Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. Relatório
Estalagem…, LDA., com sede na Rua…, Miranda do Douro, pessoa colectiva número 5…, interpôs recurso jurisdicional do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, proferido em 11/07/2013, que julgou improcedente a acção administrativa especial deduzida contra o MUNICÍPIO DE MIRANDA DO DOURO, mediante a qual requeria ao Tribunal:
“A) A CONDENAÇÃO DA RÉ À PRÁTICA DO ACTO DEVIDO - O RECONHECIMENTO PRÉVIO DO PREENCHIMENTO DOS PRESSUPOSTOS PREVISTOS NO N.º 1 DO ART. 11.º DO DEC.-LEI N.º 171/99, de 18 de Setembro
B) A FIXAÇÃO DE UMA SANÇÃO PECUNIÁRIA COMPULSÓRIA, AO ABRIGO DO ART. 66.°, N.º 3, DO C.P.T.A., NO VALOR MÁXIMO LEGALMENTE PREVISTO ATÉ À ADOPÇÃO DO ACTO LEGALMENTE DEVIDO, E, SUBSIDIARIAMENTE
C) A ANULAÇÃO DO ACTO ADMINISTRATIVO DE INDEFERIMENTO.”
A Recorrente terminou as suas alegações de recurso com as conclusões que se reproduzem de seguida:
1. “O acórdão recorrido não se pronunciou sobre questões que devesse apreciar, mais especificamente sobre os dois primeiros vícios imputados ao acto sob impugnação (falta de fundamentação e erro sobre os pressupostos de direito), contrariamente ao estatuído no artigo 95.º, n.º 2 do CPTA e, bem assim, no artigo 608.º, n.º 2 do Código de Processo Civil, o que consubstancia causa de nulidade da sentença/acórdão nos termos do disposto na 1ª parte da alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil.
2. Com efeito, tanto na petição inicial como nas suas alegações, a Recorrente demonstrou que o acto praticado pela Entidade Recorrida padecia de falta de fundamentação e violava o disposto nos artigos 124.º do CPA e 268.º, n.º 5 da CRP, dado que, possuindo a Entidade Recorrida um dever qualificado de fundamentação, por um lado não invocou os motivos que a levaram a que não tivesse considerado o parecer da CCDR-N que defendia a solução contrária à que foi adoptada e, por outro lado, não ponderou as alegações feitas por parte da Recorrente em sede de audiência prévia, sendo por isso inequívoca a anulabilidade do acto (artigo 135.º do CPA).
3. Além disso, também na sua petição inicial e nas suas alegações, a Recorrente imputou ao acto o vício de erro sobre os pressupostos de direito da decisão conducente à respectiva anulabilidade (artigo 135.º do CPA), e isto porque o juízo sobre a adequação das medidas adoptadas para os fins a prosseguir previstas no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro do que é feito pelo próprio legislador (no caso, pela Assembleia da República) e não à Câmara Municipal, a quem compete apenas e tão só a execução da lei.
4. Assim, o Tribunal a quo apenas se pronunciou, ainda que indirecta ou implicitamente, sobre o vício de erro quanto aos pressupostos de facto que foi imputado ao acto sob impugnação, mas assumiu que a Câmara Municipal poderia, de forma integralmente livre (discricionária), proceder, ou não, ao reconhecimento prévio previsto no n.º 3 do artigo 11.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, mediante a ponderação, no caso concreto, das medidas previstas no n.º 2 do artigo 1.º do referido diploma legal, incorrendo, por isso, em erro de julgamento.
5. Na verdade, andou mal a decisão recorrida ao ter determinado que o acto de reconhecimento prévio da isenção estabelecida na alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro não está apenas dependente do preenchimento dos pressupostos ali contidos, mas também reclama que se verifiquem as “medidas” inscritas no n.º 2 do artigo 1.º do mesmo diploma legal.
6. Nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, na redacção vigente à época dos factos em causa, estavam isentas do pagamento municipal de sisa a aquisição de prédios ou fracções autónomas de prédios urbanos, desde que situados nas áreas beneficiárias e afectos duradouramente à actividade das empresas.
7. O n.º 3 do artigo 11.º do mesmo diploma legal estabelece que as isenções previstas no n.º 1 ficam dependentes do reconhecimento prévio da respectiva Câmara Municipal.
8. Ora, isto significa que a Câmara Municipal, em ordem a subsumir a concreta situação apresentada pelo interessado aos pressupostos normativos de que depende a concessão do benefício fiscal, apenas poderia ter certificado, por um lado, que o prédio em causa se situava numa área beneficiária e, por outro lado, que o mesmo se encontra afecto duradouramente à actividade da empresa.
9. A Recorrente dirigiu à Entidade Recorrente um requerimento com vista à emissão de um documento comprovativo do reconhecimento prévio referido no n.º 3 do artigo 11.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, e isto por demonstrar estarem verificados os pressupostos legais recenseados na alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro.
10. A verificação destes pressupostos normativos não foi posta em causa por parte da Entidade Recorrida, que estribou a fundamentação do acto que recusou o reconhecimento prévio com base na alegada circunstância de a aquisição do imóvel não consubstanciar uma medida que incide sobre a criação de qualquer infra-estrutura, o investimento em actividades produtivas, o estímulo para a criação de emprego estável e o incentivo à instalação de empresa, conforme estabelecido no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro.
11. Apesar de o acórdão recorrido ter determinado que o acto de reconhecimento tem natureza meramente declarativa, tratando-se, por isso, de um acto estritamente vinculado, o certo é que veio sustentar que o estatuído no artigo 11.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro terá de ser conjugado com o disposto no artigo 1.º, n.º 2 do mesmo diploma legal.
12. Ou seja, o acórdão recorrido veio defender que aos pressupostos de que depende a isenção municipal de sisa prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, devem ser adicionadas as medidas referidas no n.º 2 do artigo 1.º do mesmo diploma legal, o que não será mais do que o resultado de uma suposta interpretação sistemática e teleológica daquela primeira disposição.
13. Contudo, o que sucede é que o legislador determinou expressa e concretamente quais os pressupostos de que depende a isenção de pagamento do imposto municipal de sisa, tendo estabelecido apenas dois (que o prédio ou as fracções autónomas de prédios urbanos se situem nas área beneficiárias e que o mesmo se encontra afecto duradouramente à actividade das empresas) e fixado que a verificação de tais pressupostos caberia ao executivo municipal.
14. O mesmo é dizer que o Município se encontra obrigado a reconhecer a verificação destes pressupostos sempre que os mesmos se encontrem preenchidos, sendo inquestionável que assim seja, dado que é indubitável que o prédio se situa numa área beneficiária e que se encontra afecto duradouramente à actividade da ora Recorrente.
15. A interpretação sufragada por parte do Tribunal a quo é assim flagrantemente inconstitucional, porquanto não é reconhecida às Câmaras Municipais qualquer competência para a definição da atribuição ou não de um benefício fiscal, mais precisamente da isenção prevista no artigo 11.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, violando o princípio da reserva de lei previsto no artigo 103.º, n.º 2 da CRP.
