Quem foi o relator do acórdão 0238/17?

O relator foi José Augusto Araújo Veloso, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0238/17?

O acórdão foi proferido em 07 de dezembro de 2017.

0238/17 - STA

Sumário

I- A nulidade do acórdão, por omissão de fundamentação, apenas se justificará nos casos de ausência total da mesma, seja de facto seja de direito, já que se a houver, ainda que deficiente, entraremos já no âmbito do erro de julgamento; II- O acordo assinado por vereador, em nome da respectiva câmara municipal, mas sem poderes próprios, ou de representação, é ineficaz para aquela, a não ser que, por deliberação, o ratifique; III- A cláusula que isenta um particular de pagar determinada taxa urbanística devida, é nula ao abrigo do artigo 95º nº2 alínea a) da Lei nº169/99, de 11.01, tal como então vigorava; IV- A cláusula que garante a aplicação, a um particular, de determinada tabela de taxas urbanísticas já revogada, é nula ao abrigo do artigo 280º, nº1, do CC; V- A remissão é uma forma de extinguir uma obrigação, de natureza contratual, em princípio da iniciativa do credor, e que implica uma atitude benévola, deste, para com o devedor.

Texto

I. Relatório 1. A…………, SA - actualmente representada pelo «Administrador da Insolvência» …………. [ver folha 465 destes autos] - interpõe «recurso de revista» do acórdão que foi proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte [TCAN] em 07.10.2016, e que concedeu provimento ao «recurso de apelação» interposto pelo MUNICÍPIO DO PORTO, revogou a sentença de 1ª instância, e julgou «improcedente a acção administrativa comum» em que demandara este último. Conclui assim as suas alegações: 1- O acordo celebrado entre as partes, a 09.12.2003, configura um contrato administrativo com objecto passível de acto administrativo; 2- Para os contratos com objecto passível de acto administrativo, o pregresso CPA [artigo 185º, nº3, alínea a)] estabeleceu o regime de invalidade próprio dos actos administrativos; 3- O citado «acordo» [contrato administrativo] não tem objecto legalmente impossível, porquanto o efeito que dele deriva não é juridicamente impossível, mas apenas proibido pela ordem jurídica; 4- Não sendo de objecto legalmente impossível, mas apenas proibido por lei, a violação do contrato administrativo não gera nulidade, mas apenas anulabilidade, de acordo com a regra geral ínsita no artigo 133º do pregresso CPA; 5- O citado artigo 133º nº1 do pregresso CPA estabelece que são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade; 6- No caso dos autos, se as obrigações contratualizadas pelas partes sob as cláusulas 5ª e 6ª do «acordo» dito na alínea s1) do probatório [aprovação do projecto de loteamento, a isenção de quaisquer taxas de compensação e, bem assim, a aplicação das taxas previstas no RGTL] fossem garantidas e/ou concedidas através de um acto administrativo, o mesmo acto seria anulável, pois os vícios de violação de lei [incompetência/ilegitimidade e, bem assim, a violação dos princípios da especialidade do fim, da indisponibilidade dos poderes urbanísticos, da legalidade e da tipicidade dos planos] daí decorrentes, a verificarem-se, seriam cominados com a forma mais ligeira de invalidade, a anulabilidade; 7- No caso em apreço deve entender-se que o teor das cláusulas 5ª e 6ª do contrato visado nos autos deve ser interpretado, não no sentido do Vereador do Pelouro de Urbanismo em questão ter, ou não, competência para obrigar e/ou dispor sobre matéria relativa a taxas e emolumentos, o que, já vimos que não tem, mas antes no sentido de recair sobre este a obrigação de encetar todas as diligências necessárias para que as matérias acordadas fossem objecto de cumprimento por parte da entidade pública em questão, nomeadamente, através de agendamento para reunião ou para sessão dos respectivos órgãos executivos e deliberativos, dependendo das matérias em apreço; 8- Ora, sendo esta a interpretação correctiva a dar às cláusulas contratuais em análise, os elementos postos à disposição deste tribunal não permitem, em momento algum, descortinar tal actuação ou mesmo um propósito de intenção por parte do Vereador em questão ou mesmo por parte de qualquer seu dirigente e/ou funcionário da entidade pública visada nos autos, pelo que, na perspectiva em apreço, dever-se-á concluir, sem margem para dúvidas, no sentido propugnado pela autora da existência de incumprimento [por parte do Município do Porto] do disposto nas cláusulas 5ª e 6ª do «acordo»; 9- A questão, segundo o acórdão sob recurso, consubstancia-se no facto de «…não poder ter lugar a vinculação de uma pessoa colectiva pública à não adopção, por um lado, e à adopção, por outro lado, de actos administrativos desconformes com os regulamentos municipais, senão com a violação grave de vários princípios e normas jurídicas; 10- A questão resume-se à putativa violação - pelo «acto administrativo» em que o objecto do «contrato administrativo» em apreciação nos autos é passível de se converter - do «Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais», e, em caso de efectiva violação e à sanção aplicável ao caso; 11- O que está em causa no recurso é saber se, tendo o Município praticado acto administrativo que consubstanciasse o prescrito nas cláusulas 5ª e 6ª do «acordo», este acto seria nulo ou anulável; 12- Ora, parece-nos inquestionável que esse acto administrativo seria anulável, de acordo com a regra geral do artigo 133º do pregresso CPA, como bem fundamentou a sentença da 1ª instância; 13- É inegável que não há lei expressa que comine o acto administrativo em que o objecto do contrato administrativo é passível de se converter com a sanção da nulidade. Tanto assim é que o agora recorrido não a invocou. Isto porque; 14- O acto administrativo que seria praticado na sequência do «acordo» celebrado entre as partes não estaria inquinado com um vício anormal ou especialmente grave; 15- A aplicação de um «regulamento tributário» que, no momento, já não está em vigor, seria antes problema de aplicação da lei no tempo, e a errada aplicação não constitui em si mesmo um vício anormal ou especialmente grave; 16- Esse acto administrativo não constitui violação do princípio da igualdade, tendo em conta que, no caso em apreço, não estamos perante um acto administrativo a se, mas antes perante um contrato administrativo em que, naturalmente, existem prestações recíprocas, tendo a prestação do Município como finalidade o ressarcimento dos prejuízos sofridos pela recorrente; 17- A violação do princípio da legalidade não seria, no caso em apreço, sancionada com a regra excepcional da nulidade, como sustenta a douta sentença de 1ª instância, para mais tendo em conta que ao acto subjaz um contrato administrativo com prestações recíprocas equilibradas; 18- As normas das alíneas a) e c) do artigo 95º do DL nº169/99, de 18.09, são normas excepcionais, porque constituem desvios à «regra da anulabilidade» dos actos administrativos, e, como tal, são insusceptíveis de aplicação analógica [artigo 11º do CC]; 19- Ainda que a aplicação analógica fosse admissível, o que só por mera hipótese de raciocínio admitimos, o ora recorrido não se esforçou para fundamentar em que medida no caso omisso - o caso dos autos - procedem as razões justificativos dos casos previstos na lei; 20- Os casos previstos nas alíneas a) e c) do dito artigo 95º não têm qualquer verosimilhança com o caso dos autos; 21- O caso dos autos configura compromisso de aplicação da lei tributária que exista à data do «acordo» celebrado entre as partes, em contrapartida, repetimos, da renúncia ao exercício de um direito adquirido no domínio da gestão urbanística; 22- A aplicação da lei tributária já revogada na data do facto tributário, assim como a indevida aplicação, por erro de interpretação/aplicação, de norma tributária em vigor - factos que ocorrem frequentemente no âmbito da administração central, regional e local - não geram a nulidade do respectivo acto administrativo, mas sim a anulabilidade, a não ser que norma expressa estabeleça aquela sanção da nulidade, o que no caso não se verifica; 23-A liquidação das taxas pela «A………, SA» não pode ser vista ou interpretada como um acto ou acordo [sequer tácito] de remissão, por parte da referida sociedade, do que, nos termos do acordo celebrado, considerava [e considera] ser-lhe devido pelo Município; 24- Aliás, o acórdão recorrido [que é, nesta parte, nulo, nos termos da alínea b), do nº1, do artigo 615º, e nº1 do artigo 666º, ambos do CPC, aplicáveis por força do artigo 1º do CPTA, pois não especifica o fundamento de direito pelo qual conclui que a obrigação do Município, a ter existido, se extinguiu por remissão] limita-se a aderir à tese de remissão, defendida, também sem fundamentação de direito, pelo Município do Porto; 25- A remissão demanda a existência de contrato entre o credor e devedor, e a ser configurável a existência de remissão neste caso, chegaríamos à conclusão - absurda - de que a «A………., SA» fez uma doação ao Município do Porto da importância de 1.149.505,89€, pois não se vislumbra, porque efectivamente não existiu, qualquer contrapartida por uma extinção da dívida que tenha sido recebida pela «, SA»; 26- O acórdão recorrido, para além de violar o disposto no nº1 do artigo 133º do anterior CPA - aprovado pelo DL nº442/91, de 15.11, e alterado pelo DL nº6/96, de 31.01 - ao considerar nulo o contrato celebrado entre o Município do Porto e a «A……………, SA», viola, ainda, alguns dos princípios gerais da actividade administrativa, como seja o princípio da boa-fé, donde dimana o da protecção da confiança e segurança jurídicas. Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido e a condenação do Município do Porto a pagar-lhe a quantia de 1.149.505,89€ acrescida de juros de mora, à taxa legal, contados desde a citação até efectivo e integral pagamento. 2. O MUNICÍPIO DO PORTO contra-alegou, concluindo assim: A. O acórdão proferido pelo tribunal a quo e ora colocado em crise pela recorrente é justo, bem fundamentado e inatacável, demonstrando aplicação exemplar das normas jurídicas em vigor aos factos dados como provados; B. No requerimento de interposição de recurso, é dito que a «A………., SA», foi declarada insolvente, estando a correr termos a fase de liquidação da massa insolvente; C. A partir do momento em que a sociedade é declarada «insolvente» passa a ser representada pelo Administrador da Insolvência, que é nomeado nessa mesma sentença; D. Os mandatos e as procurações caducam com a sentença de declaração de insolvência, como se extrai limpidamente do disposto nos artigos 110º, nº1, e 112º, nº1, do CIRE, e as suas consequências e efeitos estão previstos nos números seguintes dos referidos artigos; E. Compulsados os autos, não se vislumbra participação do «Administrador da Insolvência» no processo, ignorando-se se tem conhecimento desta acção, sendo certo que não outorgou nova procuração forense nem ratificou a existente; F. Pelo exposto, deverá o Administrador da Insolvência ser notificado acerca da questão acima suscitada, sob pena de o recurso não poder ser sequer admitido, o que desde já se requer; G. O artigo 150º do CPTA, prevê a regra do duplo grau de jurisdição para as contendas judiciais administrativas, reservando os recursos de revista para o STA a situações excepcionais, quando «pela sua relevância jurídica ou social, revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito»; H. O recurso de revista apresentado pela recorrente não preenche os pressupostos previstos na aludida disposição legal, uma vez que não se trata de julgar situação cuja excepcionalidade justifique o recurso para o STA; I. A relevância jurídica da principal «questão» que nos ocupa - estabelecimento da fronteira entre a nulidade e anulabilidade [neste caso do «acordo/contrato» de 2003] - foi já bem resolvida pelo legislador, nomeadamente no CPA de 2015; J. Para além da letra da lei ser clara, a própria doutrina administrativista reforça esta ideia, ao defender que «em princípio, das decisões que, no novo modelo, o TCA passa a proferir em sede de recurso de apelação não cabe recurso para o STA». A este propósito, veja-se o AC do TC nº480/08, de 07.10, o qual não julgou inconstitucional a norma do artigo 150º nº1 CPTA, na interpretação segundo a qual não se considera como claramente necessária para uma melhor aplicação do direito a admissão de recurso excepcional de revista em que se invoquem nulidades do acto administrativo impugnado ou a violação de normas inconstitucionais; K. Pelo exposto, não deverá o presente recurso de revista ser admitido no momento em que for objecto de apreciação preliminar sumária prevista no nº5 do artigo 150º do CPTA; L. A recorrente vem reagir contra o acórdão do TCAN que, revogando - e muito bem - a sentença da 1ª instância, julgou a acção administrativa improcedente, por entender que o acordo visado nos autos é nulo; M. Com o presente recurso pretende a recorrente discutir novamente os dois temas em que sustenta a lide, a saber: 1) A nulidade ou anulabilidade do acordo de 2003 entre a recorrente e o então Vereador do Pelouro do Urbanismo da CMP, Exmo. Arquitecto ………….; e 2) O incumprimento contratual do ora recorrido, por referência às cláusulas 5ª e 6ª do dito acordo; N. A questão tratada nos presentes autos, não se limita ao facto de o referido Vereador não ter competência para assinar o acordo em questão, o que conduziria à anulabilidade do contrato, nem o próprio recorrido não poder estar vinculado às obrigações lá vertidas, maxime quanto ao disposto nas cláusulas 1ª, 5ª e 6ª; O. Para lá da questão relativa ao órgão autárquico que outorgou o acordo e da respectiva competência, não poder ter lugar senão com a violação grave, muito grave, de vários princípios e normas jurídicas, a vinculação de uma pessoa colectiva pública à não adopção, por um lado, e à adopção, por outro, de actos administrativos desconformes com os regulamentos municipais; P. O regime de isenção e redução do pagamento de taxas estabelecendo quais as situações e entidades potencialmente beneficiárias a competência para a sua concessão/redução bem como dos requisitos e procedimento a observar, encontra-se taxativamente