O DIREITO
A questão que nos é colocada traduz-se em saber se o tribunal judicial é materialmente competente para conhecer do presente litígio, onde a Autora, concessionária no âmbito da atividade de distribuição de água ao concelho de Fafe, pede a condenação da Ré no pagamento de quantias não pagas por esta e que foram facturadas a título do fornecimento de água e a título de encargos ou taxas indexadas à factura, acrescidas de despesas administrativas.
A decisão recorrida julgou incompetente em razão da matéria o Tribunal judicial, por entender que a jurisidição administrativa é a competente para o julgamento da presente questão. A recorrente discorda e interpôs o presente recurso, defendendo que o Tribunal judicial é materialmente competente.
Assim, a questão única a apreciar consiste em saber se o tribunal judicial carece ou não, no confronto do tribunal administrativo, de competência material para conhecer do pedido deduzido pela recorrente. Pois, que como é sabido, a competência em razão da matéria afere-se pela natureza da relação jurídica tal qual o autor a apresenta na petição inicial.
O entendimento, desde há muito firmado no Supremo Tribunal de Justiça, no Supremo Tribunal Administrativo e no Tribu¬nal de Conflitos, é que a questão da competência material deve ser resolvida tendo em conta a relação jurídica a discu¬tir na acção, mas à luz do retrato, da estrutura¬ção concreta apresentada pelo autor, e, logicamente, dando especial aten¬ção à natureza intrínseca e aos fundamentos da pretensão deduzida, embora, sem avaliar o seu mérito, isto é, sem logo apre¬ciar se o lesado tem ou não razão face ao direito substantivo. A propósito, veja-se o Ac. do Tribunal de Conflitos de 23.09.2004, processo 05/04, acessível in www.dgsi.pt, e as largas referências jurisprudenciais e doutrinais que o mesmo contém sobre este assunto.
Como decorre das normas constitucionais e legais, a competência dos tribunais comuns tem natureza residual.
Dispõe o artº 211, nº1 da CRP que: ”Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.
E o artº 66 CPC dispõe que: “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Em termos idênticos a este último preceito, veja-se o artº 26 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (Lei nº 52/2008 de 28/09), LOFTJ, que dispõe: “Os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Quanto à jurisdição administrativa, o artº 212, nº 3, da CRP dispõe que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Esta disposição mostra-se corporizada no ETAF (aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, com a redacção dada pelas Leis nºs 4-A/2003, de 19 de Fevereiro e 107-D/2003, de 31 de Dezembro), estabelecendo o seu artº 1, nº1 que: “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
E, sobre o conceito de relação jurídica administrativa, deverá esta ser entendida no sentido tradicional de relação jurídica de direito administrativo, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração.
Assim, temos que os tribunais administrativos serão competentes para dirimir os litígios surgidos no âmbito das relações jurídicas públicas, devendo como tal considerar-se, segundo Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa (Lições)”, 8º ed., págs. 57-58, “aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
Regressando ao caso e atento o pedido que a recorrente formula na acção e que, pretende ver apreciado pelo Tribunal judicial, na sequência da procedência do presente recurso, coloca-se-nos a questão de saber quem são competentes para apreciar este litígio se o tribunal judicial se o tribunal administrativo, o que tem sido amplamente decidido nesta Relação, com decisões a seguir os dois entendimentos.
De um lado, os que defendem o entendimento da recorrente, entre eles vejam-se os acórdãos de 23.10.2012, de 19.02.2013 (com voto de vencido) e, bem recente de 23.04.2013 e, de outro, os acórdãos de 22.02.2011, de 25.09.2012, de 25.10.2012, de 31.10.2012 e bem recente de 04.04.2013, que seguem o entendimento expresso na decisão recorrida.
E, é este último entendimento que, enquanto adjunta subscrevi em acórdão de 31.10.2012, em que foi relator o Ex.mº Juíz Desembargador Manuel Bargado e, que no caso, continuamos a defender, sendo o mesmo que vêm seguindo os Ex.mºs Juízes Desembargadores, aqui Adjuntos, nos doutos Acórdãos em que foram relatores, supra referidos de 4.4.2013, o Sr. Dr. Manso Rainho e de 22.2.2011, o Sr. Dr. Amílcar de Andrade, ambos disponíveis em www.dgsi.pt.
Face à similitude da situação, com vénia transcrevemos aqui o seguinte constante deste último douto acórdão referido:
“A Lei n.º 23/96 de 26 de Julho criou no ordenamento jurídico alguns mecanismos destinados a proteger o utente de serviços públicos essenciais em ordem à protecção do utente, como é o caso do « Serviço de fornecimento de água» (nº 2 a).