Sem prescindir:
16. Mas mesmo que fosse exigível o preenchimento de tais “medidas”, ou, dito de outra forma, caso se condescendesse na aplicação de uma leitura conjugada das disposições acabadas de referir, o certo é que, ainda assim, o Tribunal a quo deveria ter decidido no sentido de que se verificavam o preenchimento de todos os pressupostos legais.
17. Neste caso, e perante a prova documental produzida e dada por assente (designadamente através da qual se provou o montante de aquisição do imóvel, a obrigação de assumir a posição decorrente da E… dos trabalhadores que pretendessem manter o vínculo laboral e a obrigação de manter a efectiva exploração do imóvel como estabelecimento hoteleiro por um período de 10 anos), não restava senão ao Tribunal a quo ter concluído que a aquisição do prédio em causa deu cumprimento às medidas previstas no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro.
18. Com efeito, sempre deveria ter sido considerado que a aquisição do prédio em causa representou a criação de infra-estruturas, uma vez que houve um investimento avultado com vista a incrementar os índices de qualidade da instalação hoteleira.
19. Por outro lado também se deveria ter constatado que existiu um investimento em actividades produtivas, na medida em que houve lugar à continuação de laboração de uma unidade hoteleira que, se não tivesse sido objecto de aquisição por parte da ora Recorrente ou de outro interessado no âmbito do procedimento concursal lançado para o efeito pela E…, teria necessariamente encerrado as suas portas.
20. Além disso, também se deveria ter aferido que a aquisição do prédio serviu como estímulo à criação de emprego estável, pois que houve lugar à manutenção de postos de trabalho de trabalhadores que, de outro modo, veriam cessar os seus vínculos laborais que mantinham com a anterior proprietária do imóvel.
21. Por fim, deveria igualmente determinar-se que a aquisição do prédio implicou um incentivo à instalação de empresa, e isto porquanto houve lugar à implementação de um novo negócio hoteleiro por parte da adjudicatária do contrato posto a concurso por parte da E…, que de outra forma se veria forçada a pôr termo à exploração do equipamento hoteleiro em causa, que seria votado ao abandono.
22. Contudo, o acórdão recorrido foi meramente (in)conclusivo, e não cuidou sequer em clarificar se efectivamente a aquisição do imóvel em causa deu cumprimento ou satisfação às medidas previstas no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro.
23. Com efeito, o Tribunal a quo não promoveu a realização de diligências probatórias indispensáveis para a boa decisão da causa, o que sempre conduziria à anulação da causa e determinaria a remessa do processo para o Tribunal a quo, para melhor investigação e nova decisão, de harmonia com o disposto no n.º 2 do artigo 662.º do Código de Processo Civil (aplicável ex vi do artigo 140.º do CPTA).
24. Em face de tudo quanto o exposto, temos que o acórdão proferido é susceptível de censura, designadamente por manifesta violação dos princípios constitucionais da legalidade e da igualdade assim como de clara violação ao disposto no artigo 11.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro e no artigo 4.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais.
TERMOS EM QUE, AO ABRIGO DO DISPOSTO NO ARTIGO 149.º DO CPTA, DEVERÁ O ACÓRDÃO PROFERIDO SER REVOGADO E, CONSEQUENTEMENTE, SER SUBSTITUÍDO POR OUTRO QUE ESTEJA EM CONFORMIDADE COM OS PRINCÍPIOS E DISPOSIÇÕES SUPRA CITADAS, ASSIM SE FAZENDO INTEIRA JUSTIÇA!”
O Município de Miranda do Douro apresentou contra-alegações em defesa da confirmação da decisão recorrida, embora sem formular conclusões.
O Ministério Público junto deste Tribunal começou por emitir parecer no sentido de dever ser negado provimento ao recurso – cfr. fls. 443 a 447 do processo físico.
Em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAN acordaram em julgar essa Secção incompetente para conhecer e decidir o presente recurso jurisdicional e determinar a remessa dos autos à Secção de Contencioso Tributário deste mesmo tribunal – cfr. fls. 452 a 472 do processo físico.
O Ministério Público junto deste Tribunal, desta feita, não se pronunciou sobre o mérito do recurso, no entendimento de que a relação jurídico-material controvertida não implica direitos fundamentais dos cidadãos, interesses públicos especialmente relevantes ou valores constitucionalmente protegidos como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais (artigo 9.º, n.º 2 e 146.º, n.º 1 do CPTA).
Afigurando-se poder ter, eventualmente, este tribunal que conhecer as questões que não foram apreciadas e decididas pelo tribunal recorrido, foram ouvidas cada uma das partes, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 149.º, n.º 5 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
A Recorrente pronunciou-se conforme teor da peça processual ínsita a fls. 493 a 497 do processo físico.
O Recorrido, de igual forma, apresentou a peça processual de fls. 510 a 518 do processo físico.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II- DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa decidir se a sentença recorrida enferma de nulidade, por omissão de pronúncia, e de erro de julgamento, por vício de violação de lei.
III. Fundamentação
1. Matéria de facto
Na sentença prolatada em primeira instância consta decisão da matéria de facto com o seguinte teor:
“FACTOS PROVADOS
1) A 21 de Novembro de 2002, a Recorrente, encontrando-se na iminência de adquirir a "Pousada… " à E…, e pretendendo usufruir dos benefícios fiscais previstos pelo art. 11.° da Lei n.º171/99, de 18 de Setembro, dirigiu ao Exmo. Sr. Presidente da Câmara Municipal de Miranda do Douro um pedido de autorização para a concessão do beneficio previsto no art. 11.°, n.º 1, daquele diploma - cfr. doc. n.º 2 junto com o articulado inicial, cujo teor se dá por inteiramente reproduzido;
2) Em 28 de Novembro de 2002, deu entrada na C.M. de Miranda do Douro, uma nova exposição apresentada pela Autora, a qual tem o conteúdo constante do doc. n.º 3 junto com a p.i., cujo conteúdo se tem aqui por integralmente transcrito.
3) Em a 29 de Novembro de 2002, a Requerente elaborou um aditamento aos anteriores Requerimentos, onde referia que, face à nova redacção daquele preceito, a margem de apreciação da Câmara Municipal tinha sido fortemente restringida, pelo que solicitava a emissão de documento comprovativo do reconhecimento prévio, ao abrigo do art. 11.°, n.º3, da Lei n.º171/99, na sua nova redacção – cfr. doc. n.º4 junto com o articulado inicial.
4) Em reunião de 19 de Dezembro de 2002, a Câmara Municipal de Miranda do Douro indeferiu o pedido de reconhecimento prévio de isenção do pagamento do imposto municipal de SISA, nos termos e com os fundamentos constantes do doc. n.º 7 junto com o articulado inicial, e cujo teor se tem por integralmente reproduzido.