previsto no capítulo III do «Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais», e do mesmo modo, a liquidação das taxas devidas dever ser feita de acordo com as normas regulamentares em vigor à data da ocorrência do facto tributário; Q. Ao obrigar-se num caso concreto a desaplicar o aludido regulamento, seja por via da concessão da isenção [cláusula 5ª], seja pela aplicação ao facto tributário de regras diferentes, no caso mais favoráveis do que as revistas no regulamento municipal, o ora recorrido estaria, não só, mas desde logo, a violar o «princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos», e segundo o qual «o que à administração não é permitido fazer, no que toca a regulamentos externos, é derrogá-los sem mais em casos isolados, mantendo-os em vigor em todos os restantes casos»; R. Ademais, resultariam igualmente violados os princípios da legalidade [artigo 3º do CPA] e da igualdade [artigo 4º do CPA]; S. Importa nunca esquecer que os serviços municipais, por força dos aludidos princípios, mas particularmente por via do princípio da legalidade, estavam legalmente impedidos de dar cumprimento às mencionadas cláusulas 5ª e 6ª do acordo; T. A violação flagrante como sucede in casu dos aludidos princípios não pode cominar-se senão com a invalidade mais grave, a nulidade; U. Não obstante a invalidade regra no direito administrativo ser a anulabilidade, a nulidade não se reconduz ao elenco meramente exemplificativo de casos descritos no nº2 do artigo 133º do CPA, pois que no nº1 do mesmo artigo se estabelece uma cláusula geral de nulidade que destaca os actos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade, e «aqueles a que falte qualquer dos elementos essenciais»; V. Entendendo-se como tais não só «os actos administrativos que careçam de elementos que, no caso concreto, devam considerar-se essenciais, em função do tipo de acto em causa ou da gravidade do vício que o afecta […]», mas também «…o acto que esteja inquinado com vício anormal ou particularmente grave»; W. Consagram as alíneas a) e c) do nº2 do artigo 95º da Lei nº169/99, de 11.01, que «são igualmente nulas: a) as deliberações de qualquer órgão dos municípios e freguesias que envolvam o exercício de poderes tributários ou determinem o lançamento de taxas ou mais-valias não previstas na lei; […] c) Os actos que prorroguem ilegal ou irregularmente os prazos de pagamento voluntário dos impostos, taxas, derramas, mais-valias, tarifas e preços»; X. Sendo assim nulas estas deliberações, não pode, igualmente, deixar de reputar-se nulo o acordo em que um município garante, em primeiro lugar, a isenção, sem se estribar em qualquer das isenções previstas no respectivo regulamento municipal, de certas taxas municipais devidas por determinada operação urbanística e, em segundo lugar, a aplicação de taxas diferentes das vigentes à data da ocorrência do respectivo facto tributário; Y. Não há assim dúvidas de que o acordo visado nos presentes autos é nulo; Z. Mas, ainda que o acordo em questão não fosse nulo e se encontrasse consolidado na ordem jurídica - o que não se aceita e somente se ficciona por mera cautela e dever de patrocínio - nem assim se poderia concluir pela existência de incumprimento contratual por parte do recorrido; AA. De facto, infere-se do comportamento da ora recorrente que a mesma se conformou com a liquidação das taxas tal como empreendida pelo recorrido, pois que não só procedeu ao seu pagamento, como, antes disso, ainda solicitou o respectivo pagamento em espécie, o que não lhe foi concedido, e, como se ainda não bastasse, também não impugnou o respectivo acto de liquidação em questão, pelo que não pode senão concluir-se que a obrigação do recorrido, a ter alguma vez existido, o que não se concede, se extinguiu por remissão; BB. Pelo exposto, o acórdão recorrido não merece qualquer censura, devendo ser confirmado. Termina pedindo a não admissão do recurso, e, de qualquer forma, que lhe seja negado provimento. 3. Mas, acabou admitido, pela «formação preliminar» a que se refere o nº5 do artigo 150º do CPTA. 4. O Ministério Público não se pronunciou - artigo 146º, nº1, do CPTA. 5. Colhidos que foram os «vistos» legais, importa apreciar e decidir este recurso de revista. II. De Facto São os seguintes os factos provados fornecidos pelas instâncias: a) A autora é uma sociedade anónima que se dedica à actividade de concepção, organização, gestão e promoção de investimentos imobiliários; b) No âmbito do desenvolvimento dessa sua actividade, em 23.02.99, a autora apresentou no departamento de urbanismo do réu um pedido de informação prévia [registado sob o número 4.914] relativo às construções que a autora pretendia efectuar num terreno de sua propriedade; c) Tal terreno encontrava-se descrito na Primeira Conservatória do Registo Predial do Porto sob o nº2.951 da freguesia de Campanhã e inscrito na matriz predial urbana da referida freguesia com o artigo 10.974; d) Para o dito prédio estava previsto o desenvolvimento de 2 núcleos habitacionais autónomos, sendo um deles com frente para a rua do …….. e ……… [núcleo habitacional da rua do……….] e o outro com frente para o ……….. e a ………… [núcleo habitacional da………….]; e) A autora obteve deferimento da informação prévia referida em b), no dia 01.04.99; f) A autora apresentou em 26.04.99 o pedido de licenciamento; g) Em 15.03.2000, a autora cedeu à ré a posse de parcelas do seu prédio para a execução dos projectos da B…….-……………., SA - relativos ao prolongamento da rua das …….. e da ……….., o que fez no interesse do Município; h) Em 29.01.2001, a ré emitiu o alvará de obras de urbanização com o nº3/2001; i) Em 20.12.2000, a autora entregou a garantia bancária no valor de 91.048.000$00 [actualmente 454.145,51€]; j) Em 05.07.2001, a ré aprovou o destaque de parcela do prédio descrito na alínea c) supra; l) O destaque da parcela que foi referida em j) destinou-se a concretizar a construção do núcleo habitacional da rua do ………; m) Em 15.10.2001, a ré aprovou o projecto de arquitectura relativo à construção do núcleo habitacional da ……….; n) A construção do núcleo habitacional da rua do ……. obteve o alvará de licença de construção em 10.07.2002, tendo-lhe sido atribuído o nº157; o) Ao abrigo do alvará de licença de obras de urbanização nº3/2001 a autora executou todos os projectos de infra-estruturas no arruamento em prolongamento da rua das ……… e na ………., em acordo com os trabalhos da B……; p) Em 30.07.2002, a autora requereu o licenciamento da construção do núcleo habitacional da ……….; q) Desde 30.07.2002, o processo de adjudicação da empreitada de execução da obra projectada estava praticamente concluído e iniciada a comercialização em planta das fracções do projecto; r) Em 19.11.2002, tendo concluída a negociação dirigida à adjudicação da empreitada e pretendendo iniciar os trabalhos, a autora requereu ao réu a emissão da licença de escavação e contenção periférica, para a qual apresentou documentação pertinente e a respectiva garantia bancária bastante; s) Em 20.12.2002, os representantes do Departamento de Urbanismo do réu comunicaram à autora que não concordavam com o projecto aprovado e pretendiam negociar uma solução arquitectónica diferente, segundo directrizes que comunicaram verbalmente em reunião realizada na Câmara Municipal do Porto em 07.04.2003 com a presença dos Arquitectos ……, ………., ………., ……. [………], e Engenheiro …….. [A……]; t) A autora dispôs-se a aceitar fazer a reformulação do estudo de acordo com a solução em planta e com os parâmetros propostos pelo réu, desde que este aceitasse determinadas condições, por isso entre as partes foi celebrado um «acordo» sobre o núcleo habitacional da…………., cuja cópia faz folhas 38 a 41 dos autos - dadas por integralmente reproduzidas; u) O Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal do Porto assegurou a aprovação final do loteamento que compensaria todos os prejuízos advenientes da reelaboração dos projectos, do custo de taxas e emolumentos já pagos; v) O Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal do Porto garantiu a aplicação ao novo projecto e operações urbanísticas das taxas e emolumentos que seriam devidos ao abrigo do regime de taxas e emolumentos vigente a 15.10.2001, nomeadamente no que se refere às taxas de urbanização, sendo que haveria isenção de taxas de compensação; w) De entre as obrigações assumidas pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal do Porto em 09.12.2003, poucas foram as que acabaram por ser efectiva e atempadamente cumpridas; x) O réu recusou a aplicação das taxas em vigor em 15.10.2001 ao caso em apreço; y) Sendo adiada a emissão do competente alvará de loteamento; z) A autora requereu a realização de reuniões com o Vereador do Pelouro do Urbanismo e com o Presidente da Câmara no sentido de esclarecer algumas deficiências de informação da Divisão Municipal de Receitas quanto às taxas a liquidar na emissão das licenças requeridas; a1) As reuniões referidas na alínea z) supra não se realizaram; b1) Em 11.05.2005, a autora pagou as taxas que lhe foram liquidadas pelo Município; c1) Pagando a autora o montante de 1.435.843,72€, em 15.10.2001; d1) Nos termos da cláusula 4ª do acordo referido em s1), o alvará de loteamento deveria ter sido emitido no prazo de 30 dias a contar do requerimento da autora; e1) O alvará de loteamento supra referido foi emitido em 13.09.2004; f1) A autora aceitou reformular os projectos que já haviam sido aprovados porque lhe foi garantida a isenção de taxas de compensação e aplicação das taxas em vigor a 15.10.2001; g1) E porque lhe foi garantida a emissão do alvará de loteamento no prazo de 30 dias a contar do requerimento; h1) No dia 02.06.2004, a autora requereu a «aprovação do pedido de emissão de alvará de licença de operação de loteamento […] em conformidade com o estabelecido no nº1 do artigo 76º do DL nº555/99, de 16.12, com as alterações introduzidas pelo DL nº177/01, de 04.06, e no artigo 2º da Portaria nº1105/01, de 18.09; i1) Nesta data o pedido de licenciamento da operação de loteamento cuja aprovação a autora requerera ainda não tinha sido objecto de deliberação final/aprovação; j1) Encontrando-se a decorrer o período de discussão pública; k1) No dia 17.06.2004 a autora requereu a junção ao processo de um conjunto de elementos instrutórios que estavam em falta, a saber: - planta de síntese da operação de loteamento em base transparente; - memória descritiva com descrição pormenorizada dos lotes e respectivo artigo matricial de proveniência; - certidão da Conservatória de Registo Predial»; l1) O Senhor Director do Departamento de Licenciamento Salubridade e Fiscalização da Câmara Municipal do Porto, engenheiro …………, proferiu, em 15.07.2004, o seguinte despacho: «Pelo facto de não ter sido ainda praticado o acto licenciador, nem tal ser nesta data possível em virtude de estar a decorrer a discussão pública do projecto de operação de loteamento, não estão reunidas as condições definidas nos artigos 74º e seguintes do RJUE para emissão do alvará de licença, conforme foi requerido através dos pedidos com referência 16979/2004 e 18753/2004. Pelos factos e fundamentos atrás referidos o pedido irá ser indeferido. Notifique-se previamente o interessado para o efeito de audiência prévia - artigos 100º e 101º do CPA»; m1) A autora foi notificada, por carta datada de 20.07.2004, da intenção de indeferimento da sua pretensão; n1) A deliberação final de aprovação do pedido de licenciamento da operação de loteamento requerida pela autora foi proferida pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade da Câmara Municipal do Porto no dia 22.07.2004, logo após ter finalizado o período de discussão pública; o1) No dia 28.07.2004, a autora voltou a requerer a emissão de «alvará de licença de operação de loteamento»; p1) Para o efeito, apresentou as 3 cópias da planta síntese de loteamento em 08.09.2004; q1) Em 13.09.2004, a Gestora do processo considerou que «uma vez que foram apresentados os elementos constantes na portaria nº1105/01, de 18.09, poderá ser emitido o respectivo alvará de loteamento»; r1) O alvará de loteamento foi, assim, emitido no dia 13.09.2004, com o número 7/04, tendo o processo sido então remetido à Direcção Municipal de Finanças e Património da Câmara Municipal do Porto «para os devidos efeitos», ou seja, para os competentes serviços da Câmara Municipal procederem à liquidação e cobrança das taxas devidas pela emissão do alvará de loteamento nº7/04; s1) O Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade, Arquitecto ……….., assinou o acordo junto a folhas 38 dos autos e que se encontrava anexo aos requerimentos registados sob os números 27784/2003 e 1842/2004; t1) O acordo em questão não foi submetido a apreciação/aprovação por parte do órgão Câmara Municipal do Porto; u1) A Divisão Municipal de Receita, no dia 16.09.2004, produziu a INF/7844/04/CMR, onde se conclui o seguinte: «[…] Ponto 1 - Questão da isenção do pagamento da taxa de compensação: […] B) Verifica-se assim que, atendendo à localização da operação urbanística em causa e dado que a mesma implica um acréscimo de área bruta de construção, a presente situação não tem enquadramento nas normas regulamentares que prevêem a isenção/redução da taxa de compensação. Ponto 2 - Questão da aplicação das taxas de loteamento e construção previstas na Tabela de Taxas publicada em 11.10.2001: […] D) Assim, e tendo em conta que, para efeitos de liquidação das taxas se aplicam as normas regulamentares em vigor à data em que ocorreu o facto tributário, a liquidação deverá ser efectuada de acordo com o previsto na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais, publicada no DR nº104, II série, Apêndice nº56, de 04.05.2004, que entrou em vigor em 11.05.2004»; v1) Na sequência da referida informação, foi solicitado pelo réu, e pela primeira vez, parecer jurídico sobre as cláusulas 5ª e 6ª do acordo junto a folhas 38 a 41 dos autos; w1) Tal parecer foi emitido em 24.09.2004, concluindo pela ilegalidade manifesta das sobreditas cláusulas 5ª e 6ª e pela impossibilidade de a Câmara Municipal do Porto dar cumprimento ao ali determinado; x1) Tendo merecido a total concordância da Directora