Quem foi o relator do acórdão 0809/06?

O relator foi Cândido de Pinho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0809/06?

O acórdão foi proferido em 19 de abril de 2007.

0809/06 - STA

Sumário

I - A elaboração de especificação e questionário no recurso contencioso, nos termos do art. 845º do Código Administrativo, ex vi do art. 24º, al. a), da LPTA, só tem lugar quando, devendo o processo prosseguir, subsistam factos controvertidos que se mostrem relevantes para a resolução do recurso, que impliquem que o juiz não possa decidir com segurança sem prévia produção de prova. Fora desses casos, a falta dessas peças processuais não gera nulidade processual. II - Mesmo que Câmara e particular tenham celebrado um contrato privado de compra e venda de lotes para construção, não pode o comprador particular deixar de submeter à apreciação jurídico-pública a sua pretensão de construir, a fim de obter um licenciamento que traduza o respeito pelas regras, planos urbanísticos e de gestão territorial em vigor no domínio da construção e de ocupação de solo. III - Se a Câmara licenciou a construção em determinados moldes, pode proceder ao embargo da obra se esta vier a ser executada contra o que fora licenciado, sem que isso represente usurpação de poderes. Neste caso, não se pode dizer que a Câmara violou o contrato, uma vez que ao assim proceder está já a agir no interesse e domínio públicos, como é o do licenciamento construtivo. IV - O direito à fundamentação e ao respeito pelos princípios da proporcionalidade, justiça e imparcialidade, embora consagrados na Constituição (arts. 268º, nº3 e 266º, nº2, da CRP, respectivamente) não se elevam à categoria de direitos fundamentais, cuja inobservância produza nulidade. V - Conquanto o princípio da igualdade se reveja num direito fundamental (art. 13º da CRP), a verdade é que a sua violação só gera nulidade nos casos em que ela fira o núcleo do conteúdo essencial do direito, o que se verifica somente nos casos em que é atingido o cerne das categorias vertidas no nº2 do art. 13º, através de discriminações com as causas ali previstas, e das contempladas no art. 36º, nº4 da Constituição. Fora desses casos, a eventual verificação do vício é caracterizada como de violação de lei, sancionável com a mera anulação do acto.

