01138/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Enquanto as REN não estiverem legalmente delimitadas os pedidos de licenciamentos de obras nos locais que previsivelmente as irão integrar serão apreciados de acordo com o regime transitório previsto no art.º 17.º do DL 93/90, nos termos do qual a Câmara Municipal recebido o projecto tem de o remeter, imediatamente, à DRMARN para que esta se pronuncie sobre ele e, sendo o mesmo conforme os requisitos legais, o aprove expressamente no prazo de 60 dias, a contar da recepção do projecto, valendo o silêncio desta entidade no prazo legal como aprovação.

II- Trata-se, assim, de um verdadeiro acto administrativo, obrigatório e vinculativo, definidor da situação jurídica dos requerentes que, sendo lesivo, é imediatamente recorrível.

III- Deste modo, e tendo essa pronúncia sido desfavorável a falta de impugnação desse acto expresso determina a sua consolidação definitiva na ordem jurídica, ainda que este seja extemporâneo.

IV- E, porque assim, a Câmara Municipal terá de decidir o pedido de acordo com esse parecer negativo.

1. A…, médico, residente na Rua …, n° …, …, …, … Lisboa, e B…, arquitecto, residente na Rua …, n° …, …, …Lisboa, intentaram, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, recurso contencioso pedindo a anulação do despacho, de 12.1.1998, do Sr. PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE SESIMBRA, que indeferiu o pedido de licenciamento da construção de uma moradia em prédio de que eram proprietários, em Argéis, concelho de Sesimbra que, em 4.10.1996, lhe haviam apresentado.

Em resumo alegaram que tal despacho era ilegal porque :

- veio a ser prolatado já depois de se ter formado deferimento tácito sobre o pedido dos Recorrentes, pelo que se traduziu na revogação ilegal de um acto constitutivo de direitos.

- incorreu em erro nos seus pressupostos de direito pois indeferiu o seu pedido com fundamento de que este estava em desconformidade com o regime da REN e quando apreciou o pedido à luz da Portaria que o delimitava, sendo que esta não constituía um instrumento de planeamento territorial mas sim um diploma que estabelece e regula restrições de utilidade pública

- além disso, atento o princípio da não aplicação retroactiva da lei, não podia tal regime jurídico ser invocado na apreciação de um pedido de licenciamento que lhe é anterior.

- violava o princípio da igualdade, na medida em que a Câmara Municipal de Sesimbra tinha autorizado a construção de vários conjuntos habitacionais em prédios vizinhos do dos Recorrentes.

- violava o princípio da boa fé, uma vez que ao longo dos anos foi-lhes dito, em pareceres e informações emitidos por arquitectos daquela Câmara, para avançarem com o projecto de conjunto habitacional, sem que ninguém invocasse problemas devidos à REN, acabando, porém, os seus pedidos por serem indeferidos.

- o acto padecia, ainda, de vício de forma por falta de fundamentação, pois a Autoridade Recorrida tinha obrigação de invocar as razões concretas por que considerou que a construção dos recorrentes era susceptível de prejudicar o equilíbrio ecológico da área e não o fez.

A autoridade recorrida respondeu para sustentar a legalidade do acto impugnado e, consequentemente, para defender a improcedência do recurso, afirmando que o indeferimento impugnado se justificava por a área de implantação da obra cujo licenciamento se pretendia se situar em área de REN e, ainda, por força do teor do parecer desfavorável e vinculativo dada DRARNLVT e do que se estabelece no artigo 52.°, n° 2, al. a) do DL 445/91.

Por douta sentença de 14/5/04 (fls. 157 a fls. 171) foi negado provimento ao recurso por ter sido entendido que o despacho impugnado não continha as ilegalidades que lhe foram imputadas.

Inconformados com este julgamento os Recorrentes agravaram para este Tribunal tendo formulado as seguintes conclusões :

1. A sentença de 14/5/04 proferida pelo Sr. Juiz do 1° Juízo Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, interpretou erradamente o regime do DL 93/90, de 19/3.

2. Com efeito, à data em que os Recorrentes apresentaram junto da Câmara Municipal de Sesimbra o seu pedido de licenciamento de construção de uma moradia num terreno de sua propriedade, sito em Argéis, Sesimbra, o regime da REN aplicável era o constante do art. 17.º do DL 93/90 - Regime provisório, em virtude de a área definitiva da REN não ter sido objecto de delimitação governamental, nos termos do n.º , do art. 3° do DL 93/90.

3. Ora, o art. 17°, do DL 93/90, contrariamente ao disposto no art. 4°, n° 1, deste Decreto-Lei, não instituiu nenhum regime de proibição de construção em solos da REN.

4. Assim é que, nas zonas legalmente integradas no Anexo II do DL 93/90, não estão proibidas as acções de iniciativa pública e privada que aí se traduzam, entre outras, na construção de edifícios.

5. As acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam na construção de edifícios estarão antes submetidas à aprovação das respectivas delegações regionais do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais, (hoje Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente), conforme o disposto nos n.ºs 1 e 2, do art. 17° do DL 93/90.

6. Contrariamente pois ao que decidiu a sentença recorrida, o regime do art. 4.º, n° 1, do DL 93/90, não é pois aplicável ao regime do art. 17.º do DL 93/90;

7. Deste modo, face à matéria de facto dada como assente nos Autos, está provado que a entidade recorrida submeteu à aprovação da Direcção Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo (DRARNL VT), o projecto de construção dos ora Recorrentes;

8. E está igualmente provado que, tendo a citada Direcção Regional sido ouvida ao abrigo dos n.ºs 1 e 2 do art. 17.°, do DL 93/90 e não se tendo a mesma pronunciado expressamente no prazo legal que dispunha para o efeito, 60 dias, houve lugar à aprovação tácita do projecto dos ora Recorrentes, conforme o disposto no n.° 2, do art. 17.°, n° do DL 93/90.

9. Ora, contrariamente ao decidido na sentença recorrida, as aprovações tácitas de projectos e de obras por parte das delegações regionais do Ministério do Ambiente, não podem, de modo algum, ser consideradas como aprovações nulas face ao art. 15.°, do DL 93/90.

10. A defender-se a interpretação da sentença recorrida, estar-se-ia a defender que o legislador do DL 93/90 tinha criado, no seu art. 17.°, um sistema que permitia as aprovações tácitas de empreendimentos e obras por parte das delegações regionais do Ministério do Ambiente, para, logo a seguir, classificar tais aprovações como nulas e de nenhum efeito;

11. A ser assim, estaríamos perante um sistema totalmente incoerente e, como tal, destituído de qualquer sentido;

12. Porém, é preciso ter em consideração que, nos termos do n° 3, do art. 9°, do Código Civil, em matéria de interpretação da lei, o intérprete presume que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados;

13. Logo, a interpretação dada pela sentença recorrida ao disposto nos arts. 15° e 17.º, n.°s 1 e 2, do DL 93/90, não pode conduzir ao resultado interpretativo, porque incoerente e ilógico, alcançado pela citada sentença;

14. A interpretação correcta dos arts. 15.° e 17° do DL 93/90, é a de que só serão nulos os actos administrativos de licenciamento de obras que não tiverem sido precedidos de consulta às delegações regionais do Ministério do Ambiente para efeitos de obtenção da aprovação prevista no art. 17.°;