Municipal de Finanças e Património da Câmara Municipal do Porto, o processo foi novamente remetido para a Direcção Municipal de Urbanismo da Câmara Municipal do Porto, ao cuidado do respectivo Director, Arquitecto …………; y1) No dia 16.10.2004, o Vice-Presidente da Câmara Municipal do Porto homologou o pedido de rectificação à redacção inicial do alvará nº7/04, nos termos constantes de folhas 175 dos autos; z1) O processo foi posteriormente remetido à Direcção Municipal de Finanças e Património da Câmara Municipal do Porto para liquidação e cobrança das taxas devidas, sem que a Direcção Municipal de Urbanismo da Câmara Municipal do Porto emitisse qualquer comentário quanto à questão da impossibilidade de serem aplicadas as cláusulas 5ª e 6ª do acordo; a2) A Divisão Municipal de Receita procedeu à liquidação das taxas devidas pela autora de acordo com a lei e regulamentos aplicáveis, notificando-a do acto de liquidação e da data limite de pagamento por carta de 10.11.2004; b2) No dia 30.11.2004, entraram em vigor as alterações introduzidas pelo réu ao nível da taxa de compensação, nomeadamente no que respeita à sua fórmula de cálculo; c2) Na sequência de tal, a autora foi notificada, por cartas de 21.12.2004 e 22.12.2004, do novo valor devido a título de taxa de compensação e para proceder ao pagamento das taxas devidas pelo licenciamento da operação urbanística; d2) A autora, no dia 07.01.2005, apresentou o requerimento que ficou registado sob o número 1044/05/DMSP, no qual, fazendo referência expressa aos ofícios recebidos da Divisão Municipal de Receita com os números 5530/04/DMR e 6589/04/DMR, solicitou «o pagamento em espécie das taxas de loteamento, compensação e TMI, ao abrigo do previsto no artigo 16º do Aviso nº9245-A/2000, do DR nº277, II série, Apêndice nº141, de 25.11.2004, e Apêndice nº7, II série, nº12, de 15.01.2003, sugerindo o Lote 1, havendo lugar a eventuais compensações depois da respectiva avaliação»; e2) Tal pedido foi indeferido por despacho da Senhora Directora Municipal de Finanças e Património da Câmara Municipal do Porto de 19.04.2005, com fundamento não apenas no facto de só ser possível o pagamento em espécie da taxa de compensação, mas também na circunstância das actuais condições de mercado e nas dificuldades de venda de terrenos em hasta pública; f2) A autora foi notificada da decisão de indeferimento da sua pretensão por carta expedida no dia 02.05.2005; g2) Foi entregue o alvará de loteamento nº7/2004 à autora; h2) No dia 11.05.2005, a autora liquidou a importância de 1.435.843,60€ a título de taxas devidas; i2) O Vereador …….., quando actuava no exercício das suas competências delegadas em matéria de urbanística, representava o Município do Porto; j2) A Dra. ………. prestava auxílio como jurista ao Vereador ………..; k2) O Senhor Vereador nunca agiu de forma a suscitar qualquer dúvida nos intervenientes do procedimento em questão sobre a suficiência de poderes para a prática dos actos que foram emanados; l2) Dá-se por reproduzido o teor dos documentos constantes de folhas 32 a 55 e 106 a 184 dos autos. E é tudo quanto a factos provados. III. De Direito 1. Em Maio de 2006, a «A ………, S.A.», declarada insolvente desde Outubro de 2010, demandou - em acção administrativa comum - o MUNICÍPIO DO PORTO, pedindo ao TAF do Porto que o «condenasse» a pagar-lhe a quantia de 1.149.505,89€ - correspondente à diferença entre a taxa, de 286.337,72€, que deveria ter sido paga para a emissão do alvará, e a taxa de 1.435.843,60€ que efectivamente pagou - acrescida de juros de mora vencidos desde o dia do pagamento da taxa em causa - 11.05.2005 - e os vincendos até efectivo e integral pagamento. Pede, ainda, a condenação do réu em quantia a apurar em execução de sentença [sic], referente a «perdas e danos decorrentes do atraso na emissão do alvará de loteamento». Como causa de pedir, alega o incumprimento, por parte do réu, do disposto nas cláusulas 5ª e 6ª do acordo a que se refere o ponto t) do provado [junto a folhas 38 a 41 dos autos], e que fazem parte das contrapartidas «assumidas» pelo município réu pelo facto de ela ter concordado com a reformulação de operação urbanística já aprovada e referente ao núcleo habitacional da ……. Na contestação, o município réu alegou que o invocado acordo foi assinado pelo «Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade», que carecia de competência funcional e de poderes de representação para tal efeito, sendo que a «Câmara Municipal do Porto» nunca chegou a aprovar ou a ratificar o mesmo. Além disso, alega, as cláusulas 5ª e 6ª versam matérias não permitidas por lei, motivo pelo qual nem o próprio órgão camarário as poderia subscrever. Na réplica, a autora diz que o referido Vereador, que assinou o acordo, sempre agiu como representante do município, razão pela qual este terá de honrar os compromissos «assumidos» em seu nome. A 1ª instância julgou a acção «parcialmente procedente», e, em conformidade, condenou o réu a pagar à autora a quantia de 1.149.505,89€ acrescida de juros de mora, à taxa legal, contados «desde a data da citação até efectivo e integral pagamento». Absolveu-o do restante pedido. Foi entendido, na sentença, que tal quantia - 1.149.505,89€ - era a correspondente ao prejuízo que resultou para a autora do efectivo incumprimento das cláusulas 5ª e 6ª do referido acordo, as quais estavam consolidadas na ordem jurídica, já que, apesar de assinadas por quem carecia de poder para tal, e contrárias à lei, não chegaram a ser «anuladas». Subjaz à decisão do TAF o entendimento de que o dito «acordo» consubstancia um «contrato administrativo de objecto passível de acto administrativo», e que, por conseguinte, a sua invalidade «segue o regime de invalidade do acto administrativo» estabelecido no CPA - artigo 185º, nº3 alínea a), do CPA aplicável, que é o anterior ao DL 4/2015, de 07.01 - e ainda que, segundo este regime, a sanção jurídica cabível no caso seria a da «anulabilidade», e não a da «nulidade». A 2ª instância, concedeu provimento ao recurso de apelação para ela interposto pelo MUNICÍPIO DO PORTO, revogou a sentença recorrida e julgou «totalmente» improcedente a acção. E, para assim decidir, entendeu que, efectivamente, o Vereador que assinou o acordo carecia de competência para o fazer, e entendeu ainda que as cláusulas 5ª e 6ª do mesmo dispunham de matéria não disponível. Mas, a sintonia com a 1ª instância quebrou-se no tocante às sanções: - pois se à falta de competência do subscritor do acordo corresponde a anulabilidade, já sanada pelo decurso do tempo, à desconformidade do conteúdo das cláusulas com a lei corresponderá a mais grave das sanções jurídicas, a nulidade, pois estão inquinadas «de vício particularmente grave, anormal», reconduzível à falta de elementos essenciais - - ver artigos 133º, nº1, do CPA, e 95º, nº2, alíneas a) e c), da Lei nº169/99, de 11.01. Acrescenta, a título subsidiário, que mesmo que assim não fosse não se deveria concluir, sem mais, pelo incumprimento, já que a autora se conformou e pagou as taxas tal como foram liquidadas pelo réu, o que significa que «a obrigação do Município, ora recorrente, a ter alguma vez existido, se extinguiu por remissão». Deste acórdão discorda, agora, a autora da acção: aponta-lhe, neste recurso de revista, uma «nulidade» [conclusão 24ª] e «erro de julgamento de direito» [conclusões 1ª a 23ª, 25ª e 26ª]. 2. Da nulidade. Arguiu a recorrente que o acórdão recorrido é nulo na parte em que conclui que a obrigação do demandado, a ter existido, «se extinguiu por remissão», porque «não especifica os fundamentos de direito que justificam essa conclusão» - artigo 615º, nº1 alínea b), do CPC. Como se sabe, o artigo 615º, nº1, alínea b), do CPC, sanciona com a nulidade a sentença - ou, neste caso, o «acórdão» [artigos 666º nº1 e 685º do CPC] - que «não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão» [aplicável ex vi artigo 1º do CPTA]. E vem-se entendendo que esta consequência drástica apenas se justificará nos casos de ausência total de fundamentação, seja de facto seja de direito, já que, se a houver, ainda que deficiente, entraremos «no âmbito não da nulidade mas do erro de julgamento». Efectivamente, a título subsidiário - pois já tinha assentado em que as cláusulas 5ª e 6ª do «acordo» eram nulas - o acórdão recorrido disse o seguinte: […] «…ainda que o acordo em questão não fosse nulo e se encontrasse consolidado na ordem jurídica, nem assim poderia o tribunal “a quo” ter concluído pela existência de incumprimento contratual por parte do réu, pois que se infere do comportamento da autora que a mesma se conformou com a liquidação das taxas tal como empreendida pelo Município, procedendo ao seu pagamento - ponto h)2 do probatório [e antes, ainda solicitou o respectivo pagamento em espécie - ponto d)2 do provado] - sem sequer impugnar o acto de liquidação em questão. E, sendo assim, conclui-se que a obrigação do Município […], a ter alguma vez existido, se extinguiu por remissão.» […] Estamos, assim, perante uma justificação, ainda que subsidiária, da «decisão de revogar a sentença de 1ª instância», cujo fundamento de direito se impõe. Mas a verdade é que ele não falta, embora não esteja presente de forma expressa. O acórdão refere - aqui expressamente - uma forma de extinção de créditos que é suposto ser bem conhecida dos juristas, enquanto uma, entre outras, das causas de extinção das obrigações além do cumprimento previstas no capítulo VIII, do título I, do Livro II [Direito das Obrigações], do Código Civil. Aí se diz, no artigo 863º, que «1- O credor pode remitir a dívida por contrato com o devedor». A remissão surge pois, na lei, como uma forma de extinção de créditos, de fonte contratual, sendo que resulta ainda da lei que este contrato se terá por concluído independentemente de declaração expressa de aceitação pelo devedor logo que a conduta deste mostre intenção de aceitar a proposta do credor [artigo 234º do CC]. Ora, não só a invocação, expressa, da figura jurídica da «remissão» é efectuada no acórdão em recurso, com o tácito, mas óbvio, chamamento à colação do seu regime legal, como também no citado trecho do aresto é sublinhada a «conduta da devedora» enquanto demonstrativa da sua intenção de aceitar a «liquidação de taxa» que foi feita pelo Município credor. Independentemente do acerto deste julgamento de direito, impõe-se concluir, pois, que não se verifica, seguramente, a nulidade invocada pela recorrente. 3. Do erro de julgamento de direito. Antes de prosseguir, vejamos qual o teor do «acordo» alegadamente celebrado entre a Câmara Municipal do Porto - [CMP] representada pelo Arquitecto …………., na qualidade de «Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade» - e a sociedade ora recorrente [A…, SA], em 09.12.2003: […] «ACORDO ...declaram que, pelos motivos expostos seguidamente, se obrigam nos termos das cláusulas abaixo estabelecidas: EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS A) Em 01.04.1999, a CMP aprovou o Pedido de Informação Prévia registado sob o nº4 914, relativamente às construções que a A…………., SA, pretende efectuar num terreno que veio a ser descrito na Primeira Conservatória do Registo Predial do Porto sob a ficha 2 951, com a área de 14 238 m2, sito na rua do ………., números 890, 892, 894, 904 e 906, Travessa do ………. e………., na freguesia de Campanhã, desenvolvendo-se em dois núcleos habitacionais autónomos, um com frente urbana voltada para a rua do ……… e……….., e outro para ………… e…………. B) Em 29.01.2001, a CMP emitiu o Alvará de Obras de Urbanização número 3/2001, pelo qual licenciou as obras de urbanização a realizar no terreno, descrito na alínea anterior, tendo a A…..., SA, entregue a correspondente garantia bancária. C) Em 09.08.2001, a CMP aprovou destaque de parcela do terreno supra referido, com a área de 3 241 m2, para projecto de construção no núcleo da frente urbana voltada para a rua do………., cujo projecto previamente aprovara, e, em 10.07.2002, emitiu o respectivo Alvará de Licença de Construção número 157. D) Para execução dos projectos da B………. relativos ao prolongamento da rua das ……… e da ………… que, entretanto, estão concluídos, inaugurados e em utilização, A…….., SA, cedeu a posse de parcelas do seu terreno, que para o efeito a CMP necessitava, mediante o requerimento número 6 956, de 15.03.2000. E) Em 15.10.2001, a CMP aprovou o projecto de arquitectura relativo à construção no terreno objecto do presente acordo, localizado entre o ………… e a ………… e, posteriormente, A……. apresentou os projectos de especialidades necessários ao licenciamento da construção, que foram também aprovados. F) Aquando da execução dos trabalhos de aterro e terraplanagem da ………… e do prolongamento da rua das …………, e uma vez que os terrenos da A…..., SA, continham saibros da melhor qualidade, a B……. solicitou à A…….., SA, autorização para os utilizar, comprometendo-se a escavar apenas nas zonas de implantação do edifício e a entregar o espaço limpo, sem riscos de desmoronamento e vedado. G) Ao abrigo do Alvará de Obras de Urbanização número 3/2001, a A……., SA, executou todos os projectos de infra-estruturas no arruamento prolongamento da rua das ……… e na …………., em acordo com os trabalhos da B……. H) Em 30.07.2002, a A……. SA, requereu o licenciamento da construção no terreno descrito na alínea anterior, tendo desde essa altura pronta a adjudicação da empreitada de construção e concretizada parcialmente a comercialização em planta das fracções do projecto, decorrendo daí encargos financeiros ainda não totalmente contabilizados. I) Em 19.11.2002, tendo concluído a negociação dirigida à adjudicação da empreitada e pretendendo iniciar os trabalhos, a A…... SA, requereu licença de escavação e contenção periférica, para a qual apresentou a documentação pertinente e a respectiva garantia bancária. J) Todavia, não obstante a obrigação de emissão da licença de construção em que se constituiu, a CMP reteve o seguimento normal do procedimento e em 20.12.2002, os responsáveis pelo Pelouro do Urbanismo da CMP comunicaram à A……, que não concordavam com o projecto aprovado e pretendiam negociar uma solução arquitectónica diferente, segundo directrizes que comunicariam até 15.01.2003. K) Em resultado das conversações havidas entre as partes, a A……., SA, dispõe-se a aceitar fazer a reformulação do estudo de acordo com a solução em planta e com os parâmetros propostos pela CMP, sob a condição da CMP garantir desde já a aprovação final do loteamento que compensa todos os prejuízos advenientes da reelaboração dos projectos, do custo das taxas e emolumentos já pagos, e garantir também a aplicação ao novo projecto e operações das taxas e emolumentos que seriam devidos ao abrigo do regime de taxas e emolumentos vigente em 15.10.2001. CLÁUSULAS 1ª- A CMP garante a aprovação do projecto de loteamento do prédio descrito na Primeira Conservatória do Registo Civil do Porto, sob a ficha 2951 da freguesia de Campanhã a que se refere o anexo que faz parte integrante do presente acordo, no prazo máximo de 60 dias contados desde a apresentação das peças finais pela A….., SA. 2ª- As áreas de cedência assinaladas no anexo serão efectivamente recebidas pela CMP no âmbito do licenciamento da operação de loteamento em apreço. 