Acordam, em conferência, os juízes que compõem a secção de contencioso administrativo do tribunal central administrativo norte:
I- RELATÓRIO
JMGSS..., inspector da Polícia Judiciária, residente na Rua … Porto, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, em 27 de Setembro de 2012, que julgou improcedente a Acção Administrativa Especial por si interposta contra o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA e, consequentemente, absolveu a Entidade Demandada do pedido de anulação do despacho proferido em 17 de Junho de 2009 pelo Secretário de Estado Adjunto da Justiça, de indeferimento do recurso hierárquico por si interposto contra a decisão proferida pelo Director Nacional Adjunto da Directoria do Porto da Polícia Judiciária de 25 de Fevereiro de 2009 que aplicou ao Recorrente uma pena disciplinar de multa em sede do processo disciplinar n.º PD1.../2008.
O Recorrente apresentou alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:
“a) o despacho do Sr. Secretário de Estado Adjunto da Justiça de 17 de junho que nega provimento ao recurso administrativo da A. interposto contra anterior despacho do Sr. Diretor Nacional Adjunto da Polícia Judiciária de 25 de fevereiro de 2009 encontra-se insanavelmente afetado de invalidade por ofensa direta à Constituição e à lei ordinária, desde logo o Código do Procedimento Administrativo e o Estatuto Disciplinar;
b) e por isso mesmo deve aquele despacho governamental ser anulado, razão pela qual erradamente se decidiu na sentença agora posta em crise;
c) deve assim a sentença recorrida ser revogada e, em consequência lógico-jurídica, anulado o ato administrativo-punitivo judicialmente impugnado,
...”
O Recorrido apresentou contra-alegações, concluído que “a decisão não tem qualquer vício, encontrando-se correctamente fundamentada, bem como o iter decisório”, requerendo que seja negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no artigo 146.º do CPTA.
Os autos foram submetidos à Conferência para julgamento.
II- DEFINIÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO
- Questões a Apreciar e a Decidir
Nos termos dos artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 3, 4 e 5 e 639.º do Código do Processo Civil (CPC) ex vi artigos 1.º e 140.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), as questões a apreciar e a decidir nos recursos jurisdicionais encontram-se delimitadas pelas conclusões das inerentes alegações.
As conclusões das alegações do recurso apresentadas pelo Recorrente a partir da respectiva motivação definem assim o objecto do presente recurso jurisdicional e em consequência o âmbito de intervenção do tribunal ad quem – ressalvando-se as questões de conhecimento oficioso que encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr. José Lebre de Freitas e Armindo Ribeiro Mendes, Código do Processo Civil anotado, Volume 3º., Tomo I, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 2008, p. 41; António Santos Abrantes Geraldes, Recurso em Processo Civil, Novo Regime, 2ª. Edição Revista e Actualizada, 2008, Almedina, p. 89 e ss.) e o disposto no artigo 149.º do CPTA, atenta a natureza de “reexame” ou substitutiva e não de “mera revisão” ou cassatória dos recursos jurisdicionais (cfr., J. C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 7ª edição, pp. 435 e ss; M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, p. 737, nota 1).
Importa assim apreciar e decidir nesta instância recursiva se a sentença recorrida padece de erros de julgamento decorrentes do tribunal a quo ter violado “os princípios de prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, o princípio da proporcionalidade e os princípios da justiça e da imparcialidade consagrados nas normas dos artºs 4º a 6º do Código do Procedimento Administrativo; e procedido a errada interpretação e aplicação do disposto nos artºs 16º e 23º, e nºs 7 e 8 do artº 3º do Estatuto Disciplinar. Tudo com referência ainda às alíneas b) e d) do nº 1 do artº 59º da Constituição da República (cfr. penúltimo parágrafo das alegações e alínea a) das conclusões).”.
III- FUNDAMENTAÇÃO
A/DE FACTO
A sentença recorrida deu como assentes, com relevância para a decisão proferida, os seguintes factos, que agora também se tomam em consideração:
“A) Por despacho do Senhor Diretor Nacional adjunto na Diretoria do Porto, datado de 08/09/2009 foi ordenada a instauração de processo de inquérito n.º 9.../2008 contra o Autor com vista á averiguação da sua alegada falta “a um serviço de vigilância, no período das 23H30 ás 04H00 do dia seguinte, no passado dia 05 para o dia 06 de Agosto de 2008” – cfr. fls. 3 a 27 do PA.
B) Em 09/10/2008 o senhor Instrutor do PI 9.../2008 elaborou o relatório final de fls. 51/57 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual conclui do seguinte modo:
“5- Proposta
(...)
- quanto à não comparência na diligência marcada para as 23H30 do dia 05 de Agosto que estes autos sejam convertidos em processo disciplinar contra o Sr. Inspector (...)”.