Texto

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA I- Relatório 1- “A..., Ldª” (doravante apenas A...) recorre jurisdicionalmente do despacho do juiz do TAC do Porto, de 17/09/2002 (fls. 77 dos autos) - que declarou a inexistência de matéria exceptiva, que manifestou a possibilidade de passar ao conhecimento de mérito do recurso contencioso e que mandou dar prazo para alegações finais, nos termos do art. 848º do Cod. Adm. – e da sentença final de 17/02/2006 (fls. 312/322). 2- Relativamente ao primeiro recurso, terminou as suas as alegações (fls. 146/157) com as seguintes conclusões (fls.184): «1- O presente processo é um recurso contencioso de anulação processado nos termos do art. 24°, a), da LPTA, pelo que, por se tratar de um recurso de acto administrativo praticado por um órgão da administração pública local (art. 51°, n° 1, c) do ETAF), a tramitação processual a seguir é a que se encontra regulada no Código Administrativo, aplicável ex vi art. 24º, al.a), da LPTA. 2- Nos arts. 845° e sgs. do referido CA, o legislador consagrou uma sequência processual na qual, sempre que existir matéria de facto controvertida, há obrigatoriamente lugar, no despacho saneador, à elaboração da especificação e questionário com vista à preparação da fase de instrução (art. 845° do CA) – cfr. a jurisprudência e doutrina citadas a pags. 4-6 das alegações. 3- Nos presentes autos não se verifica acordo das partes em relação a qualquer dos factos que condicionam a decisão a proferir no recurso contencioso interposto, tendo a Entidade recorrida contestado a matéria de facto em que a Recorrente suporta o seu pedido, pelo que se torna evidente a existência de matéria controvertida que o Tribunal a quo deveria ter organizado na especificação e questionário (cfr., por exemplo, arts. 7°, 31°, 33° da Contestação da Entidade Recorrida, onde se impugna a matéria de facto alegada pela Recorrente). 4- A matéria de facto controvertida é decisiva no julgamento a efectuar neste recurso, pois provando-se os factos invocados pela Recorrente procederá, necessariamente, o pedido de declaração de nulidade do acto recorrido com fundamento na violação de princípios fundamentais que tutelam a posição dos administrados face à Administração Pública (igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade) e direitos fundamentais da Recorrente (livre iniciativa económica e propriedade privada). 5- A não elaboração da especificação e questionário e a preterição in totum da fase, de instrução no caso sub judice influi decisivamente no exame e na decisão da causa, pelo que, verificada a previsão normativa do art. 201° do CPC, aplicável por remissão do art. 1° da LPTA, cometeu-se uma nulidade processual que a Recorrente arguiu no prazo legal. 6- O dever que incumbia ao Tribunal a quo de proceder à elaboração de especificação e questionário sai ainda reforçado neste processo pela constatação de que a maioria dos factos alegados pela Recorrente para fundamentar a ilegalidade do embargo decretado (cfr. artigos 6°, 12° e 13°) reveste natureza marcadamente técnica, cuja prova dependia da realização de diligências instrutórias e de documentos, também eles de carácter técnico, a realizar e a juntar na fase de instrução do processo, sendo certo que esta questão se afigura de todo essencial para a decisão do presente recurso contencioso. 7- O Tribunal a quo deveria ter ordenado todas as diligências necessárias à descoberta da verdade material, o que não aconteceu, pelo que o Despacho recorrido também violou o principio do inquisitório (art. 265°, na 3, do CPC) cfr. a jurisprudência do STA citada na pag.. 11 das Alegações; 8- O Tribunal a quo também não especificou os factos que considerava assentes, tendo apenas concluído que no processo já se encontravam os elementos Indispensáveis ao conhecimento e decisão do processo, tendo proferido uma decisão sem especificar os fundamentos de facto e de direito que a suportam e sem exteriorizar os pressupostos em que assenta, pelo que, nos termos dos arts. 158° e 668°, n° 1, b), do CPC, aplicáveis ex vi do art. 1° da LPTA, o Despacho recorrido é nulo por falta de fundamentação. 9- Interpretado e aplicado nos termos em que o Despacho recorrido o fez, o art. 845° do CA viola manifestamente os arts. 20º, n° 4, e 268°, n° 4, da Constituição, para além do principio da igualdade dos cidadãos e das partes (arts. 13º e 20°, n° 4, da Constituição)». * 3- A Câmara Municipal de Penafiel, alegou igualmente, apresentando as conclusões seguintes: «1- O acto judicial objecto do presente recurso jurisdicional não está ferido de nulidade, pois a elaboração da especificação e do questionário no despacho saneador só é obrigatória quando exista matéria de facto controvertida (art. 845º do C. Adm.); 2- Nos presentes autos não existe essa obrigatoriedade, pois os factos alegados pelo recorrente como sendo matéria de facto controvertida estão provados no original do processo administrativo enviado ao Tribunal Administrativo de Círculo do Porto; 3- A matéria que a ora recorrente enuncia como sendo matéria de facto controvertida é matéria cuja apreciação deve ser feita no âmbito de um procedimento administrativo municipal com vista ao eventual licenciamento do executado em desacordo com o projecto aprovado; 4- Uma vez que a recorrente não apresentou projecto de legalização do edificado, impossibilitou a análise administrativa dos factos alegados na petição de recurso jurisdicional como sendo matéria controvertida, e não permitiu à Câmara Municipal outra alternativa que não fosse determinação do embargo recorrido». * 4- O digno Magistrado do MP junto deste Tribunal opinou no sentido do improvimento do recurso (fls. 180/181). * 5- Relativamente ao recurso da sentença, a mesma recorrente concluiu as suas alegações do seguinte modo (fls. 379/380): «a) O acto impugnado violou e lesou direitos fundamentais da Recorrente, pelo que é nulo nos termos do art. 133°, nº 2, do CPA: b) Sendo um acto nulo, nos termos do art. 134° do CPA, a arguição dessa invalidade pode ser feita a todo o tempo por qualquer interessado, podendo igualmente ser declarada a todo o tempo por qualquer órgão administrativo ou por qualquer Tribunal; c) Assim, mal andou o Tribunal recorrido quando relativamente a estes vícios alegados pela Recorrente considerou que os mesmos apenas geravam a anulabilidade do acto impugnado e que, por essa mesma razão, por não ter sido arguida em tempo (art. 28°, nº 1, a) da LPTA), se sanou a invalidade, sendo o recurso contencioso de anulação, nessa parte, extemporâneo. Deve o presente recurso, por provado e devidamente fundamentado, ser julgado procedente e, em consequência, ser a sentença recorrida revogada». * Não foram apresentadas contra-alegações. * O digno Magistrado do MP defendeu o improvimento do recurso e a confirmação da sentença recorrida (fls.394/395). * Cumpre decidir. *** II – Os Factos O acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade: «a) A Recorrente é proprietária de dois lotes de terreno sitos na zona envolvente à Vila Gualdina, em Penafiel, denominados Lote nº ..., com a área de 543 m2, e Lote nº ... com a área de 519 m2, descritos na Conservatória do Registo Predial de Penafiel sob os nºs 00288/120488 e 00289/120488; b) Os referidos lotes de terreno foram adquiridos à Câmara Municipal de Penafiel (CMP) por escritura pública de compra e venda celebrada em 04.11.1987, de igual teor ao doc. de fls. 16 a 18 dos autos, que aqui dou por integralmente reproduzido; c) Na escritura de compra e venda dos lotes em causa as partes acordaram expressamente no seguinte: “Que nos termos das respectivas condições de venda as construções ficam sujeitas às seguintes cláusulas: a) Ser iniciadas no prazo máximo de dois anos a contar desta data; b) Estar concluídas no prazo máximo de cinco anos após a aprovação do respectivo projecto, que poderá ser prorrogado, por razões ponderosas, devidamente justificadas; e c)Que os lotes reverterão para a Câmara Municipal de Penafiel, com todas as benfeitorias neles efectuadas, se os prazos não forem cumpridos ou prorrogados”. d) A referida compra e venda obedeceu às formalidades previstas nas “Condições de Venda de Lotes na Zona Envolvente à Vila Gualdina” (cfr. doc. de fls. 19 a 22 dos autos); e) O pedido de licenciamento de construção do edifício a erigir nos lotes de terreno em causa foi aprovado pela CMP no âmbito do Processo Camarário nº 732/85, por despacho de 31.08.87 (cfr. PA apenso); f) Iniciados os trabalhos de construção do edifício a erigir nos lotes de terreno sub judice, a Recorrente introduziu ajustamentos em obra (elementos estruturais, estrutura de suporte, etc.), alegadamente devido a uma diferença de desníveis efectivamente existentes no solo e os previstos no projecto aprovado; --- g) A Recorrente, por requerimento datado de 29.11.1988, requereu à CMP a prorrogação da validade do Alvará de Licença nº 1249, a fim de proceder à construção do edifício nos referidos lotes de terreno (cfr. doc. de fls. 23 dos autos); h) Tal pedido foi deferido pela CMP, que procedeu à emissão do Alvará de Licença de Construção nº 443/89; i) Em 29.11.1989, a Recorrente requereu à CMP a prorrogação da validade do Alvará de Licença de Construção nº 443/89, nos termos de requerimento de igual teor ao doc. de fls. 24 dos autos; j) A CMP deferiu o pedido de prorrogação formulado em 29.11.1989 e emitiu o Alvará de Licença de Construção nº 358/91; k) Em 13.11.1991, a Polícia Municipal de Penafiel elaborou Informação com o seguinte teor: “ (...) A referida Empresa (a ora Recorrente) leva a efeito a construção do prédio que se encontra licenciado nesta Câmara com o processo nº 732/85, não estando a Empresa Construtora a cumprir com o projecto aprovado por esta Câmara. (…) - cfr. doc. de fls. 25 dos autos, que aqui dou por integralmente reproduzido;--- l) Na sequência da Informação referida na antecedente alínea k) e de um Despacho do Senhor Vereador em Regime de Permanência, os serviços da CMP, em 28.11.1991, procederam ao embargo da obra que a Recorrente se encontrava a efectuar nos lotes em causa, nos termos constantes do respectivo auto de embargo de obras cuja cópia se encontra a fls. 26-27 dos presentes autos e cujo teor aqui dou por integralmente reproduzido; m) Por deliberação tomada em reunião ordinária realizada no dia 12.12.91, a CMP confirmou o embargo referido na antecedente alínea 1) - cfr. docs. de fls. 15 e 26 dos autos; n) A CMP indeferiu o novo pedido de prorrogação da validade do alvará de licença de construção apresentado pela Recorrente em 15.01.1992 para conclusão da obra, mantendo o embargo das obras de construção do edifício a erigir nos lotes de terreno em causa; o) A entidade recorrida, em reunião ordinária realizada em 22.01.1996, deliberou proceder à reversão dos lotes em causa, nos termos de deliberação de igual teor à constante do doc. de fls. 29 a 31 dos autos, que aqui dou por integralmente reproduzida; p) A deliberação referida na anterior al. o) foi declarada nula pelo Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, por sentença de 2.04.97, transitada em julgado, de igual teor à cópia de fls. 33 a 40 dos autos, que aqui dou por reproduzida, proferida no âmbito do processo de recurso contencioso de anulação que naquele Tribunal correu termos sob nº 311/96; q) O presente recurso contencioso de anulação foi instaurado em 29.01.2002 (cfr. fls. 2 dos autos). *** III- O Direito 1- Do recurso do despacho de 17/09/2002 O recurso contencioso interposto no TAC do Porto dizia respeito, efectivamente, a um acto administrativo compreendido no art. 51º, al. c), do ETAF. Portanto, enquanto praticado por órgão da administração local, corresponder-lhe-ia a forma de processo prevista no Código Administrativo, ex vi do art. 24º, al. a), da LPTA. Isto quer dizer que, findos os articulados, haveria que lavrar despacho saneador (o que foi feito), pois assim o proclama o art. 845º daquele Código. Mas aquele preceito não se fica por aí. Diz ainda que: «…o auditor, no próprio despacho saneador, especificará os factos que considera provados, admitidos por acordo das partes ou provados por documentos e elaborará conjuntamente um questionário em que fixe, por ordem numérica, os pontos de facto controvertidos cujo apuramento interesse à resolução do recurso…» (destaque nosso). Por seu turno, o art. 848º do mesmo diploma legal estipula que “concluída a produção de prova, será o processo continuado com vista aos advogados do recorrente e do recorrido ao Ministério Público, para alegarem por escrito”. Da conjugação destes dois preceitos conclui-se que haverá lugar a alegações depois de concluída a produção de prova, na hipótese de a ela haver lugar. Ora, não lugar à produção de prova quando não houver matéria de facto controvertida (Ac. do STA de 29/11/2005, Proc. nº 0810/03). Com efeito, «A elaboração de especificação e questionário no recurso contencioso, nos termos do art. 845º do Código