3ª- A A…… renuncia ao exercício do direito de reversão relativamente a área/lote de cedência a integrar no domínio privado da CMP, de acordo com a planta de cedências, podendo a CMP destinar tal área ao fim que tiver por conveniente. 4ª- A CMP garante a emissão do Alvará de Loteamento no prazo de 30 dias após solicitação pela A……, SA. 5ª- A CMP garante à A….., SA, a isenção de quaisquer taxas de compensação na operação de loteamento pela eventual não cedência de áreas ao domínio público. 6ª- A CMP garante a aplicação das taxas de loteamento e construção previstas no R.G.T.L. publicado na II série, DR, nº237, Apêndice nº128, de 11.10.1999, e demais diplomas em vigor à data de 15.10.2001. […] 4. O acórdão recorrido «concluiu» que este acordo era nulo, no tocante às suas cláusulas 5ª e 6ª, e fê-lo partindo das seguintes «premissas»: - que o «acordo» consubstancia um contrato administrativo com objecto passível de acto administrativo; - que, por isso, nos termos do artigo 185º, nº3 alínea a), do CPA, às respectivas invalidades é aplicável o regime de invalidade do acto administrativo; - que, no caso, estão em causa duas cláusulas contratuais geradoras de efeitos proibidos pela lei; - e que esta desconformidade com a lei - violação dos princípios da inderrogabilidade singular dos regulamentos, da legalidade e da igualdade - deve ser, na melhor interpretação e aplicação do regime legal das invalidades do acto administrativo, indutora de nulidade, e não de mera anulabilidade como entendeu a 1ª instância. Bem vistas e ponderadas as «conclusões» do recurso de revista, que, é sabido, delimitam o seu objecto, constatamos que a recorrente discorda da conclusão de nulidade das «cláusulas 5ª e 6ª» porque entende ser errado o julgamento feito pela 2ª instância sobre uma única das premissas enunciadas: - a que respeita à consequência jurídica da nulidade. Ela di-lo, claramente, na sua conclusão 11ª, segundo a qual «O que está em causa no recurso é saber se, tendo o Município praticado acto administrativo que consubstanciasse o prescrito nas cláusulas 5ª e 6ª do acordo, este acto seria nulo ou anulável». A seu ver, para além de não se verificar violação do princípio da igualdade, certo é que as outras desconformidades legais imputadas às duas cláusulas contratuais não são susceptíveis de gerar a sua nulidade mas apenas a sua anulação, como foi entendido pela 1ª instância. E, sendo assim, as cláusulas consolidaram-se na ordem jurídica, e foram incumpridas pelo ora recorrido Município do Porto. 5. Resulta claro, pois, que a ilegalidade praticada pelo «Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal do Porto», ao assinar o acordo com a recorrente sem dispor de poderes para tal - o que significa que carecia de competência funcional, própria ou delegada, e de «poderes de representação» - é uma questão já pacífica nas instâncias e entre as próprias partes. Mas o respeito por este caso julgado formal, no sentido de ilegalidade indutora de anulabilidade das cláusulas, não impede que retiremos outras consequências jurídicas do «negócio» formalizado entre o dito Vereador, em «representação» do Município do Porto, e a ora recorrente, uma vez que, segundo a lei processual, «Aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado» [artigo 150º, nº3, do CPTA]. Pois bem. O regime geral do negócio jurídico, sobre o instituto da representação, aqui também aplicável, estabelece que «O negócio que uma pessoa, sem poderes de representação, celebre em nome de outrem é ineficaz em relação a este, se não for por ele ratificado» [artigo 268º, nº1, do Código Civil (CC)]. Sendo que a ratificação, no caso, exigiria a pertinente deliberação camarária, efectuado de motu próprio ou dentro de prazo para o efeito fixado pela outra parte, no caso, a ora recorrente [ver nºs 2 e 3 do artigo referido por último]. Deste modo, não obstante o Vereador que assinou o acordo, alegadamente em representação da respectiva Câmara, nunca ter suscitado junto da outra parte a questão da sua falta de poderes [ver ponto k2), e sendo certo que, pelo já adquirido nos autos, não os tinha, impõe-se concluir que o referido acordo nunca chegou a obrigar a Câmara Municipal do Porto, dado que se mostra ineficaz em relação a ela [ver ponto t1) do provado]. E se nunca chegou a estar obrigado a cumprir, resulta, logicamente, que o município réu não pode ter incorrido em incumprimento. 6. E, embora esta conclusão resolva, em grande parte, o remanescente objecto da acção administrativa comum, dado que se a Câmara Municipal do Porto não ratificou o acordo também não incumpriu as suas cláusulas, não deixaremos de abordar a questão nuclear trazida ao tribunal de revista: a de saber se a sanção cabível à ilegalidade das cláusulas 5ª e 6ª do acordo é a «anulabilidade», como entendeu a 1ª instância e entende a recorrente, ou a «nulidade» como entende o recorrido e entendeu a 2ª instância. 7. O enquadramento jurídico do dito acordo, tal como nos vem das instâncias, é o de contrato com objecto passível de acto administrativo, a cujas invalidades é aplicável, por isso mesmo, o regime de invalidade do acto administrativo [artigo 185º, nº3 alínea a), do CPA]. Mas não é bem assim. Na verdade, analisado o teor das suas cláusulas 5ª e 6ª, facilmente verificamos que é diferente. Enquanto na cláusula 5ª temos um conteúdo decisório - «isenção de quaisquer taxas de compensação» numa situação individual e concreta [ver artigo 120º do CPA] - na cláusula 6ª temos a garantia, o compromisso de aplicação de determinada regulamento e tabela de taxas, já ultrapassado. Ou seja, apenas a cláusula 5ª tem «objecto passível de acto administrativo», pelo que só a esta, nos termos do artigo 185º, nº3 alínea b), do CPA, deverá ser aplicável o regime jurídico de «invalidade do acto administrativo». À eventual invalidade da cláusula 6ª deverá ser aplicável, por sua vez, o regime jurídico geral do negócio jurídico, previsto no Código Civil [CC]. E, em face do estipulado no artigo 280º, nº1, do CC - segundo o qual «É nulo o negócio jurídico cujo objecto seja […] contrário à lei […]» -, esta última cláusula não pode deixar de ser considerada «nula», uma vez que garante à contraparte negocial a aplicação de uma tabela de taxas já revogada, sem que o novo regulamento municipal sobre a matéria tenha qualquer norma transitória que salvaguarde essa aplicação no futuro [regulamento publicado in Apêndice nº56, da II Série do nº104 do DR de 04.05.2004]. Daí que tal aplicação tenha colhido a oposição da Divisão Municipal de Receita na informação de 16.09.2004, onde entendeu que a «liquidação» devia ser feita de acordo com o previsto na tabela que se encontrava em vigor à data do facto tributário, isto é, a tabela entrada em vigor 11.05.2004 [ponto u1) do provado]. Convém ter presente que toda a Administração, também a autárquica, portanto, está sujeita aos princípios estruturantes da actividade administrativa, entre eles, e logo à cabeça, o da «legalidade» [artigos 266º nº2 CRP e 3º do CPA], que lhe exige uma actuação no cumprimento da lei e do direito. Por sua vez, a cláusula 5ª, a que é aplicável o regime jurídico de invalidade do acto administrativo, não será nula por «impossibilidade do objecto» [artigo 133º, nº2, alínea c), do CPA], como bem entendeu o acórdão recorrido, mas também não o será por carecer de elementos essenciais [artigo 133º, nº1, do CPA], mas antes por aplicação directa da norma especial da alínea a), do nº2 do artigo 95º, da Lei nº169/99, de 11.01, em vigor à data em que foi celebrado o acordo em questão - este artigo 95º foi revogado pela alínea d) do nº1 do artigo 3º da Lei nº75/2013, de 12.09, que fixou o novo «regime jurídico das autarquias locais» -, e que comina com a nulidade, além do mais, «a) As deliberações de qualquer órgão dos municípios e freguesias que envolvam o exercício de poderes tributários ou determinem o lançamento de taxas ou mais-valias não previstas na lei; […]». Parece resultar claro da letra da citada alínea a) que se pretendeu cominar com a sanção jurídica mais grave o «exercício de poderes tributários» por órgãos de - nomeadamente - municípios, porque tal exercício terá de ter por base, sempre, a norma geral, seja legal ou regulamentar. E o «exercício de poderes tributários» tanto se pode traduzir na criação de taxas novas, como na isenção não prevista de taxas existentes. Tanto um caso como outro está reservado ao «legislador». Não temos dúvida, pois, de que a cláusula 5ª do acordo, ao garantir, à autora, a isenção de quaisquer taxas de compensação na operação de loteamento pela eventual não cedência de áreas ao domínio público, é nula por caber no âmbito literal da alínea a), do nº2, do artigo 95º da Lei nº169/99, de 11.01, vigente na altura - Dezembro de 2003. 8. Temos, assim, que a cláusula 5ª do acordo é nula, nos termos da norma da alínea a), do nº2, do artigo 95º da Lei nº169/99, de 11.01, e que a cláusula 6ª do mesmo é nula por imposição do artigo 280º, nº1, do CC, sendo que também o acórdão recorrido concluiu pela nulidade das mesmas embora por razões algo diferentes. Mas, note-se, o acórdão recorrido, apesar de considerar as duas cláusulas nulas nos termos vistos, subsidiariamente entendeu que mesmo que não o fossem não se podia concluir pelo seu incumprimento já que a autora se conformou e pagou as taxas tal como foram liquidadas pelo réu, o que significa que a obrigação do Município, a ter alguma vez existido, se extinguiu por «remissão». Ou seja, na perspectiva do acórdão recorrido, o Município do Porto, ao liquidar e exigir à respectiva «credora» as taxas em conformidade com a nova tabela de 2004 - em vigor a partir de 11.05.2004 - terá remitido a correspondente «dívida». Já nos referimos - ponto 2 supra - à figura jurídica da remissão, enquanto causa de extinção de obrigações que não o cumprimento, e, face ao que aí sucintamente dissemos, é claro que a «obrigação» do Município não se poderia ter extinguido nem total nem parcialmente. Tenha-se presente que o termo remissão, na sua raiz etimológica - remitere - tem o sentido de perdoar, dar-se como pago, abrandar, diminuir, e, por isso mesmo convive bem, na ordem jurídica, com o animus donandi [ver nº2 do artigo 863º do CC]. Assim, quando o credor, por contrato com o devedor, remite a dívida, essa sua iniciativa, mesmo que não envolva perdão, nem diminuição, envolverá sempre, certamente, uma postura benévola do credor perante a obrigação do devedor. Nada disso se passa no presente caso: - nem a iniciativa da alegada remissão é do credor, pois que nas cláusulas o Município figura como devedor do respectivo cumprimento; - nem a alegada remissão envolve qualquer postura benévola, já que a tabela de taxas de 2004 agrava o montante das taxas, daí o incómodo da ora recorrente. Tão pouco o pedido de liquidação das taxas em referência - feito na perspectiva de cumprimento do acordado - e seu pagamento pela ora recorrente, pode configurar conduta susceptível de ser entendida como aceitação da aplicação da tabela de taxas de 2004, uma vez que esse pagamento lhe era indispensável ao prosseguimento do licenciamento da operação urbanística. 9. «Conclui», ainda, a recorrente - conclusão 26ª -, que o acórdão recorrido «viola alguns dos princípios gerais da actividade administrativa, como seja o princípio da boa-fé, donde dimana o da protecção da confiança e segurança jurídicas». Limitemo-nos a duas notas, a este respeito. É claro que a decisão judicial não é susceptível de violar princípios gerais da actividade administrativa, apenas poderá eventualmente fazer um «julgamento errado» sobre invocadas violações desses princípios pela Administração. No caso, constata-se que o acórdão recorrido não se pronunciou sobre quaisquer violações dos princípios assinalados. E, versando o «recurso de revista» sobre eventuais nulidades imputadas a esse aresto, bem como à correcção do julgamento de direito que nele foi realizado, é de concluir, sem dúvida, que a apreciação de tais questões não integra o seu objecto. 10. Ressuma, do que fica exposto, que não se verifica a nulidade imputada pela recorrente ao acórdão recorrido [ponto 2 supra], que o acordo de que trata os autos é ineficaz em relação ao município réu [pontos 3 a 5 supra], que, apesar da ineficácia, as duas cláusulas são nulas, a 5ª ao abrigo do artigo 95º, nº2 alínea a), da Lei nº169/99, de 11.01, e a 6ª ao abrigo do artigo 280º, nº1, do CC [ponto 7 supra], que não ocorre a remissão que foi invocada no acórdão recorrido [ponto 8 supra], e que este não viola os princípios da boa-fé, protecção da confiança e segurança jurídicas [ponto 9 supra]. O que significa que, embora por fundamentos parcialmente diferentes, deve ser «confirmado» o decidido no acórdão recorrido, donde resulta a manutenção do julgamento de «total improcedência da acção administrativa comum». IV. Decisão Nestes termos, decidimos negar provimento ao recurso de revista, e manter a decisão do acórdão recorrido, ainda que por razões parcialmente distintas. Custas pela recorrente. Lisboa, 7 de Dezembro de 2017. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Jorge Artur Madeira dos Santos.