5) Não se conformando com o teor desta deliberação, a Autora interpôs recurso contencioso de anulação junto do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto – cfr. docs. n.ºs 8 e 9 juntos com a p.i.;
6) Depois de citada para o Processo Judicial, a Entidade Demandada decidiu reformular o procedimento, anulando a decisão de indeferimento e notificando a Autora para se pronunciar sobre o sentido provável da decisão – cfr. doc. n.º9 junto com a p.i
7) No seguimento da sua notificação, veio a Autora exercer o direito de audição prévia, nos termos e com os fundamentos constantes do doc. n.º10 (fls. 117 a 127 dos autos) junto com o articulado inicial, cujo conteúdo se tem aqui por integralmente reproduzido;
8) Em 15 de Dezembro de 2003, a Câmara Municipal de Miranda do Douro, deliberou, quanto ao pedido de reconhecimento prévio de isenção do pagamento de Imposto Municipal de SISA, solicitado pela Estalagem…, LDA, o seguinte:
“Foi presente novamente à sessão a petição de recurso contencioso de anulação interposto pela "Estalagem…, Lda.” da deliberação camarária de 19 de Dezembro de 2002, para a qual a Câmara Municipal de Miranda do Douro foi citada no processo nº 207/03 do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto (3° Juiz) dentro de cujo prazo para resposta, a Câmara fez o requerimento nos autos que fica, com a aquela mesma petição anexa à presente deliberação, em arquivo dos documentos a esta respeitantes.
Na sequência da deliberação desta Câmara de 10 de Novembro de 2003 foi notificada e informada a interessada "Estalagem…, Lda.", nos termos e para os efeitos dos art°s 100° e 101º do Código do Procedimento Administrativo, para dizer o que se lhe oferecesse sobre a intenção de a Câmara vir a tomar a deliberação aí proposta.
A mesma interessada apresentou, ao abrigo do art° 101 ° do Código do Procedimento Administrativo, pronúncia obre essa mesma proposta de deliberação, cujo teor aqui se dá por reproduzido e consta do documento anexo a esta mesma acta e também arquivado, pronúncia essa que foi devidamente ponderada para a prolação da deliberação definitiva que segue.
Por proposta do Sr. Presidente foi então aprovada por unanimidade a seguinte deliberação, com os respectivos considerandos:
considerando que a deliberação de 19 de Dezembro de 2002 não foi precedida, como devia, de audiência da interessada) nos termos do art°. 100° do Código do Procedimento Administrativo;
considerando que a mesma deliberação não foi objecto de fundamentação, como devia, nos termos do art° 124º do mesmo Código;
considerando que, de acordo com alguma doutrina, estas faltas poderão ter originado a nulidade da mesma deliberação, impedindo, assim, a sua revogação, nos termos do art° 47º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e dos art°s 139-1a) e 141° do Código do Procedimento Administrativo, pelo que, não produzindo efeitos a anterior deliberação, do que a própria Câmara pode prevalecer-se, terá inteira autonomia uma nova deliberação; considerando que, de acordo com outra doutrina, as ditas faltas provocarão, antes, a anulabilidade do acto, pelo que uma nova deliberação a tomar pelo Executivo poderá vir a assumir a natureza de ratificação implícita da deliberação recorrida, ou porventura a sua revogação implícita, nos termos dos artºs 137° e 141º do Código do Procedimento Administrativo, para os efeitos do citado artº 47° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos;
considerando que uma nova deliberação, que supra e ratifique a falta de a anterior não ter sido precedida da audiência da interessada, deve ser, por sua vez, objecto de audiência prévia da mesma interessada, parecendo que assim será sob pena de recidivar na mesma falta e não obter os aludidos suprimento e ratificação;
considerando que à Câmara Municipal compete reconhecer, previa e preparatoriamente à concessão ou não pela Administração Fiscal da isenção do imposto de sisa, ou não, os pressupostos legais para esse efeito, de cujo veredicto é licito ao interessado ou à Administração Fiscal discordar;
considerando que naquele reconhecimento prévio se inclui a aferição dos ditos pressupostos com base nos quais o interessado os apresentou, pelo que só esses podem, e devem, ser os pressupostos de facto que podem ser tomados em conta, e não com quaisquer outros, proponho seja deliberado o seguinte:
1. Por sua carta de 15.10.02 (entrada desta Câmara nº 2746 - pme. n" 1.2/09), que se dá aqui por reproduzida na íntegra) veio a "E…, S.A.” oferecer à preferência da Câmara «na venda do imóvel sito em Miranda do Douro, abaixo identificado e no trespasse do estabelecimento actualmente denominado Pousada…, instalado no referido imóvel, negócios indissociáveis», que projectava fazer ao Sr. A…, «conferindo a E… ao adquirente o direito para ceder a sua posição no contrato promessa a pessoa colectiva relativamente à qual o adquirente seja titular da maioria do capital social e simultaneamente membro do órgão de gestão (...)», com as demais condições dali constantes.
2. De entre as condições do negócio projectado constava: que «O adquirente obriga-se a assumir a posição decorrente pata a entidade patronal de rodos os contratos de trabalho, legalmente celebrados entre a E... e os trabalhadores identificados no anexo 4 ao presente requerimento (...)» (seu nº 5.); e que «O adquirente declara aceitar que o número de contratos de trabalho relativamente aos quais assumirá a posição de entidade patronal possa ser inferior ao previsto na cláusula anterior, no caso de algum ou alguns desses trabalhadores não pretender manter o vínculo contratual com o adquirente como proprietário do estabelecimento objecto deste contrato» (seu nº 6.). 3. Por seu requerimento ao Senhor Presidente da Câmara entrado em 21.11.02 veio a "Estalagem…, Lda" «nos termos do n° 3 do artigo 1° da Lei na 171/99, de 18 de Setembro - I Série A - (Combate à desertificação e recuperação do desenvolvimento nas áreas do interior), solicitar autorização do beneficio referido no nº 2 do artigo 11º do referido diploma, relativamente à aquisição que pretende lazer por 1.250.000.00 Euros, do imóvel situado nesta cidade e designado por "Pousada… " e afectar duradouramente à actividade da empresa "Estalagem com restaurante"», declarando ainda não ter a declarante aproveitado anteriormente de idêntico beneficio.
4. Por seu requerimento complementar entrado em 28.11.02 (entrada desta Câmara nº 3038 - proc. nº 1.1.1/00) veio a mesma interessada argumentar, no sentido do seu direito à pretendida isenção fiscal, nos termos que se dão aqui por reproduzidos.
5. Finalmente, por seu requerimento entrado em 29.11.02 veio novamente a mesma interessada insistir pelo mesmo, sob os auspícios, sublinhados, de que «seja tido em conta apenas o pedido concreto que vai formulado no final da presente petição, que modifica em parte o que foi formulado nas anteriores e que é mais preciso e coerente com as alterações legais que foram introduzidos», esclarecendo que «quanto à fundamentação, as informações pertinentes já tinham sido fornecidas no requerimento anterior, para o qual se remete», reformulando, deste modo, o seu pedido no sentido de que «seja emitido documento comprovativo do reconhecimento prévio referido no nº 3 do artigo 11º da Lei nº 17/99, de 18 de Setembro, para efeito da isenção prevista no nº I. al. b) do mesmo artigo, relativa à aquisição do imóvel onde funciona actualmente a Pousada…, nesta cidade, inscrito na matriz sob o artigo urbano 7…° da freguesia de Miranda do Douro».
