06190/02 - Tribunal Central Administrativo Sul

1- Constituindo o acto tácito uma ficção da existência de um acto administrativo para permitir a abertura das vias impugnatórias e a protecção dos direitos e interesses legítimos dos interessados, o acto tácito não poderá prevalecer se a administração vier a praticar, como está obrigada, um acto expresso, sendo através do exercício dos meios impugnatórios contra o acto expresso que os particulares devem efectuar a defesa dos seus direitos e interesses legítimos.

2- Quando o acto do superior não conhece do mérito da impugnação do acto do subalterno, o âmbito do recurso contencioso interposto daquele cinge-se à questão concreta da rejeição.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 1º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL.

1. Maria ......, com domicílio profissional na Av. ..., em Lisboa, interpôs recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito que se teria formado sobre o recurso hierárquico que interpusera, para o Ministro da Economia, do despacho, de 12/12/2001, do Inspector-Geral das Actividades Económicas e, subsidiariamente, do despacho, de 14/2/2002, daquele Ministro, que “indeferiu” esse recurso hierárquico.

Foi apresentada resposta pela Secretária de Estado da Indústria, Comércio e Serviços, onde invocou as excepções da litispendência – por ter sido interposto recurso contencioso do despacho, de 12/12/2001, do Inspector Geral das Actividades Económicas e da irrecorribilidade do despacho do Ministro da Economia de 14/2/2002 – por ser meramente confirmativo do referido despacho de 12/12/2001 que era contenciosamente recorrível. Concluíu, assim, pela rejeição do recurso.

Cumprido o preceituado no art. 54º., da LPTA, o recorrente concordou que se verificavam as excepções arguidas.

Por sua vez, o digno Magistrado do M.P. considerou que o recurso contencioso carecia de objecto, quanto ao indeferimento tácito impugnado, por ter sido proferido despacho expresso em 14/2/2002, que este era contenciosamente irrecorrível pelas razões invocadas na resposta e que a petição era inepta quanto a este, por falta de causa de pedir, visto não imputar qualquer ilegalidade à decisão de rejeição do recurso hierárquico. Concluíu, assim, que se devia rejeitar o recurso contencioso, conforme a própria recorrente desejava.

A recorrente foi notificada para se pronunciar sobre as novas questões prévias suscitadas neste parecer do M.P., nada tendo dito.

Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento das suscitadas questões prévias.

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2.1. Consideramos provados os seguintes factos:

a) Pelo aviso nº 9134/2001, publicado no D.R., II Série, nº 166, de 19/7/2001, tornou-se público que se encontrava aberto concurso para o cargo de Director de Serviços da Direcção Regional do Sul, do quadro de pessoal da Inspecção-Geral das Actividades Económicas;

b) Na lista de classificação final desse concurso, a recorrente aparecia posicionada em 2º. lugar, com a classificação de 15.825, estando posicionado no 1º. lugar, com a classificação de 16.735, o recorrido particular Pedro de Matos Cortes Picciochi;

c) A recorrente interpôs, para o Ministro da Economia, recurso hierárquico do despacho, de 12/12/2001, do Inspector-Geral das Actividades Económicas, que homologara aquela lista de classificação final, invocando os fundamentos constantes do documento de fls. 85 a 108 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

d) Sobre esse recurso hierárquico foi, em 4/2/2002, emitida a informação constante de fls. 110 a 115 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se concluía que o recurso deveria ser rejeitado, nos termos do art. 173º., al. b), do C.P.A., por o acto recorrido não ser susceptível de recurso hierárquico;

e) Sobre a informação referida na alínea anterior, o Ministro da Economia proferiu o seguinte despacho, datado de 14/2/2002:

“Concordo com o parecer da Secretaria Geral com base nos fundamentos expostos, pelo que indefiro o recurso”.

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2.2.1. Objecto do presente recurso contencioso, é o acto de indeferimento tácito que se teria formado sobre o recurso hierárquico aludido na al. c) do número anterior e, subsidiariamente, o despacho transcrito na al. e) que “indeferiu” esse recurso hierárquico.

Na sua petição, a recorrente requereu a citação, como recorridos particulares, de todos os concorrentes ao concurso em causa nos autos.

Porém, tendo a recorrente ficado classificada em 2º. lugar e atento aos vícios invocados, só o candidato graduado em 1º. lugar pode ser prejudicado com a procedência do recurso contencioso (cfr. art. 36º., nº 1, al. b), da LPTA).