Sumário

II- O acordo assinado por vereador, em nome da respectiva câmara municipal, mas sem poderes próprios, ou de representação, é ineficaz para aquela, a não ser que, por deliberação, o ratifique;

III- A cláusula que isenta um particular de pagar determinada taxa urbanística devida, é nula ao abrigo do artigo 95º nº2 alínea a) da Lei nº169/99, de 11.01, tal como então vigorava;

IV- A cláusula que garante a aplicação, a um particular, de determinada tabela de taxas urbanísticas já revogada, é nula ao abrigo do artigo 280º, nº1, do CC;

V- A remissão é uma forma de extinguir uma obrigação, de natureza contratual, em princípio da iniciativa do credor, e que implica uma atitude benévola, deste, para com o devedor.

Texto Integral

I. Relatório

1. A…………, SA - actualmente representada pelo «Administrador da Insolvência» …………. [ver folha 465 destes autos] - interpõe «recurso de revista» do acórdão que foi proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte [TCAN] em 07.10.2016, e que concedeu provimento ao «recurso de apelação» interposto pelo MUNICÍPIO DO PORTO, revogou a sentença de 1ª instância, e julgou «improcedente a acção administrativa comum» em que demandara este último.

Conclui assim as suas alegações:

1- O acordo celebrado entre as partes, a 09.12.2003, configura um contrato administrativo com objecto passível de acto administrativo;

2- Para os contratos com objecto passível de acto administrativo, o pregresso CPA [artigo 185º, nº3, alínea a)] estabeleceu o regime de invalidade próprio dos actos administrativos;

3- O citado «acordo» [contrato administrativo] não tem objecto legalmente impossível, porquanto o efeito que dele deriva não é juridicamente impossível, mas apenas proibido pela ordem jurídica;

4- Não sendo de objecto legalmente impossível, mas apenas proibido por lei, a violação do contrato administrativo não gera nulidade, mas apenas anulabilidade, de acordo com a regra geral ínsita no artigo 133º do pregresso CPA;

5- O citado artigo 133º nº1 do pregresso CPA estabelece que são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade;

6- No caso dos autos, se as obrigações contratualizadas pelas partes sob as cláusulas 5ª e 6ª do «acordo» dito na alínea s1) do probatório [aprovação do projecto de loteamento, a isenção de quaisquer taxas de compensação e, bem assim, a aplicação das taxas previstas no RGTL] fossem garantidas e/ou concedidas através de um acto administrativo, o mesmo acto seria anulável, pois os vícios de violação de lei [incompetência/ilegitimidade e, bem assim, a violação dos princípios da especialidade do fim, da indisponibilidade dos poderes urbanísticos, da legalidade e da tipicidade dos planos] daí decorrentes, a verificarem-se, seriam cominados com a forma mais ligeira de invalidade, a anulabilidade;

7- No caso em apreço deve entender-se que o teor das cláusulas 5ª e 6ª do contrato visado nos autos deve ser interpretado, não no sentido do Vereador do Pelouro de Urbanismo em questão ter, ou não, competência para obrigar e/ou dispor sobre matéria relativa a taxas e emolumentos, o que, já vimos que não tem, mas antes no sentido de recair sobre este a obrigação de encetar todas as diligências necessárias para que as matérias acordadas fossem objecto de cumprimento por parte da entidade pública em questão, nomeadamente, através de agendamento para reunião ou para sessão dos respectivos órgãos executivos e deliberativos, dependendo das matérias em apreço;

8- Ora, sendo esta a interpretação correctiva a dar às cláusulas contratuais em análise, os elementos postos à disposição deste tribunal não permitem, em momento algum, descortinar tal actuação ou mesmo um propósito de intenção por parte do Vereador em questão ou mesmo por parte de qualquer seu dirigente e/ou funcionário da entidade pública visada nos autos, pelo que, na perspectiva em apreço, dever-se-á concluir, sem margem para dúvidas, no sentido propugnado pela autora da existência de incumprimento [por parte do Município do Porto] do disposto nas cláusulas 5ª e 6ª do «acordo»;

9- A questão, segundo o acórdão sob recurso, consubstancia-se no facto de «…não poder ter lugar a vinculação de uma pessoa colectiva pública à não adopção, por um lado, e à adopção, por outro lado, de actos administrativos desconformes com os regulamentos municipais, senão com a violação grave de vários princípios e normas jurídicas;

10- A questão resume-se à putativa violação - pelo «acto administrativo» em que o objecto do «contrato administrativo» em apreciação nos autos é passível de se converter - do «Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais», e, em caso de efectiva violação e à sanção aplicável ao caso;

11- O que está em causa no recurso é saber se, tendo o Município praticado acto administrativo que consubstanciasse o prescrito nas cláusulas 5ª e 6ª do «acordo», este acto seria nulo ou anulável;

12- Ora, parece-nos inquestionável que esse acto administrativo seria anulável, de acordo com a regra geral do artigo 133º do pregresso CPA, como bem fundamentou a sentença da 1ª instância;

13- É inegável que não há lei expressa que comine o acto administrativo em que o objecto do contrato administrativo é passível de se converter com a sanção da nulidade. Tanto assim é que o agora recorrido não a invocou. Isto porque;

14- O acto administrativo que seria praticado na sequência do «acordo» celebrado entre as partes não estaria inquinado com um vício anormal ou especialmente grave;

15- A aplicação de um «regulamento tributário» que, no momento, já não está em vigor, seria antes problema de aplicação da lei no tempo, e a errada aplicação não constitui em si mesmo um vício anormal ou especialmente grave;

16- Esse acto administrativo não constitui violação do princípio da igualdade, tendo em conta que, no caso em apreço, não estamos perante um acto administrativo a se, mas antes perante um contrato administrativo em que, naturalmente, existem prestações recíprocas, tendo a prestação do Município como finalidade o ressarcimento dos prejuízos sofridos pela recorrente;

17- A violação do princípio da legalidade não seria, no caso em apreço, sancionada com a regra excepcional da nulidade, como sustenta a douta sentença de 1ª instância, para mais tendo em conta que ao acto subjaz um contrato administrativo com prestações recíprocas equilibradas;

18- As normas das alíneas a) e c) do artigo 95º do DL nº169/99, de 18.09, são normas excepcionais, porque constituem desvios à «regra da anulabilidade» dos actos administrativos, e, como tal, são insusceptíveis de aplicação analógica [artigo 11º do CC];

19- Ainda que a aplicação analógica fosse admissível, o que só por mera hipótese de raciocínio admitimos, o ora recorrido não se esforçou para fundamentar em que medida no caso omisso - o caso dos autos - procedem as razões justificativos dos casos previstos na lei;

20- Os casos previstos nas alíneas a) e c) do dito artigo 95º não têm qualquer verosimilhança com o caso dos autos;

21- O caso dos autos configura compromisso de aplicação da lei tributária que exista à data do «acordo» celebrado entre as partes, em contrapartida, repetimos, da renúncia ao exercício de um direito adquirido no domínio da gestão urbanística;

22- A aplicação da lei tributária já revogada na data do facto tributário, assim como a indevida aplicação, por erro de interpretação/aplicação, de norma tributária em vigor - factos que ocorrem frequentemente no âmbito da administração central, regional e local - não geram a nulidade do respectivo acto administrativo, mas sim a anulabilidade, a não ser que norma expressa estabeleça aquela sanção da nulidade, o que no caso não se verifica;

23- A liquidação das taxas pela «A………, SA» não pode ser vista ou interpretada como um acto ou acordo [sequer tácito] de remissão, por parte da referida sociedade, do que, nos termos do acordo celebrado, considerava [e considera] ser-lhe devido pelo Município;

24- Aliás, o acórdão recorrido [que é, nesta parte, nulo, nos termos da alínea b), do nº1, do artigo 615º, e nº1 do artigo 666º, ambos do CPC, aplicáveis por força do artigo 1º do CPTA, pois não especifica o fundamento de direito pelo qual conclui que a obrigação do Município, a ter existido, se extinguiu por remissão] limita-se a aderir à tese de remissão, defendida, também sem fundamentação de direito, pelo Município do Porto;

25- A remissão demanda a existência de contrato entre o credor e devedor, e a ser configurável a existência de remissão neste caso, chegaríamos à conclusão - absurda - de que a «A………., SA» fez uma doação ao Município do Porto da importância de 1.149.505,89€, pois não se vislumbra, porque efectivamente não existiu, qualquer contrapartida por uma extinção da dívida que tenha sido recebida pela «, SA»;

26- O acórdão recorrido, para além de violar o disposto no nº1 do artigo 133º do anterior CPA - aprovado pelo DL nº442/91, de 15.11, e alterado pelo DL nº6/96, de 31.01 - ao considerar nulo o contrato celebrado entre o Município do Porto e a «A……………, SA», viola, ainda, alguns dos princípios gerais da actividade administrativa, como seja o princípio da boa-fé, donde dimana o da protecção da confiança e segurança jurídicas.

Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido e a condenação do Município do Porto a pagar-lhe a quantia de 1.149.505,89€ acrescida de juros de mora, à taxa legal, contados desde a citação até efectivo e integral pagamento.

2. O MUNICÍPIO DO PORTO contra-alegou, concluindo assim:

A. O acórdão proferido pelo tribunal a quo e ora colocado em crise pela recorrente é justo, bem fundamentado e inatacável, demonstrando aplicação exemplar das normas jurídicas em vigor aos factos dados como provados;

B. No requerimento de interposição de recurso, é dito que a «A………., SA», foi declarada insolvente, estando a correr termos a fase de liquidação da massa insolvente;

C. A partir do momento em que a sociedade é declarada «insolvente» passa a ser representada pelo Administrador da Insolvência, que é nomeado nessa mesma sentença;

D. Os mandatos e as procurações caducam com a sentença de declaração de insolvência, como se extrai limpidamente do disposto nos artigos 110º, nº1, e 112º, nº1, do CIRE, e as suas consequências e efeitos estão previstos nos números seguintes dos referidos artigos;

E. Compulsados os autos, não se vislumbra participação do «Administrador da Insolvência» no processo, ignorando-se se tem conhecimento desta acção, sendo certo que não outorgou nova procuração forense nem ratificou a existente;

F. Pelo exposto, deverá o Administrador da Insolvência ser notificado acerca da questão acima suscitada, sob pena de o recurso não poder ser sequer admitido, o que desde já se requer;

G. O artigo 150º do CPTA, prevê a regra do duplo grau de jurisdição para as contendas judiciais administrativas, reservando os recursos de revista para o STA a situações excepcionais, quando «pela sua relevância jurídica ou social, revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito»;

H. O recurso de revista apresentado pela recorrente não preenche os pressupostos previstos na aludida disposição legal, uma vez que não se trata de julgar situação cuja excepcionalidade justifique o recurso para o STA;

I. A relevância jurídica da principal «questão» que nos ocupa - estabelecimento da fronteira entre a nulidade e anulabilidade [neste caso do «acordo/contrato» de 2003] - foi já bem resolvida pelo legislador, nomeadamente no CPA de 2015;

J. Para além da letra da lei ser clara, a própria doutrina administrativista reforça esta ideia, ao defender que «em princípio, das decisões que, no novo modelo, o TCA passa a proferir em sede de recurso de apelação não cabe recurso para o STA». A este propósito, veja-se o AC do TC nº480/08, de 07.10, o qual não julgou inconstitucional a norma do artigo 150º nº1 CPTA, na interpretação segundo a qual não se considera como claramente necessária para uma melhor aplicação do direito a admissão de recurso excepcional de revista em que se invoquem nulidades do acto administrativo impugnado ou a violação de normas inconstitucionais;

K. Pelo exposto, não deverá o presente recurso de revista ser admitido no momento em que for objecto de apreciação preliminar sumária prevista no nº5 do artigo 150º do CPTA;

L. A recorrente vem reagir contra o acórdão do TCAN que, revogando - e muito bem - a sentença da 1ª instância, julgou a acção administrativa improcedente, por entender que o acordo visado nos autos é nulo;

M. Com o presente recurso pretende a recorrente discutir novamente os dois temas em que sustenta a lide, a saber: 1) A nulidade ou anulabilidade do acordo de 2003 entre a recorrente e o então Vereador do Pelouro do Urbanismo da CMP, Exmo. Arquitecto ………….; e 2) O incumprimento contratual do ora recorrido, por referência às cláusulas 5ª e 6ª do dito acordo;

N. A questão tratada nos presentes autos, não se limita ao facto de o referido Vereador não ter competência para assinar o acordo em questão, o que conduziria à anulabilidade do contrato, nem o próprio recorrido não poder estar vinculado às obrigações lá vertidas, maxime quanto ao disposto nas cláusulas 1ª, 5ª e 6ª;

O. Para lá da questão relativa ao órgão autárquico que outorgou o acordo e da respectiva competência, não poder ter lugar senão com a violação grave, muito grave, de vários princípios e normas jurídicas, a vinculação de uma pessoa colectiva pública à não adopção, por um lado, e à adopção, por outro, de actos administrativos desconformes com os regulamentos municipais;

P. O regime de isenção e redução do pagamento de taxas estabelecendo quais as situações e entidades potencialmente beneficiárias a competência para a sua concessão/redução bem como dos requisitos e procedimento a observar, encontra-se taxativamente previsto no capítulo III do «Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais», e do mesmo modo, a liquidação das taxas devidas dever ser feita de acordo com as normas regulamentares em vigor à data da ocorrência do facto tributário;

Q. Ao obrigar-se num caso concreto a desaplicar o aludido regulamento, seja por via da concessão da isenção [cláusula 5ª], seja pela aplicação ao facto tributário de regras diferentes, no caso mais favoráveis do que as revistas no regulamento municipal, o ora recorrido estaria, não só, mas desde logo, a violar o «princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos», e segundo o qual «o que à administração não é permitido fazer, no que toca a regulamentos externos, é derrogá-los sem mais em casos isolados, mantendo-os em vigor em todos os restantes casos»;

R. Ademais, resultariam igualmente violados os princípios da legalidade [artigo 3º do CPA] e da igualdade [artigo 4º do CPA];