6. A Lei nº 171/99, de 18.09 teve corno escopo (além do mais que para o caso não interessa) estabelecer «medidas de combate à desertificação humana e incentivadoras da recuperação acelerada das zonas do interior» (seu art.º 1º-1), esclarecendo bem que «as medidas adoptadas incidem sobre a criação de infra-estruturas, o investimento em actividades produtivas, o estímulo à criação de emprego estável e incentivos à instalação de empresas» (seu artº 1.°-2).
7. É dentro deste escopo que se determinaram, pois, as medidas a que o diploma legal se reporta, uma das quais a da isenção de imposto municipal de sisa para «aquisições (…) De prédios ou fracções autónomos de prédios urbanos, desde que situados nas áreas beneficiárias e afectados duradouramente à actividade das empresas» [seu artº 11º-1-b)] .
8. Por sua vez o nº 3 do citado art° 11 ° (na sua redacção pelo art° 45°-13 da Lei n° 109-B/2001, de 27.12 - Orçamento Geral do Estado para 2002) veio redefinir que «as isenções previstas no nº 1 ficam dependentes do reconhecimento prévio da respectiva câmara municipal», o que, obviamente, significa que incumbe à Câmara reconhecer e declarar, previamente a ser solicitada à respectiva Direcção de Finanças a isenção fiscal, se estão ou não preenchidos os requisitos para a obtenção da mesma.
9. Assim, face à petição de reconhecimento prévio da interessada "Estalagem… ", é deliberado que reconhece a Câmara Municipal de Miranda do Douro que os requisitos para a obtenção de isenção do imposto de sisa não estão preenchidos, atentos os precedentes considerando-se a letra e o espírito das normas atrás indicadas [art°s 1º-1 e 2 e 11º-1-b)], porquanto a aquisição do imóveI:
a) não cria qualquer infra-estrutura, que já lhe preexistia quer como imóvel quer como actividade hoteleira nele instalada;
b) não constitui um novo investimento em actividade produtiva, pois que esta já preexistia também, designadamente através de estabelecimento comercial hoteleiro da Pousada, o qual é apenas trespassado, com o seu aviamento como tem de ser, não bastando uma simples mudança de nome;
c) não constitui estímulo para a criação de emprego estável pois que, por força do contrato dado a conhecer ou mantém, ou diminui até, os postos de trabalho (sendo despicienda a mera afirmação na exposição de 28.11.02, não documentada por qualquer forma, de que «propõe-se ainda, não só manter os postos de trabalho actualmente existentes, como vir a aumentar o seu número», aliás contraditória com a segurança do contrato com a E...); e
d) não representa incentivo à instalação de empresa, pois que esta já está instalada através do precedente estabelecimento comercial hoteleiro, nem é conhecida ou invocada qualquer outra a instalar no prédio objecto de alienação. “
[cfr. doc. n.º1 junto com o articulado inicial, constantes de fls 34 a 38 dos autos]
9) Por escritura pública celebrada no dia 27 de Dezembro de 2002, na qual intervieram EDUARDO…, em representação da sociedade E... –, S.A. [na qualidade de primeira outorgante] e A…, em representação da sociedade ESTALAGEM…, LDA [na qualidade de segunda outorgante], foi declarado o seguinte:
“(…)
DISSE O PRIMEIRO OUTORGANTE NA QUALIDADE INVOCADA:
Que, pelo preço de UM MILHÃO DUZENTOS E CINQUENTA MIL EUROS, já recebido, VENDE, à representada do segundo outorgante, o seguinte prédio:
URBANO, sito em …, freguesia de Miranda do Douro, composto de casa destinada a pousada,
Inscrito na matriz sob o artigo 7…, com o valor patrimonial de € 4.053,72,
Descrito na Conservatória do Registo Predial de Miranda do Douro, sob o número nove mil novecentos e noventa…
(…)
DISSE AINDA O PRIMEIRO OUTORGANTE NA INVOCADA QUALIDADE:
Que também pela presente escritura, pelo preço de CENTO E CINQUENTA E CINCO MIL EUROS, já recebido, TRESPASSA, à representada do segundo outorgante,
O estabelecimento comercial de indústria hoteleira, designado por Pousada…, que se encontra instalado no prédio atrás adquirido e devidamente identificado, de que a sociedade sua representada é titular.
MAIS DISSE O PRIMEIRO OUTORGANTE:
Que a sociedade compradora fica obrigada ao cumprimento das seguintes cláusulas:
A assumir a posição decorrente da sociedade vendedora, como entidade patronal, dos trabalhadores que pretendam manter o vínculo contratual com a sociedade compradora, dos contratos de trabalho legalmente celebrados com a sua representada e a observar todos os direitos, garantias e regalias sociais inerentes aos mesmos e concretamente que resultam do Acordo de Empresa publicado no Boletim do Trabalho e do Emprego, I Série, número vinte e três, de vinte e dois de Junho deste ano; e
A manter a efectiva exploração do estabelecimento como estabelecimento hoteleiro pelo prazo de dez anos contados a partir desta data e a não lhe dar outra utilização nesse período, sob pena de reversão da propriedade do imóvel e do estabelecimento para a sociedade vendedora, não tendo a sociedade compradora o direito de receber qualquer montante em caso de aplicação desta cláusula resolutiva.
(…)” – cfr. Fls. 55 a 61 do P.A.
10) Em 05 de Fevereiro de 2004, foi dada entrada neste T.A.F. de Mirandela da petição inicial - fls. 01 dos autos.
FACTOS NÃO PROVADOS
Para além da matéria de facto dada por provada, inexiste outra factualidade relevante para a boa apreciação e decisão da causa, que houvesse de ser provada.
FUNDAMENTAÇÃO DA DECISÃO DA MATÉRIA DE FACTO
A matéria de facto dada como provada resulta, no essencial, dos documentos juntos com os articulados e dos elementos que integram o Processo Administrativo.”
2. O Direito
Cumpre entrar na análise da realidade em equação nos autos, sendo que a este Tribunal está cometida a tarefa de indagar dos apontados motivos de nulidade do acórdão, por omissão de pronúncia.
Sustenta a Recorrente que o acórdão recorrido julgou improcedente a acção, sem que sequer se tenha pronunciado sobre os vícios de falta de fundamentação e de erro sobre os pressupostos de direito imputados ao acto de indeferimento impugnado, em manifesto desrespeito com o que se estabelece no artigo 95.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e no artigo 608.º, n.º 2 do Código de Processo Civil (CPC), padecendo de nulidade, por omissão de pronúncia, ao abrigo do artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC, por ter deixado de se pronunciar sobre questões que devia apreciar.
A sentença/decisão pode padecer de vícios de duas ordens:
Por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e, então, a consequência é a sua revogação;
Por outro lado, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e, então, torna-se passível de nulidade, nos termos do artigo 615.º, do CPC, na redacção da Lei n.º 41/2013, de 26/6, correspondente ao anterior artigo 668.º do CPC.