Administrativo, só tem lugar quando, devendo o processo prosseguir, subsistam factos controvertidos relevantes para a resolução do recurso que impliquem que o juiz não possa decidir com segurança sem prévia admissão de prova» (Ac. STA de 13/02/96, Proc. nº 038811). Na verdade, só a existência de matéria controvertida que urja apreciar em sede de julgamento de facto impõe a elaboração daquelas peças. Se tal não for o caso, a falta delas não determina a nulidade processual invocada. Como este STA já afirmou «Nos recursos contenciosos que seguem a tramitação do art. 24º, al. a), da LPTA, a falta de especificação e questionário (arts. 51º, nº1, do ETAF, 843º e 845º do C.A. e 511º do CPC) não configura nulidade nem constitui caso julgado formal, pois que a factualidade pertinente ao conhecimento do recurso pode a todo o momento ser expressamente considerada, ampliada e alterada» (neste sentido, o acórdão deste STA de 9/04/2003, Proc. nº 0598/02). Resta, então, averiguar se havia necessidade neste caso concreto de ser produzida qualquer outra prova para além da que já resultava dos autos e do processo administrativo apenso. O que estava em causa nos autos, recorde-se, era uma deliberação da CMP de 12/12/91, que manteve e confirmou o embargo decidido pelo Sr. Vereador em 13/11/91 relativamente à obra que a recorrente estava a levar a cabo na zona envolvente à Vila Gualdina. Ora, a recorrente imputava ao acto o vício de forma por falta de fundamentação (arts. 24º/26º da p.i.), a violação de princípios como o da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade (art. 27º da p.i.), a usurpação de poderes (arts. 28º/33º, da p.i.), e violação do direito à iniciativa económica privada e de propriedade consagrado nos arts. 61º e 62º da CRP (art. 33º da p.i.). Como se vê, praticamente nenhum dos vícios implica uma prova diferente e mais alargada do que aquela que os elementos juntos, quer com a petição inicial, quer com o p.a. apenso, já nos revelam. A única reserva relativamente a esta afirmação estaria na parte concernente à violação dos princípios da igualdade e imparcialidade. Todavia, a recorrente não foi capaz de preencher a violação desses princípios com os factos pertinentes, limitando-se a não mais do que uma afirmação genérica e conclusiva. E, naturalmente, perante essa falta de alegação factual, nenhuma prova poderia ser feita. O que equivale a dizer que nenhuma base instrutória haveria que ser efectuada a esse respeito. É verdade que a contestação impugna o teor dos arts. 11º, 14º, 19º, 20º e 27º da petição (ver arts. 7º e 31º da peça de fls. 55 a 64). Todavia, tal como refere o M.P., nenhuma dessa matéria é essencial à decisão da causa, por se apresentar irrelevante ao preenchimento dos vícios (excepção feita ao caso da violação dos referidos princípios – art. 27º da pi - , mas para os quais a recorrente não aportou nenhuma factualidade). E assim, a pretensa controvérsia em redor dessa matéria não justificava a elaboração de um questionário com vista à eliminação de qualquer dúvida a seu respeito. Pretendia a recorrente fazer crer que a alteração ao projecto inicial se justificava de todo, em virtude de o terreno apresentar um desnível que impossibilitava a execução da obra tal como ela estava desenhada no projecto (arts. 11º, 14º, 19º e 20º da pi). Ora, saber se a recorrente comunicou esse facto à Câmara e se esta não se opôs à execução com a pretendida alteração já não é importante, se a respectiva factualidade apenas preenche vícios sancionáveis com a mera anulação, cuja impugnação haveria de respeitar os prazos do art. 28º da LPTA, há muito ultrapassados no momento da interposição do recurso (quase dez anos depois) como a sentença final acabaria por reconhecer. Sendo assim, se a matéria controvertida ou era inoperante para a procedência dos vícios ou estava afastada do conhecimento pelo tribunal “a quo” não havia necessidade de realizar a base instrutória. Improcedem, pois, as conclusões do recurso jurisdicional. * 2- Do recurso da sentença 2.1- Entende a recorrente que a sentença recorrida andou mal ao julgar improcedente o vício de usurpação de poderes. E isto por duas razões: - As obras embargadas foram erigidas no âmbito de um contrato de direito privado celebrado entre a recorrente e a entidade recorrida. Logo, por se encontrar despida de ius imperii nesta relação contratual, não podia a Câmara interferir numa questão em que era parte interessada. Nem mesmo o facto de se tratar de um licenciamento urbanístico a legitimava a sobrepor-se ao acordado contratualmente, sob pena de incumprimento. - Tratando-se de uma relação de direito privado, só os tribunais judiciais poderiam pronunciar-se acerca dessa questão, isto é, do litígio daí emergente e de um eventual incumprimento da recorrente relativamente ao estipulado entre as partes do referido contrato. Assim, o acto intrometeu-se na esfera de competência dos tribunais jurisdicionais (arts. 2º, 111º, nº1 e 202º, nº2, da CRP). Não tem, obviamente, razão. Sem dúvida que é de natureza privada o contrato de «compra e venda» celebrado por escritura de 4/11/1987 entre a Câmara e A... (fls. 16/18). E essa venda ficou sujeita às seguintes condições: a) As construções deveriam ser iniciadas no prazo máximo de dois anos a contar da data da escritura; b) Deveriam estar concluídas no prazo de cinco anos após a aprovação do respectivo projecto, que poderia ser prorrogado por razões ponderosas e devidamente justificadas; c) Os lotes reverteriam para a Câmara Municipal com todas as benfeitorias nele efectuadas se os prazos não fossem cumpridos. Ora, em primeiro lugar nenhuma destas cláusulas foi posta em causa pelo acto administrativo sindicado. Ou seja, o acto não interfere com o conteúdo do contrato a ponto de se dizer que, por ele, a Câmara realizou uma função que só aos tribunais judiciais caberia exercer. O eventual incumprimento do contrato poderia, claro está, ser apreciado pelos tribunais se a questão fosse, efectivamente, de violação contratual. Ora, manda a verdade que se diga que não houve qualquer litígio a respeito do conteúdo e da execução do contrato celebrado. O acto, com efeito, não impedia a recorrente de executar as obras. A Câmara pretendeu evitar, isso sim, que as obras fossem levadas a cabo sem licença, ou melhor em desrespeito da licença inicialmente atribuída. O que se passou com a A... foi que, alegadamente, se viu impossibilitada de levar a cabo as obras licenciadas devido ao desnível que encontrou no terreno, em desconformidade, pois, com o desnível ponderado no projecto aprovado. Ora, postas assim as coisas, facilmente se chega à conclusão que a dificuldade não foi criada pela Câmara, mas pela configuração do próprio solo. Mas, porque é assim, a interessada construtora deveria ter sido diligente ainda na fase de preparação do projecto, antes mesmo do pedido de licenciamento, que sem qualquer entrave foi imediatamente deferido. A Câmara, inclusive, até concedeu duas prorrogações à validade temporal do alvará de licença (ver alíneas h) e j), da matéria de facto). Por conseguinte, não pode dizer-se que a Câmara agiu em violação das cláusulas do contrato. Se o projecto inicial não servia os interesses da A..., ou não podia ser realizado como estava desenhado, então haveria que pedir alteração ao licenciamento e obter, na oportunidade, o devido acto administrativo de deferimento da respectiva pretensão. Em segundo lugar, o acto sindicado está já fora da relação contratual firmada entre as partes. Não pode esquecer-se que, independentemente da natureza privada do contrato, o objectivo a que o negócio da compra por parte de A...tendia era já do domínio da construção e do licenciamento urbanístico, matéria que é consabidamente do interesse e domínio públicos. Efectivamente, a utilização dos solos e a sua transformação pela via construtiva é o resultado de uma concessão jurídico-pública em face das regras e dos planos urbanísticos e de gestão territorial, que são de índole vinculada (Ac. do STA de 26/09/2002, Proc. nº 0485/02; 18/05/2006, Proc. nº 167/05; também Ac. de 22/03/2007, Proc. nº 390/06-11). Por conseguinte, não se sufraga de modo nenhum a arguição do referido vício, que aqui julgamos inexistente. * 2.2- Defende também a recorrente que o mesmo acto é nulo (art. 133º, nº2, al. d), do CPA), por ter lesado e violado direitos fundamentais, como sejam: - Os direitos à fundamentação dos actos administrativos (art. 124º e 125º do CPA); - Os direitos consagrados à igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade (arts. 13º, 266º, nº2, da CRP e 5º e 6º do CPA); - Os direitos à iniciativa económica e da propriedade privada (arts. 61º e 62º da CRP). Esta forma de alegar pretende contrariar a posição manifestada pela sentença recorrida, que sobre o tema adiantou tratar-se de matéria que só é resolúvel através de vícios de anulação e não de nulidade. E deve dizer-se que andou bem a sentença neste aspecto. Com efeito, não é pelo facto de o direito à fundamentação (art. 268º, nº3, da CRP) e ao respeito pelos princípios da proporcionalidade, justiça e imparcialidade acima referidos estarem consagrados na Constituição (art. 266º, nº 2, da CRP) que se elevam à categoria de direitos fundamentais. Na verdade, o que a Constituição ali vem plasmar é um dever de agir com determinados contornos impostos à Administração, recebidos pelo legislador ordinário nos arts. 5º e 6º do CPA, como limites internos da actividade discricionária. Nesta medida, a correspondente violação pela entidade administrativa onerada é sancionável com a anulação e não com a nulidade (cfr. arts. 135º do CPA), como sempre a jurisprudência tem afirmado. Da mesma maneira, conquanto o princípio da igualdade se reveja num direito fundamental (art. 13º da CRP), a verdade é que a jurisprudência sempre tem afirmado que a sua violação não se resolve através da nulidade, por representarem limites internos de actuação administrativa, desse modo caracterizando violação de lei que somente ocasiona anulabilidade e não nulidade, a não ser nos casos em que esteja ferido o núcleo do conteúdo essencial de um direito fundamental (Ac. STA de 13/04/99, Proc. nº 041639; de 4/5/2000, Proc. nº 045905; 31/10/2000, Proc. nº 046315; 8/03/2001, Proc. nº 046459). E a justificação que se vem dando é que só ofende esse conteúdo essencial o acto que atinja o cerne do direito vertido nas categorias do nº2, do art. 13º da CRP, em que se colocam descriminações ilegítimas baseadas no sexo, língua, religião, convicções políticas, religiosas, etc, ou em outras categorias subjectivas traduzidas por “direitos especias de igualdade”, como os que estão contemplados no art. 36º, nº 4, da CRP (v.g., cit. acórdão de 8/03/2001). No que respeita à violação do direito de iniciativa privada e de propriedade privada (cfr arts. 61º e 62º da CRP) não é diferente a solução. Efectivamente, os direitos ali plasmados não são irrestritos ou absolutos, podendo estar sujeitos a certos condicionamentos. A respeito do segundo, permitimo-nos, inclusive, transcrever um excerto de um acórdão deste STA, alusivo à matéria em apreço e a cuja doutrina aderimos inteiramente a propósito do ius aedificandi: «No que concerne à vertente relacionada com a hipotética protecção constitucional considera-se que não se trata de direito que se encontre abrangido pela tutela, fundamentalmente subjectiva, do direito de propriedade privada, tal como acolhido no artigo 62º da CRP, não se entendendo, por isso, que o direito de construir se apresente, à luz do texto constitucional, como parte integrante do direito fundamental de propriedade privada. (…) entendemos que se trata aqui de um direito de natureza jurídico-pública, não existindo um direito originário à construção. Cfr., neste sentido, Rogério Soares, in “Direito Administrativo”, a págs. 116-117. O “jus aedificandi” não é, por isso, uma faculdade ínsita no conteúdo prévio e substancial do direito de propriedade, podendo dizer-se que a realidade constitucional do direito de propriedade em matéria urbanística, de direito de construção, é juspublicisticamente condicionável e regulável. Vide, neste sentido, Osvaldo Gomes, in “Plano Director Municipal”, a págs. 197-198. Esta é, também, a posição de Alves Correia, in “O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade” e de Carlos Ferreira de Almeida, in “Direito Económico”, II Parte, 1979, a págs. 455-457. O Tribunal Constitucional tem, também, defendido a tese antes enunciada, como se pode constatar dos seus Acs. nºs 115/88, in DR, II Série, de 5-9-88, nº 131/88, in Revista da Ordem dos Advogados, ano 48, Dezembro de 1988, a págs. 895 e segts., nº 52/90, in DR, de 2-4-92, nº 329/99/T, de 2-6-99, in DR, II Série, de 20-7-99 e nº 517/99/T, de 22-9-99, in DR, II Série, de 11-11-99. Esta tem sido, aliás, a posição seguida por este STA. Cfr., entre outros, os Acs. de 18-6-98 - Rec. 41653, de 13-1-00 - Rec. 44287, de 15-10-98 - Rec. 42683, de 