C) Por despacho de 10/11/2008 do Diretor Nacional Adjunto da PJ foi ordenada a instauração de processo disciplinar contra o Autor “ convertendo-se e aproveitando-se a matéria e diligências instrutórias já efectuadas no processo de Inquérito para este processo disciplinar, sem prejuízo do amplo direito de audição e defesa do visado”- cfr.doc. de fls. 60/61 do PA;
D) Em 13/11/2008 foi lavrado termo de abertura e autuação pelo Instrutor nomeado do procedimento disciplinar n.º 118/2008 - Cfr. doc. de fls.64 do PA;
E) Pelo ofício n.º 1358, de 18.11.2008, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido o Autor foi notificado, além do mais, que a instrução do processo disciplinar contra si instaurado teve início no dia 14.11.2008;
F) Em 28/11/2008 foi elaborada Acusação contra o Autor JMGSS..., inspetor do escalão 1 da Polícia Judiciária, que desempenha funções na Diretoria do Porto, nos termos que constam de fls. 76 a 80 do PA e que ora se reproduz:
G) O Autor foi pessoalmente notificado da acusação que antecede no dia 11 de Dezembro de 2008 – cfr. doc. de fls. 83 do PA;
H) Em 29/12/2008 o Autor apresentou a resposta à nota de culpa de fls. 84 a 92 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzida, tendo requerido a inquirição das seguintes testemunhas:
- Inspetor AFB, Diretoria do Porto, aos pontos 1 e 2, 5, 7 a 22;
- Inspetor AP, Diretoria do Porto, pontos 1 e 2, 5, 7 a 22.
I) Em 13/01/2009 foi lavrado Auto de Inquirição de Testemunha de AAAP, o qual consta de fls. 101/102 do PA e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
J) Em 13/01/2009 foi lavrado Auto de Inquirição de Testemunha de AFB, o qual consta de fls. 103/104 do PA e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
K) Em 21/01/2009 foi elaborado Relatório Final nos termos do Art.º 54.º, n.º1 do ED aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09/09, nos termos que constam de fls. 109 a 119 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, no âmbito do qual foi proposta a aplicação da pena disciplinar de multa no montante de 300,00€.
L) Por despacho de 25/02/2009, o Director Nacional Adjunto da Polícia Judiciária/ Diretoria concordou com a apreciação dos factos constante do relatório mencionado no ponto antecedente, tendo porém aplicado ao Autor a pena disciplinar de multa de 400,00 €, tudo conforme consta de fls.127/128 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
M) O A. foi notificado do despacho mencionado no ponto antecedente em 27/02/2009 - Cfr. fls. 129 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
N) O A. interpôs recurso hierárquico do despacho a que se alude no ponto L) - Cfr. fls. 130 a 138 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
O) Por despacho de 17/06/2009 do Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Justiça foi negado provimento ao recurso hierárquico interposto pelo arguido, embora tenha alterado o despacho de 25/02/2009 que aplicou a pena disciplinar de multa de 400,00€, para a pena disciplinar de multa de 300,00, nos termos e fundamentos constantes da informação n.º 58_RH_AA_2009 de 14-05-2009 - Cfr. fls. 146 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
P) Na informação n.º 58_RH_AA_2009 referida no ponto que antecede, pode ler-se, designadamente, o seguinte:
“(...) Atenuação/Agravação da pena proposta na acusação / Alteração, por agravação da pena proposta na acusação, de multa no valor de €300,00 – fls. 119 do PD, para €400,00, a fls. 128 do PD, ou seja, agravação por despacho do decisor. A agravação não nos parece estar justificada nem fundamentada, pelo que tratar-se-á de um lapso de escrita; Aliás, não encontramos evidenciado, quer na acusação quer no Relatório Final, quaisquer circunstâncias agravantes especiais, ex vi art.º 24.º, da Lei n.º 58/2008, que possam, eventualmente, permitir tal agravação, in pejus.
Encontrando-se a proposta do valor da pena identificada com precisão a fls. 118 do PD, ponto 6.29, ou seja: €300,00.
(...)”.
Q) O mandatário do Autor foi notificado do despacho mencionado no ponto O do probatório através do ofício n.º 000789, de 26.06.2009 - Cfr. fls. 162 e 164 do PA;
R) O Autor, assumindo que iria ter de realizar dois serviços consecutivos – um com início pela 23h30m do dia 5 de Agosto de 2008 e fim previsto às 04h:00 do dia 6 e outro com início às 05h:00m e fim previsto às 08h:00m do dia 6 de Agosto, telefonou, ao fim da tarde do dia 05 de Agosto, ao seu imediato superior hierárquico – o Inspetor Chefe SS - solicitando-lhe que escolhesse um dos serviços e que este, não obstante não lhe ter dito que não iria realizar o serviço que se iniciava às 05h:00m do dia 6, lhe ordenou que comparecesse às 23h30m para integrar a operação policial planeada para essa hora – resposta dada ao ponto 24.º da B.I;
S) Nos primeiros dias de Agosto, antes da ocorrência dos factos em causa o superior hierárquico do A. – Inspetor Chefe SS - questionou o A. sobre a sua disponibilidade para participar numa investigação a decorrer nos próximos dias que implicava vigilâncias noturnas entre as 23h30 e as 04h00m e que decorreria em Vila Nova de Gaia, com dispensa do restante serviço diurno, tendo o A. afirmado a sua disponibilidade a partir das 23h30 do dia 4 de Agosto – resposta dada ao ponto 26.º da B.I
T) O A. aceitou trabalhar das 23h30 às 04h00 porque ficou dispensado do restante trabalho – resposta dada ao ponto 27.º da B.I.;
U) A presente ação deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto no dia 21/10/2009 - Cfr. fls. 2 e 3 dos autos.”.