No processo judicial tributário o vício de omissão de pronúncia ou a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar, como causa de nulidade da sentença, está previsto no artigo 125.º, n.º 1, do CPPT, no penúltimo segmento da norma.
A nulidade por omissão/excesso de pronúncia traduz-se no incumprimento, por parte do julgador, do poder/dever prescrito no artigo 608.º, n.º 2 do CPC (anterior artigo 660.º, n.º 2), que impõe ao juiz o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; e, por outro lado, de só conhecer de questões que tenham sido suscitadas pelas partes, salvo aquelas de que a lei lhe permite conhecer oficiosamente.
Lembramos que ocorre nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, quando se verifica uma violação dos deveres de pronúncia do tribunal sobre questões a que esteja obrigado a pronunciar-se.
Nesta matéria, a jurisprudência tem reiteradamente afirmado que “só pode ocorrer omissão de pronúncia quando o juiz não toma posição sobre questão colocada pelas partes, não emite decisão no sentido de não poder dela tomar conhecimento nem indica razões para justificar essa abstenção de conhecimento, e da sentença também não resulta, de forma expressa ou implícita, que esse conhecimento tenha ficado prejudicado em face da solução dada ao litígio” (cfr. Acórdão do STA, de 19/09/2012, processo n.º 0862/12).
Por conseguinte, só há omissão de pronúncia “quando o tribunal deixa, em absoluto, de apreciar e decidir as questões que lhe são colocadas, e não quando deixa de apreciar argumentos, considerações, raciocínios, ou razões invocados pela parte em sustentação do seu ponto de vista quanto à apreciação e decisão dessas questões” (cfr. Acórdão do STA, de 28/05/2014, processo n.º 0514/14).
Não residem dúvidas que a Recorrente, por via da presente acção, formulou um pedido principal, consubstanciado na condenação da entidade demandada à prática do acto devido – o reconhecimento prévio do preenchimento dos pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro – e um pedido subsidiário, tendo em vista a anulação do acto administrativo de indeferimento, a deliberação tomada pela Câmara Municipal de Miranda do Douro, em 17/12/2003.
Pelo acórdão recorrido julgou-se a acção totalmente improcedente, tendo-se autonomizado a questão que cumpria apreciar e decidir: determinar se a entidade demandada se mostra vinculada a emitir o acto de reconhecimento prévio cuja emissão havia sido solicitada pela Autora.
Reiteramos que a apontada nulidade por omissão de pronúncia só ocorre nos casos em que o Tribunal “pura e simplesmente, não tome posição sobre qualquer questão sobre a qual devesse tomar posição, inclusivamente não decidindo explicitamente que não pode dela tomar conhecimento. No entanto, mesmo que entenda não dever conhecer de determinada questão, o tribunal deve indicar as razões por que não conhece dela, pois, tratando-se de uma questão suscitada, haverá omissão de pronúncia se nada disser sobre ela” - Vide Jorge Lopes de Sousa, CPPT, anotado e comentado, volume II, 6ª edição, 2011, Áreas Editora, pág. 363. Neste sentido, entre muitos outros, podem ver-se os acórdãos do STA de 13/07/11 e de 20/09/11, proferidos nos recursos n.º 0574/11 e n.º 0268/11, respectivamente.
A este propósito, importa recordar Alberto dos Reis, segundo o qual “uma coisa é o tribunal deixar de pronunciar-se sobre questão que devia apreciar, outra invocar razão, boa ou má, procedente ou improcedente, para justificar a sua abstenção” - Vide Alberto dos Reis, CPC, anotado, Volume V, pág. 143.
Ora, no acórdão recorrido é apontada a razão para não avançar para a apreciação dos vícios imputados ao acto impugnado:
«(…) Não obstante vir peticionada a anulação do acto administrativo que indeferiu a pretensão que a Autora havia formulado perante a Administração, no sentido de ser emitido acto de reconhecimento prévio, emitido nos termos do disposto no art.º 11º, n.º2, da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, para efeitos da obtenção de isenção de pagamento de Imposto de Sisa, apenas caberá a este Tribunal pronunciar-se sobre a dimensão positiva da pretensão da Autora, no que concerne a mostrar-se devido a prática do acto de reconhecimento que havia sido solicitado junto da Entidade Demandada pela Autora, e posto da eventual condenação da Entidade Demandada emergir directamente a eliminação do acto jurídico de indeferimento – art.º 66º, n.º2, do C.P.T.A
Efectivamente, e como referem, em comentário ao referido preceito legal, Mário Aroso de Almeida & Carlos Alberto Fernandes Cadilha (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição revista, Almedina, Coimbra, Maio de 2010, pág. 439), “o n.º2 especifica que o objecto do processo é sempre a pretensão do interessado, pelo que, mesmo quando esteja em causa um acto de indeferimento (seja um acto de recusa de apreciação de requerimento, seja um acto de recusa de emissão de uma decisão favorável), deve entender-se que o processo se dirige, não à anulação contenciosa desse acto, mas à condenação da Administração na prática de acto que, em substituição daquele, se pronuncie sobre o caso concreto ou, desde logo, dê satisfação ao interesse pretensivo do autor.”
Assim, e dentro deste recorte, a questão que cumpre apreciar e decidir consiste em determinar se a Entidade Demandada se mostra vinculada a emitir o acto de reconhecimento prévio cuja emissão havia sido solicitada pela Autora. (...)»
Na verdade, atento o recorte dado à presente acção, verificamos que a Autora pretendeu deduzir uma acção de condenação à prática de acto devido, mas, para a eventualidade de tal acção ser julgada improcedente, não prescindiu da apreciação dos vícios imputados ao acto em crise, formulando, subsidiariamente, pedido contendente com a impugnação da deliberação referida, consubstanciado na anulação deste acto administrativo de indeferimento.
Uma das mais importantes inovações operada pela reforma da justiça administrativa foi o poder conferido, no CPTA, aos tribunais administrativos de procederem à determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos, isto é de condenarem a Administração à prática desses actos.
A aludida consagração legal, nos artigos 66.º e seguintes do CPTA surge como corolário da previsão, no n.º 4 do artigo 268.º da CRP, que prevê como característica do princípio da tutela jurisdicional efectiva, a possibilidade de os tribunais condenarem a Administração à prática de actos, quando legalmente devidos.
Conforme se extrai do preceituado no artigo 66.º do CPTA, a condenação à prática de actos devidos pode ocorrer quer nas situações em que exista uma omissão por banda da Administração, quer exista uma recusa da prática de um acto, exigindo, o n.º 1 do referido preceito, como requisito para a condenação à prática de acto devido que a recusa ou omissão sejam ilegais.
Ora, atendendo ao objecto da lide, definido pela causa de pedir e pelo pedido formulado, estamos, como já referimos, em presença de uma acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido.
É, ainda, verdade que, no contencioso administrativo, o meio processual adequado para reagir contra actos administrativos de indeferimento passou a ser a acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, deixando de ser o processo de impugnação com vista à mera anulação ou declaração de nulidade do acto em causa.