4-4-00 - Rec. 42438 e de 12-12-00 - Rec. 46738 (…) propendemos para uma perspectiva juspublicista desta questão, partindo-se, essencialmente, do texto constitucional, para se sustentar que o “jus aedificandi” não faz parte do direito constitucional de propriedade, tal como consignado no art. 62º da CRP. De facto, a aptidão construtiva dos solos urbanos e não urbanos não está desligada do que em matéria de planeamento e ordenamento do território está previsto na CRP (cfr., em especial, os art. 65º e 66º). O direito de construir não pode, consequentemente, ser visto apenas numa perspectiva que tenha unicamente em conta os interesses privados, impondo-se a consideração de outros interesses constitucionalmente condicionantes do direito de propriedade acolhido no art. 62º da CRP. É que, tal como decorre do preceito acabado de citar, o direito de propriedade é para ser gozado “nos termos da Constituição”. A consagração constitucional do direito de propriedade não obsta à existência de limites a este direito, resultantes, de resto, de outros direitos e princípios constitucionalmente consagrados. Cfr., neste sentido, em especial, Luís Cabral de Moncada, in “Direito Económico”, 2ª edição, a págs. 152, G. Canotilho e Vital Moreira, in “Fundamentos da Constituição”, 1991, a págs. 164. Pode, assim, concluir-se que o uso e fruição, pelos respectivos titulares, do direito de propriedade não é livre e absoluto, antes se apresentando como juspublicisticamente enquadrado e condicionado. Ou, noutra formulação, podemos dizer não ser livre o modo de uso e fruição do direito de propriedade, na vertente relacionado com o direito de construir, dado que este direito está dependente de uma permissão administrativa prévia, que se destina, em larga medida, a aferir da compatibilidade da pretensão de construir com os interesses e necessidades públicas legalmente protegidas neste domínio, como é o caso, por exemplo, da REN. A edificabilidade potencial dos terrenos terá, assim, de se concretizar legalmente através da emissão dos competentes alvarás, na sequência dos pertinentes pedidos de licenciamento». (Ac. do STA de 10/10/2002, Proc. nº0912/02. No mesmo sentido, Ac. de 26/09/2002, Proc. nº 0485/02; de 18/05/2006, Proc. nº 0167/05). Quer dizer, ao não estar em causa o conteúdo essencial do direito fundamental, nunca a sua violação geraria a mais grave das invalidades, sancionável com a nulidade, mas simplesmente com a anulação, como a sentença recorrida afirmou. Por tudo o que acaba de dizer-se, somos a concluir ter andando bem a sentença recorrida quando considerou improvido o recurso contencioso na parte referente ao vício de usurpação de poder e extemporâneo quanto aos demais. *** IV- Decidindo Face ao exposto, acordam em negar provimento aos recursos, confirmando o despacho e sentença recorridos. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 400 euros. Procuradoria: 200 euros. Lisboa, 19 de Abril de 2007. Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis. Segue Acórdão de 4 de Outubro de 2007 Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA I- Proferido o acórdão de fls. 398 e sgs., que negou provimento aos recursos jurisdicionais interpostos por “A...”, veio esta requerer o seu parcial esclarecimento e, quanto a um dos recursos (referente à impugnação do despacho do TAC de 17/09/2002; cfr. fls. 77 dos autos), arguir a sua nulidade por omissão de pronúncia. * Tanto a Câmara Municipal de Penafiel (fls. 431), como o M.P. (fls. 442), foram no sentido do indeferimento de tal pretensão. *** II- Apreciando. 1- Em 1º lugar, a requerente “A...” considera que o referido aresto não se pronunciou quanto à matéria das conclusões 7ª, 8ª e 9ª das alegações do recurso referente ao despacho saneador do juiz “ a quo” de 17/09/2002, proferido a fls. 77 dos autos. Vejamos. Em tais conclusões, a requerente entendia que o tribunal “a quo”: - Não ordenou todas as diligências necessárias à descoberta da verdade material, violando assim o princípio do inquisitório (7ª); - Não especificou os factos que considerava assentes (8ª); e que, - Interpretado e aplicado nos termos em que o fez o despacho em causa, o artigo 845º do C.A. violaria os arts. 20º, nº4 e 268º, nº4, da CRP, para além do princípio da igualdade (9ª). Quanto à 1ª, pronunciámo-nos assim: «Resta, então, averiguar se havia necessidade neste caso concreto de ser produzida qualquer outra prova para além da que já resultava dos autos e do processo administrativo apenso (destaque nosso). O que estava em causa nos autos, recorde-se, era uma deliberação da CMP de 12/12/91, que manteve e confirmou o embargo decidido pelo Sr. Vereador em 13/11/91 relativamente à obra que a recorrente estava a levar a cabo na zona envolvente à Vila Gualdina. Ora, a recorrente imputava ao acto o vício de forma por falta de fundamentação (arts. 24º/26º da p.i.), a violação de princípios como o da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade (art. 27º da p.i.), a usurpação de poderes (arts. 28º/33º, da p.i.), e violação do direito à iniciativa económica privada e de propriedade consagrado nos arts. 61º e 62º da CRP (art. 33º da p.i.). Como se vê, praticamente nenhum dos vícios implica uma prova diferente e mais alargada do que aquela que os elementos juntos, quer com a petição inicial, quer com o p.a. apenso, já nos revelam. A única reserva relativamente a esta afirmação estaria na parte concernente à violação dos princípios da igualdade e imparcialidade. Todavia, a recorrente não foi capaz de preencher a violação desses princípios com os factos pertinentes, limitando-se a não mais do que uma afirmação genérica e conclusiva. E, naturalmente, perante essa falta de alegação factual, nenhuma prova poderia ser feita. O que equivale a dizer que nenhuma base instrutória haveria que ser efectuada a esse respeito. É verdade que a contestação impugna o teor dos arts. 11º, 14º, 19º, 20º e 27º da petição (ver arts. 7º e 31º da peça de fls. 55 a 64). Todavia, tal como refere o M.P., nenhuma dessa matéria é essencial à decisão da causa, por se apresentar irrelevante ao preenchimento dos vícios (excepção feita ao caso da violação dos referidos princípios – art. 27º da pi - , mas para os quais a recorrente não aportou nenhuma factualidade). E assim, a pretensa controvérsia em redor dessa matéria não justificava a elaboração de um questionário com vista à eliminação de qualquer dúvida a seu respeito. Pretendia a recorrente fazer crer que a alteração ao projecto inicial se justificava de todo, em virtude de o terreno apresentar um desnível que impossibilitava a execução da obra tal como ela estava desenhada no projecto (arts. 11º, 14º, 19º e 20º da p.i.). Ora, saber se a recorrente comunicou esse facto à Câmara e se esta não se opôs à execução com a pretendida alteração já não é importante, se a respectiva factualidade apenas preenche vícios sancionáveis com a mera anulação, cuja impugnação haveria de respeitar os prazos do art. 28º da LPTA, há muito ultrapassados no momento da interposição do recurso (quase dez anos depois) como a sentença final acabaria por reconhecer. Sendo assim, se a matéria controvertida ou era inoperante para a procedência dos vícios ou estava afastada do conhecimento pelo tribunal “a quo” não havia necessidade de realizar a base instrutória». Era, desta maneira, dada resposta à matéria da referida conclusão. Quanto à 2ª, dissemos: «A elaboração de especificação e questionário no recurso contencioso, nos termos do art. 845 do Código Administrativo, só tem lugar quando, devendo o processo prosseguir, subsistam factos controvertidos relevantes para a resolução do recurso que impliquem que o juiz não possa decidir com segurança sem prévia admissão de prova» (Ac. STA de 13/02/96, Proc. nº 038811). Na verdade, só a existência de matéria controvertida que urja dissipar em sede de julgamento de facto impõe a elaboração daquelas peças. Se tal não for o caso, a falta delas não determina a nulidade processual invocada. Como este STA já afirmou «Nos recursos contenciosos que seguem a tramitação do art. 24º, al. a), da LPTA, a falta de especificação e questionário (arts. 51º, nº1, do ETAF, 843º e 845º do C.A. e 511º do CPC) não configura nulidade nem constitui caso julgado formal, pois que a factualidade pertinente ao conhecimento do recurso pode a todo o momento ser expressamente considerada, ampliada e alterada» (neste sentido, o acórdão deste STA de 9/04/2003, Proc. nº 0598/02). Esta era uma maneira de assegurar que a inexistência, no caso concreto, da especificação não era motivo de invalidade do despacho saneador em causa. Assim sendo, e sem prejuízo de se dizer que a conclusão 9ª não se estribava em alegações concretas e precisas a respeito do seu conteúdo - sendo, por isso, claramente conclusiva - a resposta respeitante à 3ª estava implicitamente fornecida a partir da solução dada às duas primeiras. Quer dizer, o facto de improcederem as referidas conclusões 7ª e 8ª, face aos argumentos então utilizados, significava que, para o tribunal de recurso, o juiz “a quo” havia interpretado correctamente o art. 845º do C.A. Improcede, pois, a arguida nulidade por omissão de pronúncia. * 2- Na parte concernente ao recurso da sentença do TAC, a ora requerente pede dois esclarecimentos. Começa por citar o parágrafo 2º, da página 7ª do acórdão, para chamar a atenção de que o procedimento de licenciamento da construção foi iniciado em 1985 e decidido em 31/08/1987, enquanto a aquisição dos lotes de terreno pela recorrente só se verificou em 4/11/87. E porque é assim, diz não perceber o exacto sentido da citação daquele trecho do acórdão. Ora bem, segundo parece, a requerente pretenderá realçar alguma obscuridade na afirmação feita no referido parágrafo quando aludimos à diligência que a requerente deveria ter tido por ocasião do projecto e antes do pedido de licenciamento. Se é isso o que pretende dizer, então somos obrigados a asseverar que nenhuma incongruência ou obscuridade existe. Na verdade, nunca a recorrente disse que comprou o terreno com projecto aprovado e apresentado por outrem (nem tão pouco agora o diz). Depois, é a própria sentença do TAC do Porto (sobre recurso contencioso de anulação da deliberação da CMP que indeferiu o pedido e prorrogação da validade do alvará de licença de construção: ver fls. 33 a 40 do I volume destes autos) que na respectiva matéria de facto refere que “Em 2/12/85 a recorrente veio requerer licença de construção para os referidos terrenos”, a qual viria a ser deferida em 31/08/87 (fls. 35). Finalmente, é o próprio documento junto aos autos (carta subscrita pela requerente e dirigida ao Presidente da Câmara) que demonstra ter sido ela, “A...”, “a requerente do processo de construção nº 732/85 do edifício a construir na Zona Envolvente à Vila Gualdina, lotes 57 e 58…” (fls. 23). Portanto, não vemos em que medida a circunstância de a aquisição ter ocorrido em 4/11/87 altera a justeza da nossa afirmação ou, o que vai dar ao mesmo, interfere com a cronologia exacta dos acontecimentos. Logo, nada há que aclarar, por ser mais que compreensível o julgamento contido no aresto. Em segundo lugar, a requerente parece achar pouco perceptível que o acórdão aclarando tenha utilizado a fundamentação de um outro aresto deste mesmo STA - em que se discutia a dimensão do direito de propriedade e a sua correlação com o direito de edificar – se o que estava aqui em causa era um acto administrativo que confirmou um embargo, não obstante ter sido anteriormente emitido um alvará de licença, na sequência de uma decisão administrativa que lhe conferia o direito de construir. Contudo, melhor sorte não merece este ponto. Com efeito, a transcrição parcial do acórdão proferido em 10/10/2002 (Proc. nº 0912/02) serviu somente como modo de elucidar as razões pelas quais não poderíamos acolher um dos argumentos que a recorrente expressamente esgrimia como suporte da ilegalidade que imputava ao acto: a alegada violação do direito de iniciativa e de propriedade privada contidos nos arts. 61º e 62º da CRP. E para responder ao desiderato, a remissão para o trecho transcrito era totalmente apropriada, por conter a solução que a questão demandava. E, na sequência disso, tendo este STA concluído que não estava em causa o conteúdo essencial de um direito fundamental, a eventual ilegalidade de que padecesse o acto sindicado só seria sancionável com a mera anulação e não com a nulidade. Circunstância essa que, tal como a sentença da 1ª instância concluíra, imporia a rejeição do recurso por extemporaneidade da sua interposição, dado o prazo de dois meses para o efeito (art. 28º da LPTA). Eis por que não pode proceder a pretensão de esclarecimento. * III- Decidindo Face ao exposto, acordam em indeferir a arguição da nulidade e indeferir o pedido de esclarecimento. Custas pela requerente. Taxa de justiça: noventa e nove euros. Lisboa, 10 de Outubro de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.

