034/17 - Tribunal dos Conflitos

Compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais conhecer de impugnação de uma decisão da câmara municipal que aplicou uma coima, por violação de normas administrativas, relativas a urbanismo, em que os autos foram apresentados ao juiz em data posterior a 01-09-2016. (*)

Acordam no Tribunal de Conflitos

I- RELATÓRIO

1. No processo de contra-ordenação n.º 1-351-2013, que correu termos no Departamento de Polícia Municipal da Câmara Municipal de Sintra e em 17.07.2016, foi proferida decisão que aplicou a A………… uma coima de 550,00 € pela prática da infração punida nos termos do art. 98, nº 1 , al. d) e n° 4 do DL n° 555/99, de 16 de dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de março, por violação do disposto no art. 4°, nº 5 do citado DL n° 555/99, porquanto, no dia 01.03.2012, mantinha em funcionamento uma oficina auto denominada "………", sita no ………, Arm. nº ……, em ………/Belas, sem que possuísse o necessário alvará de utilização para a atividade desenvolvida.

2. Inconformado com esta decisão, em 03.08.2016, o A……….., apresentou impugnação judicial ao abrigo do disposto no art. 59°, nº 1 do DL nº 433/82, de 27.10, pugnando pela sua absolvição com fundamento no facto da responsabilidade da infracção em causa não lhe ser imputável.

3. Remetidos os autos ao Tribunal da Comarca de Lisboa Oeste-Sintra, para decisão judicial, nos termos do art. 62° do RGCO, o Ministério Público determinou a sua distribuição à Instância Criminal Local-Pequena Criminalidade, a fim de aí serem tramitados como autos de recurso de impugnação judicial de contra-ordenação.

4. Neste tribunal, em 08.11.2016, foi proferida decisão que, atento o montante da coima aplicada, nos termos das disposições conjugadas dos nº 1, aI. e) e nº 3, aI. b), ambos do art. 130° da LOSJ declarou a Secção de Pequena Criminalidade, unidade orgânica J2 da Instância Local de Sintra incompetente para julgar o presente recurso de contra-ordenação, considerando competente, para esse efeito, a Secção Criminal da Instância Local de Sintra.

5. Remetidos os autos, no Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste-Juízo Local Criminal de Sintra-J1, em 23.01.2017, foi proferido despacho judicial que, ante o disposto no art. 4°, nº 1, aI. f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na versão que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n° 214-G/2015, de 2 de outubro, considerou que o tribunal competente para julgar a presente impugnação judicial de decisão administrativa era o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, sendo este Juízo Local Criminal de Sintra incompetente materialmente para o efeito, o que declarou nos termos do disposto no artigo 32°, nº 1 do Código de Processo Penal.

6. Remetidos os autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em 21.02.2017, foi proferido despacho judicial que, considerando que a competência para a apreciação da impugnação judicial apresentada fixou-se no momento da entrega do recurso na Repartição da Autoridade Administrativa, ou seja, em 03.08.2016, e que naquele momento a competência para a apreciação da impugnação estava legalmente deferida aos tribunais judiciais, porquanto só a partir de 01.09.2016, o art. 4°, nº 1, aI. I) do ETAF, na redacção dada pelo DL nº 214-G/2015, de 2 de outubro, passou a atribuir aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a competência para a apreciação de impugnações judiciais da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, «julgou este tribunal incompetente para apreciar e decidir a matéria em apreço nos presentes autos, e competente os tribunais comuns».

7. Ante o conflito de jurisdição gerado pelas duas decisões em confronto, promoveu o Ministério Público a remessa dos autos ao Tribunal dos Conflitos para tramitação e resolução do conflito de jurisdição.

8. Por despacho judicial de 28.03.2017, foi oficiosamente suscitada junto deste Tribunal a resolução do conflito de jurisdição entre o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra e o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste-Juízo Local Criminal de Sintra-J1, posto que, por decisões transitadas em julgado, ambos declinaram a competência própria para conhecer dos presentes autos.

9. O Exmº Procurador-Geral Adjunto neste Tribunal dos Conflitos, concordando com a fundamentação expendida pelo Sr. Juiz do TAF de Sintra, emitiu douto parecer no sentido de que o presente conflito de jurisdição deve ser resolvido com a atribuição de competência aos tribunais comuns, neste caso, ao Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste.

10. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

2.1. Fundamentos de facto:

Com interesse para a decisão, consideramos assente a seguinte factualidade:

1º Em 01.03.2013, o agente fiscalizador e autuante do Município de Sintra lavrou o auto de notícia por contra-ordenação contra A………… pela prática da infração punida nos termos do art. 98, nº 1, aI. d) e nº 4 do DL nº 555/99, de 16 de dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei no 26/2010, de 30 de março, por violação do disposto no art. 4º, nº 5 do citado DL nº 555/99, que originou o processo de contra-ordenação [CO] nº 1-351-2013;

2° A Autoridade Administrativa [Município de Sintra], no respectivo processo de CO n° 1-351-2013, remeteu ao arguido A…………, a notificação para o exercício do direito de audição e defesa, através de carta registada;

3° Em 17.07.2016, a Autoridade Administrativa proferiu a decisão que aplicou a A………… uma coima de 550,00 € pela prática da infração punida nos termos do art. 98, nº 1, aI. d) e n° 4 do DL n° 555/99, de 16 de dezembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de março, por violação do disposto no art. 4°, nº 5 do citado DL n° 555/99, porquanto, no dia 01.03.2012, mantinha em funcionamento uma oficina auto denominada "………", sita no ………, Arm. nº ……, em ………/Belas, sem que possuísse o necessário alvará de utilização para a atividade desenvolvida.

4° Inconformado com esta decisão, em 03.08.2016, o A…………, apresentou impugnação judicial ao abrigo do disposto no art. 59°, nº 1 do DL nº 433/82, de 27.10, pugnando pela sua absolvição com fundamento no facto da responsabilidade da infracção em causa não lhe ser imputável.

3. Remetidos os autos ao Tribunal da Comarca de Lisboa Oeste-Sintra, para decisão judicial, nos termos do art. 62° do RGCO, o Ministério Público determinou, em 16.09.2016, a sua distribuição à Instância Criminal Local-Pequena Criminalidade, a fim de aí serem tramitados como autos de recurso de impugnação judicial de contra-ordenação.

4. Neste tribunal, em 08.11.2016, foi proferida decisão que, atento o montante da coima aplicada, nos termos das disposições conjugadas dos n° 1, al. e) e n° 3, al. b), ambos do art. 130° da LOSJ declarou a Secção de Pequena Criminalidade, unidade orgânica J2 da Instância Local de Sintra incompetente para julgar o presente recurso de contra-ordenação, considerando competente, para esse efeito, a Secção Criminal da Instância Local de Sintra.

5. Remetidos os autos, no Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste-Juízo Local Criminal de Sintra-J1, em 23.01.2017, foi proferido despacho judicial que, ante o disposto no art. 4°, nº 1, al. f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na versão que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n° 214-G/2015, de 2 de outubro, considerou que o tribunal competente para julgar a presente impugnação judicial de decisão administrativa era o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, sendo este Juízo Local Criminal de Sintra incompetente materialmente para o efeito, o que declarou nos termos do disposto no artigo 32°, nº 1 do Código de Processo Penal.

6. Remetidos os autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em 21.02.2017, foi proferido despacho judicial que, considerando que a competência para a apreciação da impugnação judicial apresentada fixou-se no momento da entrega do recurso na Repartição da Autoridade Administrativa, ou seja, em 03.08.2016, e que naquele momento a competência para a apreciação da impugnação estava legalmente deferida aos tribunais judiciais, porquanto só a partir de 01.09.2016, o art. 4°, nº 1, aI. I) do ETAF, na redacção dada pelo DL nº 214-G/2015, de 2 de outubro, passou a atribuir aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a competência para a apreciação de impugnações judiciais da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, «julgou este tribunal incompetente para apreciar e decidir a matéria em apreço nos presentes autos, e competente os tribunais comuns».

2.2. Fundamentos de direito.

Uma vez que dois tribunais integrados em diferentes ordens jurisdicionais declinaram, por decisões transitadas em julgado, a competência para conhecer da mesma questão, estamos perante um conflito de jurisdição que cabe a este Tribunal resolver, nos termos do disposto nos artigos 109.°, n.ºs 1 e 3, e 110.° do Código de Processo Civil, tendo em conta os elementos de facto acima expostos.

Assim, a única questão a decidir traduz-se em saber se são os tribunais administrativos ou os tribunais comuns os competentes para conhecer do recurso de impugnação judicial interposto em 03.08.2016 de uma decisão da Autoridade Administrativa que aplicou uma coima no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.

A competência é um pressuposto processual, isto é, uma condição necessária para que o Tribunal se possa pronunciar sobre o mérito da causa através de uma decisão de procedência ou improcedência.

O art. 211°, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa estabelece o princípio da competência jurisdicional residual dos tribunais judiciais, pois ela estende-se a todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.

Este princípio da competência residual dos tribunais judiciais no confronto com as outras ordens de tribunais está consagrado ainda no art. 64° do Código de Processo Civil e art. 40°, nº 1 da Lei nº 62/2013, de 26 de agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário).

Nos termos do art. 212º, n.º 3 da C.R.P., «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais».

E, de harmonia com o disposto no art. 1º do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/02, de 19/2 (alterada pela Lei nº 4-A/2003, de 19/02; Lei nº 107-D/2003, de 31/12; Lei 1/2008, de 14/1; Lei n.º 2/2008, de 14/1; Lei n.º 26/2008, de 27/06; Lei n.º 52/2008, de 28/08; Lei n.º 59/2008, de 11/09; Decreto-Lei nº. 166/2009, de 31/07; Lei n.º 55-A/2010, de 31/12; Lei n.º 20/2012, de 14/05; e pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2/10).), os tribunais de jurisdição administrativa são competentes para administrar a justiça nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto.