15. Solicitada tal aprovação, o que aconteceu nos presentes autos, fica pois cumprido o regime provisório da REN previsto no art. 17° do DL 93/90;

16. Mesmo que tal aprovação tenha sido concedida tacitamente, porque foi cumprido o regime do art. 17°, do DL 93/90, o acto administrativo que vier a ser emitido na sequência de anterior pedido de aprovação, cumpriu pois o regime do citado art. 17.°, pelo que não estará afectado de nenhum vício que conduza à sua nulidade;

17. Assim sendo, a sentença recorrida, por errada interpretação do Direito, violou o disposto nos arts. 15.º, 17.°, n.ºs 1 e 2, do DL 93/90, de 19/3, sendo pois ilegal, pelo que deve ser revogada por este Supremo Tribunal Administrativo;

18. Acresce ainda que a sentença recorrida violou a jurisprudência maioritária deste STA em matéria de prazos (peremptórios) nos regimes jurídicos de licenciamento de obras e de loteamentos, ao considerar que o prazo previsto no art. 17.°, n° 2, do DL 93/90 não é peremptório, pelo que, também por aqui, foi violado o prazo peremptório previsto no n° 2, do citado preceito legal – Ac.s do STA de 23/11/89, 3/12/92, 1/3/94 (este aplicável ao art. 17° do DL 93/90), 13/1/2000 e 23/6/91(este do Pleno);

19. Deste modo, porque à data em que a autoridade recorrida produziu o acto impugnado, a obra de construção da moradia dos Recorrentes já tinha sido tacitamente aprovada pela DRARNL VT no âmbito do regime transitório da REN – art.º 17.º, n° 1 e 2, do DL 93/90, nunca a autoridade recorrida, no seu despacho de 12/1/98, poderia ter invocado o regime definitivo da REN de Sesimbra aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros n.° 194/97;

20. Estando pois tacitamente aprovado a obra dos Recorrentes pela DRARNL VT, contrariamente ao que foi defendido pela sentença recorrida, o regime definitivo da REN previsto no art. 4.º, n° 1, do DL 93/90, por via da citada Resolução do Conselho de Ministros, não era aplicável ao pedido dos Recorrentes, conforme o disposto na al. a), do n° 2, do art.º 4.º do DL 93/90;

21. Assim, a sentença recorrida, ao considerar aplicável ao projecto dos Recorrentes o regime previsto no art.º 4.º, n° 1, do DL 93/90, quando devia ter considerado aplicável o disposto na alínea a), do n° 2, do art.º 4°, mais uma vez interpretou e aplicou erradamente o Direito, violando o art.º 4.º, n° 1, deste DL, devendo pois, por ilegal, ser revogada por este STA;

22. Por último, mesmo que, por hipótese, se admitisse ser aplicável ao pedido dos Recorrentes o disposto no art.º 4.º, n° 1, do DL 93/90, sempre a autoridade recorrida, contrariamente ao defendido pela sentença recorrida, estava obrigada a pronunciar-se expressamente sobre a aplicação da excepção prevista no n° 3, do art.º 4.º do DL 93/90, fundamentando as razões que a levaram a considerar ser a obra dos Recorrentes susceptível de prejudicar o equilíbrio ecológico da área;

23. Com efeito, verificou-se pela matéria dada como assente pela sentença recorrida que, por um lado, a zona onde os Recorrentes pretendiam construir a sua moradia, já estava ocupada por obras e empreendimentos turísticos de grandes dimensões;

24. E, por outro lado, em face da situação urbanística já implantada no local onde os Recorrentes têm o seu terreno, os Recorrentes, por via do Recorrente A…, em sede de audiência prévia, solicitaram expressamente à autoridade recorrida que tivesse em consideração tal situação para efeitos de aplicação da excepção prevista no n° 3, do artº 4.º, do DL 93/90, visto não haver PMOT em vigor, tal como ficou provado na sentença recorrida, até porque, a posição expressa da DRARNL VT de 12/3/97, também não esclarecia, por falta de fundamentação, porque é que a obra dos Recorrentes não era insusceptível de prejudicar o equilíbrio ecológico da zona;

25. Porém, verifica-se que, pelo despacho recorrido, a autoridade recorrida limitou-se a indicar, como motivo de indeferimento, o disposto no artº 4°, n° 1, do DL 93/90 - regime definitivo da REN, não indicando, em termos de fundamentação, se tinha ou não ponderado a aplicação da excepção prevista no n° 3 do artº 4°, do DL 93/90, quando tal lhe tinha sido pedido expressamente pelos Recorrentes - Doc. 12, junto à pi;

26. E teria que o fazer, visto que, para tal, os próprios Recorrentes a tinham alertado para a necessidade de lhes ser explicado porque é que a sua obra não era insusceptível de prejudicar o equilíbrio ecológico;

27. Aliás, em caso idêntico ao dos Autos, este STA, pelo seu Ac. de 24/11/98, rec. n° 43.931,decidiu que são obscuros e insuficientes os fundamentos de acto de indeferimento ao pedido de licenciamento de construção quando, limitando-se a constatar que o respectivo terreno está inserido na REN, não esclarecem porém se a Administração ponderou, ou não, a excepção prevista no artº 4°, n° 3, do DL 93/90, ao abrigo do qual o requerente expressamente a formulou;

28. Assim sendo, estava pois a autoridade recorrida obrigada a pronunciar-se expressamente sobre a aplicação da excepção no n° 3, do art.º 4°, do DL 93/90, ponderando o que foi afirmado pelos Recorrentes na resposta apresentada em sede de audiência prévia, fundamentando, para efeitos de indeferimento, no seu despacho de 12/1/98, quais as razões de facto que a levaram a considerar que a obra dos Recorrentes não era insusceptível de prejudicar o equilíbrio ecológico da zona.

29. Ao defender que o despacho impugnado não carecia de pronúncia expressa nem de fundamentação face ao n° 3, do art. 4.º do DL 93/90, a sentença recorrida violou o art. 268°, n° 3, da CRP e os arts. 124°, n° 1, alíneas a) e c) e 125°, n° 1, do CPA, pois tratando-se de um acto de indeferimento que afectava os direitos dos particulares, teria que estar fundamentado nos termos do citado preceito constitucional e das disposições legais ora citadas, por forma a explicar aos Recorrentes porque é que a construção da sua moradia não era insusceptível de prejudicar o equilíbrio ecológico da zona;

30. Assim, nos termos da conclusão anterior, também por aqui é a sentença recorrida ilegal, devendo pois ser revogada por este Venerando STA.

Não foram apresentadas contra alegações.