Sumário

II- Mesmo que Câmara e particular tenham celebrado um contrato privado de compra e venda de lotes para construção, não pode o comprador particular deixar de submeter à apreciação jurídico-pública a sua pretensão de construir, a fim de obter um licenciamento que traduza o respeito pelas regras, planos urbanísticos e de gestão territorial em vigor no domínio da construção e de ocupação de solo.

III- Se a Câmara licenciou a construção em determinados moldes, pode proceder ao embargo da obra se esta vier a ser executada contra o que fora licenciado, sem que isso represente usurpação de poderes. Neste caso, não se pode dizer que a Câmara violou o contrato, uma vez que ao assim proceder está já a agir no interesse e domínio públicos, como é o do licenciamento construtivo.

IV- O direito à fundamentação e ao respeito pelos princípios da proporcionalidade, justiça e imparcialidade, embora consagrados na Constituição (arts. 268º, nº3 e 266º, nº2, da CRP, respectivamente) não se elevam à categoria de direitos fundamentais, cuja inobservância produza nulidade.

V- Conquanto o princípio da igualdade se reveja num direito fundamental (art. 13º da CRP), a verdade é que a sua violação só gera nulidade nos casos em que ela fira o núcleo do conteúdo essencial do direito, o que se verifica somente nos casos em que é atingido o cerne das categorias vertidas no nº2 do art. 13º, através de discriminações com as causas ali previstas, e das contempladas no art. 36º, nº4 da Constituição.

Fora desses casos, a eventual verificação do vício é caracterizada como de violação de lei, sancionável com a mera anulação do acto.

Texto Integral

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

1- “A..., Ldª” (doravante apenas A...) recorre jurisdicionalmente do despacho do juiz do TAC do Porto, de 17/09/2002 (fls. 77 dos autos) - que declarou a inexistência de matéria exceptiva, que manifestou a possibilidade de passar ao conhecimento de mérito do recurso contencioso e que mandou dar prazo para alegações finais, nos termos do art. 848º do Cod. Adm. – e da sentença final de 17/02/2006 (fls. 312/322).

2- Relativamente ao primeiro recurso, terminou as suas as alegações (fls. 146/157) com as seguintes conclusões (fls.184):

«1- O presente processo é um recurso contencioso de anulação processado nos termos do art. 24°, a), da LPTA, pelo que, por se tratar de um recurso de acto administrativo praticado por um órgão da administração pública local (art. 51°, n° 1, c) do ETAF), a tramitação processual a seguir é a que se encontra regulada no Código Administrativo, aplicável ex vi art. 24º, al.a), da LPTA.

2- Nos arts. 845° e sgs. do referido CA, o legislador consagrou uma sequência processual na qual, sempre que existir matéria de facto controvertida, há obrigatoriamente lugar, no despacho saneador, à elaboração da especificação e questionário com vista à preparação da fase de instrução (art. 845° do CA) – cfr. a jurisprudência e doutrina citadas a pags. 4-6 das alegações.

3- Nos presentes autos não se verifica acordo das partes em relação a qualquer dos factos que condicionam a decisão a proferir no recurso contencioso interposto, tendo a Entidade recorrida contestado a matéria de facto em que a Recorrente suporta o seu pedido, pelo que se torna evidente a existência de matéria controvertida que o Tribunal a quo deveria ter organizado na especificação e questionário (cfr., por exemplo, arts. 7°, 31°, 33° da Contestação da Entidade Recorrida, onde se impugna a matéria de facto alegada pela Recorrente).

4- A matéria de facto controvertida é decisiva no julgamento a efectuar neste recurso, pois provando-se os factos invocados pela Recorrente procederá, necessariamente, o pedido de declaração de nulidade do acto recorrido com fundamento na violação de princípios fundamentais que tutelam a posição dos administrados face à Administração Pública (igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade) e direitos fundamentais da Recorrente (livre iniciativa económica e propriedade privada).

5- A não elaboração da especificação e questionário e a preterição in totum da fase, de instrução no caso sub judice influi decisivamente no exame e na decisão da causa, pelo que, verificada a previsão normativa do art. 201° do CPC, aplicável por remissão do art. 1° da LPTA, cometeu-se uma nulidade processual que a Recorrente arguiu no prazo legal.

6- O dever que incumbia ao Tribunal a quo de proceder à elaboração de especificação e questionário sai ainda reforçado neste processo pela constatação de que a maioria dos factos alegados pela Recorrente para fundamentar a ilegalidade do embargo decretado (cfr. artigos 6°, 12° e 13°) reveste natureza marcadamente técnica, cuja prova dependia da realização de diligências instrutórias e de documentos, também eles de carácter técnico, a realizar e a juntar na fase de instrução do processo, sendo certo que esta questão se afigura de todo essencial para a decisão do presente recurso contencioso.

7- O Tribunal a quo deveria ter ordenado todas as diligências necessárias à descoberta da verdade material, o que não aconteceu, pelo que o Despacho recorrido também violou o principio do inquisitório (art. 265°, na 3, do CPC) cfr. a jurisprudência do STA citada na pag.. 11 das Alegações;

8- O Tribunal a quo também não especificou os factos que considerava assentes, tendo apenas concluído que no processo já se encontravam os elementos Indispensáveis ao conhecimento e decisão do processo, tendo proferido uma decisão sem especificar os fundamentos de facto e de direito que a suportam e sem exteriorizar os pressupostos em que assenta, pelo que, nos termos dos arts. 158° e 668°, n° 1, b), do CPC, aplicáveis ex vi do art. 1° da LPTA, o Despacho recorrido é nulo por falta de fundamentação.

9- Interpretado e aplicado nos termos em que o Despacho recorrido o fez, o art. 845° do CA viola manifestamente os arts. 20º, n° 4, e 268°, n° 4, da Constituição, para além do principio da igualdade dos cidadãos e das partes (arts. 13º e 20°, n° 4, da Constituição)».

3- A Câmara Municipal de Penafiel, alegou igualmente, apresentando as conclusões seguintes:

«1- O acto judicial objecto do presente recurso jurisdicional não está ferido de nulidade, pois a elaboração da especificação e do questionário no despacho saneador só é obrigatória quando exista matéria de facto controvertida (art. 845º do C. Adm.);

2- Nos presentes autos não existe essa obrigatoriedade, pois os factos alegados pelo recorrente como sendo matéria de facto controvertida estão provados no original do processo administrativo enviado ao Tribunal Administrativo de Círculo do Porto;

3- A matéria que a ora recorrente enuncia como sendo matéria de facto controvertida é matéria cuja apreciação deve ser feita no âmbito de um procedimento administrativo municipal com vista ao eventual licenciamento do executado em desacordo com o projecto aprovado;

4- Uma vez que a recorrente não apresentou projecto de legalização do edificado, impossibilitou a análise administrativa dos factos alegados na petição de recurso jurisdicional como sendo matéria controvertida, e não permitiu à Câmara Municipal outra alternativa que não fosse determinação do embargo recorrido».

4- O digno Magistrado do MP junto deste Tribunal opinou no sentido do improvimento do recurso (fls. 180/181).

5- Relativamente ao recurso da sentença, a mesma recorrente concluiu as suas alegações do seguinte modo (fls. 379/380):

«a) O acto impugnado violou e lesou direitos fundamentais da Recorrente, pelo que é nulo nos termos do art. 133°, nº 2, do CPA:

b) Sendo um acto nulo, nos termos do art. 134° do CPA, a arguição dessa invalidade pode ser feita a todo o tempo por qualquer interessado, podendo igualmente ser declarada a todo o tempo por qualquer órgão administrativo ou por qualquer Tribunal;

c) Assim, mal andou o Tribunal recorrido quando relativamente a estes vícios alegados pela Recorrente considerou que os mesmos apenas geravam a anulabilidade do acto impugnado e que, por essa mesma razão, por não ter sido arguida em tempo (art. 28°, nº 1, a) da LPTA), se sanou a invalidade, sendo o recurso contencioso de anulação, nessa parte, extemporâneo.

Deve o presente recurso, por provado e devidamente fundamentado, ser julgado procedente e, em consequência, ser a sentença recorrida revogada».

Não foram apresentadas contra-alegações.

O digno Magistrado do MP defendeu o improvimento do recurso e a confirmação da sentença recorrida (fls.394/395).

Cumpre decidir.

II- Os Factos

O acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade:

«a) A Recorrente é proprietária de dois lotes de terreno sitos na zona envolvente à Vila Gualdina, em Penafiel, denominados Lote nº ..., com a área de 543 m2, e Lote nº ... com a área de 519 m2, descritos na Conservatória do Registo Predial de Penafiel sob os nºs 00288/120488 e 00289/120488;

b) Os referidos lotes de terreno foram adquiridos à Câmara Municipal de Penafiel (CMP) por escritura pública de compra e venda celebrada em 04.11.1987, de igual teor ao doc. de fls. 16 a 18 dos autos, que aqui dou por integralmente reproduzido;

c) Na escritura de compra e venda dos lotes em causa as partes acordaram expressamente no seguinte:

“Que nos termos das respectivas condições de venda as construções ficam sujeitas às seguintes cláusulas:

a) Ser iniciadas no prazo máximo de dois anos a contar desta data;

b) Estar concluídas no prazo máximo de cinco anos após a aprovação do respectivo projecto, que poderá ser prorrogado, por razões ponderosas, devidamente justificadas; e

c) Que os lotes reverterão para a Câmara Municipal de Penafiel, com todas as benfeitorias neles efectuadas, se os prazos não forem cumpridos ou prorrogados”.

d) A referida compra e venda obedeceu às formalidades previstas nas “Condições de Venda de Lotes na Zona Envolvente à Vila Gualdina” (cfr. doc. de fls. 19 a 22 dos autos);

e) O pedido de licenciamento de construção do edifício a erigir nos lotes de terreno em causa foi aprovado pela CMP no âmbito do Processo Camarário nº 732/85, por despacho de 31.08.87 (cfr. PA apenso);

f) Iniciados os trabalhos de construção do edifício a erigir nos lotes de terreno sub judice, a Recorrente introduziu ajustamentos em obra (elementos estruturais, estrutura de suporte, etc.), alegadamente devido a uma diferença de desníveis efectivamente existentes no solo e os previstos no projecto aprovado;

g) A Recorrente, por requerimento datado de 29.11.1988, requereu à CMP a prorrogação da validade do Alvará de Licença nº 1249, a fim de proceder à construção do edifício nos referidos lotes de terreno (cfr. doc. de fls. 23 dos autos);

h) Tal pedido foi deferido pela CMP, que procedeu à emissão do Alvará de Licença de Construção nº 443/89;

i) Em 29.11.1989, a Recorrente requereu à CMP a prorrogação da validade do Alvará de Licença de Construção nº 443/89, nos termos de requerimento de igual teor ao doc. de fls. 24 dos autos;

j) A CMP deferiu o pedido de prorrogação formulado em 29.11.1989 e emitiu o Alvará de Licença de Construção nº 358/91;

k) Em 13.11.1991, a Polícia Municipal de Penafiel elaborou Informação com o seguinte teor:

“(...)

