00272/16.9BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

I) - «Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado.» - art.º 8º-A, nº 4, do CPTA. * * Sumário elaborado pelo relator

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo: JMAMF (Urbanização ….., 3500-733 Viseu), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, em acção intentada contra a Autoridade Tributária e Aduaneira (Avª Duque D’Ávila, nº 71, 1000-139 Lisboa). Conclui o recorrente : O presente recurso tem por objecto a matéria de direito da decisão proferida pelo Tribunal a quo que, por um lado, não conheceu ou não emitiu pronúncia acerca do pedido de intervenção da pessoa colectiva Estado como Réu na presente acção e que, por outro lado, julgou procedente a excepção dilatória de ilegitimidade passiva invocada, absolvendo o Réu Autoridade Tributária e Aduaneira da instância. II. Em resumo, entende o Recorrente que a decisão recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia, ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º e no artigo 608.º , ambos do CPC e que, o Tribunal a quo ao julgar procedente a excepção de ilegitimidade passiva invocada, absolvendo o Réu da instância, violou e fez errada aplicação do disposto nos artigos 10.º , n.º 1 e 2, do CPTA, 576.º , n.º1 e 2.º , do CPC , 577.º, alínea e), do CPC, 278.º, n.º 1, alínea d) do CPC, 11.º, n.º 1 do CPTA, 10.º, n.º 4 do CPTA, 78.º, n.º 3, do CPTA, 82.º, n.º 2, do CPTA e 8 A, n.º 4, do CPTA. III. Dispõe o artigo 615.º do CPC , sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que: “ 1 - É nula a sentença quando: (…) d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; (…).” (nosso negrito) E o artigo 608.º do CPC que “ o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”. (nosso negrito) Revertendo ao caso que aqui nos ocupa, na réplica apresentada, o Recorrente requereu, ao abrigo do disposto no artigo 8.º A, n.º 4, do CPTA, a intervenção da pessoa colectiva Estado como Réu na presente acção, caso o Tribunal a quo entendesse que a Autoridade Tributária e Aduaneira não era parte legítima na presente acção. VI. O Tribunal a quo não se pronunciou acerca do incidente de intervenção deduzido e proferiu, de imediato, sentença a absolver a Ré da instância. VII. Face ao supra exposto, entende o Recorrente que a decisão recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia, nomeadamente, por não ter dado cumprimento ao disposto no artigo 318.º , n.º 2, do CPC (nulidade procedimental) e por não se ter pronunciado sobre o incidente de intervenção deduzido, o que determina a anulação do processado posterior à apresentação da réplica. VIII. Mas mesmo que assim não se entendesse, sempre se dirá que a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso também constitui omissão de pronúncia, o que sucedeu no caso que aqui nos ocupa. Porquanto, ao entender que se verificava a ilegitimidade passiva da Autoridade Tributária e Aduaneira, devia o Tribunal a quo, oficiosamente, notificar o Recorrente para corrigir a sua petição inicial, de forma a assegurar o correcto prosseguimento da acção e a citar-se a entidade a quem alegadamente correspondia a legitimidade passiva. Neste sentido, pronuncia-se Mário Aroso de Almeida, in Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2017, 3.ª edição – página 250: “ Já se, pelo contrário, o erro cometido na petição implicar a citação de um órgão de uma pessoa colectiva ou de um Ministério que não tem legitimidade passiva no processo, existe ilegitimidade passiva e não é aplicável o disposto no n.º 2 do artigo 82.º, mas deve ser corrigida a petição, em ordem a assegurar o correcto prosseguimento da acção, com a devida citação da entidade a quem efectivamente corresponde a legitimidade passiva, sem que haja lugar à formulação de um juízo, por parte do tribunal, sob a desculpabilidade do erro. ” (nosso negrito) XI. Ao decidir como decidiu, o Tribunal recorrido violou o disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC , no artigo 608.º do CPC , no n.º 2 do artigo 318.º do CPC e no n.º 4 do artigo 8º A do CPTA. XII. Sem prescindir quanto ao supra alegado, entendemos que é o Ministério das Finanças quem tem legitimidade passiva para ser demandado na presente acção e não o Estado Português representado pelo Ministério Público, como entendeu o Tribunal recorrido. XIII. O Recorrente propôs a presente acção administrativa comum contra a Autoridade Tributária e Aduaneira peticionando o pagamento de uma indemnização, com fundamento em responsabilidade civil extracontratual. XIV. E sustentou o seu pedido indemnizatório num facto ilícito praticado pela Alfândega de Braga que, ao violar normas procedimentais, normas técnicas e um dever geral e especial de cuidado, causou um prejuízo ao Recorrente no montante de € 59.000,00, correspondente ao valor que pagou pelo veículo automóvel que foi apreendido e que nesta data se torna impossível recuperar. XV. Acontece que, o Tribunal recorrido entendeu que sendo o objecto do litígio relativo a responsabilidade civil, a legitimidade passiva pertencia ao Estado a ser representado pelo Ministério Público, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 10.