A Ilustre Magistrada do MP pronunciou-se no sentido do provimento do recurso, por entender que o acto impugnado, por um lado, sofria de vício de violação de lei uma vez que tinha sido proferido em momento em que a pretensão dos Recorrentes tinha já sido tacitamente aprovada - em resultado da DRMARN não ter emitido a sua pronúncia no prazo legal – pelo que aquela pretensão já não podia ser indeferida com o fundamento de que a mesma era desconforme à REN e, por outro, que aquele acto estava insuficientemente fundamentado.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

1. A sentença recorrida, com base nos documentos dos autos e do processo instrutor, julgou provados os seguintes factos:

a) Os recorrentes são donos do prédio rústico sito em Argéis, com 1200 m2 de área, inscrito na matriz predial da freguesia de Santiago, concelho de Sesimbra sob o artigo 94°. secção A, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sesimbra sob o n° 9365, a fls. 60 v. do Livro B-27 e sob a ficha n° 00303/310387, inscrito a seu favor pela Apresentação n° 07/310387 - doc. com cópia a fls. 47-49, e no 3° volume do processo instrutor;

b) Em 4.10.1996, o recorrente A... apresentou no Departamento de Administração e Planeamento Urbano (DAPU) da Câmara Municipal de Sesimbra, o requerimento com cópia a fls. 65 dos autos e original no 3° volume do processo instrutor, pedindo o licenciamento para construção de uma moradia com dois pisos no prédio mencionado na alínea anterior, fazendo-o acompanhar, entre outros documentos, da certidão de registo predial mencionada na alínea anterior, de uma declaração do recorrente B... autorizando-o a desenvolver toda a actividade junto da Câmara Municipal de Sesimbra necessária ao licenciamento de um projecto para uma moradia no mencionado prédio, de um termo de responsabilidade do autor do projecto de arquitectura e do projecto de arquitectura, tendo sido dado ao processo assim aberto o n° 218/96 (documento de fls. 66 a 81 e originais completos no 3° volume do processo instrutor);

c) Em 25.10.1996, a CM de Sesimbra solicitou à DRARNLVT a emissão de parecer sobre o pedido de licenciamento, para tal enviando o oficio n° 3102, daquela data - com cópia a fls. 82 dos autos e aqui dado por reproduzido - o qual transcreve o teor de parecer técnico que propõe essa consulta;

d) Pelo oficio n° 02148, de 12.3.1997, e com a referência 951/DEC/96, a Directora da DRARNLVT, …, comunicou à CM de Sesimbra que a pretensão está abrangida pelo regime transitório de REN (arriba) previsto no DL 93/90 com a nova redacção dada pelo DL n.º 213/92. Por sua vez, o local é ainda abrangido pelo Decreto-Lei 309/93, de 2/9 (regulamenta a elaboração e aprovação dos Planos de Ordenamento da Orla Costeira), e segundo o n.° 3 do art.º 12.º na ausência de POOC ou de Plano Municipal de Ordenamento do Território em vigor, o licenciamento municipal de obras a realizar na zona terrestre de protecção carece de parecer favorável da DRARN.

Atendendo às características da pretensão, que se localiza numa arriba com 40% de declive, esta Direcção Regional considera que a obra não é insusceptível de prejudicar o equilíbrio ecológico do local e contraria alguns objectivos do Anexo II do DL n° 309/93, nomeadamente: 1), 2), e 6). Por conseguinte, é emitido parecer desfavorável à pretensão (doc. com cópia a fls. 84-85 e original no 3° volume do processo instrutor);

e) Pelo ofício n° 920, de 26.3.1997, a autoridade recorrida transmitiu ao recorrente A... o teor de parecer técnico no sentido de o mesmo ser notificado para se pronunciar, nos termos dos artigos 100° e 101° do CPA, sobre o parecer da DRARNL VT, que lhe foi transmitido, concedendo-lhe para efeito o prazo de 15 dias (doc. com cópia a fls. 86 e original no 3° volume do processo instrutor);

f) O recorrente A... pronunciou-se nos termos do requerimento com cópia a fls. 87 a 89 dos autos e original no 3° volume do processo instrutor, entrado nos serviços da Câmara Municipal em 8.4.1997, em que, começando por transcrever o texto dos nos 3, 4 e 6 do artigo 4° do DL n° 93/90, com a redacção dada pelo DL n° 213/92, de 12/10, passa depois a alegar que :

1) Compete à Câmara Municipal de Sesimbra como entidade competente para o licenciamento de obras solicitar o parecer da DRARN, o qual foi feito em Outubro de 96.

2) O prazo para emissão de parecer é de 30 dias.

O parecer foi emitido com um prazo superior a 120 dias pelo que nos lermos do ponto 4 do art. 4 do D.L. 213/92 não poderá deixar de ser considerado como Favorável.

3) Para além destes aspectos de carácter legislativo podem ainda considerar-se rebatíveis por ambíguos e subjectivos os seguintes aspectos de carácter técnico:

a) Não se demonstra no parecer do DRARN qual a razão pela qual se afirma que a obra não é insusceptível de prejudicar o equilíbrio ecológico do local pois como facilmente se verifica existem recentemente construídos toda uma série de edifícios de pequeno a grande porte, cuja autorização não foi posta em causa por qualquer entidade. Razão pela qual não compreendemos a atitude face à nossa pretensão.

4) Quanto aos pontos citados do D.L. 309/93 é nossa opinião o seguinte:

a) A implantação pretendida encontra-se tão afastada da linha da costa como as edificações recentemente construídas que lhe estão vizinhas (Anexo II, I.1).

b) O local insere-se num aglomerado já existente formado por um conjunto de habitações secundárias e instalações hoteleiras que é já um núcleo populacional considerável (Anexo II, I.3).

c) Esta construção não provoca nem está sujeita a riscos especiais que não possam ser tecnicamente controlados, nem se enquadram nos termos do Anexo II, I.6 como já está comprovado pelas edificações já construídas no mesmo local e nas mesmas circunstâncias tanto recentemente como antigas.

Pelos motivos expostos vimos solicitar a V. Ex.a que prossiga a apreciação com vista ao licenciamento do processo;

g) Em 5.5.1997, foi determinado solicitar ao Gabinete Jurídico da Câmara parecer jurídico (v. fls. 8 do 3° vol. do processo instrutor);

h) Pelo ofício n° 1494, de 22.5.1997, o recorrido solicitou de novo parecer à DRARNLVT, enviando para tanto a resposta do recorrente A..., referida na alínea f) supra (doc. junto ao 3° volume do processo instrutor);

i) Em 24.6.1997, o mesmo recorrente apresentou ao recorrido o requerimento com cópia a fls. 91 dos autos, do seguinte teor: Estando o pedido de licenciamento a que se refere o processo de obras n° 218/96 correctamente instruído e após nosso requerimento de 7/4/97, constatamos não ter havido qualquer deliberação no prazo legal estabelecido, pelo que estando perante um deferimento tácito, requeremos a emissão da respectiva licença de construção;

j) Em 9.7.1997, a Directora da DRARNL VT, …, respondeu à solicitação referida na alínea h) supra, pelo ofício n° 06530, dessa data, recebido na Câmara em 11.7.1997, do seguinte teor: [... ] após a reapreciação do processo e a análise da alegação enviada pelo Sr. A…, esta Direcção Regional mantém o parecer desfavorável com base nos princípios 1), 2), 3) e 6) do anexo II do DL n° 309/3, de 2/9, já referidos no nosso ofício n° 02148 de 12 de Março de 1997 - doc. junto ao 3° volume do processo instrutor;

k) Em cumprimento da determinação referida na antecedente alínea g), foi proferido pelo Consultor Jurídico o parecer datado de 25.7.1997, que está por cópia a fls. 95-96, aqui dado por inteiramente reproduzido, em que se concluía pela aprovação do projecto, considerando para tanto que, pelo facto de a DRARNL VT não ter emitido decisão (nos termos do art.º 17°, n° 2 do DL n° 93/90) no prazo legal, se verificou uma aprovação tácita desse projecto no que concerne à REN, a qual, por ser constitutiva de direitos, o parecer posterior, de reprovação, só poderia revogar validamente se apontasse alguma ilegalidade à aprovação tácita, o que não fez, e invocando ainda que as normas do Anexo 11 do DL n° 309/93 que o acto expresso mencionava não são aplicáveis, por ser antes de aplicar o regime da REN, constante do aludido DL n° 93/90;

l) Em 17.1.1997, o responsável pelo processo n° 218/96 do DAPU da Câmara Municipal de Sesimbra, proferiu a fls. 16 desse processo (3° volume do processo instrutor) o seguinte despacho: Considerando que a REN para o Concelho de Sesimbra foi aprovada pela Resolução de Conselho de Ministros n° 194/97, e publicada em D.R. 254/97, de 3/11/97, e considerando ainda que o processo não se encontra licenciado, solicita-se parecer ao Gabinete Jurídico;

m) No verso dessa fls. 16 do 3° volume do processo instrutor, o Consultor Jurídico emitiu, com data de 17.12.1997, o seguinte parecer:

Nos termos da al. a) do n° 2 do art. 4° do D.L 93/90, de 19/3, com a redacção do D.L 213/92 de 12/10, na realização das acções já previstas ou autorizadas à data de entrada em vigor da portaria prevista no n° 1 do art. anterior (a delimitadora da REN)

Isto é, as autorizações anteriores à data da publicação da portaria delimitadora da REN não são afectadas por esta.

Assim, no caso de um processo pendente à data da entrada em vigor da portaria, esta será irrelevante, não aplicável ao processo se já tiver havido aprovação do pedido.

Se, porém, o processo embora anterior à data da entrada em vigor da portaria, não mereceu ainda aprovação terá de ser apreciado já à luz da portaria;

n) Em 6.1.1998, o recorrente A... entregou nos serviços da Câmara Municipal, dirigido ao recorrido, o requerimento com cópia a fls. 93 dos autos, cujo original está no 3° volume do processo instrutor, com a entrada n° 00210, do seguinte teor :

[ ... ] tendo efectuado a entrega dos projectos das especialidades, não existindo qualquer comunicação em prazo legal de anomalia anterior na instrução do referido processo, a que acresce a existência de um parecer tácito favorável da DRARN (REN) reconhecido inclusive pelo vosso consultor jurídico, e incumprimento dos prazos legais por parte da Câmara Municipal de Sesimbra o que constitui deferimento tácito do projecto, como requerido em 24/06/97 e ao qual essa Câmara Municipal não deduziu qualquer oposição.

Requer a Vossa Ex.a a emissão da licença de construção nos prazos legais estabelecidos.

o) Na mesma data, e com a entrada n° 00211, o recorrente A... apresentou os projectos de especialidades, que constituem a 2.ª parte do 3° volume do processo instrutor e aqui se dão por reproduzidos, cuja aprovação requereu;

p) Em 8.1.1998, foi emitido o seguinte parecer técnico a fls. 17 do 3° volume do processo instrutor: Face ao parecer jurídico e por desconformidade com instrumentos de planeamento territorial válidos nos termos da lei a) do n° 1 do Art.º 63 do D.L. 250/94, nomeadamente por se encontrar sujeito ao regime da R.E.N. conforme D.L. 194/91, propõe-se o indeferimento.

Nota: transmitir o parecer jurídico;

r) No rosto do original (que está no 3° volume do processo instrutor) do requerimento mencionado na al. b) supra, que tem cópia a fls. 65 dos autos (pedido inicial de licenciamento de obra, entrado em 4.10.1996), foi aposto um despacho, datado de 12.1.1998, subscrito pela autoridade recorrida, do seguinte teor:

INDEFERIDO, de acordo com o parecer técnico, ao abrigo da alínea a) do n° 1 do art.º 63° do D.L. 445/91, de 29/11, com a redacção do D.L. 250/94, de 15/10, no uso da competência delegada em deliberação de 7/1/98, ao abrigo do n.º 2 do art.º 52° do Dec.-Lei n° 100/84, de 29/3. [...];

s) Por ofício n° 0068, de 16.1.1998, recebido pelo recorrente A... em 19.1.1998, com cópia a fls. 97-98 dos autos, e a epígrafe de ASSUNTO: "Processo de obras n° 11218/96 – Req.to n° 20580 de 04/10/96 - Construção de moradia - Argeis - Sesimbra PROJECTO DE ARQUITECTURA -INDEFERIMENTO" a autoridade recorrida informou o recorrente A... do seguinte :

Nos termos do disposto no n° 3 do art.º 63° do DL n° 445/91, de 20/11, com as alterações introduzidas pelo DL n° 250/94, de 15/10, NOTIFICO V. Ex.a de que o processo acima identificado, por meu despacho de 12/01/98, foi INDEFERIDO de acordo com o parecer técnico que abaixo se transcreve, ao abrigo da alínea a) do n° 1 do artigo 63° da mesma disposição legal.

PARECER TÉCNICO

"Face ao parecer jurídico e por desconformidade com instrumentos de planeamento territorial válidos nos termos da Lei, alínea a) do n.º 1 do artigo 63° do DL n° 445/91, de 20/11, com as alterações introduzidas pelo DL n° 250/94, de 15/10, nomeadamente por se encontrar sujeito ao regime da Reserva Ecológica Nacional conforme DL n.º 194/91, propõe-se o indeferimento”.

PARECER JURIDICO

"Nos termos da alínea a) do n° 2 do artigo 4° do DL n.º 93/90, de 19/3, com a redacção do DL n° 213/92, de 12/10, na realização de acções já previstas ou autorizadas à data da entrada em vigor da Portaria prevista no n° 1 do artigo anterior (a delimitação da REN) isto é, as autorizações anteriores à data da publicação da portaria delimitadora da REN não são afectadas por esta.

Assim, no caso de um processo pendente à data da entrada em vigor da Portaria, esta será irrelevante, não aplicável ao processo se já tiver havido aprovação do pedido.

Se, porém, o processo embora anterior à data de entrada em vigor da Portaria, não mereceu ainda aprovação, terá de ser apreciado já à luz da Portaria”.

t) Sobre o requerimento transcrito na alínea o) supra, foi em 30.1.1998 emitido o parecer jurídico que está a fls. 20 do 3° volume do processo instrutor, do seguinte teor: O requerido pelo interessado em 6.1.98 encontra-se prejudicado pelo Despacho do Sr. Presidente de 12.1.98, uma vez que este é um indeferimento expresso da pretensão do interessado.

u) Pelo ofício n° 0385, datado de 13.2.1998, com duplicado a fls. 21 do 3° volume do pi, o recorrido informou o recorrente A... do teor do parecer jurídico mencionado na alínea anterior;

v) Sobre o requerimento de aprovação dos projectos de especialidades referidos na antecedente alínea p), foi proferida a seguinte informação técnica, datada de 13.3.1998, que está a fls. 22 do 3° volume do processo instrutor:

Apesar do pedido de emissão de licença de construção, no qual era invocado o deferimento tácito do projecto, por despacho de 12.1.98, o projecto foi indeferido "expressamente”.

Assim, o pedido acima referendado parece-me extemporâneo pelo motivo citado.

w) Pelo ofício n° 0699, de 19.3.1998, o recorrido informou o recorrente A... do teor do parecer técnico referido na alínea anterior (fls. 23 do 3° volume do processo instrutor);

x) Dou por reproduzido o teor dos documentos juntos com a petição de recurso, que estão a fls. 99 a 105 dos autos (fotografias);

y) Não existia, à data dos factos, plano municipal de ordenamento do território, no concelho de Sesimbra.

2. E julgou, ainda, provados, por confissão - nos termos do artigo 840° do Cod. Administrativo, ex vi do artigo 24°, alínea a) da LPTA - os seguintes factos :

a) No 2.º semestre de 1986 os ora recorrentes solicitaram informação à Câmara Municipal de Sesimbra sobre a possibilidade de construção no terreno descrito na alínea a) supra;

b) Terreno esse que, então, os recorrentes pretendiam comprar.

c) Foi-lhes assim prestada a informação por parte do Arquitecto responsável pela zona de Argéis, o Sr. Arq. …, que o terreno que tinham em vista adquirir se integrava em área de expansão urbana consignada em plantas oficiais,

d) Não pertencia à REN, e ainda, pelo facto de já existirem diversas construções licenciadas no local.

e) Em face desta informação, o mencionado Arquitecto …, aconselhou os ora recorrentes a apresentarem imediatamente o pedido de licenciamento em ordem a evitar demoras na aprovação do projecto, tendo-lhes ainda sido entregue uma cópia da planta oficial de expansão urbana da área.

f) Perante tudo isto, os ora recorrentes, confiando, de boa-fé, na informação prestada pelo mencionado técnico municipal, requereram o pedido de licenciamento de construção de um conjunto habitacional em 15 de Fevereiro de 1987.

g) A tal pedido foi atribuído o n.° de processo 39/87 (que constitui o 10 volume do processo instrutor);

h) O pedido foi acompanhado pelos requerentes junto dos serviços técnicos da Câmara, a fim de esclarecerem quaisquer dúvidas que entretanto surgissem;

i) Tendo sido solicitados inclusivamente elementos complementares como o esquema de águas e o pormenor de ventilação forçada das instalações sanitárias interiores (v. doc. de fls. 50);

j) Após prorrogação do respectivo prazo de apreciação do pedido efectuado em 15.4.87 pelo Presidente da Câmara Municipal (doc. de fls. 51);

k) O pedido dos então requerentes viria a ser indeferido em 26.6.87 pelo Presidente, invocando-se como motivo de indeferimento, o facto de o terreno onde se pretendia construir o conjunto habitacional atrás referido estar abrangido pela REN. - art. 2°, n° 1, alíneas c) e d), do D.L. 321/83 (doc. de fls. 52);

l) Perante este indeferimento, os ora recorrentes, em 12.8.87, através de requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal, manifestaram-lhe o seu desagrado e frustração com o indeferimento de 26.6.87, pois, no decurso da tramitação do seu pedido nunca tinha sido levantada por parte dos serviços técnicos da Câmara, qualquer objecção de fundo àquilo que se pretendia construir, designadamente, o regime da REN.;

m) Com base nas informações que anteriormente lhe tinham sido transmitidas pelo Arq. … e tendo em conta a inexistência de objecções de fundo ao pedido de licenciamento por parte dos serviços técnicos, solicitava-se a reapreciação do projecto (doc. de fls. 53-55);

n) Em 5.11.87 o Sr. Presidente da Câmara Municipal manteve o indeferimento (doc. de fls. 56);

o) Todos os factos referidos nas alíneas a') e seguintes foram relatados pelos ora recorrentes numa exposição que enviaram ao Presidente da Câmara Municipal de Sesimbra em 8.6.93, a propósito do inquérito então em curso, para apreciação do P.D.M. de Sesimbra (doc. de fls. 57-64);

p) A partir de 1990 foram construídos em terreno anexo dois conjuntos turísticos da empresa …., com forte presença e grande ocupação;

q) No início de 1996, iniciou-se uma obra de construção de um imóvel em terreno anexo ao terreno dos recorrentes;

r) Os requerentes voltaram novamente a consultar a Câmara Municipal de Sesimbra, tendo sido aconselhados em reuniões tidas com o Sr. Arq. … a apresentar novo projecto constituído apenas por uma moradia unifamiliar;

s) Assim, em 1.3.96 os recorrentes requereram junto do Sr. Presidente da CM de Sesimbra que lhes fosse viabilizada a construção de uma moradia unifamiliar no seu terreno, invocando que, para além do projecto anteriormente apresentado à Câmara ter deixado de lhes interessar, se tinha dado início muito recentemente a uma obra de construção de um imóvel junto ao seu terreno;

t) Não tendo obtido qualquer resposta a este pedido de viabilização, em 4.10.96 o recorrente A... apresentou junto da Câmara Municipal o pedido de licenciamento referido na alínea b) da parte 2. da presente sentença, seguindo a indicação que então foi dada aos recorrentes pelo arquitecto da Câmara.

II. O DIREITO

O presente recurso jurisdicional dirige-se contra a sentença do TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso intentado contra o despacho, de 12/1/98, do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Sesimbra que - no uso de competência delegada - indeferiu o pedido de licenciamento da construção de uma moradia num terreno de que os Recorrentes são proprietários, alegando que a mesma interpretara erradamente o disposto nos art.ºs 17.º, n.ºs 1 e 2, 4.º, n.º 1, e 15.º do DL 93/90, de 19/3, o art.º 268.º, n.º 3, da CRP e os art.s 124.º, n.º 1, al.s a) e c) e 125.º do CPA e que, por isso, devia ser revogada.

Vejamos se assim é.

1. O DL n.º 93/90, de 19/3, que reviu o regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional (REN) estabelecido pelo DL 321/83, de 5/7, teve em vista “salvaguardar, de uma só vez, os valores ecológicos e o homem, não só na sua integridade física, como no fecundo enquadramento da sua actividade económica, social e cultural” e, para tanto, considerando ser impossível, imediatamente e de uma só vez, delimitar todas áreas a integrar e a excluir da REN, criou um regime transitório destinado a preservar, desde logo e provisoriamente, todos os ecossistemas que não estando ainda classificados careciam de urgente protecção legal. – vd. o respectivo preâmbulo e art.º 17.º e Anexos II e III.

E, nesta conformidade, em termos cautelares e até que se procedesse à delimitação definitiva das áreas das REN previstas no seu art.º 3.º, determinou que ficavam abrangidas pelo referido regime transitório as áreas elencadas naquele Anexo II, entre as quais se contavam as “arribas e falésias, incluindo faixas de protecção com largura igual a 200 m., medidas a partir do rebordo superior e da base.” – vd. sua al. b).

Do que resultou a inclusão nesse regime do terreno onde os Recorrentes pretendiam erigir a sua construção, pois que este se situava numa arriba.

Ora, de acordo com esse regime transitório

“1. – Nas áreas incluídas e definidas, respectivamente, nos anexos II e II do presente diploma, que dele fazem parte integrante, que ainda não tenham sido objecto da delimitação a que se refere o artigo 3.º, as obras e os empreendimentos mencionados no n.º 1 do artigo 4.º estão sujeitos a aprovação por parte da Delegação Regional do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais.

2. – A aprovação prevista no número anterior deve ocorrer no prazo de 60 dias a contar da data de recepção do projecto das obras e empreendimentos ou de localização dos empreendimentos, interpretando-se como aprovação a ausência de decisão nesse prazo.

3. -

4. – No caso de decisão desfavorável do pedido de aprovação, por parte da Delegação Regional do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais pode o interessado interpor recurso para a Comissão Nacional da REN.

( ...... )”

Vd. art.º 17.º do DL 93/90 (na redacção que lhe foi dada pelo citado DL 213/92, de 12/10, com sublinhados nossos)

E o art.º 4.º do mesmo diploma (também na redacção que lhe foi dada pelo DL 213/92) estabelecia que :

“1. – Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal.

2. – Exceptuam-se do número anterio :

a) A realização de acções já previstas ou autorizadas à data da entrada em vigor da Portaria prevista no n.º 1 do artigo anterior (O n.º 1 deste art.º 3.º prescreve : “Compete aos Ministros do Planeamento e da Administração do Território, da Agricultura, das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, do Comércio e Turismo, do Ambiente e Recursos Naturais, ouvida a Comissão referida no art.º 8.º, aprovar por Portaria conjunta, as áreas a integrar e a excluir da REN.”)

b)

[ ........ ] “

(sublinhados nossos).

Deste modo, e de acordo com as normas acima transcritas, enquanto não fossem delimitadas as REN e, portanto, enquanto se aplicasse o regime transitório às áreas que previsivelmente as iriam integrar, a construção nesses locais dependia da autorização da Delegação Regional do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais (doravante DRMARN), a qual devia ser emitida no prazo de 60 dias a contar da recepção do projecto, pois que esgotado esse prazo sem qualquer pronúncia esse silêncio valia como aprovação do mesmo.

Sendo certo, por outro lado, que após a publicação das Portarias que estabelecessem aqueles instrumentos de planeamento territorial, por princípio, estava proibida a construção de edifícios nas áreas neles integradas. – vd. o transcrito art.º 4.º.

No caso sub judicio o recorrente A… - em seu nome e em nome do co-Recorrente B… - apresentou, em 4.10.1996, na CM Sesimbra requerimento pedindo o licenciamento da construção de uma moradia no seu identificado prédio, fazendo acompanhar esse pedido - entre outros documentos - do respectivo projecto de arquitectura e de um termo de responsabilidade do autor deste.

Deste modo, tendo em conta o que acima ficou dito e que a delimitação da REN para a área de Sesimbra só foi feita por Resolução do Conselho de Ministros de 3.10.1997 (Resolução n° 194/97, publicada no DR, II Série B, n° 254, de 3.11.1997.), o regime jurídico que haveria de presidir à apreciação da pretensão dos Recorrentes era o regime provisório estabelecido no transcrito art.º 17.º do DL 93/90, pois que, no momento da apresentação daquele pedido, a mencionada REN estava por delimitar. E, porque assim, cumpria à Câmara Municipal de Sesimbra, logo que recebeu aquele requerimento, remeter o correspondente projecto à Delegação Regional do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais para que esta se pronunciasse sobre ele e, sendo o mesmo conforme aos requisitos legais, o aprovasse expressamente no prazo de 60 dias, a contar da data da sua recepção, sob pena de que se nada dissesse nesse prazo o seu silêncio ser interpretado como aprovação. – vd. n.ºs 1 e 2 do transcrito art.º 17.º.

E cumpria-lhe também deliberar sobre o projecto de arquitectura no prazo máximo de 45 dias, contados a partir da “data de recepção dos pareceres, autorizações emitidos pelas entidades consultadas ou do termo do prazo estabelecido para a emissão dos mesmos”. – n.º 2 e n.º 3, al. c), do art.º 47.º do DL 445/91, de 20/11 – pois que se também o não fizesse se formava deferimento tácito.

2. 1. Os autos (e o instrutor) não contêm elementos documentais que permitam apurar com segurança a data da recepção do projecto naquela Delegação Regional, o que significa que não existe informação confirmada das datas em que, verdadeiramente, se iniciava (e expirava) o seu prazo para se pronunciar sobre o requerimento dos Agravantes. No entanto, a sentença recorrida considerou (e explicou porquê) que tal prazo tinha terminado em 24/1/97, data essa que tomaremos como boa por a mesma ter sido aceite, sem controvérsia, pelas partes.

Deste modo, e considerando que a DRMARN tinha, ainda, 10 dias para remeter a sua decisão de aprovação ou não aprovação à Câmara Municipal – n.º 2 do art.º 69.º do DL 445/91 – esta tinha de deferir ou indeferir o requerimento dos Agravantes até ao dia 14/4/97, pois que nesta data expirava o prazo para proferir a sua decisão final.

Certo, porém, é que a DRMARN não emitiu a sua decisão no prazo legal de 60 dias, só o vindo a fazer depois de, há muito, esse prazo ter expirado.

Será que aquele silêncio - de harmonia com o texto do n.º 2 do art.º 17.º do DL 93/90 – deve ser interpretado como aprovação definitiva do projecto e, consequentemente, que a pronúncia expressa, extemporânea e discordante, é juridicamente irrelevante (Vd. Acórdão deste STA de 3/12/92 (rec. 28.475)) e que, por isso, a Câmara, perante esse silêncio, terá de considerar que o projecto, no tocante às suas implicações ambientais, foi definitivamente aprovado e que, por conseguinte, só o poderá indeferir por outras razões que não as constantes da pronúncia expressa ?

Ou será que, mesmo tardia, a decisão de não aprovação do projecto proferida por aquela Direcção Regional é revogatória do seu anterior deferimento tácito e, porque assim, pode servir de fundamento à decisão de indeferimento da Câmara Municipal?

Esta interrogação remete-nos para a questão de saber qual a natureza dos actos proferidos pelas Autoridades a quem a lei confere poder de intervenção nos procedimentos administrativos destinados ao licenciamento de obras particulares.

Serão esses actos imediatamente lesivos e, consequentemente, imediatamente sindicáveis sob pena de se consolidarem na ordem jurídica ou, pelo contrário, serão, apenas, meros actos trâmite sem lesividade imediata e que, por isso, só podem ser atacados no recurso contencioso da decisão final?

3. A doutrina e a jurisprudência têm estado divididas sobre esta matéria.

Assim, Marcelo Caetano, muito embora considerasse que não se estava “(...) em rigor, face de um parecer e sim perante um acto definitivo”, entendia, no entanto, que os mesmos careciam “de homologação para se tornarem executórios” (Manual de Direito Administrativo, Vol. II, pág. 1320.) e, daí, a sua irrecorribilidade. Freitas do Amaral, por seu turno, parece abrir as portas à recorribilidade desses actos pois entende “na realidade quem decide é a entidade que emite o parecer. Esta é que será a verdadeira decisão: a decisão da segunda entidade é uma formulação de algo que já estava pré-determinado no parecer” (Direito Administrativo, vol. III, pág. 138.). Mais assertivo é V. Pereira da Silva que admite abertamente e sem hesitações a recorribilidade de tais pareceres vinculativos sustentando esse entendimento não só no facto dos mesmos afectarem de forma definitiva a liberdade decisória da autoridade com competência para proferir a decisão final mas também porque “a vontade da Administração não se manifesta unicamente no momento da decisão final, como se tivesse «caído do céu aos trambolhões», antes é o resultado de um procedimento, no qual podem participar os particulares e autoridades administrativas muito diversas, sendo que os diversos estádios desse procedimento que afectem imediatamente os particulares devem poder ser autonomamente impugnáveis, tal como o respectivo acto final” (Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Lisboa, 1998, pág. 704 e 705.).

A jurisprudência deste STA também tem estado dividida, defendendo uns a irrecorribilidade desses actos interlocutórios – vd. a título de ex., Acórdão do Pleno da Secção de 7/5/96, proferido no recurso n.º 27.573 ( O respectivo sumário é o seguinte : "I. O parecer emitido pela CCRLVT, a pedido de uma Câmara Municipal para, na vigência do DL n.º 166/70, de 15/4, aquela deferir ou indeferir um pedido de licenciamento de obra particular, é sempre um acto meramente opinativo, como mero instrumento auxiliar da decisão.

II. Porque o recurso contencioso de anulação pressupõe sempre a existência de um verdadeiro acto administrativo e aquele parecer não reveste, nem tem as características e a natureza próprias de um acto administrativo por lhe faltar a produção de efeitos externos, ou porque não define a situação jurídica de terceiros, não é susceptível de recurso.") (No sentido da irrecorribilidade dos pareceres, entre outros, os Acs. do S.T.A. de 97/05/1996 (Pleno) in: CJA n.º 0, p. 30; de 11/07/1996 (rec. n.º 36.367) , de 04/02/1998 (rec. n.º 41.806), de 12/02/1998 (rec. n.º 32.321) , de 10/11/1998 (Pleno) (rec. n.º 41.389), de 25/05/1999 (rec. n.º 44.296), de 09/11/1999 (Pleno) (rec. n.º 31.568), de 13/01/2000 (rec. n.º 39.092), de 11/05/2000 (rec. n.º 45.675), de 14/06/2000 (rec. n.º 44.845), de 28/11/2000 (rec. n.º 46.396), de 13/12/2000 (rec. n.º 46.499-A), de 14/12/2000 (rec. n.º 46.682), de 18/01/2001 (rec. n.º 46.877-A) e de 01/03/2001 (rec. n.º 46.058)).

- e outros a sua impugnabilidade judicial ( Vd., entre os mais recentes, Acórdãos do Pleno de 16/1/01 e de 15/11/01 (rec.s n.ºs 31.317 e 37.811, respectivamente) e da Secção de 27/11/02 (rec. 862/02), de 30/9/03 (rec. 826/03), de 3/6/04 (rec. 239/04) e de 19/10/04 (rec. 1.896/03)).

Todavia, a partir da prolação dos Acórdãos do Pleno de 16/1/01 e de 15/11/01 (rec.s n.ºs 31.317 e 37.811, respectivamente) a jurisprudência tem-se inclinado no sentido de entender que os pareceres obrigatórios e vinculativos emitidos por órgãos pertencentes a entidades estranhas à entidade com competência para proferir a decisão final, constituem actos prejudiciais do procedimento, isto é, actos com as características inscritas no art.º 120.º do CPA e, por isso, actos administrativos contenciosamente recorríveis, já que são proferidos por órgãos da Administração ao abrigo do direito administrativo, têm a natureza de uma estatuição autoritária relativa a um caso concreto e os seus efeitos lesivos reflectem-se directa e imediatamente na esfera jurídica do particular.

Justificando este entendimento escreveu-se no Acórdão do Pleno de 15/11/01:

“Este parecer, de natureza desfavorável à recorrente, foi emitido, não no exercício de uma função de administração consultiva, mas consubstanciando, antes, uma avaliação traduzida na emissão de um juízo crítico de um órgão que, por opção legal, tem um sentido determinante sobre o sentido da decisão procedimental, já que impõe mesmo o sentido desta, uma vez que faz a indicação do conteúdo que deverá constar da resolução final de tal procedimento, de modo que esta só pode ser de homologação daquele parecer.

Assim, tal parecer desfavorável implica simultaneamente um efeito conformativo (a decisão tem de ser homologada) e preclusivo (inviabiliza, por inutilidade, o exercício de competências dispositivas próprias do órgão principal decisor, que passa a ser do próprio autor do parecer).

(...).

Tal parecer realizou não apenas uma função definitória ou concretizadora do direito aplicável a uma relação jurídica que se constituíra entre dois órgãos da Administração pertencentes a pessoas colectivas diferentes (relações inter-orgânicas externas), mas também em relação aos próprios particulares requerentes.

Assume, assim, no caso concreto, a natureza de um acto prejudicial do procedimento, cuja força jurídica é mais intensa do que a dum mero acto pressuposto, visto ter influência sobre os termos em que é exercido o poder decisório final, na medida em que define logo a posição jurídica dos interessados, ou seja compromete irreversivelmente o sentido da decisão final."

Deste modo, e porque esta jurisprudência se vem consolidando de modo seguro e tendo-se em atenção o disposto no n.º 3 do art.º 8.º do Código Civil iremos perfilhá-la.

4. E, assim, descendo ao caso dos autos, a primeira constatação a fazer é que a pronúncia que competia à DRMARN era obrigatória e tinha natureza vinculativa, uma vez que o transcrito art.º 17.º do DL 93/90 era claro em definir que as obras nele mencionadas estavam sujeitas à aprovação daquela entidade.

O que significa que a pronúncia daquela entidade não constituía um mero parecer indicativo que poderia ser, ou não, acolhido e, consequentemente, ser, ou não, seguido pela Câmara, pois que não podendo aquelas obras ser licenciadas sem o seu aval, se tratava de decisão que comprometia, definitiva e irremediavelmente, a sorte do pedido de licenciamento.

E, porque assim, cumpria aos Recorrentes impugnar o acto desfavorável daquela Direcção Regional sob pena de, não o fazendo, o mesmo se consolidar definitivamente na ordem jurídica.

Ora, in casu, tal impugnação não foi feita.

Na verdade, o que sucedeu foi que a CM de Sesimbra enviou, em 25/10/96, o projecto dos Recorrentes à referida entidade para que esta o aprovasse ou desaprovasse e que só em 12/3/97, isto é, depois expirado o seu prazo legal, é que a mesma se pronunciou desfavoravelmente, pronúncia que foi mantida apesar da contestação que aqueles fizeram ao abrigo do disposto no art.º 100.º do CPA.

Deste modo, e pelas razões anteriormente expressas, aquele acto definiu o direito aplicável nas relações jurídicas estabelecidas não só entre aqueles dois órgãos da Administração (a Câmara Municipal e a DRMARN) mas também entre a autarquia e os Recorrentes, uma vez que, ao emitir a sua pronúncia desfavorável, determinou que a decisão final do procedimento não pudesse ser outra que não o indeferimento da pretensão dos Recorrentes. Ou seja, comprometeu irremediavelmente o sentido da decisão final, assumindo,, assim, a natureza de acto prejudicial.

E, porque assim, a ausência de impugnação desse acto determinou a sua consolidação definitiva na ordem jurídica, constituindo-se em acto revogatório do deferimento tácito inicialmente formado.

Deste modo, a Autoridade Recorrida tinha de decidir o pedido dos Recorrentes de acordo este acto desfavorável, pelo que nenhuma ilegalidade cometeu quando o indeferiu de acordo com esse fundamento.

São, pois, improcedentes as conclusões que sustentam a anulabilidade do despacho recorrido com fundamento em vício de violação de lei.

5. Sustentam ainda os Recorrentes que despacho recorrido enfermava de vício de forma resultante da sua fundamentação ser insuficiente, uma vez que era omisso no tocante à possibilidade de se aplicar ao caso dos autos a excepção prevista no n.º 3, do art.º 4.º, do DL 93/90, ou seja, e dito de outro modo, o acto era ilegal porque não tinha explicado porque razão a sua obra não era insusceptível de prejudicar o equilíbrio ecológico do local, explicação que era indispensável tanto mais quanto era certo que nesse local tinham sido licenciadas obras semelhantes ou de maior envergadura do que aquela que pretendiam construir.

É hoje pacífico, na doutrina e na jurisprudência, considerar-se que a Administração tem o dever de fundamentar os actos que afectem os direitos ou interesses legítimos dos administrados – vd. n.º 3 do art. 268º da CRP, art. 1º do DL 256-A/77, de 17/6, art. 124º do CPA e art. 21.º, n.º 1 do CPT – e que esse dever se traduz na exposição das razões que a levam a praticar o acto e a dar-lhe determinado conteúdo, com a descrição expressa das premissas em que assenta. – vd., entre outros, Ac. do STA de 27/10/82, AD, n.º 256/528 e M. Caetano “Manual”, pg. 477 e E. Oliveira “Direito Administrativo”, pg. 470.

A fundamentação é, assim, um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto, cuja finalidade é responder às necessidades de esclarecimento do Administrado, procurando-se através dela informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro.

Se assim é pode dizer-se que um acto está fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal – o bónus pater família de que fala o art. 487, n.º 2 do CC – fica devidamente esclarecido acerca das razões que o motivaram (Neste sentido veja-se, entre muitos outros, os seguintes Acórdãos desta Secção de 19/3/81, (rec. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 (P) in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 (P) in AD 318/813 de 5/4/90 (P) in AD 346/1253, de 21/3/91 (rec. n.º 25.426), de 28/4/94 (rec. n.º 32.352), de 30/4/96, Ap. do DR de 23/10/98, pg. 3074, de 30/1/02, (rec. 44.288), de 7/3/02 (rec. 48.369) e de 21/1/03 (rec. 48.447).).

O que quer dizer que a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, porque essas insuficiência, obscuridade ou contradição impedem o devido esclarecimento - vd. art. 125.º, n.º 2, do CPA e a citada jurisprudência.

Todavia, a fundamentação - como a mesma jurisprudência vem insistindo - não necessita de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que estiveram na base da decisão, bastando que se traduza numa “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito”, ou até numa “mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto” – vd. arts. 125º do CPA.

E, se assim é, o que ora importa apurar é se a motivação constante do acto recorrido foi suficiente para esclarecer a Recorrente contenciosa das razões que o determinaram.

5. 1. No caso sub judicio o despacho recorrido indeferiu a pretensão dos Recorrentes “de acordo com o parecer técnico, ao abrigo da alínea a) do n° 1 do art.º 63° do D.L. 445/91, de 29/11, com a redacção do D.L. 250/94, de 15/10,” sendo que este parecer era do seguinte teor "Face ao parecer jurídico e por desconformidade com instrumentos de planeamento territorial válidos nos termos da Lei, alínea a) do n.º 1 do artigo 63° do DL n° 445/91, de 20/11, com as alterações introduzidas pelo DL n° 250/94, de 15/10, nomeadamente por se encontrar sujeito ao regime da Reserva Ecológica Nacional conforme DL n.º 194/91, propõe-se o indeferimento”.

Os Recorrentes entendem que esta fundamentação é insuficiente, uma vez que prescrevendo o n.º 3 do art.º 4.º do DL 93/90 que “quando não exista plano municipal de ordenamento do território válido nos termos da lei, exceptua-se do disposto no n.º 1 a realização de acções que, pela sua natureza e dimensão, sejam insusceptíveis de prejudicar o equilíbrio ecológico daquelas áreas” e que, inexistindo aquele Plano na data em que apresentaram o seu pedido, era mister que a Autoridade Recorrida esclarecesse os motivos pelos quais considerava que o seu projecto era susceptível prejudicar esse equilíbrio, tanto mais quanto era certo que nessa área tinham sido licenciadas obras semelhantes ou de maior envergadura do que a que pretendiam construir e este aspecto havia sido referenciado na exposição que fizeram ao abrigo do disposto no art.º 100.º do CPA.

Só perante essa explicação é que seriam devidamente informados das razões do indeferimento do seu projecto.

Mas sem razão.

Na verdade, à data em que o acto impugnado foi proferido tinha já sido publicada a Portaria que aprovara a REN para a zona de Sesimbra e nela estava incluído o terreno onde os Recorrentes pretendiam construir, o que significa que a excepção prevista naquele n.º 3 do art.º 4.º já não tinha aplicação.

Ou seja, à data da prolação do despacho recorrido vigorava o disposto no n.º 1 daquele preceito e este estatuía que nas áreas incluídas na REN era proibida a construção de edifícios.

Deste modo, quando a Autoridade Recorrida justificou a sua decisão com o parecer jurídico e com a desconformidade do pedido dos Recorrentes com instrumentos de planeamento territorial válidos, estava a informá-los que o seu pedido não podia ser deferido porque o terreno onde pretendiam erigir a sua construção estava integrado na REN e que nesta não era possível construir. Ou seja, estava a dizer-lhes que já não havia lugar à apreciação do seu pedido em função da excepção prevista naquele n.º 3 porque o pressuposto em que esta assentava – a inexistência de plano válido – não se verificava.

Sendo assim, e sendo que um acto está fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal fica devidamente esclarecido acerca das razões que o motivaram, é forçoso concluir que a fundamentação do despacho recorrido respondeu às necessidades de esclarecimento dos Recorrentes, permitindo-lhes conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a prática daquele acto.

Também aqui falecem as razões dos Recorrentes.

Termos em que, ainda que com fundamentação não inteiramente coincidente com a douta sentença recorrida, se nega provimento ao recurso e se confirma a decisão recorrida.

Custas pelos Recorrentes fixando-se em 250 euros a taxa de justiça e a procuradoria em metade.

Lisboa, 9 de Fevereiro de 2005. - Costa Reis (relator) - Edmundo Moscoso - Maria Angelina Domingues.