B/DE DIREITO
Delimitados os termos da presente instância recursiva e fixada a factualidade relevante, cabe agora apreciar as questões a decidir, sublinhando-se que o Recorrente não impugna, em concreto, a matéria de facto assente na 1ª instância que assim se tem por aceite e que as questões a decidir são praticamente as mesmas que nela foram colocadas.
Sendo que, não obstante o Recorrente se reportar aos vícios do acto impugnado e não aos da decisão recorrida em cumprimento do ónus de imputação previsto nos artigos 144º, nº 2, do CPTA e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ressalta das conclusões do presente recurso, lidas a partir da respectiva motivação, que pretende atacar a decisão recorrida mediante a transferência de parte das alegadas causas de invalidade do acto para a sentença recorrida (restringidas às identificadas supra, já que “deixou cair” a falta de fundamentação do acto impugnado), as quais se subsumem a erros de julgamento.
DOS ALEGADOS ERROS DE JULGAMENTO DE DIREITO:
(i) Da errada interpretação e aplicação do disposto nos nºs 7 e 8 do artº 3º do Estatuto Disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas (ED) aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09/09.
Considera o Recorrente que o tribunal a quo violou o disposto na referenciada normação por a matéria de facto na qual assenta a decisão impugnada não resultar provada em sede de procedimento disciplinar, não tendo, assim praticado infracção disciplinar susceptível de ser enquadrada nos n.ºs 7 e 8.º do art.º 3.º do E.D – questão que o tribunal a quo subsumiu – e bem – no “vício de violação da lei decorrente de erro nos pressupostos de fato e de direito em que assentou a decisão punitiva”.
Vejamos.
Decorre da factualidade assente em sede do respectivo procedimento disciplinar que foi imputado ao Autor a prática de factos considerados violadores do dever de zelo – previsto do artigo 5.º, n.º 2, alínea b) do Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária, aprovado pelo Dec. Lei n.º 196/94, de 21/07, então definido no artigo 3.º n.º 6 do Dec. Lei n.º 24/84, de 16/01 e actualmente no artigo 3.º, n.º 7 da Lei n.º 58/2008, de 09/09 – e do dever de obediência previsto do art.º 5.º, n.º 2, alínea c) do Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária conforme o definia o n.º 7 do art.º 3.º do Dec. Lei n.º 24/84, de 16/01 e actualmente definido no art.º 3.º, n.º 8 da Lei n.º 58/2008, de 09/09.
Desenvolvidos e concluídos os inerentes trâmites procedimentais, mormente as diligências de prova requeridas pelo arguido (inquirição de testemunhas) foi dado como assente naquela sede, entre o demais, que o ora Recorrente, estando convocado para o serviço a realizar a partir das 23h30m do dia 05 de Agosto de 2008, situação que o mesmo confirmou junto do seu superior hierárquico - Inspetor SS -, à revelia das ordens dadas por aquele seu superior, decidiu, por sua livre iniciativa, não comparecer ao serviço com início às 23H30m do dia 05 de Agosto de 2008 que se disponibilizara a fazer e para o qual fora convocado, não seguindo as instruções do seu superior hierárquico, visando tal serviço “a detenção em flagrante delito de um grupo de indivíduos que se dedicava à prática de crimes de roubo com arma de fogo”.
Pelo que, na sequência da decisão do procedimento disciplinar de 1.º grau e consequente recurso hierárquico necessário indeferido pelo acto impugnado no Tribunal a quo, foi aplicada ao Recorrente uma pena disciplinar de multa, no montante de 300,00 euros, por violação dos deveres de zelo e de obediência.
Ora, e na esteira da sentença recorrida, importa sintetizar algumas questões jurídico disciplinares relevantes para a compreensão e decisão do acerto (ou falta dele) da decisão punitiva, alicerçadas em doutrina e jurisprudência consolidada, referentes:
- à responsabilidade disciplinar administrativa (enquanto poder legalmente atribuído à Administração Pública de sancionar os seus trabalhadores pela violação de um conjunto de normas e regras de conduta essenciais ao regular funcionamento das Instituições e do serviço correspondentes ao núcleo essencial do comportamento padrão exigível ao funcionário médio);
- à infracção disciplinar enquanto acção culposa e ilícita, natureza cumulativa destes “elementos” legitimadores do exercício do poder disciplinar, definição de cada um deles – cfr. Manuel Leal Henriques, in Procedimento Disciplinar, Rei dos 2.ª Edição, pág. 24, Eduardo correia, Direito Criminal I, 1968, p. 315, Paulo Veiga e Moura, in Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública, Anotado, Ano 2009, p. 36;
- à imputação do ónus da prova dos factos que integram o ilícito disciplinar ao ente disciplinar, no sentido de a decisão punitiva dever basear-se em factos e provas que possibilitem formular, segundo o princípio da livre apreciação da prova e as regras da experiência comum, um juízo de certeza razoável de que o arguido praticou efectivamente os factos que lhe são imputados “nada obstando a que o Tribunal sobreponha o seu juízo de avaliação ao perfilhado pela Entidade Recorrida (Acórdão do STA de 28/06/2011, processo n.º 0900/10)”, sem prejuízo de na fixação dos factos pressupostos de aplicação de penas disciplinares, a Administração deter uma ampla margem de livre apreciação da prova (“justiça administrativa”), judicialmente censurável em sede de erro sobre o valor legal das provas, erro manifesto na sua apreciação e desvio de poder (cfr., entre outros, o Ac. do STA de 18.05.1993).