A referida Empresa (a ora Recorrente) leva a efeito a construção do prédio que se encontra licenciado nesta Câmara com o processo nº 732/85, não estando a Empresa Construtora a cumprir com o projecto aprovado por esta Câmara.

(…) - cfr. doc. de fls. 25 dos autos, que aqui dou por integralmente reproduzido;

l) Na sequência da Informação referida na antecedente alínea k) e de um Despacho do Senhor Vereador em Regime de Permanência, os serviços da CMP, em 28.11.1991, procederam ao embargo da obra que a Recorrente se encontrava a efectuar nos lotes em causa, nos termos constantes do respectivo auto de embargo de obras cuja cópia se encontra a fls. 26-27 dos presentes autos e cujo teor aqui dou por integralmente reproduzido;

m) Por deliberação tomada em reunião ordinária realizada no dia 12.12.91, a CMP confirmou o embargo referido na antecedente alínea 1) - cfr. docs. de fls. 15 e 26 dos autos;

n) A CMP indeferiu o novo pedido de prorrogação da validade do alvará de licença de construção apresentado pela Recorrente em 15.01.1992 para conclusão da obra, mantendo o embargo das obras de construção do edifício a erigir nos lotes de terreno em causa;

o) A entidade recorrida, em reunião ordinária realizada em 22.01.1996, deliberou proceder à reversão dos lotes em causa, nos termos de deliberação de igual teor à constante do doc. de fls. 29 a 31 dos autos, que aqui dou por integralmente reproduzida;

p) A deliberação referida na anterior al. o) foi declarada nula pelo Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, por sentença de 2.04.97, transitada em julgado, de igual teor à cópia de fls. 33 a 40 dos autos, que aqui dou por reproduzida, proferida no âmbito do processo de recurso contencioso de anulação que naquele Tribunal correu termos sob nº 311/96;

q) O presente recurso contencioso de anulação foi instaurado em 29.01.2002 (cfr. fls. 2 dos autos).

III- O Direito

1- Do recurso do despacho de 17/09/2002

O recurso contencioso interposto no TAC do Porto dizia respeito, efectivamente, a um acto administrativo compreendido no art. 51º, al. c), do ETAF. Portanto, enquanto praticado por órgão da administração local, corresponder-lhe-ia a forma de processo prevista no Código Administrativo, ex vi do art. 24º, al. a), da LPTA.

Isto quer dizer que, findos os articulados, haveria que lavrar despacho saneador (o que foi feito), pois assim o proclama o art. 845º daquele Código.

Mas aquele preceito não se fica por aí. Diz ainda que:

«…o auditor, no próprio despacho saneador, especificará os factos que considera provados, admitidos por acordo das partes ou provados por documentos e elaborará conjuntamente um questionário em que fixe, por ordem numérica, os pontos de facto controvertidos cujo apuramento interesse à resolução do recurso…» (destaque nosso).

Por seu turno, o art. 848º do mesmo diploma legal estipula que “concluída a produção de prova, será o processo continuado com vista aos advogados do recorrente e do recorrido ao Ministério Público, para alegarem por escrito”.

Da conjugação destes dois preceitos conclui-se que haverá lugar a alegações depois de concluída a produção de prova, na hipótese de a ela haver lugar. Ora, não lugar à produção de prova quando não houver matéria de facto controvertida (Ac. do STA de 29/11/2005, Proc. nº 0810/03).

Com efeito, «A elaboração de especificação e questionário no recurso contencioso, nos termos do art. 845º do Código Administrativo, só tem lugar quando, devendo o processo prosseguir, subsistam factos controvertidos relevantes para a resolução do recurso que impliquem que o juiz não possa decidir com segurança sem prévia admissão de prova» (Ac. STA de 13/02/96, Proc. nº 038811).

Na verdade, só a existência de matéria controvertida que urja apreciar em sede de julgamento de facto impõe a elaboração daquelas peças. Se tal não for o caso, a falta delas não determina a nulidade processual invocada. Como este STA já afirmou «Nos recursos contenciosos que seguem a tramitação do art. 24º, al. a), da LPTA, a falta de especificação e questionário (arts. 51º, nº1, do ETAF, 843º e 845º do C.A. e 511º do CPC) não configura nulidade nem constitui caso julgado formal, pois que a factualidade pertinente ao conhecimento do recurso pode a todo o momento ser expressamente considerada, ampliada e alterada» (neste sentido, o acórdão deste STA de 9/04/2003, Proc. nº 0598/02).

Resta, então, averiguar se havia necessidade neste caso concreto de ser produzida qualquer outra prova para além da que já resultava dos autos e do processo administrativo apenso.

O que estava em causa nos autos, recorde-se, era uma deliberação da CMP de 12/12/91, que manteve e confirmou o embargo decidido pelo Sr. Vereador em 13/11/91 relativamente à obra que a recorrente estava a levar a cabo na zona envolvente à Vila Gualdina. Ora, a recorrente imputava ao acto o vício de forma por falta de fundamentação (arts. 24º/26º da p.i.), a violação de princípios como o da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade (art. 27º da p.i.), a usurpação de poderes (arts. 28º/33º, da p.i.), e violação do direito à iniciativa económica privada e de propriedade consagrado nos arts. 61º e 62º da CRP (art. 33º da p.i.).

Como se vê, praticamente nenhum dos vícios implica uma prova diferente e mais alargada do que aquela que os elementos juntos, quer com a petição inicial, quer com o p.a. apenso, já nos revelam. A única reserva relativamente a esta afirmação estaria na parte concernente à violação dos princípios da igualdade e imparcialidade. Todavia, a recorrente não foi capaz de preencher a violação desses princípios com os factos pertinentes, limitando-se a não mais do que uma afirmação genérica e conclusiva. E, naturalmente, perante essa falta de alegação factual, nenhuma prova poderia ser feita. O que equivale a dizer que nenhuma base instrutória haveria que ser efectuada a esse respeito.

É verdade que a contestação impugna o teor dos arts. 11º, 14º, 19º, 20º e 27º da petição (ver arts. 7º e 31º da peça de fls. 55 a 64). Todavia, tal como refere o M.P., nenhuma dessa matéria é essencial à decisão da causa, por se apresentar irrelevante ao preenchimento dos vícios (excepção feita ao caso da violação dos referidos princípios – art. 27º da pi - , mas para os quais a recorrente não aportou nenhuma factualidade). E assim, a pretensa controvérsia em redor dessa matéria não justificava a elaboração de um questionário com vista à eliminação de qualquer dúvida a seu respeito. Pretendia a recorrente fazer crer que a alteração ao projecto inicial se justificava de todo, em virtude de o terreno apresentar um desnível que impossibilitava a execução da obra tal como ela estava desenhada no projecto (arts. 11º, 14º, 19º e 20º da pi). Ora, saber se a recorrente comunicou esse facto à Câmara e se esta não se opôs à execução com a pretendida alteração já não é importante, se a respectiva factualidade apenas preenche vícios sancionáveis com a mera anulação, cuja impugnação haveria de respeitar os prazos do art. 28º da LPTA, há muito ultrapassados no momento da interposição do recurso (quase dez anos depois) como a sentença final acabaria por reconhecer.

Sendo assim, se a matéria controvertida ou era inoperante para a procedência dos vícios ou estava afastada do conhecimento pelo tribunal “a quo” não havia necessidade de realizar a base instrutória.

Improcedem, pois, as conclusões do recurso jurisdicional.

2- Do recurso da sentença

2.1- Entende a recorrente que a sentença recorrida andou mal ao julgar improcedente o vício de usurpação de poderes. E isto por duas razões:

- As obras embargadas foram erigidas no âmbito de um contrato de direito privado celebrado entre a recorrente e a entidade recorrida. Logo, por se encontrar despida de ius imperii nesta relação contratual, não podia a Câmara interferir numa questão em que era parte interessada. Nem mesmo o facto de se tratar de um licenciamento urbanístico a legitimava a sobrepor-se ao acordado contratualmente, sob pena de incumprimento.

- Tratando-se de uma relação de direito privado, só os tribunais judiciais poderiam pronunciar-se acerca dessa questão, isto é, do litígio daí emergente e de um eventual incumprimento da recorrente relativamente ao estipulado entre as partes do referido contrato. Assim, o acto intrometeu-se na esfera de competência dos tribunais jurisdicionais (arts. 2º, 111º, nº1 e 202º, nº2, da CRP).

Não tem, obviamente, razão.