S. Importa nunca esquecer que os serviços municipais, por força dos aludidos princípios, mas particularmente por via do princípio da legalidade, estavam legalmente impedidos de dar cumprimento às mencionadas cláusulas 5ª e 6ª do acordo;

T. A violação flagrante como sucede in casu dos aludidos princípios não pode cominar-se senão com a invalidade mais grave, a nulidade;

U. Não obstante a invalidade regra no direito administrativo ser a anulabilidade, a nulidade não se reconduz ao elenco meramente exemplificativo de casos descritos no nº2 do artigo 133º do CPA, pois que no nº1 do mesmo artigo se estabelece uma cláusula geral de nulidade que destaca os actos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade, e «aqueles a que falte qualquer dos elementos essenciais»;

V. Entendendo-se como tais não só «os actos administrativos que careçam de elementos que, no caso concreto, devam considerar-se essenciais, em função do tipo de acto em causa ou da gravidade do vício que o afecta […]», mas também «…o acto que esteja inquinado com vício anormal ou particularmente grave»;

W. Consagram as alíneas a) e c) do nº2 do artigo 95º da Lei nº169/99, de 11.01, que «são igualmente nulas: a) as deliberações de qualquer órgão dos municípios e freguesias que envolvam o exercício de poderes tributários ou determinem o lançamento de taxas ou mais-valias não previstas na lei; […] c) Os actos que prorroguem ilegal ou irregularmente os prazos de pagamento voluntário dos impostos, taxas, derramas, mais-valias, tarifas e preços»;

X. Sendo assim nulas estas deliberações, não pode, igualmente, deixar de reputar-se nulo o acordo em que um município garante, em primeiro lugar, a isenção, sem se estribar em qualquer das isenções previstas no respectivo regulamento municipal, de certas taxas municipais devidas por determinada operação urbanística e, em segundo lugar, a aplicação de taxas diferentes das vigentes à data da ocorrência do respectivo facto tributário;

Y. Não há assim dúvidas de que o acordo visado nos presentes autos é nulo;

Z. Mas, ainda que o acordo em questão não fosse nulo e se encontrasse consolidado na ordem jurídica - o que não se aceita e somente se ficciona por mera cautela e dever de patrocínio - nem assim se poderia concluir pela existência de incumprimento contratual por parte do recorrido;

AA. De facto, infere-se do comportamento da ora recorrente que a mesma se conformou com a liquidação das taxas tal como empreendida pelo recorrido, pois que não só procedeu ao seu pagamento, como, antes disso, ainda solicitou o respectivo pagamento em espécie, o que não lhe foi concedido, e, como se ainda não bastasse, também não impugnou o respectivo acto de liquidação em questão, pelo que não pode senão concluir-se que a obrigação do recorrido, a ter alguma vez existido, o que não se concede, se extinguiu por remissão;

BB. Pelo exposto, o acórdão recorrido não merece qualquer censura, devendo ser confirmado.

Termina pedindo a não admissão do recurso, e, de qualquer forma, que lhe seja negado provimento.

3. Mas, acabou admitido, pela «formação preliminar» a que se refere o nº5 do artigo 150º do CPTA.

4. O Ministério Público não se pronunciou - artigo 146º, nº1, do CPTA.

5. Colhidos que foram os «vistos» legais, importa apreciar e decidir este recurso de revista.

II. De Facto

São os seguintes os factos provados fornecidos pelas instâncias:

a) A autora é uma sociedade anónima que se dedica à actividade de concepção, organização, gestão e promoção de investimentos imobiliários;

b) No âmbito do desenvolvimento dessa sua actividade, em 23.02.99, a autora apresentou no departamento de urbanismo do réu um pedido de informação prévia [registado sob o número 4.914] relativo às construções que a autora pretendia efectuar num terreno de sua propriedade;

c) Tal terreno encontrava-se descrito na Primeira Conservatória do Registo Predial do Porto sob o nº2.951 da freguesia de Campanhã e inscrito na matriz predial urbana da referida freguesia com o artigo 10.974;

d) Para o dito prédio estava previsto o desenvolvimento de 2 núcleos habitacionais autónomos, sendo um deles com frente para a rua do …….. e ……… [núcleo habitacional da rua do……….] e o outro com frente para o ……….. e a ………… [núcleo habitacional da………….];

e) A autora obteve deferimento da informação prévia referida em b), no dia 01.04.99;

f) A autora apresentou em 26.04.99 o pedido de licenciamento;

g) Em 15.03.2000, a autora cedeu à ré a posse de parcelas do seu prédio para a execução dos projectos da B…….-……………., SA - relativos ao prolongamento da rua das …….. e da ……….., o que fez no interesse do Município;

h) Em 29.01.2001, a ré emitiu o alvará de obras de urbanização com o nº3/2001;

i) Em 20.12.2000, a autora entregou a garantia bancária no valor de 91.048.000$00 [actualmente 454.145,51€];

j) Em 05.07.2001, a ré aprovou o destaque de parcela do prédio descrito na alínea c) supra;

l) O destaque da parcela que foi referida em j) destinou-se a concretizar a construção do núcleo habitacional da rua do ………;

m) Em 15.10.2001, a ré aprovou o projecto de arquitectura relativo à construção do núcleo habitacional da ……….;

n) A construção do núcleo habitacional da rua do ……. obteve o alvará de licença de construção em 10.07.2002, tendo-lhe sido atribuído o nº157;

o) Ao abrigo do alvará de licença de obras de urbanização nº3/2001 a autora executou todos os projectos de infra-estruturas no arruamento em prolongamento da rua das ……… e na ………., em acordo com os trabalhos da B……;

p) Em 30.07.2002, a autora requereu o licenciamento da construção do núcleo habitacional da ……….;

q) Desde 30.07.2002, o processo de adjudicação da empreitada de execução da obra projectada estava praticamente concluído e iniciada a comercialização em planta das fracções do projecto;

r) Em 19.11.2002, tendo concluída a negociação dirigida à adjudicação da empreitada e pretendendo iniciar os trabalhos, a autora requereu ao réu a emissão da licença de escavação e contenção periférica, para a qual apresentou documentação pertinente e a respectiva garantia bancária bastante;

s) Em 20.12.2002, os representantes do Departamento de Urbanismo do réu comunicaram à autora que não concordavam com o projecto aprovado e pretendiam negociar uma solução arquitectónica diferente, segundo directrizes que comunicaram verbalmente em reunião realizada na Câmara Municipal do Porto em 07.04.2003 com a presença dos Arquitectos ……, ………., ………., ……. [………], e Engenheiro …….. [A……];

t) A autora dispôs-se a aceitar fazer a reformulação do estudo de acordo com a solução em planta e com os parâmetros propostos pelo réu, desde que este aceitasse determinadas condições, por isso entre as partes foi celebrado um «acordo» sobre o núcleo habitacional da…………., cuja cópia faz folhas 38 a 41 dos autos - dadas por integralmente reproduzidas;

u) O Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal do Porto assegurou a aprovação final do loteamento que compensaria todos os prejuízos advenientes da reelaboração dos projectos, do custo de taxas e emolumentos já pagos;

v) O Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal do Porto garantiu a aplicação ao novo projecto e operações urbanísticas das taxas e emolumentos que seriam devidos ao abrigo do regime de taxas e emolumentos vigente a 15.10.2001, nomeadamente no que se refere às taxas de urbanização, sendo que haveria isenção de taxas de compensação;

w) De entre as obrigações assumidas pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal do Porto em 09.12.2003, poucas foram as que acabaram por ser efectiva e atempadamente cumpridas;

x) O réu recusou a aplicação das taxas em vigor em 15.10.2001 ao caso em apreço;

y) Sendo adiada a emissão do competente alvará de loteamento;

z) A autora requereu a realização de reuniões com o Vereador do Pelouro do Urbanismo e com o Presidente da Câmara no sentido de esclarecer algumas deficiências de informação da Divisão Municipal de Receitas quanto às taxas a liquidar na emissão das licenças requeridas;

a1) As reuniões referidas na alínea z) supra não se realizaram;

b1) Em 11.05.2005, a autora pagou as taxas que lhe foram liquidadas pelo Município;

c1) Pagando a autora o montante de 1.435.843,72€, em 15.10.2001;

d1) Nos termos da cláusula 4ª do acordo referido em s1), o alvará de loteamento deveria ter sido emitido no prazo de 30 dias a contar do requerimento da autora;

e1) O alvará de loteamento supra referido foi emitido em 13.09.2004;

f1) A autora aceitou reformular os projectos que já haviam sido aprovados porque lhe foi garantida a isenção de taxas de compensação e aplicação das taxas em vigor a 15.10.2001;

g1) E porque lhe foi garantida a emissão do alvará de loteamento no prazo de 30 dias a contar do requerimento;

h1) No dia 02.06.2004, a autora requereu a «aprovação do pedido de emissão de alvará de licença de operação de loteamento […] em conformidade com o estabelecido no nº1 do artigo 76º do DL nº555/99, de 16.12, com as alterações introduzidas pelo DL nº177/01, de 04.06, e no artigo 2º da Portaria nº1105/01, de 18.09;

i1) Nesta data o pedido de licenciamento da operação de loteamento cuja aprovação a autora requerera ainda não tinha sido objecto de deliberação final/aprovação;

j1) Encontrando-se a decorrer o período de discussão pública;

k1) No dia 17.06.2004 a autora requereu a junção ao processo de um conjunto de elementos instrutórios que estavam em falta, a saber: - planta de síntese da operação de loteamento em base transparente; - memória descritiva com descrição pormenorizada dos lotes e respectivo artigo matricial de proveniência; - certidão da Conservatória de Registo Predial»;

l1) O Senhor Director do Departamento de Licenciamento Salubridade e Fiscalização da Câmara Municipal do Porto, engenheiro …………, proferiu, em 15.07.2004, o seguinte despacho: «Pelo facto de não ter sido ainda praticado o acto licenciador, nem tal ser nesta data possível em virtude de estar a decorrer a discussão pública do projecto de operação de loteamento, não estão reunidas as condições definidas nos artigos 74º e seguintes do RJUE para emissão do alvará de licença, conforme foi requerido através dos pedidos com referência 16979/2004 e 18753/2004. Pelos factos e fundamentos atrás referidos o pedido irá ser indeferido. Notifique-se previamente o interessado para o efeito de audiência prévia - artigos 100º e 101º do CPA»;

m1) A autora foi notificada, por carta datada de 20.07.2004, da intenção de indeferimento da sua pretensão;

n1) A deliberação final de aprovação do pedido de licenciamento da operação de loteamento requerida pela autora foi proferida pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade da Câmara Municipal do Porto no dia 22.07.2004, logo após ter finalizado o período de discussão pública;

o1) No dia 28.07.2004, a autora voltou a requerer a emissão de «alvará de licença de operação de loteamento»;

p1) Para o efeito, apresentou as 3 cópias da planta síntese de loteamento em 08.09.2004;

q1) Em 13.09.2004, a Gestora do processo considerou que «uma vez que foram apresentados os elementos constantes na portaria nº1105/01, de 18.09, poderá ser emitido o respectivo alvará de loteamento»;

r1) O alvará de loteamento foi, assim, emitido no dia 13.09.2004, com o número 7/04, tendo o processo sido então remetido à Direcção Municipal de Finanças e Património da Câmara Municipal do Porto «para os devidos efeitos», ou seja, para os competentes serviços da Câmara Municipal procederem à liquidação e cobrança das taxas devidas pela emissão do alvará de loteamento nº7/04;

s1) O Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade, Arquitecto ……….., assinou o acordo junto a folhas 38 dos autos e que se encontrava anexo aos requerimentos registados sob os números 27784/2003 e 1842/2004;

t1) O acordo em questão não foi submetido a apreciação/aprovação por parte do órgão Câmara Municipal do Porto;

u1) A Divisão Municipal de Receita, no dia 16.09.2004, produziu a INF/7844/04/CMR, onde se conclui o seguinte:

«[…] Ponto 1 - Questão da isenção do pagamento da taxa de compensação:

[…]

B) Verifica-se assim que, atendendo à localização da operação urbanística em causa e dado que a mesma implica um acréscimo de área bruta de construção, a presente situação não tem enquadramento nas normas regulamentares que prevêem a isenção/redução da taxa de compensação.