Questões assaz desenvolvidas pelo tribunal a quo, após o que subsumiu a factualidade assente e relevante, com base na prova documental inserta nos autos e testemunhal produzida em sede de audiência de julgamento, ao direito, da seguinte forma:
“Traçadas estas diretrizes, que o Tribunal deve observar no exercício da sua função de julgamento dos presentes autos, vejamos se à luz das mesmas a pretensão do Autor merece provimento, ou se, ao invés, se impõe que soçobre.
(...)
Nos termos do art.º 3.º, n.º 7 do Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 09/09 “o dever de zelo consiste em conhecer e aplicar as normas legais e regulamentares e as ordens e instruções dos superiores hierárquicos, bem como exercer as funções de acordo com os objectivos que tenham sido fixados e utilizando as competências que tenham sido consideradas adequadas”.
(...)
No fundo, o dever de zelo envolve uma obrigação de atualização e uma obrigação de que o exercício de funções seja feito com eficiência e correção, sendo o funcionário eficiente aquele que é eficaz, que produz. O trabalhador será punido por violação do dever de zelo se no quotidiano a sua actuação revelar desconhecer as normas legais e regulamentares inerentes ao serviço e às funções ou as ordens e instruções emanadas superiormente e, bem assim, quando revelar um desempenho desadequado.
A este respeito veja-se Paulo Veiga Moura, in Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Função Pública, pág.49, segundo o qual “O dever de zelo não se limita ao conhecimento das normas e instruções essenciais ao funcionamento do serviço e à boa execução das funções, impondo ainda uma obrigação de se actuar no sentido de concretizar os objectivos traçados para o serviço, o que envolve o emprego dos conhecimentos e das competências consideradas essenciais para esse efeito” – cfr. Paulo Veiga Moura, in Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Função Pública, pág.49.
Por sua vez, o “dever de obediência consiste em acatar e cumprir as ordens dos legítimos superiores hierárquicos, dadas em objecto de serviço e com a forma legal”.
Parafraseando novamente Paulo Veiga Moura, in ob. cit. pág.50/51, «o comportamento do trabalhador só é ilícito quando violar um qualquer dos deveres a que está vinculado, pelo que seguramente o empregado público só pode ser punido por violação do dever de obediência quando estejam verificados os pressupostos constitutivos de tal dever, a saber:
-existência de uma ordem;
-dada pelo legítimo superior hierárquico;
-em objecto de serviço;
-na forma legal”
O Autor coloca essencialmente em causa a verificação da ilicitude e da culpa do seu comportamento, alegando:
(i) resultar «demonstrado que estava a ser adstrito a dois serviços ou tarefas consecutivas, com início pelas 23H:30m de uma noite e acabar em momento indefinido, manhã ou tarde do dia seguinte, razão pela qual entendeu submeter à consideração do seu superior hierárquico imediato um pedido de reconsideração da ordem dada, mas assumindo acatar a decisão que fosse tomada, fosse ela qual fosse»; e
(ii) «como de nada foi informado - ou seja, porque a hierarquia não se pronunciou sequer – concluiu o A. que a hierarquia reconsiderara, e concluíra que não podia determinar tal sobrecarga de trabalho para além do horário normal de trabalho, tal como se encontra definido no art.º 79.º do Decreto – Lei n.º 275-A/2000, de 9 de Novembro»;
(iii) «interpelado o A., foi-lhe proposto como contrapartida uma alteração do seu horário de trabalho, traduzida na dispensa da prestação do trabalho diurno, de modo a ser permitido o descanso»;
(iv) «foi só perante estas condições, e apenas perante estas, que o A. anuiu em efectuar uma modificação do seu horário»;
(v) «Mas o seu superior hierárquico imediato não o entendeu, e unilateralmente ignorou o acordo feito para tal alteração (…), para além de que ignorou também o que a Lei dispõe sobre o horário de trabalho- art.º 79.º do referido Decreto-Lei n.º 275-A/2000»
(vi) «Porque entendia, como continua a entender, que o que se encontra legislado sobre horário de trabalho estava a ser incumprido pela hierarquia, porque era humanamente impossível a acumulação de trabalho e recusa do descanso, porque o acordo previamente feito foi unilateralmente afastado, só em manifesto erro de interpretação dos factos e da lei se pode referir que ocorreu qualquer desobediência ou quebra do dever de zelo».