º do CPTA. XVI. Ora, salvo o devido respeito, que é muito, não podemos partilhar de uma interpretação da Lei tão restritiva e redutora. XVII. Porquanto, estando em causa uma conduta, activa ou omissiva, de um órgão do Estado que se encontre integrado num Ministério, a legitimidade passiva corresponde ao respectivo Ministério, no caso concreto, ao Ministério das Finanças, uma vez que a Autoridade Tributária e Aduaneira é um organismo que se encontra integrado naquele. XVIII. Como refere Mário Aroso de Almeida, in Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2017, 3.ª edição, – páginas 248 e 249, “ Quando esteja em causa uma conduta omissiva, activa ou omissiva, de um órgão do Estado que esteja integrado num Ministério – ao que, hoje, se acrescenta um órgão de uma Região Autónoma integrado numa secretaria regional -, a legitimidade passiva não corresponde, contudo, à pessoa colectiva Estado, mas ao Ministério – ou à secretaria regional – a que o órgão pertence.” XIX. Acrescentando, “ (…) só são propostas contra o Estado enquanto tal, e portanto, só há lugar à representação do Estado pelo Ministério Público em processo administrativo, nas ações que não se refiram a uma concreta acção ou omissão de um órgão integrado num Ministério – paradigmaticamente (…) acções de responsabilidade que não envolvam a apreciação de atos ou omissões concretos de órgãos integrados em Ministérios.” XX. Face ao supra exposto e uma vez que o Autor indicou como parte demandada na sua petição inicial um órgão pertencente ao ministério que alegadamente devia ter sido demandado, a presente acção considera-se regularmente proposta, ao abrigo do disposto nos artigos 10.º, n.º4 e 78.º, n.º 3 do CPTA. XXI. Sem prescindir quanto ao supra exposto, considerando a hipótese de a legitimidade passiva pertencer à pessoa colectiva Estado, devia o Tribunal recorrido ter admitido e notificado o Recorrente para requerer a Intervenção da pessoa colectiva Estado como Réu na presente acção, ao abrigo do disposto no artigo 8.º A, n.º 4, do CPTA. XXII. Pois que, abrigo desta nova disposição legal, a alegada falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado. XXIII. Não o tendo feito, o Tribunal recorrido violou o disposto no artigo 8.º A, n.º 4, do CPTA e o Princípio da Prevalência da Justiça Material sobre a Justiça Formal. XXIV. Ao decidir como decidiu, o Tribunal recorrido violou e fez errada aplicação do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º e no artigo 608.º , ambos do CPC e do disposto nos artigos 10.º , n.º 1 e 2, do CPTA, 576.º , n.º1 e 2.º , do CPC , 577.º, alínea e), do CPC, 278.º, n.º 1, alínea d) do CPC, 11.º, n.º 1 do CPTA, 10.º, n.º 4 do CPTA, 78.º, n.º 3, do CPTA, 82.º, n.º 2, do CPTA e 8 A, n.º 4, do CPTA. A recorrida contra-alegou, concluindo: O Recorrente imputa à douta decisão do tribunal a quo vício de violação de lei e omissão de pronúncia mas a argumentação apresentada não se revela susceptível de alterar o sentido da mesma decisão. É que, estando em causa questão relativa à legitimidade passiva da AT e do Ministério das Finanças, nas acções de responsabilidade civil extracontratual do Estado, a doutrina e a jurisprudência é unânime no sentido de que estas acções devem ser interpostas contra o Estado. Dispondo o artigo 7.º da Lei n.º 67/2007 , de 31 de Dezembro, que aprovou o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, que a responsabilidade decorrente de factos ilícitos ou omissões ilícitas imputáveis a órgãos, funcionários ou agentes é da pessoa colectiva a que pertencem. E o Ministério das Finanças, nos termos do Decreto-Lei n.º 117/2011 , de 15 de Dezembro, é um departamento governamental, sendo a AT, de acordo com o Decreto-Lei n.º 118/2011 , de 15 de Dezembro, um serviço da administração central directa do Estado. Logo, o Ministério das Finanças e a AT não têm personalidade e capacidade judiciária para serem demandados na acção de responsabilidade civil extracontratual em que a parte que detém a personalidade jurídica e judiciária para ser demandada é a pessoa colectiva de direito público. Quanto à legitimidade passiva, estabelece também o artigo 10.