Contudo, tal não invalida que o autor possa ter interesse, simultaneamente, na anulação ou declaração de nulidade de um acto administrativo, dado estar expressamente previsto no artigo 4.º, n.º 2, alínea c) do CPTA a possibilidade legal de cumulação do pedido de condenação da Administração à prática de um acto administrativo legalmente devido com o pedido de anulação, declaração de nulidade ou inexistência de acto.
In casu, a Autora formulou os pedidos de forma subsidiária, logo, somente improcedendo o pedido de condenação, seria necessário passar à apreciação do pedido subsidiário – anulação do acto de indeferimento, tendo por fundamento vícios próprios do acto.
Assim, estamos perante uma acção administrativa especial que tem também em vista a impugnação de um acto administrativo; logo, nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado - cfr. artigo 95.º, n.º 2 do CPTA.
Mas, mesmo que assim não fosse, o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras - cfr. artigo 95.º, n.º 1 do CPTA.
No entanto, o acórdão recorrido, como vimos, adianta a justificação para não apreciar os vícios do acto em crise, julgou a acção improcedente somente com base na apreciação do pedido condenatório e não tomou conhecimento de todas as questões suscitadas pela Autora na sua petição inicial.
Entendemos não existir nulidade, porque o acórdão diz o motivo por que não apreciou as restantes questões (os vícios do acto de indeferimento).
De todo o modo, parece haver erro de julgamento quando a acção de condenação à prática do acto devido é improcedente (como é o caso), dado que a Autora pediu subsidiariamente a anulação do acto de indeferimento com fundamento em vários vícios, incluindo falta de fundamentação. Só faz sentido deixar de apreciar os vícios do acto de indeferimento se é concedida a pretensão através da condenação à prática do acto devido. Não tendo sido esta a situação no acórdão recorrido. Note-se que a Autora, apesar da improcedência da condenação, pode, ainda assim, manter interesse na eliminação do acto da ordem jurídica.
Comecemos por verificar o invocado erro de julgamento, no que concerne à parte decidenda que o tribunal recorrido tomou efectivo conhecimento.
O acórdão recorrido efectuou um adequado enquadramento da situação, contudo, como veremos, as conclusões não podem ser estas:
«(…) Para tanto, cumpre convocar o regime normativo aplicável, maxime o disposto na Lei n.º 171/99, de 18/09 e respectiva regulamentação operada pelo DL nº 310/2001, de 10/12.
A Lei n.° 171/99, veio estabelecer “medidas de combate à desertificação humana e incentivadoras da recuperação acelerada das zonas do interior”, sendo que “as medidas adoptadas incidem sobre a criação de infra-estruturas, o investimento em actividades produtivas, o estímulo à criação de emprego estável e incentivos à instalação de empresas e à fixação de jovens” – cfr. art. 1º, n.ºs 1 e 2.
No caso dos autos, mostra-se em causa, a medida incentivadora constante do artigo 11º, atenta à redacção que lhe foi dada pelo art.º 45º, nº 13, da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro, sendo esta a redacção vigente à época dos factos em causa:
“Artigo 11.º
1- Ficam isentas do pagamento de imposto municipal de sisa as aquisições:
a) Por jovens com idade compreendida entre os 18 e os 35 anos de idade, de prédio ou fracção autónoma de prédio urbano situado nas áreas beneficiárias, destinado exclusivamente a primeira habitação própria permanente, desde que o valor sobre o qual incidiria o imposto não ultrapasse valores máximos de habitação a custos controlados acrescidos de 50%;
b) De prédios ou fracções autónomas de prédios urbanos, desde que situados nas áreas beneficiárias e afectos duradouramente à actividade das empresas.
2- As isenções previstas no número anterior só se verificam se as aquisições forem devidamente participadas à repartição de finanças da área onde estiverem situados os imóveis a adquirir, mediante declaração de que conste não ter o declarante aproveitado anteriormente de idêntico benefício.
3- As isenções previstas no n.° 1 ficam dependentes do reconhecimento prévio da respectiva Câmara Municipal.”
Relevante também se mostra o regime previsto no art.º 2º, do DL n.º 310/2001, de 10/12:
Artigo 2.º
Condições de acesso das entidades beneficiárias
1- Sem prejuízo do previsto na Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, as entidades beneficiárias devem reunir as seguintes condições de acesso:
( … )
g) Obterem previamente, no caso do incentivo previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, a autorização a que se refere o n.º 3 do mesmo artigo.”
Convocado que está o quadro normativo de referência, cumpre, antes de mais, determinar qual a natureza do acto de reconhecimento em cuja condenação do Réu a Autora peticiona, para depois, se apreciar se o acto em causa se mostra legalmente devido.
A isenção fiscal pretendida pela Autora, por força do art.º 11º, n.º3, da Lei 171/99, depende de reconhecimento prévio por parte do município, reconhecimento prévio esse que constitui condição de concessão da isenção de Sisa (cfr. art.º 2º, n.º1, alínea g), do DL nº 310/2001, de 10/12).
O prévio reconhecimento municipal de que depende a concessão do benefício fiscal caracteriza-se por ser um acto certificativo, mediante o qual a entidade competente verifica o preenchimento dos requisitos legais de que depende a concessão do benefício fiscal pretendido pelo particular.
Este acto de reconhecimento tem, em regra e na falta de disposição em contrário, uma natureza meramente declarativa quanto à verificação do preenchimento dos pressupostos legais, como resultava, à época da prática do acto em causa, expressamente do estatuído no art.º 3º, n.º2, do Estatuto dos Benefícios Fiscais (E.B.F.), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho.
Esta natureza meramente declarativa do acto de reconhecimento, mostra-se também evidenciada no art.º 11º do E.B.F., na numeração vigente à época (o preceito corresponde ao actual art.º 12º, na numeração emergente da republicação ao E.B.F. operada pelo Decreto-Lei n.º 108/2008, de 26 de Junho), preceito normativo onde se estabelece que o direito ao benefício fiscal deve reportar-se à data de verificação dos pressupostos de que o mesmo dependa, ainda que o mesmo esteja condicionado à existência de reconhecimento por parte da administração.
Portanto, é ponto assente que o acto de reconhecimento tem uma natureza declarativa; e sendo esta a sua natureza, naturalmente que será também, por norma, um acto vinculado, emergente da subsunção da concreta situação apresentada pelo interessado aos pressupostos normativos de que depende a concessão do benefício fiscal.
Na situação vertente, está em causa a obtenção por parte da Autora de um benefício fiscal, consubstanciado numa isenção fiscal, em sede de Tributação do Património (imposto de SISA), concedida na aquisição de prédios ou fracções autónomas de prédios urbanos, desde que situados nas áreas beneficiárias e afectos duradouramente à actividade das empresas, benefício este que, por força de uma leitura conjugada do disposto no art.º 1º da Lei nº 171/99, com o estatuído no art.º 11º, n.º1, alínea b), do mesmo texto legal, impõe que a aquisição corresponda a uma operação que possa ser caracterizada como “criação de infra-estruturas, investimento em actividades produtivas, estímulo à criação de emprego estável e incentivos à instalação de empresas e à fixação de jovens”, e posto só assim se mostrar assegurada a finalidade extrafiscal que subjaz ao benefício fiscal de que a Autora pretende beneficiar, tudo o que resulta de uma interpretação sistemática e teleológica do inciso normativo que nos serve de referente.