Na verdade, como se fez constar da exposição de motivos da referida Lei, enunciada na Proposta de Lei nº20/VII, aprovada em Conselho de Ministros de 28 de Março de 1996 e publicada no DR II Série, nº33, de 4 de Abril de 1996, «É tarefa do Estado prover à satisfação de necessidades essenciais e contribuir para o bem estar e a qualidade de vida de todos. (…).
O presente diploma tem em vista o regime jurídico de serviços públicos essenciais. Nas sociedades modernas, os serviços de fornecimento de água, gás, electricidade e telefone, exigem especial atenção do legislador, atenta a sua especial natureza e características. É em relação a estes serviços que mais se justifica, desde já, a intervenção do legislador, em ordem à protecção do utente dos mesmos.
Domínio tradicional do Estado, Regiões Autónomas, Autarquias e empresas públicas, os serviços públicos essenciais, já hoje entregues também a empresas privadas, são fundamentais para a prossecução de um nível de vida moderno e caracterizam-se tendencialmente pela sua universalidade, por serem prestados em regime de monopólio (local, regional ou até nacional) e por deverem atender a envolventes especiais, que não a mera óptica comercial ou economicista.
Isso implica que a prestação de serviços públicos essenciais deva estar sujeita ao respeito por certos princípios fundamentais, em conformidade com a índole e as características desses serviços – princípio da universalidade, igualdade, continuidade, imparcialidade, adaptação às necessidades e bom funcionamento - assim como implica que ao utente sejam reconhecidos especiais direitos e à contraparte, impostas algumas limitações à sua liberdade contratual.
A necessidade de proteger o utente é maior quando ele não passa de mero consumidor final. Mas isso não significa que o legislador deva restringir o âmbito deste diploma a tal situação. Encara-se o problema em termos gerais, independentemente da qualidade em que intervém o utente de serviços públicos essenciais, sem prejuízo de se reconhecer que é a protecção do consumidor a principal razão que justifica este diploma e de nele se consagrar uma protecção acrescida para o consumidor quando é caso disso. (…)»
As autarquias dispõem de atribuições, entre outros, no domínio do ambiente e saneamento básico (cfr. Artº 13º, nº1 l) da Lei 159/99, de 14.09).
Assim e nos termos do nº1 do artigo 26º da citada Lei 159/99, é da competência dos órgãos municipais o planeamento, a gestão de equipamentos e a realização de investimentos nos seguintes domínios:
- a)Sistemas municipais de abastecimento de água;
- b)Sistemas municipais de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas;
- c)Sistemas municipais de limpeza pública e de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos.
Para o que se podem socorrer, como no caso, de empresas privadas para a prestação desses serviços, mediante contrato de concessão.
Mas, nestes casos, o concedente mantêm a titularidade dos direitos e poderes relativos à organização e gestão do serviço público concedido, como o poder de regulamentar e de fiscalizar a gestão do concessionário, aplicando-se aqui, no essencial, os princípios da tutela administrativa. O serviço público concedido nunca deixa, pois, de ser uma atribuição e um instrumento da entidade concedente, que continua a dona do serviço, sendo o concessionário a entidade que recebe o encargo de geri-lo, por sua conta e risco cf. neste sentido, o Prof. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, p. 1081 e seguintes.
Haverá, assim, que concluir, que o conflito que opõe a autora, empresa concessionária fornecedora do serviço público e o recorrido, utente ou consumidor ao qual o serviço público aqui em causa se destina, e a que respeitam os presentes autos, surgiu no âmbito de uma relação jurídica administrativa, cabendo a respectiva apreciação e decisão aos tribunais administrativos, conforme o art. 1, do ETAF.”
No seguimento deste mesmo entendimento naquele acórdão de 25.10.2012, em que foi relator o Ex.mo Juiz Desembargador Dr. Ramos Lopes, consignou-se o seguinte que com a devida vénia transcrevemos:
“A pretensão deduzida pela autora apelante nos presentes autos (considerando o pedido e a causa de pedir que o sustenta) vem a reconduzir-se, a final, à exigência do pagamento do serviço público que a particular é prestado por concessionária de serviço público.
Essa relação jurídica – serviço de fornecimento de água – é, temo-lo por seguro, uma relação jurídica administrativa, pois a concessionária não deixa de estar sujeita à disciplina e regras a que está sujeito o concedente, estando também essa relação sujeita a regras estabelecidas pelo concedente (regulamentando esse serviço de acordo com, entre outros, os princípios da prossecução do interesse público).
O contrato outorgado entre a concessionária e os utentes do serviço é, na verdade, um contrato administrativo – é outorgado entre um contraente público (o concedente, apesar da concessão, não deixa de ser o titular da obrigação de prestar o serviço – presta-o através da concessionária) e um particular, ocorrendo uma ligação desse contrato com as finalidades de interesse público que àquele ente público cumpre prosseguir, no âmbito das suas competências e atribuições, sendo certo que nele são patentes marcas de administratividade e traços reveladores de uma ambiência de direito público.