º do CPTA que a acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e que, nos processos intentados contra entidades públicas, a parte demandada é a pessoa colectiva de direito público. Assim, estando em causa a condenação por danos resultantes da responsabilidade civil extracontratual do Estado e não a impugnação de actos administrativos ou de normas, condenação à prática de acto ou de emissão de normas, a legitimidade passiva é do Estado Português. Não se suscitam, pois, quaisquer dúvidas que, neste tipo de acções, incumbe ao Ministério Público a função de representação do Estado nos tribunais administrativos (artigo 11.º, n.º 3 do CPTA e artigo 5.º do estatuto do Ministério Público). Face ao exposto é inegável a ilegitimidade passiva da AT, bem como do Ministério das Finanças. E, constituindo a ilegitimidade passiva uma excepção dilatória, importa, consequentemente, a absolvição da instância da Ré Autoridade Tributária e Aduaneira. Concluindo-se que a sentença recorrida teve em consideração toda a matéria de direito aplicável quando absolveu a Ré AT da instância, não merecendo, por isso, qualquer censura a decisão do Tribunal a quo , devendo esta ser mantida, integralmente, com as legais consequências. O Exmº Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal emitiu parecer no sentido de não provimento do recurso. Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir. As incidências processuais , a ter agora em conta – cfr. processado: 1º) – O autor instaurou acção contra a Autoridade Tributária e Aduaneira, nos termos da sua p. i., que aqui se têm presentes, peticionando que “por aplicação dos artigos 7.º a 10.º da Lei n.º 67/2007 , de 31/12, e demais normativos legais aplicáveis, deve a presente acção ser julgada procedente por provada, e por consequência ser a Ré condenada a pagar ao Autor a quantia de € 59.000,00 (cinquenta e nove mil euros), acrescida de juros de mora, desde a data da citação até efectivo e integral pagamento”. 2º) – A demandada contestou invocando, entre o mais, a sua ilegitimidade. 3º) – O autor replicou, concluindo que “Deve a acção ser julgada procedente, nos termos requeridos na petição inicial, devendo ainda as excepções invocadas pela Ré serem julgadas improcedentes, tudo com as demais consequências legais. Se assim não se entender, Requer-se a notificação do Autor para, querendo, requerer a intervenção da pessoa colectiva Estado como Réu na presente acção ao abrigo do disposto no artigo 8 A, nº 4, do CPTA”. 4º) – A Mmª Juiz julgou “procedente a excepção dilatória de ilegitimidade passiva invocada, absolvendo o Réu Autoridade Tributária e Aduaneira da instância, em conformidade com o disposto nos artigos 10.º, n.º 1 e 2 do CPTA e 576º, n.ºs 1 e 2; 577.º, alínea e) e 278.º, n.º 1, alínea d) do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA.”, fundamentando: «(…) Da ilegitimidade passiva da Autoridade Tributária e Aduaneira A Autoridade Tributária e Aduaneira é um organismo do Ministério das Finanças, que administra os impostos, os direitos aduaneiros e os demais tributos em Portugal, bem como exerce o controlo da fronteira externa da União Europeia e do território aduaneiro nacional (Cfr. Decreto-Lei n.º118/2011 de 15/12) Como refere Antunes Varela “ser parte legítima na acção é ter o poder de dirigir a pretensão deduzida em juízo ou a defesa contra ela oponível.” Prossegue o referido Autor “A parte terá legitimidade como autor, se for ela quem juridicamente pode fazer valer a pretensão em face do demandado, admitindo que a pretensão exista; e terá legitimidade como réu, se for ela a pessoa que juridicamente pode opor-se à procedência da pretensão… ” (sublinhado nosso) Importa, pois, apurar aqui se existe interesse da parte do Réu Autoridade Tributária e Aduaneira em contraditar. Afigura-se, em termos puramente simplistas, que esse interesse não existe aqui. A legitimidade é um pressuposto processual que visa assegurar que o Autor e o Réu são os sujeitos que podem discutir a procedência da acção. O objectivo principal deste pressuposto é o de que “a causa seja julgada perante os verdadeiros e principais interessados na relação jurídica, de modo a não voltar a repetir-se” ( Cfr. Anselmo de Castro, in Direito Processual Civil, II Vol., pág. 167 e A. Varela, RLJ, Ano 114º, pág. 141). O Autor intentou a presente acção administrativa comum contra Autoridade Tributária e Aduaneira formulando pedido de condenação no pagamento de uma indemnização, com fundamento em responsabilidade civil extracontratual. Prescreve o n.º1 do artigo 10.º , do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) (na redacção do DL n.