Nesta compreensão, o acto de reconhecimento prévio, da competência dos órgãos do município e não da Administração Tributária, como resulta na articulação do disposto no art.º 11º, n.º3, da Lei 171/99, com o estatuído no art.º 2º, alínea g), do DL n.º 310/2001, de 10/12, não poderá deixar de proceder à verificação dos pressupostos de que depende o reconhecimento prévio, mostrando-se, para estes efeitos, necessário verificar se a aquisição do imóvel sujeita, abstractamente, a tributação em sede de SISA constitui, em si mesma, uma aquisição que consubstancie a “criação de infra-estruturas, investimento em actividades produtivas, estímulo à criação de emprego estável e incentivos à instalação de empresas e à fixação de jovens”, sendo este o verdadeiro referente à luz do qual a aquisição do imóvel terá de ser aferida, em ordem à obtenção do benefício fiscal pretendido pela Autora.
Na situação sob escrutínio, o benefício fiscal pretendido reporta-se à isenção de Imposto de Sisa, relativamente à aquisição por parte da Autora do prédio urbano, sito em …, freguesia de Miranda do Douro, composto de casa destinada a pousada, inscrito na matriz sob o artigo 7…, descrito na Conservatória do Registo Predial de Miranda do Douro, sob o número nove mil novecentos e noventa, aquisição esta que foi efectuada no dia 27 de Dezembro de 2002, e que foi concretizada mediante a celebração de uma única escritura pública de compra e venda (do identificado prédio) e de trespasse (do estabelecimento de indústria hoteleira designado de Pousada…).
Ora, analisada a operação na sua globalidade, e tendo presente as obrigações contratualmente assumidas pelas partes intervenientes na escritura pública em causa, verifica-se que se está em presença de uma mera transferência de titularidade dos factores produtivos pré-existentes, relativos à empresa (na acepção económica do termo) Pousada….
Com efeito, a aquisição do imóvel em causa, no qual se encontrava, à data da transmissão, instalada, e a laborar, a Pousada…, por si só, não configura qualquer investimento na criação de novas infra-estruturas ou um efectivo investimento em actividade produtiva a desenvolver na área geográfica abrangida pelo sistema de incentivos fiscais criados pela Lei n.º 171/99, e posto que, no plano económico, e independentemente da construção jurídica que foi dada à operação, se verificar somente uma mera continuidade da laboração a empresa, sendo a única alteração emergente da operação globalmente considerada, a alteração da titularidade dos meios de produção afectos à Pousada….
Esta afirmação resulta reforçada pela circunstância de a Autora ter inclusivamente assumido perante a transmitente do imóvel e do estabelecimento, a obrigação de manutenção dos postos de trabalho existentes, bem como a manutenção da laboração do estabelecimento hoteleiro por um período de 10 anos, o que reforça e evidencia a natureza de continuidade da actividade prosseguida pelo estabelecimento hoteleiro.
Noutra vertente, da leitura do disposto no art.º 11º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 171/99, resulta que o imóvel adquirido terá de ser afecto, de forma duradoura, à actividade da empresa, correspondendo o conceito de empresa a uma unidade económico-social, composta por elementos humanos, materiais e técnicos, congregados em torno do objectivo da obtenção de vantagens económicas através da sua participação no mercado de bens e serviços.
Daí que, na presente situação, a empresa corresponda ao estabelecimento hoteleiro designado por Pousada….
E sendo esta a empresa a considerar para efeitos do estatuído no art.º 11º, n.º1, alínea b), cit., o imóvel que foi adquirido pela Autora, já se mostrava, no momento da aquisição afecto de forma duradoura à actividade da empresa, e até porque essa mesma actividade tem por base a exploração do próprio imóvel, pelo que o imóvel em causa não seria passível de vir a ser, ex novo, afecto a essa actividade.
Pelo exposto restará concluir pela não verificação dos pressupostos legais de que dependeria a condenação da Entidade Demandada na prática do acto que se mostra peticionado, razão por que se mostra totalmente improcedente a presente acção. (…)»
Na verdade, apresenta-se-nos claro que o artigo 1.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, teve em vista descrever o objectivo do diploma, explicando que esta lei estabelece medidas de combate à desertificação humana e incentivadoras da recuperação acelerada das zonas do interior. O n.º 2 deste mesmo artigo visa elencar, genericamente, as situações sobre que incidem as medidas adoptadas. Depois, nos artigos 3.º a 11.º, concretizam-se essas medidas, sendo possível efectuar uma correspondência entre cada situação e cada medida:
A criação do Fundo Especial para a Fixação de Actividades Económicas está claramente orientada para a implantação de infra-estruturas – cfr. artigos 3.º e 4.º do diploma vindo a referir.
A criação de uma linha de crédito especial visa promover o investimento em actividades produtivas e o incentivo à instalação de empresas (micro e pequenas), bem como a redução da taxa de IRC e as previstas amortizações ao rendimento colectável – cfr. artigos 5.º, 6.º, 7.º e 8.º.
A majoração dos custos relativos a encargos sociais obrigatórios suportados pela entidade empregadora com a criação de postos de trabalho, sem termo, bem como a isenção de pagamento das respectivas contribuições para a segurança social, visam estimular a criação de emprego estável – cfr. artigo 9.º e 10.º da mesma Lei.
A isenção de pagamento do imposto municipal de SISA das aquisições de prédios urbanos por jovens visa a fixação de jovens nas áreas beneficiárias de interior – cfr. artigo 11.º, n.º 1, alínea a).
A isenção de pagamento do imposto municipal de SISA das aquisições de prédios urbanos afectos duradouramente à actividade das empresas consubstancia mais um incentivo à instalação de empresas – cfr. artigo 11.º, n.º 1, alínea b, da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro.
É esta medida adoptada que está em causa na situação dos autos, incidindo, sem dúvida, sobre o incentivo à instalação de empresas.
Ora, são pressupostos para o reconhecimento prévio da possibilidade de beneficiar da isenção de SISA a aquisição de prédios urbanos, desde que situados nas áreas beneficiárias e afectos com carácter duradouro à actividade das empresas.
É fundamento, entre outros, da recusa do reconhecimento prévio deste benefício fiscal, e assim sustentado pelo Recorrido, o prédio em causa já estar afecto duradouramente à actividade da empresa, não tendo passado a estar pela simples mudança de mãos do estabelecimento comercial hoteleiro.
Atente-se no ponto 9) da decisão da matéria de facto: por escritura pública, a sociedade E... –, S.A. vendeu à sociedade Estalagem…, Lda. o prédio urbano aí identificado, composto de casa destinada a pousada, trespassou o estabelecimento comercial de indústria hoteleira, designado por Pousada…, que se encontra instalado nesse prédio adquirido, e a sociedade compradora comprometeu-se a assumir a posição da sociedade vendedora, como entidade patronal, nos contratos de trabalho celebrados e a manter a efectiva exploração do estabelecimento hoteleiro pelo prazo de dez anos.