Ponto 2 - Questão da aplicação das taxas de loteamento e construção previstas na Tabela de Taxas publicada em 11.10.2001:

[…]

D) Assim, e tendo em conta que, para efeitos de liquidação das taxas se aplicam as normas regulamentares em vigor à data em que ocorreu o facto tributário, a liquidação deverá ser efectuada de acordo com o previsto na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais, publicada no DR nº104, II série, Apêndice nº56, de 04.05.2004, que entrou em vigor em 11.05.2004»;

v1) Na sequência da referida informação, foi solicitado pelo réu, e pela primeira vez, parecer jurídico sobre as cláusulas 5ª e 6ª do acordo junto a folhas 38 a 41 dos autos;

w1) Tal parecer foi emitido em 24.09.2004, concluindo pela ilegalidade manifesta das sobreditas cláusulas 5ª e 6ª e pela impossibilidade de a Câmara Municipal do Porto dar cumprimento ao ali determinado;

x1) Tendo merecido a total concordância da Directora Municipal de Finanças e Património da Câmara Municipal do Porto, o processo foi novamente remetido para a Direcção Municipal de Urbanismo da Câmara Municipal do Porto, ao cuidado do respectivo Director, Arquitecto …………;

y1) No dia 16.10.2004, o Vice-Presidente da Câmara Municipal do Porto homologou o pedido de rectificação à redacção inicial do alvará nº7/04, nos termos constantes de folhas 175 dos autos;

z1) O processo foi posteriormente remetido à Direcção Municipal de Finanças e Património da Câmara Municipal do Porto para liquidação e cobrança das taxas devidas, sem que a Direcção Municipal de Urbanismo da Câmara Municipal do Porto emitisse qualquer comentário quanto à questão da impossibilidade de serem aplicadas as cláusulas 5ª e 6ª do acordo;

a2) A Divisão Municipal de Receita procedeu à liquidação das taxas devidas pela autora de acordo com a lei e regulamentos aplicáveis, notificando-a do acto de liquidação e da data limite de pagamento por carta de 10.11.2004;

b2) No dia 30.11.2004, entraram em vigor as alterações introduzidas pelo réu ao nível da taxa de compensação, nomeadamente no que respeita à sua fórmula de cálculo;

c2) Na sequência de tal, a autora foi notificada, por cartas de 21.12.2004 e 22.12.2004, do novo valor devido a título de taxa de compensação e para proceder ao pagamento das taxas devidas pelo licenciamento da operação urbanística;

d2) A autora, no dia 07.01.2005, apresentou o requerimento que ficou registado sob o número 1044/05/DMSP, no qual, fazendo referência expressa aos ofícios recebidos da Divisão Municipal de Receita com os números 5530/04/DMR e 6589/04/DMR, solicitou «o pagamento em espécie das taxas de loteamento, compensação e TMI, ao abrigo do previsto no artigo 16º do Aviso nº9245-A/2000, do DR nº277, II série, Apêndice nº141, de 25.11.2004, e Apêndice nº7, II série, nº12, de 15.01.2003, sugerindo o Lote 1, havendo lugar a eventuais compensações depois da respectiva avaliação»;

e2) Tal pedido foi indeferido por despacho da Senhora Directora Municipal de Finanças e Património da Câmara Municipal do Porto de 19.04.2005, com fundamento não apenas no facto de só ser possível o pagamento em espécie da taxa de compensação, mas também na circunstância das actuais condições de mercado e nas dificuldades de venda de terrenos em hasta pública;

f2) A autora foi notificada da decisão de indeferimento da sua pretensão por carta expedida no dia 02.05.2005;

g2) Foi entregue o alvará de loteamento nº7/2004 à autora;

h2) No dia 11.05.2005, a autora liquidou a importância de 1.435.843,60€ a título de taxas devidas;

i2) O Vereador …….., quando actuava no exercício das suas competências delegadas em matéria de urbanística, representava o Município do Porto;

j2) A Dra. ………. prestava auxílio como jurista ao Vereador ………..;

k2) O Senhor Vereador nunca agiu de forma a suscitar qualquer dúvida nos intervenientes do procedimento em questão sobre a suficiência de poderes para a prática dos actos que foram emanados;

l2) Dá-se por reproduzido o teor dos documentos constantes de folhas 32 a 55 e 106 a 184 dos autos.

E é tudo quanto a factos provados.

III. De Direito

1. Em Maio de 2006, a «A ………, S.A.», declarada insolvente desde Outubro de 2010, demandou - em acção administrativa comum - o MUNICÍPIO DO PORTO, pedindo ao TAF do Porto que o «condenasse» a pagar-lhe a quantia de 1.149.505,89€ - correspondente à diferença entre a taxa, de 286.337,72€, que deveria ter sido paga para a emissão do alvará, e a taxa de 1.435.843,60€ que efectivamente pagou - acrescida de juros de mora vencidos desde o dia do pagamento da taxa em causa - 11.05.2005 - e os vincendos até efectivo e integral pagamento. Pede, ainda, a condenação do réu em quantia a apurar em execução de sentença [sic], referente a «perdas e danos decorrentes do atraso na emissão do alvará de loteamento».

Como causa de pedir, alega o incumprimento, por parte do réu, do disposto nas cláusulas 5ª e 6ª do acordo a que se refere o ponto t) do provado [junto a folhas 38 a 41 dos autos], e que fazem parte das contrapartidas «assumidas» pelo município réu pelo facto de ela ter concordado com a reformulação de operação urbanística já aprovada e referente ao núcleo habitacional da …….

Na contestação, o município réu alegou que o invocado acordo foi assinado pelo «Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade», que carecia de competência funcional e de poderes de representação para tal efeito, sendo que a «Câmara Municipal do Porto» nunca chegou a aprovar ou a ratificar o mesmo. Além disso, alega, as cláusulas 5ª e 6ª versam matérias não permitidas por lei, motivo pelo qual nem o próprio órgão camarário as poderia subscrever.

Na réplica, a autora diz que o referido Vereador, que assinou o acordo, sempre agiu como representante do município, razão pela qual este terá de honrar os compromissos «assumidos» em seu nome.

A 1ª instância julgou a acção «parcialmente procedente», e, em conformidade, condenou o réu a pagar à autora a quantia de 1.149.505,89€ acrescida de juros de mora, à taxa legal, contados «desde a data da citação até efectivo e integral pagamento». Absolveu-o do restante pedido.

Foi entendido, na sentença, que tal quantia - 1.149.505,89€ - era a correspondente ao prejuízo que resultou para a autora do efectivo incumprimento das cláusulas 5ª e 6ª do referido acordo, as quais estavam consolidadas na ordem jurídica, já que, apesar de assinadas por quem carecia de poder para tal, e contrárias à lei, não chegaram a ser «anuladas».

Subjaz à decisão do TAF o entendimento de que o dito «acordo» consubstancia um «contrato administrativo de objecto passível de acto administrativo», e que, por conseguinte, a sua invalidade «segue o regime de invalidade do acto administrativo» estabelecido no CPA - artigo 185º, nº3 alínea a), do CPA aplicável, que é o anterior ao DL 4/2015, de 07.01 - e ainda que, segundo este regime, a sanção jurídica cabível no caso seria a da «anulabilidade», e não a da «nulidade».

A 2ª instância, concedeu provimento ao recurso de apelação para ela interposto pelo MUNICÍPIO DO PORTO, revogou a sentença recorrida e julgou «totalmente» improcedente a acção.

E, para assim decidir, entendeu que, efectivamente, o Vereador que assinou o acordo carecia de competência para o fazer, e entendeu ainda que as cláusulas 5ª e 6ª do mesmo dispunham de matéria não disponível. Mas, a sintonia com a 1ª instância quebrou-se no tocante às sanções: - pois se à falta de competência do subscritor do acordo corresponde a anulabilidade, já sanada pelo decurso do tempo, à desconformidade do conteúdo das cláusulas com a lei corresponderá a mais grave das sanções jurídicas, a nulidade, pois estão inquinadas «de vício particularmente grave, anormal», reconduzível à falta de elementos essenciais - - ver artigos 133º, nº1, do CPA, e 95º, nº2, alíneas a) e c), da Lei nº169/99, de 11.01. Acrescenta, a título subsidiário, que mesmo que assim não fosse não se deveria concluir, sem mais, pelo incumprimento, já que a autora se conformou e pagou as taxas tal como foram liquidadas pelo réu, o que significa que «a obrigação do Município, ora recorrente, a ter alguma vez existido, se extinguiu por remissão».

Deste acórdão discorda, agora, a autora da acção: aponta-lhe, neste recurso de revista, uma «nulidade» [conclusão 24ª] e «erro de julgamento de direito» [conclusões 1ª a 23ª, 25ª e 26ª].

2. Da nulidade.

Arguiu a recorrente que o acórdão recorrido é nulo na parte em que conclui que a obrigação do demandado, a ter existido, «se extinguiu por remissão», porque «não especifica os fundamentos de direito que justificam essa conclusão» - artigo 615º, nº1 alínea b), do CPC.

Como se sabe, o artigo 615º, nº1, alínea b), do CPC, sanciona com a nulidade a sentença - ou, neste caso, o «acórdão» [artigos 666º nº1 e 685º do CPC] - que «não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão» [aplicável ex vi artigo 1º do CPTA]. E vem-se entendendo que esta consequência drástica apenas se justificará nos casos de ausência total de fundamentação, seja de facto seja de direito, já que, se a houver, ainda que deficiente, entraremos «no âmbito não da nulidade mas do erro de julgamento».

Efectivamente, a título subsidiário - pois já tinha assentado em que as cláusulas 5ª e 6ª do «acordo» eram nulas - o acórdão recorrido disse o seguinte:

[…]

«…ainda que o acordo em questão não fosse nulo e se encontrasse consolidado na ordem jurídica, nem assim poderia o tribunal “a quo” ter concluído pela existência de incumprimento contratual por parte do réu, pois que se infere do comportamento da autora que a mesma se conformou com a liquidação das taxas tal como empreendida pelo Município, procedendo ao seu pagamento - ponto h)2 do probatório [e antes, ainda solicitou o respectivo pagamento em espécie - ponto d)2 do provado] - sem sequer impugnar o acto de liquidação em questão. E, sendo assim, conclui-se que a obrigação do Município […], a ter alguma vez existido, se extinguiu por remissão.»

[…]

Estamos, assim, perante uma justificação, ainda que subsidiária, da «decisão de revogar a sentença de 1ª instância», cujo fundamento de direito se impõe. Mas a verdade é que ele não falta, embora não esteja presente de forma expressa.

O acórdão refere - aqui expressamente - uma forma de extinção de créditos que é suposto ser bem conhecida dos juristas, enquanto uma, entre outras, das causas de extinção das obrigações além do cumprimento previstas no capítulo VIII, do título I, do Livro II [Direito das Obrigações], do Código Civil. Aí se diz, no artigo 863º, que «1- O credor pode remitir a dívida por contrato com o devedor».

A remissão surge pois, na lei, como uma forma de extinção de créditos, de fonte contratual, sendo que resulta ainda da lei que este contrato se terá por concluído independentemente de declaração expressa de aceitação pelo devedor logo que a conduta deste mostre intenção de aceitar a proposta do credor [artigo 234º do CC].

Ora, não só a invocação, expressa, da figura jurídica da «remissão» é efectuada no acórdão em recurso, com o tácito, mas óbvio, chamamento à colação do seu regime legal, como também no citado trecho do aresto é sublinhada a «conduta da devedora» enquanto demonstrativa da sua intenção de aceitar a «liquidação de taxa» que foi feita pelo Município credor.

Independentemente do acerto deste julgamento de direito, impõe-se concluir, pois, que não se verifica, seguramente, a nulidade invocada pela recorrente.

3. Do erro de julgamento de direito.

Antes de prosseguir, vejamos qual o teor do «acordo» alegadamente celebrado entre a Câmara Municipal do Porto - [CMP] representada pelo Arquitecto …………., na qualidade de «Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade» - e a sociedade ora recorrente [A…, SA], em 09.12.2003:

[…]

«ACORDO

...declaram que, pelos motivos expostos seguidamente, se obrigam nos termos das cláusulas abaixo estabelecidas:

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

A) Em 01.04.1999, a CMP aprovou o Pedido de Informação Prévia registado sob o nº4 914, relativamente às construções que a A…………., SA, pretende efectuar num terreno que veio a ser descrito na Primeira Conservatória do Registo Predial do Porto sob a ficha 2 951, com a área de 14 238 m2, sito na rua do ………., números 890, 892, 894, 904 e 906, Travessa do ………. e………., na freguesia de Campanhã, desenvolvendo-se em dois núcleos habitacionais autónomos, um com frente urbana voltada para a rua do ……… e……….., e outro para ………… e………….

B) Em 29.01.2001, a CMP emitiu o Alvará de Obras de Urbanização número 3/2001, pelo qual licenciou as obras de urbanização a realizar no terreno, descrito na alínea anterior, tendo a A…..., SA, entregue a correspondente garantia bancária.

C) Em 09.08.2001, a CMP aprovou destaque de parcela do terreno supra referido, com a área de 3 241 m2, para projecto de construção no núcleo da frente urbana voltada para a rua do………., cujo projecto previamente aprovara, e, em 10.07.2002, emitiu o respectivo Alvará de Licença de Construção número 157.

D) Para execução dos projectos da B………. relativos ao prolongamento da rua das ……… e da ………… que, entretanto, estão concluídos, inaugurados e em utilização, A…….., SA, cedeu a posse de parcelas do seu terreno, que para o efeito a CMP necessitava, mediante o requerimento número 6 956, de 15.03.2000.

E) Em 15.10.2001, a CMP aprovou o projecto de arquitectura relativo à construção no terreno objecto do presente acordo, localizado entre o ………… e a ………… e, posteriormente, A……. apresentou os projectos de especialidades necessários ao licenciamento da construção, que foram também aprovados.

F) Aquando da execução dos trabalhos de aterro e terraplanagem da ………… e do prolongamento da rua das …………, e uma vez que os terrenos da A…..., SA, continham saibros da melhor qualidade, a B……. solicitou à A…….., SA, autorização para os utilizar, comprometendo-se a escavar apenas nas zonas de implantação do edifício e a entregar o espaço limpo, sem riscos de desmoronamento e vedado.

G) Ao abrigo do Alvará de Obras de Urbanização número 3/2001, a A……., SA, executou todos os projectos de infra-estruturas no arruamento prolongamento da rua das ……… e na …………., em acordo com os trabalhos da B…….

H) Em 30.07.2002, a A……. SA, requereu o licenciamento da construção no terreno descrito na alínea anterior, tendo desde essa altura pronta a adjudicação da empreitada de construção e concretizada parcialmente a comercialização em planta das fracções do projecto, decorrendo daí encargos financeiros ainda não totalmente contabilizados.

I) Em 19.11.2002, tendo concluído a negociação dirigida à adjudicação da empreitada e pretendendo iniciar os trabalhos, a A…... SA, requereu licença de escavação e contenção periférica, para a qual apresentou a documentação pertinente e a respectiva garantia bancária.

J) Todavia, não obstante a obrigação de emissão da licença de construção em que se constituiu, a CMP reteve o seguimento normal do procedimento e em 20.12.2002, os responsáveis pelo Pelouro do Urbanismo da CMP comunicaram à A……, que não concordavam com o projecto aprovado e pretendiam negociar uma solução arquitectónica diferente, segundo directrizes que comunicariam até 15.01.2003.

K) Em resultado das conversações havidas entre as partes, a A……., SA, dispõe-se a aceitar fazer a reformulação do estudo de acordo com a solução em planta e com os parâmetros propostos pela CMP, sob a condição da CMP garantir desde já a aprovação final do loteamento que compensa todos os prejuízos advenientes da reelaboração dos projectos, do custo das taxas e emolumentos já pagos, e garantir também a aplicação ao novo projecto e operações das taxas e emolumentos que seriam devidos ao abrigo do regime de taxas e emolumentos vigente em 15.10.2001.