º 214-G/2015 , de 02-10) “Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”. A lei processual civil preconiza como critério subsidiário para a sua fixação, a titularidade da relação material controvertida tal como é configurada pelo Autor na petição inicial (Cfr. 30.º, n.º 3 do CPC ex vi artigo 1.º do CPTA), sem necessidade de averiguação (a colidir com a pronúncia sobre o mérito da causa) sobre se as partes são titulares da efectiva e real relação jurídica controvertida. Seguindo de perto o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 19/06/2014, proc. n.º 81718/13.0YIPRT.L1-2 , “ A vexata quaestio que, durante anos e anos captou a atenção da doutrina e da jurisprudência, a propósito da legitimidade processual, ficou ultrapassada com a reforma processual empreendida pelo DL n.º 329-A/95 , de 12 de dezembro, e pelo DL n.º 180/96 , de 25 de Setembro, com a nova redacção dada ao então art. 26.º , n.º 3, do Código de Processo Civil (CPC). Essa norma, como as outras do mesmo artigo, conservou-se no CPC, entrado em vigor no dia 1 de setembro de 2013, nomeadamente no seu art. 30.º, n.º 3, o qual dispõe que “na falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares de interesse relevante para o efeito da legitimidade os sujeitos da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor”. Com esta norma consagrou-se, decididamente, a tese sustentada por BARBOSA DE MAGALHÃES, no sentido de que, quando a legitimidade deva ser determinada apenas em função da titularidade da relação material controvertida, esta deve ser considerada com a configuração dada unilateralmente na petição inicial (LOPES DO REGO, Comentários ao Código de Processo Civil, Volume I, 2.ª edição, 2004, pág. 59). Desta forma, está definido o critério de determinação da legitimidade das partes, como pressuposto processual, em função da titularidade da relação material controvertida, tal como é descrita na petição inicial. Se, por vezes, a determinação da legitimidade das partes não apresenta qualquer problema, por fácil compreensão de quem tem interesse direto em demandar ou interesse direto em contradizer, aferido pela utilidade ou prejuízo que lhes podem advir, outras vezes, porém, apresenta dificuldades. Nestas situações, para se superarem as dificuldades, na identificação dos titulares da relação material controvertida, é imperioso recorrer ao critério normativo plasmado no art. 30.º , n.º 3, do CPC .” Vejamos: Admitindo a existência da relação jurídica alegada pelo Autor e perante a configuração a ela dada, procurar-se-á ver se Autor e Réu podem, ou não, ser os seus sujeitos. Como supra referido o artigo 10.º, n.º 1 do CPTA prescreve que “cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.” Do alegado na presente acção resultam factos que têm por objecto relações de responsabilidade extracontratual do Réu Estado Português. E, sendo o referido objecto do litígio relativo a responsabilidade civil, a legitimidade passiva pertence ao Estado a ser representado pelo Ministério Público, por entendermos, interpretando restritivamente o normativo que, este tipo de acção, é abrangida pelo conteúdo do n.º2 do artigo 10.º do CPTA. Assim, no âmbito de uma acção de responsabilidade civil extracontratual vale o plasmado no n.º 2 do artigo 10.º do CPTA. O Autor sustenta o seu pedido indemnizatório num facto ilícito praticado pela Alfândega de Braga sendo que a relação material controvertida rege-se pela Lei n.º 67/2007 , de 31/12 – diploma que aprovou o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público. Como referem Fernanda Paula Oliveira e José Eduardo Figueiredo Dias, in Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 3ª edição, 2013, Almedina, pág. 89, a “tutela consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva pública, a fim de assegurar a legalidade e/ou mérito da sua actuação.” Já a relação de superintendência “ é o poder conferido ao Estado (exercido pelo Governo) ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, como as autarquias, de definir os objectivos (fixar directivas e recomendações) e guiar a actuação (orientar) das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência (institutos públicos e entidades publicas empresariais).” Atento todo o exposto, ao abrigo da conjugação dos normativos supra citados e da Lei n.