Sem dúvida que é de natureza privada o contrato de «compra e venda» celebrado por escritura de 4/11/1987 entre a Câmara e A... (fls. 16/18). E essa venda ficou sujeita às seguintes condições:

a) As construções deveriam ser iniciadas no prazo máximo de dois anos a contar da data da escritura;

b) Deveriam estar concluídas no prazo de cinco anos após a aprovação do respectivo projecto, que poderia ser prorrogado por razões ponderosas e devidamente justificadas;

c) Os lotes reverteriam para a Câmara Municipal com todas as benfeitorias nele efectuadas se os prazos não fossem cumpridos.

Ora, em primeiro lugar nenhuma destas cláusulas foi posta em causa pelo acto administrativo sindicado. Ou seja, o acto não interfere com o conteúdo do contrato a ponto de se dizer que, por ele, a Câmara realizou uma função que só aos tribunais judiciais caberia exercer. O eventual incumprimento do contrato poderia, claro está, ser apreciado pelos tribunais se a questão fosse, efectivamente, de violação contratual. Ora, manda a verdade que se diga que não houve qualquer litígio a respeito do conteúdo e da execução do contrato celebrado. O acto, com efeito, não impedia a recorrente de executar as obras. A Câmara pretendeu evitar, isso sim, que as obras fossem levadas a cabo sem licença, ou melhor em desrespeito da licença inicialmente atribuída.

O que se passou com a A... foi que, alegadamente, se viu impossibilitada de levar a cabo as obras licenciadas devido ao desnível que encontrou no terreno, em desconformidade, pois, com o desnível ponderado no projecto aprovado. Ora, postas assim as coisas, facilmente se chega à conclusão que a dificuldade não foi criada pela Câmara, mas pela configuração do próprio solo. Mas, porque é assim, a interessada construtora deveria ter sido diligente ainda na fase de preparação do projecto, antes mesmo do pedido de licenciamento, que sem qualquer entrave foi imediatamente deferido. A Câmara, inclusive, até concedeu duas prorrogações à validade temporal do alvará de licença (ver alíneas h) e j), da matéria de facto). Por conseguinte, não pode dizer-se que a Câmara agiu em violação das cláusulas do contrato. Se o projecto inicial não servia os interesses da A..., ou não podia ser realizado como estava desenhado, então haveria que pedir alteração ao licenciamento e obter, na oportunidade, o devido acto administrativo de deferimento da respectiva pretensão.

Em segundo lugar, o acto sindicado está já fora da relação contratual firmada entre as partes. Não pode esquecer-se que, independentemente da natureza privada do contrato, o objectivo a que o negócio da compra por parte de A...tendia era já do domínio da construção e do licenciamento urbanístico, matéria que é consabidamente do interesse e domínio públicos. Efectivamente, a utilização dos solos e a sua transformação pela via construtiva é o resultado de uma concessão jurídico-pública em face das regras e dos planos urbanísticos e de gestão territorial, que são de índole vinculada (Ac. do STA de 26/09/2002, Proc. nº 0485/02; 18/05/2006, Proc. nº 167/05; também Ac. de 22/03/2007, Proc. nº 390/06-11).

Por conseguinte, não se sufraga de modo nenhum a arguição do referido vício, que aqui julgamos inexistente.

2.2- Defende também a recorrente que o mesmo acto é nulo (art. 133º, nº2, al. d), do CPA), por ter lesado e violado direitos fundamentais, como sejam:

- Os direitos à fundamentação dos actos administrativos (art. 124º e 125º do CPA);

- Os direitos consagrados à igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade (arts. 13º, 266º, nº2, da CRP e 5º e 6º do CPA);

- Os direitos à iniciativa económica e da propriedade privada (arts. 61º e 62º da CRP).

Esta forma de alegar pretende contrariar a posição manifestada pela sentença recorrida, que sobre o tema adiantou tratar-se de matéria que só é resolúvel através de vícios de anulação e não de nulidade. E deve dizer-se que andou bem a sentença neste aspecto.

Com efeito, não é pelo facto de o direito à fundamentação (art. 268º, nº3, da CRP) e ao respeito pelos princípios da proporcionalidade, justiça e imparcialidade acima referidos estarem consagrados na Constituição (art. 266º, nº 2, da CRP) que se elevam à categoria de direitos fundamentais. Na verdade, o que a Constituição ali vem plasmar é um dever de agir com determinados contornos impostos à Administração, recebidos pelo legislador ordinário nos arts. 5º e 6º do CPA, como limites internos da actividade discricionária. Nesta medida, a correspondente violação pela entidade administrativa onerada é sancionável com a anulação e não com a nulidade (cfr. arts. 135º do CPA), como sempre a jurisprudência tem afirmado.

Da mesma maneira, conquanto o princípio da igualdade se reveja num direito fundamental (art. 13º da CRP), a verdade é que a jurisprudência sempre tem afirmado que a sua violação não se resolve através da nulidade, por representarem limites internos de actuação administrativa, desse modo caracterizando violação de lei que somente ocasiona anulabilidade e não nulidade, a não ser nos casos em que esteja ferido o núcleo do conteúdo essencial de um direito fundamental (Ac. STA de 13/04/99, Proc. nº 041639; de 4/5/2000, Proc. nº 045905; 31/10/2000, Proc. nº 046315; 8/03/2001, Proc. nº 046459). E a justificação que se vem dando é que só ofende esse conteúdo essencial o acto que atinja o cerne do direito vertido nas categorias do nº2, do art. 13º da CRP, em que se colocam descriminações ilegítimas baseadas no sexo, língua, religião, convicções políticas, religiosas, etc, ou em outras categorias subjectivas traduzidas por “direitos especias de igualdade”, como os que estão contemplados no art. 36º, nº 4, da CRP (v.g., cit. acórdão de 8/03/2001).

No que respeita à violação do direito de iniciativa privada e de propriedade privada (cfr arts. 61º e 62º da CRP) não é diferente a solução.

Efectivamente, os direitos ali plasmados não são irrestritos ou absolutos, podendo estar sujeitos a certos condicionamentos. A respeito do segundo, permitimo-nos, inclusive, transcrever um excerto de um acórdão deste STA, alusivo à matéria em apreço e a cuja doutrina aderimos inteiramente a propósito do ius aedificandi:

«No que concerne à vertente relacionada com a hipotética protecção constitucional considera-se que não se trata de direito que se encontre abrangido pela tutela, fundamentalmente subjectiva, do direito de propriedade privada, tal como acolhido no artigo 62º da CRP, não se entendendo, por isso, que o direito de construir se apresente, à luz do texto constitucional, como parte integrante do direito fundamental de propriedade privada.

(…) entendemos que se trata aqui de um direito de natureza jurídico-pública, não existindo um direito originário à construção. Cfr., neste sentido, Rogério Soares, in “Direito Administrativo”, a págs. 116-117.

O “jus aedificandi” não é, por isso, uma faculdade ínsita no conteúdo prévio e substancial do direito de propriedade, podendo dizer-se que a realidade constitucional do direito de propriedade em matéria urbanística, de direito de construção, é juspublicisticamente condicionável e regulável.

Vide, neste sentido, Osvaldo Gomes, in “Plano Director Municipal”, a págs. 197-198.

Esta é, também, a posição de Alves Correia, in “O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade” e de Carlos Ferreira de Almeida, in “Direito Económico”, II Parte, 1979, a págs. 455-457.

O Tribunal Constitucional tem, também, defendido a tese antes enunciada, como se pode constatar dos seus Acs. nºs 115/88, in DR, II Série, de 5-9-88, nº 131/88, in Revista da Ordem dos Advogados, ano 48, Dezembro de 1988, a págs. 895 e segts., nº 52/90, in DR, de 2-4-92, nº 329/99/T, de 2-6-99, in DR, II Série, de 20-7-99 e nº 517/99/T, de 22-9-99, in DR, II Série, de 11-11-99.

Esta tem sido, aliás, a posição seguida por este STA.

Cfr., entre outros, os Acs. de 18-6-98 - Rec. 41653, de 13-1-00 - Rec. 44287, de 15-10-98 - Rec. 42683, de 4-4-00 - Rec. 42438 e de 12-12-00 - Rec. 46738

(…) propendemos para uma perspectiva juspublicista desta questão, partindo-se, essencialmente, do texto constitucional, para se sustentar que o “jus aedificandi” não faz parte do direito constitucional de propriedade, tal como consignado no art. 62º da CRP.

De facto, a aptidão construtiva dos solos urbanos e não urbanos não está desligada do que em matéria de planeamento e ordenamento do território está previsto na CRP (cfr., em especial, os art. 65º e 66º).

O direito de construir não pode, consequentemente, ser visto apenas numa perspectiva que tenha unicamente em conta os interesses privados, impondo-se a consideração de outros interesses constitucionalmente condicionantes do direito de propriedade acolhido no art. 62º da CRP.

É que, tal como decorre do preceito acabado de citar, o direito de propriedade é para ser gozado “nos termos da Constituição”.

A consagração constitucional do direito de propriedade não obsta à existência de limites a este direito, resultantes, de resto, de outros direitos e princípios constitucionalmente consagrados. Cfr., neste sentido, em especial, Luís Cabral de Moncada, in “Direito Económico”, 2ª edição, a págs. 152, G. Canotilho e Vital Moreira, in “Fundamentos da Constituição”, 1991, a págs. 164.

Pode, assim, concluir-se que o uso e fruição, pelos respectivos titulares, do direito de propriedade não é livre e absoluto, antes se apresentando como juspublicisticamente enquadrado e condicionado. Ou, noutra formulação, podemos dizer não ser livre o modo de uso e fruição do direito de propriedade, na vertente relacionado com o direito de construir, dado que este direito está dependente de uma permissão administrativa prévia, que se destina, em larga medida, a aferir da compatibilidade da pretensão de construir com os interesses e necessidades públicas legalmente protegidas neste domínio, como é o caso, por exemplo, da REN.

A edificabilidade potencial dos terrenos terá, assim, de se concretizar legalmente através da emissão dos competentes alvarás, na sequência dos pertinentes pedidos de licenciamento». (Ac. do STA de 10/10/2002, Proc. nº0912/02. No mesmo sentido, Ac. de 26/09/2002, Proc. nº 0485/02; de 18/05/2006, Proc. nº 0167/05).