Por sua vez, estatui o art. 4°, nº 1 do mesmo diploma que compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas, nomeadamente, a:

«l) Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo» (Na redação dada pelo DL n° 214-G/200 15, entrada em vigor, nos termos do disposto no seu art. 15°, nº 5, em 1 de Setembro ele 2016.).

Constata-se, assim, ter o citado DL nº 214-G/2015, operado um alargamento da competência dos tribunais administrativos e fiscais, estendendo o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, para além do mais, às impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, com o objectivo, tal como se assinala no respectivo preâmbulo, de dar «mais um passo no sentido, encetado pelo atual ETAF, de fazer corresponder o âmbito da jurisdição aos litígios de natureza administrativa e fiscal que por ela devem ser abrangidos».

Por outro lado, dispõe o art. 38°, nº 1 da Lei nº 62/2013 (Lei da Organização do Sistema Judiciário), que «a competência fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei», estabelecendo o seu n° 2 que «são igualmente irrelevantes as modificações de direito, exceto se for suprimido o órgão a que a causa estava afeta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecia para o conhecimento da causa».

No mesmo sentido, determina o art. 5°, n° 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que «a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente».

Quer isto dizer, nas palavras de Mário Esteves de Oliveira - Rodrigo Esteves de Oliveira (ln, "Código de Processo nos Tribunais Administrativos", Volume I e “Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - Anotados'', Almedina págs. 69 e 70.), que «a competência ou (ou incompetência) dos tribunais administrativos para conhecer determinado litígio fixa-se no momento da propositura da respectiva acção, no momento da instauração do processo, em função dos dados de facto e de direito existentes a essa data, sendo irrelevante para o efeito que eles se alterem depois disso (princípio da perpetuatio jurisdictionis)».

E significa ainda, na expressão destes mesmos autores e de Mário Aroso de Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilha (ln, "Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos", 3.ª edição revista, 2010, Almedina, págs. 125 e 126.), serem totalmente irrelevantes, para efeitos de atribuição ou privação de competência, as modificações de direito que ocorrerem posteriormente à propositura da acção, a não ser que se esteja perante um caso de supressão imediata do tribunal competente, situação em que os processos que aí pendiam passam ao tribunal que o substitua.

Ora, tendo em conta que, nos termos do disposto no art. 15°, nº 5 do DL n° 214-G/2015, de 2 de outubro, a norma introduzida pela alínea I) do nº 1 do art. 4°, n° 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, apenas entrou em vigor no dia 1 de Setembro de 2016, decorre de todo o exposto que, para determinar a competência dos tribunais administrativos e fiscais no que concerne às impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, há que verificar se a entrada do processo impugnatório no tribunal tal impugnação foi apresentada em data anterior ou posterior a 1 de setembro de 2016, impondo-se, contudo, determinar, previamente, qual é a data da entrada que releva, para tanto: se a data da entrada ocorrida nos serviços do Ministério Público ou, antes, a data em que o Ministério Público determina a remessa dos autos à distribuição para efeitos de afectação do processo à titularidade de um juiz.

Neste último sentido decidiu o recente Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 28.09.2017 (proc. nº 26/2017), com o argumento de que «só com aquela iniciativa do MP, que vale como acusação, ocorre algo assimilável à propositura da acção ou da causa - e já sabemos que este acontecimento é encarado pelas leis de organização judiciária como o que decisivamente marca a competência do tribunal. Aliás, só então se iniciará a instância do recurso - conceito que, embora sem consagração legal, é usado por comodidade no foro e normalmente com o sentido de que tal instância só deveras se abre com a chegada dos autos ao tribunal ad quem».

Daí que, perfilhando-se este entendimento e tendo em conta que, no caso em apreciação, o Ministério Público determinou a remessa dos autos à distribuição à Instância Criminal Local-Pequena Criminalidade, a fim de aí serem tramitados como autos de recurso de impugnação judicial de contra-ordenação em 16.09.2016 e sendo esta data posterior à data da entrada em vigor do art. 4°, nº 1, al. l) do ETAF, temos por certo que a competência material para conhecer do presente litígio cabe à jurisdição administrativa.

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes deste Tribunal dos Conflitos em declarar competentes em razão da matéria para conhecer e decidir a presente impugnação os tribunais da jurisdição administrativa.

Sem custas.

(Texto elaborado e revisto pela Juíza relatora).

Lisboa, 9 de novembro de 2017. – Maria Rosa Oliveira Tching (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos – João Manuel Cabral Tavares – António Bento São Pedro – João Fernando Ferreira Pinto (vencido porque o momento a ter em conta para se fixar a competência é a data da prática dos factos).