Em face destes factos, como podemos dizer que o imóvel que foi adquirido pela Autora – Estalagem…, Lda. – já estava afecto duradouramente à actividade da empresa?
É nossa convicção que o equívoco se prende com o conceito de empresa, dado que na norma do artigo 11.º, n.º 1, alínea b) está utilizado em sentido amplo. Não ignoramos que no conceito de empresa não pode ocorrer qualquer confusão com o próprio empresário, nem com o local onde opera ou com o estabelecimento comercial, reportando-se, eminentemente, à actividade exercida, com tudo o que tal significa. No entanto, a letra da norma é inequívoca ao dizer: “afectos duradouramente à actividade das empresas”.
Reiteramos que o conceito de empresa está utilizado em sentido amplo, abrangendo qualquer organização que desenvolva uma actividade económica ou profissional autónoma. Sendo, por isso, impossível afirmar que a “empresa” que comprou o prédio urbano e adquiriu o trepasse do estabelecimento hoteleiro em apreço seja a mesma que o vendeu e trespassou, respectivamente.
Vejamos o conceito de empresa acolhido no acórdão recorrido: correspondendo a uma unidade económico-social, composta por elementos humanos, materiais e técnicos, congregados em torno do objectivo da obtenção de vantagens económicas através da sua participação no mercado de bens e serviços.
Neste sentido, faz uso dos factores produtivos – trabalho, terra e capital.
Desde logo, o capital que foi investido e utilizado na actividade da empresa não é, evidentemente, o mesmo da sociedade E...; não se ficando a operação, por isso, pela mera transferência de titularidade de uma mesma empresa, como é alegado.
A forma como a actividade será exercida no imóvel, a administração/gestão dos meios humanos, materiais e técnicos, vai depender do investimento financeiro efectuado e da aposta humana para aí direccionada, basta sê-lo por uma sociedade diferente, com uma visão empresarial diversa, não obstante tudo ter adquirido qua tale.
Julgamos que a ratio da norma é precisamente esta: alguém investiu numa zona do interior (provavelmente, a Pousada… até encerraria não fosse esta aquisição da Autora, como invoca nas suas peças processuais), então, terá direito aos benefícios contemplados na Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, desde que preencha os pressupostos previstos em cada norma para cada situação específica.
Resumindo, a Recorrente adquiriu um prédio urbano, situado na área beneficiária (tal não é questionado nos presentes autos), para o afectar duradouramente (pelo menos dez anos) à actividade da sua empresa, fazendo uso de factores produtivos – o seu capital e o seu trabalho. Mostram-se, assim, preenchidos os pressupostos de isenção de SISA previstos no artigo 11.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro.
Salienta-se que somente está em causa o mero reconhecimento prévio, conforme decidido no tribunal recorrido; dado que o Decreto-Lei n.º 310/2001, de 10 de Dezembro, é que visou estabelecer, ao abrigo do artigo 13.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro, as normas de regulamentação necessárias à boa execução das medidas de incentivo à recuperação acelerada das regiões portuguesas que sofrem de problemas de interioridade, previstas nos artigos 7.º a 11.º desse diploma.
Efectivamente, é neste Decreto-Lei que são identificadas as condições de acesso das entidades beneficiárias, as entidades responsáveis pela concessão dos incentivos, as obrigações a que ficam sujeitas as entidades beneficiárias, bem como as consequências em caso de incumprimento.
De todo o modo, este Decreto-Lei n.º 310/2001, de 10 de Dezembro, permite compreender o intuito do legislador ao referir-se à afectação duradoura dos prédios urbanos à actividade das empresas, tal como prevista no artigo 11.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro. Realmente, na regulamentação desta lei menciona-se que, no caso destes incentivos, a entidade beneficiária obriga-se a não ceder, locar, alienar, afectar a outra actividade ou deslocalizar o investimento, no todo ou em parte, sem autorização prévia da entidade responsável referida no artigo 3.º, até cinco anos contados da data da realização integral do investimento (acentuando-se a relevância do investimento efectuado pela Recorrente in casu) – cfr. artigo 4.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 310/2001, de 10/12.
Tudo o exposto é suficiente para conceder provimento ao recurso, não havendo necessidade de apreciação das demais questões, designadamente, dos vícios próprios do acto administrativo impugnado, dado que a acção administrativa especial sempre será julgada procedente, com condenação à prática do acto devido e eliminação da ordem jurídica do acto de indeferimento – cfr. artigos 66.º, n.º 2 e 149.º do CPTA.
Não se encontra fundamentado o pedido nem se vislumbram indícios de que a execução do presente acórdão poderá ser objecto de incumprimento por parte do Recorrido, não se revelando, por isso, justificada a imposição de sanção pecuniária compulsória destinada a preveni-lo.
Conclusões/Sumário
I- A nulidade da sentença por omissão de pronúncia tem lugar apenas quando se verifica uma violação dos deveres de pronúncia do Tribunal sobre questões que deveria conhecer, o que significa que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
II- Mesmo que entenda não dever conhecer de determinada questão, o tribunal deve indicar as razões por que não conhece dela, pois, tratando-se de uma questão suscitada, haverá omissão de pronúncia se nada disser sobre ela.
III- Aqui, o conhecimento do pedido subsidiário não ficou prejudicado pela solução dada ao pedido principal, uma vez que este foi julgado improcedente. Contudo, o tribunal adiantou uma razão para afastar o seu conhecimento, não se verificando, por isso, nulidade da sentença.
IV- A Lei n.º 171/99, de 18/09, veio estabelecer “medidas de combate à desertificação humana e incentivadoras da recuperação acelerada das zonas do interior”, sendo que “as medidas adoptadas incidem sobre a criação de infra-estruturas, o investimento em actividades produtivas, o estímulo à criação de emprego estável e incentivos à instalação de empresas e à fixação de jovens”.
V- A medida incentivadora prevista no artigo 11.º, n.º 1, alínea b) do referido diploma prende-se com a isenção do imposto municipal de SISA nas aquisições de prédios ou fracções autónomas de prédios urbanos, desde que situados nas áreas beneficiárias e afectos duradouramente à actividade das empresas.
VI- Nesta norma, o conceito de empresa está utilizado em sentido amplo, abrangendo qualquer organização que desenvolva uma actividade económica ou profissional autónoma.
VII- A ratio da norma tem subjacente a ideia de investimento económico/financeiro na área interior beneficiária e a afectação duradoura do prédio urbano à actividade da empresa, visando esta medida de combate à desertificação o incentivo à instalação de empresas.
IV. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e julgar a acção administrativa especial procedente, condenando a entidade demandada à prática do acto de reconhecimento prévio de que a aquisição efectuada pela Autora preenche os pressupostos previstos na alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º da Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro.
Custas a cargo do Recorrido em ambas as instâncias.
Porto, 18 de Maio de 2017
Ass. Ana Patrocínio
Ass. Ana Paula Santos
Ass. Fernanda Esteves