CLÁUSULAS

1ª A CMP garante a aprovação do projecto de loteamento do prédio descrito na Primeira Conservatória do Registo Civil do Porto, sob a ficha 2951 da freguesia de Campanhã a que se refere o anexo que faz parte integrante do presente acordo, no prazo máximo de 60 dias contados desde a apresentação das peças finais pela A….., SA.

2ª As áreas de cedência assinaladas no anexo serão efectivamente recebidas pela CMP no âmbito do licenciamento da operação de loteamento em apreço.

3ª A A…… renuncia ao exercício do direito de reversão relativamente a área/lote de cedência a integrar no domínio privado da CMP, de acordo com a planta de cedências, podendo a CMP destinar tal área ao fim que tiver por conveniente.

4ª A CMP garante a emissão do Alvará de Loteamento no prazo de 30 dias após solicitação pela A……, SA.

5ª A CMP garante à A….., SA, a isenção de quaisquer taxas de compensação na operação de loteamento pela eventual não cedência de áreas ao domínio público.

6ª A CMP garante a aplicação das taxas de loteamento e construção previstas no R.G.T.L. publicado na II série, DR, nº237, Apêndice nº128, de 11.10.1999, e demais diplomas em vigor à data de 15.10.2001.

[…]

4. O acórdão recorrido «concluiu» que este acordo era nulo, no tocante às suas cláusulas 5ª e 6ª, e fê-lo partindo das seguintes «premissas»: - que o «acordo» consubstancia um contrato administrativo com objecto passível de acto administrativo; - que, por isso, nos termos do artigo 185º, nº3 alínea a), do CPA, às respectivas invalidades é aplicável o regime de invalidade do acto administrativo; - que, no caso, estão em causa duas cláusulas contratuais geradoras de efeitos proibidos pela lei; - e que esta desconformidade com a lei - violação dos princípios da inderrogabilidade singular dos regulamentos, da legalidade e da igualdade - deve ser, na melhor interpretação e aplicação do regime legal das invalidades do acto administrativo, indutora de nulidade, e não de mera anulabilidade como entendeu a 1ª instância.

Bem vistas e ponderadas as «conclusões» do recurso de revista, que, é sabido, delimitam o seu objecto, constatamos que a recorrente discorda da conclusão de nulidade das «cláusulas 5ª e 6ª» porque entende ser errado o julgamento feito pela 2ª instância sobre uma única das premissas enunciadas: - a que respeita à consequência jurídica da nulidade. Ela di-lo, claramente, na sua conclusão 11ª, segundo a qual «O que está em causa no recurso é saber se, tendo o Município praticado acto administrativo que consubstanciasse o prescrito nas cláusulas 5ª e 6ª do acordo, este acto seria nulo ou anulável».

A seu ver, para além de não se verificar violação do princípio da igualdade, certo é que as outras desconformidades legais imputadas às duas cláusulas contratuais não são susceptíveis de gerar a sua nulidade mas apenas a sua anulação, como foi entendido pela 1ª instância. E, sendo assim, as cláusulas consolidaram-se na ordem jurídica, e foram incumpridas pelo ora recorrido Município do Porto.

5. Resulta claro, pois, que a ilegalidade praticada pelo «Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal do Porto», ao assinar o acordo com a recorrente sem dispor de poderes para tal - o que significa que carecia de competência funcional, própria ou delegada, e de «poderes de representação» - é uma questão já pacífica nas instâncias e entre as próprias partes.

Mas o respeito por este caso julgado formal, no sentido de ilegalidade indutora de anulabilidade das cláusulas, não impede que retiremos outras consequências jurídicas do «negócio» formalizado entre o dito Vereador, em «representação» do Município do Porto, e a ora recorrente, uma vez que, segundo a lei processual, «Aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado» [artigo 150º, nº3, do CPTA].

Pois bem. O regime geral do negócio jurídico, sobre o instituto da representação, aqui também aplicável, estabelece que «O negócio que uma pessoa, sem poderes de representação, celebre em nome de outrem é ineficaz em relação a este, se não for por ele ratificado» [artigo 268º, nº1, do Código Civil (CC)]. Sendo que a ratificação, no caso, exigiria a pertinente deliberação camarária, efectuado de motu próprio ou dentro de prazo para o efeito fixado pela outra parte, no caso, a ora recorrente [ver nºs 2 e 3 do artigo referido por último].

Deste modo, não obstante o Vereador que assinou o acordo, alegadamente em representação da respectiva Câmara, nunca ter suscitado junto da outra parte a questão da sua falta de poderes [ver ponto k2), e sendo certo que, pelo já adquirido nos autos, não os tinha, impõe-se concluir que o referido acordo nunca chegou a obrigar a Câmara Municipal do Porto, dado que se mostra ineficaz em relação a ela [ver ponto t1) do provado]. E se nunca chegou a estar obrigado a cumprir, resulta, logicamente, que o município réu não pode ter incorrido em incumprimento.

6. E, embora esta conclusão resolva, em grande parte, o remanescente objecto da acção administrativa comum, dado que se a Câmara Municipal do Porto não ratificou o acordo também não incumpriu as suas cláusulas, não deixaremos de abordar a questão nuclear trazida ao tribunal de revista: a de saber se a sanção cabível à ilegalidade das cláusulas 5ª e 6ª do acordo é a «anulabilidade», como entendeu a 1ª instância e entende a recorrente, ou a «nulidade» como entende o recorrido e entendeu a 2ª instância.

7. O enquadramento jurídico do dito acordo, tal como nos vem das instâncias, é o de contrato com objecto passível de acto administrativo, a cujas invalidades é aplicável, por isso mesmo, o regime de invalidade do acto administrativo [artigo 185º, nº3 alínea a), do CPA].

Mas não é bem assim.

Na verdade, analisado o teor das suas cláusulas 5ª e 6ª, facilmente verificamos que é diferente. Enquanto na cláusula 5ª temos um conteúdo decisório - «isenção de quaisquer taxas de compensação» numa situação individual e concreta [ver artigo 120º do CPA] - na cláusula 6ª temos a garantia, o compromisso de aplicação de determinada regulamento e tabela de taxas, já ultrapassado. Ou seja, apenas a cláusula 5ª tem «objecto passível de acto administrativo», pelo que só a esta, nos termos do artigo 185º, nº3 alínea b), do CPA, deverá ser aplicável o regime jurídico de «invalidade do acto administrativo». À eventual invalidade da cláusula 6ª deverá ser aplicável, por sua vez, o regime jurídico geral do negócio jurídico, previsto no Código Civil [CC].

E, em face do estipulado no artigo 280º, nº1, do CC - segundo o qual «É nulo o negócio jurídico cujo objecto seja […] contrário à lei […]» -, esta última cláusula não pode deixar de ser considerada «nula», uma vez que garante à contraparte negocial a aplicação de uma tabela de taxas já revogada, sem que o novo regulamento municipal sobre a matéria tenha qualquer norma transitória que salvaguarde essa aplicação no futuro [regulamento publicado in Apêndice nº56, da II Série do nº104 do DR de 04.05.2004].

Daí que tal aplicação tenha colhido a oposição da Divisão Municipal de Receita na informação de 16.09.2004, onde entendeu que a «liquidação» devia ser feita de acordo com o previsto na tabela que se encontrava em vigor à data do facto tributário, isto é, a tabela entrada em vigor 11.05.2004 [ponto u1) do provado].

Convém ter presente que toda a Administração, também a autárquica, portanto, está sujeita aos princípios estruturantes da actividade administrativa, entre eles, e logo à cabeça, o da «legalidade» [artigos 266º nº2 CRP e 3º do CPA], que lhe exige uma actuação no cumprimento da lei e do direito.

Por sua vez, a cláusula 5ª, a que é aplicável o regime jurídico de invalidade do acto administrativo, não será nula por «impossibilidade do objecto» [artigo 133º, nº2, alínea c), do CPA], como bem entendeu o acórdão recorrido, mas também não o será por carecer de elementos essenciais [artigo 133º, nº1, do CPA], mas antes por aplicação directa da norma especial da alínea a), do nº2 do artigo 95º, da Lei nº169/99, de 11.01, em vigor à data em que foi celebrado o acordo em questão - este artigo 95º foi revogado pela alínea d) do nº1 do artigo 3º da Lei nº75/2013, de 12.09, que fixou o novo «regime jurídico das autarquias locais» -, e que comina com a nulidade, além do mais, «a) As deliberações de qualquer órgão dos municípios e freguesias que envolvam o exercício de poderes tributários ou determinem o lançamento de taxas ou mais-valias não previstas na lei; […]».

Parece resultar claro da letra da citada alínea a) que se pretendeu cominar com a sanção jurídica mais grave o «exercício de poderes tributários» por órgãos de - nomeadamente - municípios, porque tal exercício terá de ter por base, sempre, a norma geral, seja legal ou regulamentar. E o «exercício de poderes tributários» tanto se pode traduzir na criação de taxas novas, como na isenção não prevista de taxas existentes. Tanto um caso como outro está reservado ao «legislador».

Não temos dúvida, pois, de que a cláusula 5ª do acordo, ao garantir, à autora, a isenção de quaisquer taxas de compensação na operação de loteamento pela eventual não cedência de áreas ao domínio público, é nula por caber no âmbito literal da alínea a), do nº2, do artigo 95º da Lei nº169/99, de 11.01, vigente na altura - Dezembro de 2003.

8. Temos, assim, que a cláusula 5ª do acordo é nula, nos termos da norma da alínea a), do nº2, do artigo 95º da Lei nº169/99, de 11.01, e que a cláusula 6ª do mesmo é nula por imposição do artigo 280º, nº1, do CC, sendo que também o acórdão recorrido concluiu pela nulidade das mesmas embora por razões algo diferentes.

Mas, note-se, o acórdão recorrido, apesar de considerar as duas cláusulas nulas nos termos vistos, subsidiariamente entendeu que mesmo que não o fossem não se podia concluir pelo seu incumprimento já que a autora se conformou e pagou as taxas tal como foram liquidadas pelo réu, o que significa que a obrigação do Município, a ter alguma vez existido, se extinguiu por «remissão».

Ou seja, na perspectiva do acórdão recorrido, o Município do Porto, ao liquidar e exigir à respectiva «credora» as taxas em conformidade com a nova tabela de 2004 - em vigor a partir de 11.05.2004 - terá remitido a correspondente «dívida».

Já nos referimos - ponto 2 supra - à figura jurídica da remissão, enquanto causa de extinção de obrigações que não o cumprimento, e, face ao que aí sucintamente dissemos, é claro que a «obrigação» do Município não se poderia ter extinguido nem total nem parcialmente.

Tenha-se presente que o termo remissão, na sua raiz etimológica - remitere - tem o sentido de perdoar, dar-se como pago, abrandar, diminuir, e, por isso mesmo convive bem, na ordem jurídica, com o animus donandi [ver nº2 do artigo 863º do CC].

Assim, quando o credor, por contrato com o devedor, remite a dívida, essa sua iniciativa, mesmo que não envolva perdão, nem diminuição, envolverá sempre, certamente, uma postura benévola do credor perante a obrigação do devedor.

Nada disso se passa no presente caso: - nem a iniciativa da alegada remissão é do credor, pois que nas cláusulas o Município figura como devedor do respectivo cumprimento; - nem a alegada remissão envolve qualquer postura benévola, já que a tabela de taxas de 2004 agrava o montante das taxas, daí o incómodo da ora recorrente. Tão pouco o pedido de liquidação das taxas em referência - feito na perspectiva de cumprimento do acordado - e seu pagamento pela ora recorrente, pode configurar conduta susceptível de ser entendida como aceitação da aplicação da tabela de taxas de 2004, uma vez que esse pagamento lhe era indispensável ao prosseguimento do licenciamento da operação urbanística.

9. «Conclui», ainda, a recorrente - conclusão 26ª -, que o acórdão recorrido «viola alguns dos princípios gerais da actividade administrativa, como seja o princípio da boa-fé, donde dimana o da protecção da confiança e segurança jurídicas».

Limitemo-nos a duas notas, a este respeito. É claro que a decisão judicial não é susceptível de violar princípios gerais da actividade administrativa, apenas poderá eventualmente fazer um «julgamento errado» sobre invocadas violações desses princípios pela Administração. No caso, constata-se que o acórdão recorrido não se pronunciou sobre quaisquer violações dos princípios assinalados. E, versando o «recurso de revista» sobre eventuais nulidades imputadas a esse aresto, bem como à correcção do julgamento de direito que nele foi realizado, é de concluir, sem dúvida, que a apreciação de tais questões não integra o seu objecto.

10. Ressuma, do que fica exposto, que não se verifica a nulidade imputada pela recorrente ao acórdão recorrido [ponto 2 supra], que o acordo de que trata os autos é ineficaz em relação ao município réu [pontos 3 a 5 supra], que, apesar da ineficácia, as duas cláusulas são nulas, a 5ª ao abrigo do artigo 95º, nº2 alínea a), da Lei nº169/99, de 11.01, e a 6ª ao abrigo do artigo 280º, nº1, do CC [ponto 7 supra], que não ocorre a remissão que foi invocada no acórdão recorrido [ponto 8 supra], e que este não viola os princípios da boa-fé, protecção da confiança e segurança jurídicas [ponto 9 supra].

O que significa que, embora por fundamentos parcialmente diferentes, deve ser «confirmado» o decidido no acórdão recorrido, donde resulta a manutenção do julgamento de «total improcedência da acção administrativa comum».

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos negar provimento ao recurso de revista, e manter a decisão do acórdão recorrido, ainda que por razões parcialmente distintas.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 7 de Dezembro de 2017. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Jorge Artur Madeira dos Santos.

0238/17

Sumário

Texto Integral

I. Relatório

IV. Decisão

Referências Legais

Legislação Nacional

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

I. Relatório

IV. Decisão

Referências Legais

Legislação Nacional