A causa de pedir da acção vem a traduzir-se, assim, numa relação jurídica administrativa – a autora pretende obter o pagamento de serviço que efectua no quadro da sua actividade de concessionária de serviço público, no qual age no exercício de poderes administrativos.
Estamos, pois, no que à causa de pedir concerne, perante uma relação jurídica administrativa, que cai na previsão do art. 1º, nº 1 do ETAF – sendo certo que sempre se teria de conceder que a situação também se enquadra na alínea f) do art. 4º do ETAF, pois que a relação contratual que serve de causa de pedir à acção respeita a contrato outorgado por concessionário de serviço público, no âmbito da concessão, a respeito do qual existem normas de direito público que regulam aspectos específicos do seu regime substantivo.
Antes de concluir, impõe-se uma pequena nota final para rebater o argumento que a apelante pretende extrair, em abono da competência dos tribunais judiciais para conhecer da presente acção, da alteração levada a efeito pela Lei 24/2008, de 2/06 ao nº 4 do art. 10º da Lei 23/96.
Sustenta a apelante que o legislador, ao estabelecer que o prestador do serviço público (serviço público essencial, nos termos do art. 1º, nº 2 da Lei 23/96, na redacção introduzida pela Lei 12/2008, de 26/02 – nos quais se incluem o serviço de fornecimento de água, o serviço de fornecimento de energia eléctrica, o serviço de fornecimento de gás natural e gases de petróleo liquefeitos canalizados, o serviço de fornecimento de comunicações electrónicas, os serviços postais, o serviço de recolha e tratamento de águas residuais e os serviços de gestão de resíduos sólidos urbanos) pode recorrer à injunção (alteração do art. 1º da Lei 24/2008, de 2/06 ao art. 10º, nº 4 da Lei 23/96), para lá de poder recorrer a acção, está a atribuir a competência material de causas como a presente à jurisdição dos tribunais judiciais, pois que a figura da injunção é privativa da jurisdição comum, não existindo no processo administrativo.
Não colhe, salvo o devido respeito, tal argumentação, pois a norma do art. 10º, nº 4 da Lei 23/96, na redacção introduzida pela lei 24/2008, não se refere exclusivamente aos serviços de fornecimento de água, mas antes a todos os serviços que o diploma considera serem serviços públicos essenciais, sendo certo que nem todos esses serviços se inserem na esfera de competências e atribuições de entidades ou órgãos públicos (v.g., os serviços de comunicações electrónicas), não constituindo, por isso, as relações contratuais em que a sua prestação se vem a desenvolver, relações jurídicas administrativas (sendo por isso compreensível que, em tais casos, e cabendo aos tribunais judiciais a competência paraapreciar dos eventuais litígios surgidos no âmbito da relação, o prestador do serviço possa recorrer à injunção).
Pode afirmar-se, assim, que a nova redacção do nº 4 do art. 10º da Lei 23/96 (na redacção introduzida pela Lei 24/2008) não estabelece qualquer solução de continuidade (qualquer corte) no nexo jurídico de competência material existente entre a presente causa e os tribunais administrativos – a forma de processo é irrelevante para averiguar da competência material do tribunal, a qual deve ser aferida em função da matéria que é submetida a julgamento”.
O que deixámos transcrito foi proferido em casos similares ao presente e seguem o entendimento que perfilhamos.
Assim, dispensamo-nos de tecer quaisquer outras considerações que, inevitavelmente, redundariam na repetição do que já foi dito porque nada mais se nos oferece dizer sobre a questão.
Face ao exposto, concordamos com a decisão recorrida.
Competente para o julgamento da presente questão é a jurisdição dos tribunais administrativos e, consequentemente, o Tribunal Judicial de Fafe é incompetente em razão da matéria para apreciar e julgar o caso.
Improcedem, deste modo, todas as conclusões da apelação.
SUMÁRIO (artº 713, nº 7 do CPC):
I – Os Tribunais Judiciais são incompetentes em razão da matéria para apreciar uma acção em que a Autora, concessionária no âmbito da actividade de distribuição de água, pede a condenação da Ré no pagamento de quantias não pagas por esta e que foram facturadas a título do fornecimento de água e a título de encargos ou taxas indexadas à factura, acrescidas de despesas administrativas.
II – Competente para o julgamento desta acção é a jurisdição administrativa, já que o litígio a dirimir surgiu no âmbito de uma relação jurídica administrativa estabelecida entre a fornecedora e a consumidora de um serviço público essencial, como é o “serviço de fornecimento de água”.