º 67/2007 , de 31/12 o Réu Autoridade Tributária e Aduaneira não tem interesse em contradizer os termos em que o Autor intentou a presente acção e, consequentemente, carece de legitimidade para ser demandado, sendo que quem detém legitimidade passiva para a presente acção é o Estado Português. (…)». O Direito : A absolvição da instância resultou de julgamento quanto a questão relativa a um pressuposto processual, tratada na decisão recorrida supra em 4), onde se deu procedência à excepção de ilegitimidade passiva. O recurso equaciona: ( i ) se é, ou não, de julgar a demandada Autoridade Tributária e Aduaneira parte ilegítima; ( ii ) se poderia, ou não, poderia verter a absolvição da instância sem prévio convite à regularização. As questões, que o recorrente acompanha com arguição de nulidade, vêm colocadas segundo subsidiariedade. Mas é na inversa ordem lógica que deve conhecer-se. O processo corre já sob domínio de redacção dada pelo DL nº 24-G/2015, de 2/10. O seu art.º 7º-A, nº 2, impõe que “O juiz providencia oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais suscetíveis de sanação, determinando a realização dos atos necessários à regularização da instância ou, quando a sanação dependa de ato que deva ser praticado pelas partes, convidando estas a praticá-lo.”. O figurino de tramitação prevê a emissão de “despacho pré-saneador destinado a: a) Providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias” (art.º 87º, nº 1, a), do CPTA). Pelo que, caso se confronte excepção dilatória suprível, a virulência da excepção que possa (vir a) ser conhecida em saneador fica na dependência de prévio passo que, hipotizando a ocorrência, dê oportunidade à parte que permita regularizar a instância. E, no particular caso, a excepção é suprível, pois que assim nos confirma o art.º 8º-A, nº 4, do CPTA: «Nas ações indevidamente propostas contra ministérios, a respetiva falta de personalidade judiciária pode ser sanada pela intervenção do Estado e a ratificação ou repetição do processado.». O implicaria que tivesse sido dada correspondente oportunidade ao autor para, querendo, suscitar tal intervenção (sendo que qual a melhor forma para essa intervenção, não está agora em questão). A omissão desse convite, passível, como é, de influir na decisão da causa, gera nulidade ( art.º 195 , nº 1, do CPC ), aqui arguível por via de recurso. É esta a nulidade que se reconhece, dando procedência à razão do autor/recorrente, quando indigita omissão de convite. Não impedindo que, de direito, este aponte/subsuma em diferente, vendo uma omissão de pronúncia ( art.º 615º , nº 1, d), do CPC ). Que não ocorre por falta do dito convite. «Como refere Miguel Teixeira de Sousa, in Estudos Sobre o Novo Código de Processo Civil, Lex, 2ª ed., 1997, pág. 216, “(n)os vícios da decisão incluem-se apenas aqueles que a ela respeitam directamente. Quer isto dizer que não é considerado um vício da decisão a realização de um acto não permitido ou a omissão de um acto obrigatório antes do seu proferimento: tais situações são nulidades processuais, submetidas, na falta de regulação específica, ao regime geral ( art. 201 , nº1 8...)”, a que corresponde actualmente o art. 195 , nº1 do CPC /2013.» - Ac. RL, de 20-04.2016, proc. nº 485/10.7TTBRR-C .L1-4. Mesmo flui manifesta a improcedência da arguição sob a avançada argumentação que vê essa omissão de pronúncia consistente em o tribunal “ a quo ” “não se ter pronunciado sobre o incidente de intervenção deduzido” e por “não ter dado cumprimento ao disposto no artigo 318.º , n.º 2, do CPC (nulidade procedimental)”; quando, sequer, nenhum incidente foi deduzido; tão só foi pelo autor configurado subsidiária e hipoteticamente, e para um pós convite. E é perfeitamente inconsequente ao caso a sua chamada de atenção de que se depara matéria de conhecimento oficioso (não importando da “oficiosidade” e se esta pode, ou não, importar semelhante nulidade); simplesmente não há como negar que pronúncia verteu sobre a excepção suscitada; se o processo teve melhor, ou pior, uso no/para tratamento da questão, isso não nega que resposta foi dada. Posto isto, fica prejudicada a apreciação de fundo quanto a saber se a originária demandada é, ou não, afinal, parte legítima; claro que surge a questão, enquanto fundamento para a prolação de despacho pré-saneador; mas é simplesmente uma questão projectada, revestindo-se de provisoriedade a equação desse despacho (tanto que irrecorrível); é questão que outra vez ocupará lugar próprio, em volvida atenção ao saneamento, após a tramitação que venha a acontecer. Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder parcial provimento ao recurso, anulando a decisão recorrida, e determinando a baixa dos autos para ulteriores trâmites, de acordo com o que supra decorre. Custas por recorrente e recorrida, em igual proporção. Porto, 2 de Fevereiro de 2018. Ass. Luís Migueis Garcia Ass. Alexandra Alendouro Ass. João Beato Sousa