Importa relembrar que o Autor foi punido com a pena disciplinar de 300,00 € de multa, por a Entidade Demandada ter dado como assente que o mesmo não compareceu à diligência marcada para as 23h30 do dia 05 de Agosto de 2008, conforme lhe fora ordenado e que, com tal comportamento, o mesmo violou os deveres de zelo e de obediência.
Contrariamente ao sustentando pelo Autor, os autos de processo disciplinar são bem demonstrativos da sua falta de razão quando pretende assacar ao ato impugnado vício decorrente de erro nos seus pressupostos de facto e de direito, tendo a materialidade dos factos em que assentou a decisão punitiva sido inequivocamente confirmada pela prova produzida, designadamente, em sede de audiência de julgamento, conforme resulta do quadro factuológico apurado.
Na verdade, para além da prova produzida no âmbito do processo disciplinar, na sequência da inquirição de testemunhas em audiência de julgamento, provaram-se os seguintes factos:
“R) O Autor, assumindo que iria ter de realizar dois serviços consecutivos – um com início pelas 23h30m do dia 5 de Agosto de 2008 e fim previsto às 04h:00 do dia 6 e outro com início às 05h:00m e fim previsto às 08h:00m do dia 6 de Agosto, telefonou, ao fim da tarde do dia 05 de Agosto, ao seu imediato superior hierárquico – o Inspetor Chefe SS - solicitando-lhe que escolhesse um dos serviços e que este, não obstante não lhe ter dito que não iria realizar o serviço que se iniciava às 05h:00m do dia 6, lhe ordenou que comparecesse às 23h30m para integrar a operação policial planeada para essa hora –resposta dada ao ponto 24.º da B.I;
S) Nos primeiros dias de Agosto, antes da ocorrência dos factos em causa o superior hierárquico do A. – Inspetor Chefe SS - questionou o A. sobre a sua disponibilidade para participar numa investigação a decorrer nos próximos dias que implicava vigilâncias noturnas entre as 23h30 e as 04h00m e que decorreria em Vila Nova de Gaia, com dispensa do restante serviço diurno, tendo o A. afirmado a sua disponibilidade a partir das 23h30 do dia 4 de Agosto – resposta dada ao ponto 26.º da B.I.
T) O A. aceitou trabalhar das 23h30 às 04h00 porque ficou dispensado do restante trabalho – resposta dada ao ponto 27.º da B.I.”.
Cotejada toda a prova produzida, máxime, a que consta da alínea R do probatório, resulta inequivocamente demonstrado que pese embora o superior hierárquico do Autor, após ter sido interpelado pelo mesmo, não lhe tenha dito que o mesmo não iria ter de realizar o serviço que se iniciava às 5:00 do dia 06.08., ordenou-lhe que comparecesse nesse dia 05 de Agosto de 2008 para realizar o serviço marcado para as 23h30m.
Igualmente resulta comprovado que, não obstante a referida ordem, o Autor não se apresentou ao serviço no dia 05.08.2008, às 23h:30m, conforme lhe tinha sido determinado pelo seu superior hierárquico Inspetor SS.
Com tal comportamento, atenta a definição legal supra enunciada de dever de zelo e dever de obediência, não restam dúvidas em como o Autor os violou, agindo de forma ilícita e culposa, de nada relevando o facto que invoca de se estar perante uma ordem de serviço violadora do disposto no art.º 79.º do Decreto-Lei n.º 275-A/2000.
Como bem se pondera no Relatório Final elaborado pelo Instrutor do processo disciplinar, o Autor «5.10 - Perante a ordem clara e inequívoca de quem tinha legitimidade para a dar,...não podia faltar à diligência, sendo certo que não o fazendo violava os deveres já referidos de zelo e de obediência, na medida em que as razões invocadas – convocação para outro serviço às 5H00 – não são fundamento legal para o não cumprimento da ordem.
5.11- Qualquer incompatibilidade de horários que porventura pudesse ocorrer era problema que, depois de alertadas, nomeadamente, pelo arguido como foi o caso, competia resolver às chefias e não ao arguido».
É pacífico, tal como vem referido no Relatório Final, que o dever de obediência só cessa se conduzir à prática de um crime – cfr. art.º5.º do E.D.- o que não era seguramente o caso dos autos.
(…)
Na situação sub judice não só se apurou que os factos sob os quais assentou a decisão punitiva se verificaram como igualmente resulta demonstrado que o enquadramento legal de tais factos como consubstanciando a violação dos deveres de zelo e de obediência previstos nos n.º 7 e 8 do art.º 3.º do E.D (e também no art.º 4.º e 5.º, n.ºs 1 e 2, alíneas b) e c) do RDPL não configura qualquer erro quanto á base legal sob a qual a decisão punitiva foi tomada.
Termos em que improcede o alegado vício de violação de lei.”.