Quer dizer, ao não estar em causa o conteúdo essencial do direito fundamental, nunca a sua violação geraria a mais grave das invalidades, sancionável com a nulidade, mas simplesmente com a anulação, como a sentença recorrida afirmou.

Por tudo o que acaba de dizer-se, somos a concluir ter andando bem a sentença recorrida quando considerou improvido o recurso contencioso na parte referente ao vício de usurpação de poder e extemporâneo quanto aos demais.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento aos recursos, confirmando o despacho e sentença recorridos.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 400 euros.

Procuradoria: 200 euros.

Lisboa, 19 de Abril de 2007. Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.

Segue Acórdão de 4 de Outubro de 2007

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Proferido o acórdão de fls. 398 e sgs., que negou provimento aos recursos jurisdicionais interpostos por “A...”, veio esta requerer o seu parcial esclarecimento e, quanto a um dos recursos (referente à impugnação do despacho do TAC de 17/09/2002; cfr. fls. 77 dos autos), arguir a sua nulidade por omissão de pronúncia.

Tanto a Câmara Municipal de Penafiel (fls. 431), como o M.P. (fls. 442), foram no sentido do indeferimento de tal pretensão.

II- Apreciando.

1- Em 1º lugar, a requerente “A...” considera que o referido aresto não se pronunciou quanto à matéria das conclusões 7ª, 8ª e 9ª das alegações do recurso referente ao despacho saneador do juiz “ a quo” de 17/09/2002, proferido a fls. 77 dos autos.

Vejamos. Em tais conclusões, a requerente entendia que o tribunal “a quo”:

- Não ordenou todas as diligências necessárias à descoberta da verdade material, violando assim o princípio do inquisitório (7ª);

- Não especificou os factos que considerava assentes (8ª); e que,

- Interpretado e aplicado nos termos em que o fez o despacho em causa, o artigo 845º do C.A. violaria os arts. 20º, nº4 e 268º, nº4, da CRP, para além do princípio da igualdade (9ª).

Quanto à 1ª, pronunciámo-nos assim: «Resta, então, averiguar se havia necessidade neste caso concreto de ser produzida qualquer outra prova para além da que já resultava dos autos e do processo administrativo apenso (destaque nosso).

É verdade que a contestação impugna o teor dos arts. 11º, 14º, 19º, 20º e 27º da petição (ver arts. 7º e 31º da peça de fls. 55 a 64). Todavia, tal como refere o M.P., nenhuma dessa matéria é essencial à decisão da causa, por se apresentar irrelevante ao preenchimento dos vícios (excepção feita ao caso da violação dos referidos princípios – art. 27º da pi - , mas para os quais a recorrente não aportou nenhuma factualidade). E assim, a pretensa controvérsia em redor dessa matéria não justificava a elaboração de um questionário com vista à eliminação de qualquer dúvida a seu respeito. Pretendia a recorrente fazer crer que a alteração ao projecto inicial se justificava de todo, em virtude de o terreno apresentar um desnível que impossibilitava a execução da obra tal como ela estava desenhada no projecto (arts. 11º, 14º, 19º e 20º da p.i.). Ora, saber se a recorrente comunicou esse facto à Câmara e se esta não se opôs à execução com a pretendida alteração já não é importante, se a respectiva factualidade apenas preenche vícios sancionáveis com a mera anulação, cuja impugnação haveria de respeitar os prazos do art. 28º da LPTA, há muito ultrapassados no momento da interposição do recurso (quase dez anos depois) como a sentença final acabaria por reconhecer.

Era, desta maneira, dada resposta à matéria da referida conclusão.

Quanto à 2ª, dissemos: «A elaboração de especificação e questionário no recurso contencioso, nos termos do art. 845 do Código Administrativo, só tem lugar quando, devendo o processo prosseguir, subsistam factos controvertidos relevantes para a resolução do recurso que impliquem que o juiz não possa decidir com segurança sem prévia admissão de prova» (Ac. STA de 13/02/96, Proc. nº 038811).

Na verdade, só a existência de matéria controvertida que urja dissipar em sede de julgamento de facto impõe a elaboração daquelas peças. Se tal não for o caso, a falta delas não determina a nulidade processual invocada. Como este STA já afirmou «Nos recursos contenciosos que seguem a tramitação do art. 24º, al. a), da LPTA, a falta de especificação e questionário (arts. 51º, nº1, do ETAF, 843º e 845º do C.A. e 511º do CPC) não configura nulidade nem constitui caso julgado formal, pois que a factualidade pertinente ao conhecimento do recurso pode a todo o momento ser expressamente considerada, ampliada e alterada» (neste sentido, o acórdão deste STA de 9/04/2003, Proc. nº 0598/02).

Esta era uma maneira de assegurar que a inexistência, no caso concreto, da especificação não era motivo de invalidade do despacho saneador em causa.

Assim sendo, e sem prejuízo de se dizer que a conclusão 9ª não se estribava em alegações concretas e precisas a respeito do seu conteúdo - sendo, por isso, claramente conclusiva - a resposta respeitante à 3ª estava implicitamente fornecida a partir da solução dada às duas primeiras. Quer dizer, o facto de improcederem as referidas conclusões 7ª e 8ª, face aos argumentos então utilizados, significava que, para o tribunal de recurso, o juiz “a quo” havia interpretado correctamente o art. 845º do C.A.

Improcede, pois, a arguida nulidade por omissão de pronúncia.

2- Na parte concernente ao recurso da sentença do TAC, a ora requerente pede dois esclarecimentos.

Começa por citar o parágrafo 2º, da página 7ª do acórdão, para chamar a atenção de que o procedimento de licenciamento da construção foi iniciado em 1985 e decidido em 31/08/1987, enquanto a aquisição dos lotes de terreno pela recorrente só se verificou em 4/11/87. E porque é assim, diz não perceber o exacto sentido da citação daquele trecho do acórdão.

Ora bem, segundo parece, a requerente pretenderá realçar alguma obscuridade na afirmação feita no referido parágrafo quando aludimos à diligência que a requerente deveria ter tido por ocasião do projecto e antes do pedido de licenciamento.

Se é isso o que pretende dizer, então somos obrigados a asseverar que nenhuma incongruência ou obscuridade existe. Na verdade, nunca a recorrente disse que comprou o terreno com projecto aprovado e apresentado por outrem (nem tão pouco agora o diz). Depois, é a própria sentença do TAC do Porto (sobre recurso contencioso de anulação da deliberação da CMP que indeferiu o pedido e prorrogação da validade do alvará de licença de construção: ver fls. 33 a 40 do I volume destes autos) que na respectiva matéria de facto refere que “Em 2/12/85 a recorrente veio requerer licença de construção para os referidos terrenos”, a qual viria a ser deferida em 31/08/87 (fls. 35). Finalmente, é o próprio documento junto aos autos (carta subscrita pela requerente e dirigida ao Presidente da Câmara) que demonstra ter sido ela, “A...”, “a requerente do processo de construção nº 732/85 do edifício a construir na Zona Envolvente à Vila Gualdina, lotes 57 e 58…” (fls. 23). Portanto, não vemos em que medida a circunstância de a aquisição ter ocorrido em 4/11/87 altera a justeza da nossa afirmação ou, o que vai dar ao mesmo, interfere com a cronologia exacta dos acontecimentos. Logo, nada há que aclarar, por ser mais que compreensível o julgamento contido no aresto.

Em segundo lugar, a requerente parece achar pouco perceptível que o acórdão aclarando tenha utilizado a fundamentação de um outro aresto deste mesmo STA - em que se discutia a dimensão do direito de propriedade e a sua correlação com o direito de edificar – se o que estava aqui em causa era um acto administrativo que confirmou um embargo, não obstante ter sido anteriormente emitido um alvará de licença, na sequência de uma decisão administrativa que lhe conferia o direito de construir.

Contudo, melhor sorte não merece este ponto. Com efeito, a transcrição parcial do acórdão proferido em 10/10/2002 (Proc. nº 0912/02) serviu somente como modo de elucidar as razões pelas quais não poderíamos acolher um dos argumentos que a recorrente expressamente esgrimia como suporte da ilegalidade que imputava ao acto: a alegada violação do direito de iniciativa e de propriedade privada contidos nos arts. 61º e 62º da CRP. E para responder ao desiderato, a remissão para o trecho transcrito era totalmente apropriada, por conter a solução que a questão demandava. E, na sequência disso, tendo este STA concluído que não estava em causa o conteúdo essencial de um direito fundamental, a eventual ilegalidade de que padecesse o acto sindicado só seria sancionável com a mera anulação e não com a nulidade. Circunstância essa que, tal como a sentença da 1ª instância concluíra, imporia a rejeição do recurso por extemporaneidade da sua interposição, dado o prazo de dois meses para o efeito (art. 28º da LPTA).

Eis por que não pode proceder a pretensão de esclarecimento.

III- Decidindo

Face ao exposto, acordam em indeferir a arguição da nulidade e indeferir o pedido de esclarecimento.

Custas pela requerente.

Taxa de justiça: noventa e nove euros.

Lisboa, 10 de Outubro de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.

Referências Legais

Legislação Nacional

ETAF96 ART51 C.
LPTA85 ART24 A ART28.
CADM40 ART845 ART848.
CONST ART61 ART62 ART111 N1 ART202 N2.
CPA91 ART5 ART6 ART124 ART125 ART135.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC38811 DE 1996/02/13.; AC STA PROC598/02 DE 2003/04/09.; AC STA PROC810/03 DE 2005/11/29.; AC STA PROC390/06 DE 2007/03/22.; AC STA PROC46738 DE 2000/12/12.; AC STA PROC167/05 DE 2006/05/18.

Doutrina

OSVALDO GOMES PLANO DIRECTOR MUNICIPAL PAG197-198.
ALVES CORREIA O PLANO URBANÍSTICO E O PRINCIPIO DA IGUALDADE.
FERREIRA DE ALMEIDA DIREITO ECONÓMICO PARTEII PAG455-457.
CABRAL DE MONCADA DIREITO ECONÓMICO 2ED PAG15.
GOMES CANOTILHO E OUTRO FUNDAMENTOS DA CONSTITUIÇÃO PAG164.

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I- Relatório

III- O Direito

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina