0429/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência no Plenário do Supremo Tribunal Administrativo 1 – A… interpôs, na secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, recurso contencioso de anulação da deliberação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF), de 19 de Dezembro de 2002, que, indeferindo reclamação apresentada pela recorrente, manteve a classificação final e a consequente graduação pela mesma recorrente obtida enquanto candidata ao concurso de recrutamento de juízes para os tribunais administrativos e fiscais, aberto por “aviso” publicado no Diário da República, II Série, n.º 85, de 11-4-02. Por acórdão da 1ª Subsecção, da secção de contencioso administrativo, foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulado o acto contenciosamente recorrido. Inconformado com a decisão referida em 1.2, interpôs o C.S.T.A.F. recurso jurisdicional para o Pleno da Secção, o qual, por acórdão de fls. 386 e seguintes, julgou improcedente a questão prévia suscitada pelo C.S.T.A.F., relativa à alegada irrecorribilidade contenciosa da deliberação impugnada (com fundamento no seu carácter confirmativo e não lesivo), e negou provimento ao recurso. De novo inconformado, interpôs o C.S.T.A.F. recurso, por oposição de julgados, para o Plenário do STA, com base em alegada oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão da secção de contencioso administrativo do STA, de 15.2.05, processo n.º 1328/03, publicado nos apêndices ao DR de 18.11.05, pág. 1255 a 1271. Por acórdão de fls. 446 e seguintes foi reconhecida a existência da invocada oposição de julgados e ordenado o prosseguimento do recurso. O Recorrente Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais apresentou as alegações de fls. 459 e seguintes que concluiu do seguinte modo: As reclamações das deliberações do CSTAF, proferidas no âmbito do concurso de recrutamento para o preenchimento de vagas nos tribunais administrativos e fiscais, têm natureza facultativa. O acórdão recorrido deveria ter equacionado duas hipóteses: 1ª – O legislador teria partido do princípio de que do acto não cabia recurso contencioso e quis retirar à reclamação o efeito suspensivo previsto no artigo 163.° , n.º 1, do CPA (solução adoptada, sem mais, pelo referido acórdão); 2ª – O legislador apenas teria pretendido afirmar que a reclamação tem efeito devolutivo, aliás de acordo com o disposto no artigo 163.° , n.º 2, do CPA . Tratar-se-ia da reafirmação de uma regra – coisa aparentemente desnecessária, mas que corresponde a uma técnica frequentemente usada pelo legislador. De qualquer modo, sempre teria a utilidade residual de esclarecer eventuais dúvidas quanto ao carácter do acto (contenciosamente recorrível). Esta 2ª hipótese não foi ponderada expressamente no acórdão recorrido. C) Ora, entre estas duas alternativas é de optar, sem qualquer dúvida, pela segunda com base nas razões seguintes: Primeira – preocupação do legislador não foi a definição da natureza necessária ou facultativa da reclamação mas antes, pressionado pela exigência de celeridade do procedimento, afirmar ou reafirmar expressamente o efeito devolutivo da reclamação. Segunda – a natureza recorrível do acto coaduna-se melhor com o referido escopo de celeridade do procedimento, uma vez que, se elimina uma fase de reapreciação (necessária). Terceira (razão de maior peso) – tratando-se de um assunto tão relevante – a determinação do carácter necessário ou facultativo da reclamação – se o legislador tivesse querido dispor sobre essa matéria certamente que o teria feito de forma expressa e não indirectamente através da fixação do efeito da reclamação que, como vimos, teve outro sentido. Ora, sendo o carácter facultativo o traço geral das reclamações administrativas, que só admite desvio quando a lei explicitamente determinar o contrário (v., entre outros, o Ac. do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA, de 24.05.2005, Proc. 1652/02), teremos de concluir ser esse, no caso, o regime aplicável. Note-se, por outro lado, que não existe no ETAF, nem em qualquer outro diploma legal, norma que preveja forma de impugnação administrativa necessária das deliberações tomadas pelo CSTAF, conforme, aliás, tem sido reiteradamente reconhecido por esse Venerando Tribunal. Por seu turno, o prazo curto, fixado no Regulamento do concurso, para a dedução de reclamação, milita a favor do entendimento de que a reclamação tem carácter facultativo, pois visa impedir que essa impugnação trave o andamento do procedimento até final. Deste modo, eliminando eventuais obstáculos, o legislador acautelou que o procedimento pudesse prosseguir rapidamente para o seu termo, devido ao interesse público em causa e à celeridade que era preciso conferir à escolha e nomeação dos novos magistrados, tudo por forma a permitir a implementação, tão rápida quanto possível, do novo sistema da Justiça administrativa portuguesa. Não se vislumbra, assim, justificação plausível e razoável para uma reclamação com carácter necessário. Do exposto resulta que a deliberação do CSTAF, de 19.12.2002 (impugnada no recurso contencioso) nenhuma carga adicional de lesão trouxe ex novo à que a deliberação de 04.11.2002, que homologou a lista de classificação e graduação dos candidatos, já havia provocado directamente na esfera da então Recorrente, aqui Recorrida. Por conseguinte, aquela deliberação é irrecorrível contenciosamente por ser meramente confirmativa da deliberação do CSTAF, de 04.11.2002. De facto, o acto em causa nos presentes autos apresenta-se destituído de força inovatória e nada decide, não constituindo, por isso, um acto autonomamente lesivo, pelo que é insusceptível de recurso contencioso (neste sentido, veja-se, por todos, o acórdão do STA de 18.03.1999, Proc. n.° 32209). A deliberação de 04.11.2002 é que definiu a situação jurídica da ora Recorrida (ao graduá-la no 108.° lugar e excluindo-a, desse modo, do curso de formação de que dependia a respectiva graduação final), pelo que, tendo sido produzidos, de forma idónea, efeitos imediatos e efectivamente lesivos dos seus interesses, estava aberta, desde logo, a via da recorribilidade contenciosa. Atendendo a que o acto primário – objecto da referida reclamação facultativa – foi notificado aos interessados através de afixação de edital nos locais de estilo, como era o caso do CEJ, bem como na respectiva página web (abrigo do artigo 12.°, n.º 1, do Regulamento), e considerando ainda que a ora Recorrida demonstrou ter tido perfeito conhecimento do conteúdo do acto em causa (facto demonstrado pela reclamação apresentada atempadamente em 04/12/2002, na sequência do que o CSTAF tomou a decisão impugnada de 19/12/2002), encontram-se reunidos, assim, todos os pressupostos legais para que se aplique a disciplina contida no artigo 55.º da LPTA, ou seja, a rejeição do recurso contencioso com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto recorrido. Deste modo, uma vez que o acto em causa não é recorrível, a situação sub judice subsume-se ao disposto no art. 57°, § 4 do RSTA. Consequentemente, o recurso contencioso deveria ter sido rejeitado, em prejuízo do conhecimento da matéria do recurso jurisdicional. Esta é, pois, a solução que deve prevalecer na oposição supra evidenciada.” Não houve contra-alegações e, o Exm.º Magistrado do M.º Público junto deste STA emitiu o parecer de fls. 469, que se transcreve: “Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento, devendo julgar-se a presente oposição de julgados de acordo com o entendimento perfilhado pelo douto Acórdão recorrido, por se fundar em actividade hermenêutica mais conforme à letra, razão de ser e finalidade nele assinaladas aos preceitos legais em questão – Artº. 163º, nº 1 do CPA e Artº. 7º, nº 6 da Lei nº 13/2002 , em consonância com o artº. 20º da Portaria nº 386/2002 , de 11 de Abril.” Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. 2 – Dá-se como reproduzida a factualidade constante do acórdão da subsecção que apreciou o recurso contencioso (também transcrita no acórdão recorrido), transcrevendo-se, porém, pelo seu especial interesse para o presente recurso, a seguinte: a) No Diário da República II Série, n.º 85, de 11.4.02, foi publicado o Aviso n° 4902/2002 (2ª série), que, nos termos do n° 1 do artigo 7º da Lei n° 13/2002 , de 19 de Fevereiro, e do n° 1 do artigo 1º do Regulamento do Concurso para Recrutamento para o Preenchimento de Vagas nos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Portaria n° 386/2002 , doc 11 de Abril, declarou aberto concurso de ingresso em curso de formação e estágio com vista ao preenchimento de vagas de juízes nos tribunais administrativos de circulo e nos tribunais tributários (fls. 299, dos autos). (…) A recorrente apresentou, com o respectivo requerimento de candidatura, “trabalhos científicos e profissionais”, que foram classificados de “suficiente - 12 valores”, em sede de avaliação curricular, na qual foi atribuída à mesma recorrente a pontuação global de 12,875 valores. Na lista de classificação final e graduação dos candidatos, homologada pelo CSTAF, a recorrente foi graduada em 108º lugar e, por consequência, excluída do ingresso no curso de formação e estágio a que se destinava o aludido concurso. Em 4.12.02, a recorrente apresentou reclamação, dirigida ao Presidente do CSTAF, dessa lista de classificação e graduação final. Sobre esta reclamação, o CSTAF proferiu a deliberação constante de fls. 25 a 29 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzida, na qual se conclui nos seguintes termos: Nestes termos, face às razões expostas, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais delibera desatender a presente reclamação, mantendo-se a decisão final e a consequente graduação obtidas pela candidata, ora reclamante, no Concurso de recrutamento para o Preenchimento de Vagas nos Tribunais Administrativos e Fiscais.» 3 – O facto de o acórdão preliminar ter julgado verificados os requisitos dos recursos por oposição de julgados não vincula este Plenário, como se prevê expressamente no art. 766.º , n.º 3, do CPC , na redacção anterior à reforma operada pelos Decretos-Lei n.º 329-A/95, de 12 de Setembro, e 180/96, de 12 de Dezembro, que tem sido considerado aplicável aos recursos por oposição de julgados a que se aplica o ETAF de 1984 e a LPTA. Como vem sendo entendido uniformemente por este Supremo Tribunal Administrativo, entre os requisitos do recurso com fundamento em oposição de julgados inclui-se o de nos arestos pretensamente em conflito terem sido proferidas decisões expressas sobre as questões relativamente às quais se pretende haver oposição. No acórdão recorrido apreciou-se a questão de saber se a reclamação da homologação da lista de classificação e graduação prevista nos arts. 11.º, n.º 1, e 12.º, n.º 2, do Regulamento do Concurso de Recrutamento para o Preenchimento de Vagas nos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Portaria n.º 386/2002 , de 11 de Fevereiro, tinha ou não natureza de reclamação necessária, tendo-se concluído afirmativamente. Estava-se na fase prévia do referido concurso, destinada a determinar os candidatos admitidos a ingressarem no curso de formação a que se destinava o referido concurso [alínea j) da matéria de facto fixada]. Para se concluir pela impugnabilidade da deliberação que indeferiu a reclamação, o acórdão recorrido apreciou directamente a questão de saber se a reclamação em causa era ou não necessária, concluindo afirmativamente. Para tal, ponderaram-se no acórdão recorrido o regime das reclamações administrativas, os efeitos que a lei lhes atribui e a sensatez e adequação do regime das reclamações necessárias à situação em causa, tendo-se concluído que tanto a previsão expressa de efeito devolutivo como o facto de ser o regime mais acertado para casos deste tipo impunham a conclusão de que se estava perante reclamação necessária. Não se apreciou se o acto que decidiu a reclamação era ou não inovatório em relação ao acto homologatório, pois partiu-se do pressuposto de que o acto contenciosamente impugnável era apenas o que decidiu a reclamação. No caso apreciado no acórdão fundamento, estava-se numa fase posterior do mesmo concurso, depois de concluído o referido curso de formação, estando em causa a reclamação do despacho de homologação da lista de graduação final, a que se referem os arts 15.º, n.ºs 1, 2 e 3, e 16.º do mesmo Regulamento. Foi por se entender, cumulativamente, que a deliberação que indeferiu a reclamação nada tinha de inovatório e que não estava prevista reclamação necessária que no acórdão fundamento se conclui no sentido da não impugnabilidade do acto que decidiu a reclamação. Mas, no acórdão fundamento não se apreciou a questão de saber se a reclamação era ou não necessária, limitando-se o Tribunal a constatar que ela não estava prevista , sem se referirem sequer as consequências que essa falta de previsão poderia ter sobre a natureza da reclamação, designadamente, não se explicitando se se entende ou não que só as reclamações cujo carácter necessário esteja previsto podem considerar-se reclamações necessárias. É de aventar que no acórdão fundamento se poderá terá entendido, implicitamente, que a reclamação prevista naquele art. 16.º, n.º 2, para além de não estar prevista como necessária, não o seria, mas o certo é que essa questão não foi colocada às partes para se pronunciarem (a questão colocada foi a de saber se a deliberação que decidiu a reclamação devia ser considerada « irrecorrível, em virtude de a mesma, relativamente àquela outra deliberação da mesma entidade de 28-5-2003, nada ter inovado na ordem jurídica na esfera jurídica dos recorrentes ») nem foi expressamente apreciada e decidida, limitando-se o Tribunal a constatar que reclamação não estava prevista como necessária e que o acto não era lesivo. Mas, a afirmação de que a reclamação não estava prevista como necessária aparece no acórdão fundamento como um mero argumento ou mesmo um obiter dictum para decidir a questão que colocara de saber se o único acto recorrível era o de homologação da deliberação do júri, por ser o único lesivo e o segundo nada ter de inovatório, não se sabendo mesmo se, no caso de a reclamação estar prevista como necessária, o Tribunal, no acórdão fundamento, decidiria de forma diferente a questão que colocou de saber se o acto que homologou a deliberação do júri era ou não o único recorrível contenciosamente, por ser o único lesivo, questão esta que pormenorizadamente apreciou e decidiu. Assim, mesmo que se entenda que a questão da natureza da reclamação prevista no art. 12.º, n.º 2, do referido Regulamento é essencialmente idêntica à questão da natureza da reclamação prevista no art. 16.º, n.º 2, do mesmo diploma, tem de concluir-se que essa questão apenas foi expressamente apreciada e decidida no acórdão recorrido. Por isso, tem de se concluir que não se verifica um dos requisitos dos recursos com fundamento em oposição de julgados, que é o de a mesma questão fundamental de direito ter sido decidida de forma expressa em ambos os acórdãos. Por isso, o recurso tem de ser julgado findo. Termos em que acordam neste Plenário do Supremo Tribunal Administrativo em julgar findo o recurso. Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas). Lisboa, 12 de Novembro de 2009. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator por vencimento e sorteio) – Luís Pais Borges – Domingos Brandão de Pinho – Francisco António Vasconcelos Pimenta do Vale – Jorge Lino Ribeiro Alves de Sousa – António Francisco de Almeida Calhau – António José Martins Miranda de Pacheco – João António Valente Torrão – Jorge Artur Madeira dos Santos – Joaquim Casimiro Gonçalves – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Maria Angelina Domingues (vencida nos termos da declaração de voto que junto) – Rosendo Dias José – Alberto Acácio de Sá da Costa Reis (vencido de acordo com a Declaração de voto da Conselheira Angelina Domingues). Voto de vencida Votei vencida, pois, tal como constava do projecto de acórdão de que fui relatora, entendo que a decisão de fls. 446 e segs., que reconheceu a existência de oposição de julgados entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, era de manter. A meu ver, em síntese, no âmbito do mesmo quadro legal, os arestos em confronto decidiram de forma oposta a mesma questão fundamental de direito: saber se é contenciosamente recorrível a decisão da reclamação de acto proferido no âmbito do concurso de recrutamento para Juízes dos Tribunais Administrativos e Fiscais, regulado pela Lei 13/2002 de 19 de Fevereiro e Regulamento aprovado pela Portaria 386/2002 , de 12 de Abril. O acórdão recorrido pronunciou-se afirmativamente (pela recorribilidade contenciosa do acto do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (C.S.T.A.F.) que decidiu a reclamação, e o acórdão fundamento decidiu em sentido oposto: que tal acto não era contenciosamente recorrível. E, ao invés do que se refere no presente acórdão do Plenário, a necessidade ou não da reclamação para o C.S.T.A.F. do/s acto/s da mesma entidade proferidos no concurso era uma questão a se, que ambos os acórdãos tinham de enfrentar – e efectivamente enfrentaram – para poderem decidir da recorribilidade ou não dos actos contenciosamente impugnados nos recursos que apreciaram. Na verdade, o acórdão fundamento nunca poderia concluir, como concluiu, pela irrecorribilidade contenciosa do acto do Conselho que apreciou a reclamação se tivesse julgado que tal reclamação era necessária. Nesse caso, nem sequer tinha que averiguar (como averiguou) da existência ou não de motivos novos na decisão dos actos reclamados, em relação à decisão contida nestes últimos, para aferir de uma possível lesividade material, obstacularizadora da relação de confirmatividade. Desenvolvida ou não (isso é já irrelevante para decidir se existe oposição de julgados, pois a oposição verifica-se entre questões e não entre razões), tal pronúncia não representa um mero argumento e muito menos um obiter dictum do acórdão fundamento, mas a decisão de uma questão de direito a se – a necessidade ou não de reclamação para o Conselho dos actos deste proferidos no âmbito do concurso em causa – absolutamente essencial para, com sustentabilidade jurídica, se poder decidir da recorribilidade contenciosa ou não dos actos impugnados. E, em relação a essa questão fundamental de direito, o acórdão fundamento decidiu que a reclamação não era necessária e só assim pôde concluir que o acto que a decidiu não era contenciosamente recorrível. O acórdão recorrido, ao invés, decidiu que a reclamação era necessária e, por essa razão concluiu pela irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado – a deliberação do Conselho que homologou a lista classificativa – (sem ter de prosseguir na análise da fundamentação do acto que apreciou a reclamação, para averiguar de fundamentos novos, como fez o acórdão fundamento). Existindo, em meu entender, oposição de julgados, de harmonia com o projecto que elaborei, o recurso devia ter sido julgado procedente. Efectivamente, tal como se procurou demonstrar no referido projecto, a meu ver, a decisão correcta quanto à questão fundamental de direito em oposição nos arestos em confronto é a do acórdão fundamento. Maria Angelina Domingues .