Ora, os transcritos juízos e ponderação de facto e de direito efectuados pelo Tribunal a quo, integrados nas considerações teóricas que supra se deixaram delineadas [dissemos já que o Recorrente não impugnou a factualidade provada e supra transcrita] não merecem qualquer censura, evidenciando-se correcto o julgamento dos factos e o respectivo enquadramento ao direito aplicável.
Com efeito, e como resulta claramente do Decreto-lei n.º 275-A/2000 (Lei orgânica da Polícia Judiciária) aplicável à data dos factos – artigos 1.º e ss, 62.º e ss – e posteriormente alterado pelas Leis n.ºs 37/2008, de 6 de Agosto de 2008, 64-A/2008, de 31 de Dezembro, Decreto-lei n.º 42/2009, de 12 de Fevereiro, Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro – a polícia judiciária constitui um corpo de polícia criminal superior e especial (aqui incluído o Recorrente, enquanto inspector da carreira de investigação criminal) organizado hierarquicamente na dependência do Ministro da Justiça; tendo esta força policial por “missão” a coadjuvação das autoridades judiciárias na investigação e no desenvolvimento e promoção de acções de prevenção e detecção de crimes da sua competência (“grande criminalidade”, nomeadamente o crime organizado, terrorismo, tráfico de estupefacientes, corrupção e criminalidade económica e financeira), cujos serviços são assegurados de forma permanente e obrigatória, o que implica a sua realização fora do horário normal, por piquetes de atendimento e unidades de prevenção, ou por turnos de funcionários, ou, mediante regime de turno (destinados a acções de prevenção e investigação de crimes).
Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 196/94, de 21/07 que aprovou Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária, previu no respectivo artigo 5.º n.º 2, os respectivos deveres gerais, mormente o dever de zelo e de obediência aqui em causa (alíneas b) e c)) então definidos no artigo 3.º n.ºs 6 e 7 do Decreto-Lei n.º 24/84, de 16/01 e actualmente no artigo 3.º, n.ºs 7 e 8 da Lei n.º 58/2008, de 09/09.
Neste contexto, tendo o arguido, ora Recorrente, não obstante ter sido convocado mediante ordem dada pelo seu superior hierárquico para que comparecesse no dia 05 de Agosto de 2008 para realizar o serviço marcado para as 23h30m que visava “a detenção em flagrante delito de um grupo de indivíduos que se dedicava à prática de crimes de roubo com arma de fogo”, decidido, por sua livre iniciativa,
não comparecer a tal serviço, que se disponibilizara a fazer e para o qual fora convocado, violou com tal comportamento os deveres gerais inerentes à função que exerce, enquanto comandos comportamentais e funcionais que visam assegurar o bom e regular funcionamento dos serviços, no caso, os deveres de zelo e de obediência.
É que o Recorrente não acatou uma ordem legítima dada pelo superior hierárquico “em objecto de serviço e com a forma legal”, incumprindo assim, e paralelamente, a obrigação de conhecimento e concretização das instruções dos seus superiores hierárquicos essenciais à boa execução das suas funções e, consequentemente, do funcionamento do serviço, não actuando no sentido de realizar os objectivos fixados para o serviço com eficiência e correcção, o que implica não ter usado os conhecimentos técnicos e métodos de trabalho actualizados e considerados essenciais para esse efeito.
Comportamento imputado ao Recorrente passível de ser qualificado como ilícito disciplinar porquanto se traduziu na violação de deveres gerais inerentes à função exercida Recorrente essenciais para o bom e regular funcionamento do serviço e censurado ou reprovado em sede de culpa já que o mesmo é imputável à vontade do Recorrente que actuou de forma livre e consciente.
Sendo irrelevante, para o efeito, os fundamentos invocados pelo Recorrente para o incumprimento da ordem em causa – convocação para outro serviço às 5H00, violação pela hierarquia do artº 79.º do Decreto-lei n.º 275-A/2000 relativo a “horário de trabalho” por traduzir ilegal “acumulação de trabalho e recusa do descanso” (argumento nesta sede discursiva apresentado noutras vestes “(...) com referência ainda às alíneas b) e d) do nº 1 do artº 59º da Constituição da República”) – na medida em que, para além de o dever de obediência só cessar se conduzir à prática de um crime – cfr. artigo 5.º do ED – a resolução de eventual incompatibilidade de horários que porventura pudesse ocorrer competia às chefias, depois de prevenidas, como sucedeu, e não ao Recorrente por motu proprio.
Em síntese, os factos considerados assentes em sede disciplinar e no Tribunal a quo preenchem os elementos essenciais da infracção disciplinar instituídos pelo legislador: o comportamento do agente, a ilicitude e a culpa, sendo assim susceptíveis de fundamentar o juízo de censura disciplinar imputado ao Recorrente.
Atento o exposto não padece a sentença recorrida do erro de julgamento ora em causa.
(ii) Da violação dos princípios de prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, do princípio da proporcionalidade e os princípios da justiça e da imparcialidade consagrados nas normas dos artºs 4º a 6º do Código do Procedimento Administrativo.
A inconformação do Recorrente em relação ao decidido nesta sede alicerça-se na desproporção da pena aplicada por, alegadamente, a sentença recorrida não ter atestado que os factos averiguados não eram passíveis de ser qualificados como infracção disciplinar e com a gravidade que lhe foi imputada (violando o princípio da proporcionalidade) e na violação dos demais princípios, sem indicar, no entanto, factos concretos susceptíveis de preencher tal violação.
A sentença recorrida, na fundamentação jurídico desta questão, refere o seguinte:
(...)
O princípio da proporcionalidade é um princípio regulador e estruturante da atuação administrativa encontrando-se previsto no artigo 266º., n.º2 da Constituição e no artigo 5.º, n.º 2 do Código de Procedimento Administrativo.
Decorre deste princípio que “as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar”.
O princípio da proporcionalidade, também denominado princípio da proibição do excesso, constitui um limite interno da discricionariedade administrativa, do qual decorre que a Administração não só está obrigada a prosseguir o interesse público, nos termos em que o mesmo se encontra legalmente definido, como, para alcançar esse fim, deve empregar o meio que acarrete menor sacrifício para os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares.
Como salientam Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e João Pacheco de Amorim (in Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2.ª edição, pág. 103/104): “ o princípio da proporcionalidade da actuação administrativa (colidente com posições jurídicas dos administrados) exige que a decisão seja:
- adequada (princípio da adequação): a lesão de posições jurídicas dos administrados tem de revelar -se adequada, apta, à prossecução do interesse público visado;
- necessária (princípio da necessidade): a lesão daquelas posições tem que se mostrar necessária ou exigível (por qualquer outro meio não satisfazer o interesse público visado);
- proporcional (princípio da proporcionalidade em sentido estrito): a lesão sofrida pelos administrados deve ser proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público (proporcionalidade custo/benefício).
Sendo este o alcance do princípio da proporcionalidade, e tendo em consideração, quer a factualidade apurada, quer os argumentos invocados pelo Autor para sustentar a violação deste princípio, é clara a inexistência da apontada violação, dando-se aqui por reproduzido tudo quanto supra se alegou em sede de análise do vício de violação de lei com fundamento em erro nos pressupostos de facto e de direito em que assentou a decisão punitiva.
Conforme já tivemos o ensejo de referir o Autor foi punido com a pena disciplinar de 300,00 € de multa, por se ter dado como assente e se encontra demonstrado que o mesmo não compareceu à diligência marcada para as 23h30 do dia 05 de Agosto de 2008, conforme lhe fora ordenado pelo seu superior hierárquico, comportamento esse que constitui violação dos deveres de zelo e de obediência a que o Autor se encontra vinculado no exercício das suas funções.
E estando demonstrada a ocorrência da referida infração aos deveres de zelo e de obediência, impunha-se à Entidade Demandada a consequente punição disciplinar do Autor.
Tal como também já supra se referiu, assiste à Entidade Demandada uma ampla margem de liberdade na fixação do quantum da pena concreta, in casu, de multa, a aplicar ao Autor, pelo que, não ocorrendo nenhuma situação de erro nos pressupostos de facto e de direito em que assentou a decisão punitiva, não pode o Tribunal substituir o juízo punitivo da Administração pelo seu juízo.
Termos em que forçoso é concluir-se pela improcedência da violação do principio da proporcionalidade que o A. assaca ao ato impugnado.
De igual modo, não pode concluir-se pela procedência da violação dos princípios da prossecução do interesse público, da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça e da imparcialidade previstos nos artigos 4.º, 5.º e 6.º do CPA, posto que, assentando a decisão disciplinar que puniu o Autor com a pena de multa de 300,00€, em factos cuja ocorrência se encontra plenamente demonstrada, conforme decorre do quadro factuológico apurado e de tudo quanto se vem explanando a esse respeito, e tendo ainda em consideração não ocorrer qualquer situação de erro, muito menos grosseiro, na apreciação da prova coligida pela Entidade Demandada em sede de procedimento disciplinar, e considerando ainda não ter o Autor logrado alegar factos concretos dos quais faça emergir as apontadas violações a tais princípios, impõe-se concluir pela improcedência da sua alegada violação.”.
Termos em que, considerando o alegado pelo Recorrente neste segmento de impugnação da decisão recorrida, o atrás exposto a propósito da qualificação do comportamento imputado ao Recorrente na decisão punitiva (incumprimento do serviço para o qual estava convocado em desrespeito de ordem dada pelo seu superior hierárquico) como ilícito disciplinar, e o discurso fundamentador da decisão recorrida – com destaque para a existência comprovada de tal ilícito e inexistência de desproporção da pena aplicada na medida em que, face à ampla margem de liberdade do ente disciplinar na fixação do quantum da pena concreta, não se verificar in casu o uso de critérios de graduação grosseiros ou ostensivamente inadmissíveis – e, por fim, para a alegação, sem mais, da violação dos demais princípios, sem prejuízo de a factualidade apurada e que baseou a decisão punitiva não conduzir a tal violação –, impõe-se concluir ter a decisão recorrida decidido correctamente, improcedendo o erro de julgamento apontado.
(iii) Da errada interpretação e aplicação do disposto nos artºs 16º e 23º, do Estatuto Disciplinar.
O Recorrente assaca à sentença recorrida violação de lei decorrente de errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 16.º do ED, por os factos averiguados não se subsumirem na previsão do referido normativo que estabelece que a pena de multa é aplicável a casos de negligência ou má compreensão dos deveres funcionais.
Ora, diga-se já que não assiste razão ao Recorrente.
Na verdade, prescreve o referenciado artigo 16.º no seu n.º 1 que “A pena de multa é aplicável a casos de negligência ou má compreensão dos deveres funcionais, nomeadamente aos trabalhadores que:
a) Não observem os procedimentos estabelecidos ou cometam erros por negligência, de que não resulte prejuízo relevante para o serviço;
b) Desobedeçam às ordens dos superiores hierárquicos, sem consequências importantes;
c) Não usem de correcção para com os superiores hierárquicos, subordinados ou colegas ou para com o público;
d) Pelo defeituoso cumprimento ou desconhecimento das disposições legais e regulamentares ou das ordens de superiores, demonstrem falta de zelo pelo serviço;
(...)”.
Ora, e como se escreveu na sentença recorrida, citando Paulo da Veiga Moura, in ob. cit., p. 105 «...face ao disposto na presente norma, a pena de multa poderá ser aplicável a todos os comportamentos que igualmente revelem culpa leve, traduzida numa violação de deveres disciplinares por negligência ou por má compreensão dos mesmos (...).
(...)
Deste modo, a aplicabilidade em abstracto da pena de multa com fundamento na violação negligente de deveres funcionais está dependente não apenas da ocorrência de um comportamento negligente mas também do grau de intensidade do juízo de censura que aquele comportamento mereça.
(...) se o comportamento imputado ao trabalhador estiver descrito em alguma das alíneas do presente artigo, não tem a Administração de provar que tal comportamento revela negligência ou má compreensão dos deveres funcionais, apenas lhe competindo proceder à aplicação dos critérios do art.º 20.º para determinar a pena a aplicar em concreto».
Do que se retira, sem qualquer esforço, que a pena de multa é a sanção disciplinar susceptível de ser aplicada como punição à violação dos deveres de zelo e de obediência.
Posto o que, tendo o Autor com o comportamento que lhe foi imputado violado os deveres de zelo e obediência, o mesmo subsume-se explicitamente ao previsto nas alíneas c) e d) do art.º 16.º, n.º1, e como tal, é susceptível de ser sancionado com pena de multa.
Improcede assim a apontada violação do artigo 16.º do ED pela sentença recorrida.
Por fim, o Recorrente imputa à sentença recorrida vício de violação de lei decorrente de errada interpretação e aplicação do disposto nos artigo 23.º do E.D, dado que a instrução do procedimento disciplinar não fez relevar devidamente nem o tempo de serviço, nem a inexistência de quaisquer antecedentes disciplinares, nem as boas classificações de desempenho, nem, em geral, o seu curriculum vitae, o que, tudo conjugado, na pior das hipóteses, determinaria a atenuação extraordinária prevista no art.º 23.º do E.D.
A este propósito lê-se na sentença recorrida:
“(...)
Uma vez mais se verifica que o Autor alega a invocada violação sem indicar as razões de facto das quais faz emergir a apontada violação, como era seu ónus fazer atento o disposto no art.º 264.º do CPC, limitando-se a afirmar que não foram consideradas as atenuantes que elenca sem justificar como chega a tal conclusão. Em que factos sustenta tal afirmação? Porque razão diz que essas atenuantes não foram consideradas na decisão punitiva?
A este respeito, o que o Tribunal logrou apurar é exatamente o contrário do quem vem afirmado pelo Autor, atento o que, no Relatório Final elaborado pelo senhor instrutor, vem escrito que:
Aí se refere, designadamente, o seguinte:
«5.25. - Relevam favoravelmente ao arguido, o facto de não ter antecedentes disciplinares.
5.26. - Por último o facto de ao arguido terem sido atribuídas classificações de Muito Bom, são méritos que têm a virtualidade de influenciarem a pena a aplicar em seu benefício.
(...)
6. 29 «Assim, considerando as qualidades pessoais e profissionais do arguido espelhadas nas classificações atribuídas e nos depoimentos dos seus colegas (...)».
Termos em que improcede a invocada violação do art.º 23.º do E.D.”.
Fundamentação que se acompanha por não padecer de qualquer erro na apreciação dos factos provados e respectiva subsunção ao direito.
Improcede assim a apontada violação do artigo 23.º do ED pela sentença recorrida.
Atento o exposto impõe-se manter o segmento decisório, uma vez que a decisão recorrida não padece das ilegalidades que o Recorrente lhe imputa.
IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, e confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Notifique.
DN.
Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. artigo 131º nº 5 do CPC ex vi artigo 1º do CPTA).
Porto, 24 de Outubro de 2014
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato Sousa
Ass.: Fernanda Brandão