Assim sendo, devem os restantes recorridos particulares ser absolvidos da instância, por carecerem de legitimidade (cfr. art. 288º, nº 1, al. d), do C.P. Civil)

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2.2.2. Foi suscitada a excepção dilatória da litispendência, com o fundamento que está pendente, no Tribunal, recurso contencioso, interposto pela recorrente, do despacho, de 12/12/2001, do Inspector-Geral das Actividades Económicas, que homologou a lista de classificação final do concurso em questão.

Mas esta excepção improcede.

Efectivamente, não sendo as mesmas as entidades recorridas, nem os actos recorridos, não há identidade de sujeitos, nem de pedido, em ambos os recursos.

Assim, não se verificando os requisitos do art. 498º, do C.P. Civil, por nos recursos contenciosos em causa serem distintas as entidades recorridas e os efeitos jurídicos pretendidos (embora sejam anulatórios em ambos os casos, têm por objecto actos distintos), deve ser julgada improcedente a arguida excepção.

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2.2.3. No que concerne ao indeferimento tácito objecto do presente recurso contencioso, o digno Magistrado do M.P. sustenta que ele não se formou, por o recurso hierárquico que a recorrente interpusera, para o Ministro da Economia, do despacho, de 12/12/2001, do Inspector-Geral das Actividades Económicas, ter sido decidido expressamente pelo despacho de 14/2/2002.

Não havendo dúvidas que, sobre o recurso hierárquico referido, o Ministro da Economia proferiu, antes da interposição do presente recurso contencioso, despacho de indeferimento expresso datado de 14/2/2002 , afigura-se-nos que se deve julgar procedente a arguida excepção da carência de objecto do recurso, independentemente da questão de saber se o acto expresso foi proferido antes ou depois de se ter formado o indeferimento tácito.

Vejamos porquê.

O instituto do acto tácito surgiu no contexto de um contencioso administrativo configurado como um processo a um acto, como forma de permitir a abertura da via administrativa ou contenciosa aos particulares, nos casos em que a Administração, apesar de interpelada por estes, não pratica o acto administrativo a que é obrigada.

O acto tácito é, pois, uma ficção legal, estabelecida em benefício exclusivo dos particulares que não são obrigados a impugná-lo, podendo aguardar pela prática do acto expresso. Daí que não resulte caso decidido ou caso resolvido da não impugnação do acto tácito e que a formação deste não desonere a Administração de proferir acto expresso.

Constituindo uma ficção da existência de um acto administrativo para permitir a abertura das vias impugnatórias e a protecção dos direitos e interesses legítimos dos interessados, o acto tácito não poderá prevalecer se a Administração vier a praticar, como está obrigada, um acto expresso, mesmo após o decurso do prazo de formação daquele, sendo através do exercício dos meios impugnatórios contra o acto expresso que os particulares devem efectuar a defesa dos seus direitos e interesses legítimos (cfr. Ac. do T.C.A. de 6/7/2000 – Rec. nº 4053, Ac. do STA de 1/7/93 in A.D. 389º-511 e J. M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho in “Código do Procedimento Administrativo Anotado”, 1992, pag. 264). É que, se com a prolação do acto expresso a vontade psicológica da Administração se manifestou, fica vedado o apelo à presunção de vontade em certo sentido quando esta presunção tem apenas uma finalidade muito precisa: dotar os particulares com um instrumento de impugnação de um comportamento omissivo da Administração lesiva dos seus interesses (cfr. citado Ac. do STA de 1/7/93)

Além disso, e ainda que se considerasse o acto tácito como um verdadeiro acto administrativo, sempre se poderá dizer que o indeferimento tácito seguido de acto expresso de indeferimento corresponderá a uma revogação (por substituição) daquele por este, nos termos da qual são destruídos os efeitos produzidos pelo primeiro, originando a falta de objecto do recurso deste interposto.

Esta conclusão também se impõe na hipótese de o acto expresso ter sido proferido antes de estar integralmente decorrido o prazo de formação do indeferimento tácito, por o silêncio administrativo não se ter prolongado pelo período de tempo necessário para que ele se tenha formado.

Assim, quanto ao indeferimento tácito em causa nos autos, deve o recurso contencioso ser rejeitado, por manifesta ilegalidade da sua interposição (cfr. art. 57º, § 4º, do RSTA), atento à falta de objecto.

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2.2.4. Conforme resulta claramente do parecer de que se apropriou, o despacho, de 14/2/2002, do Ministro da Economia, consubstanciou-se numa rejeição do recurso hierárquico interposto pela recorrente, nos termos do art. 173º., al. b), do C.P.A., por se ter considerado que o acto que dele era objecto já se mostrava verticalmente definitivo, sendo, por isso, insusceptível de impugnação hierárquica.

Ora, conforme tem entendido o STA, quando o acto do superior não conhece do mérito da impugnação do acto do subalterno, o âmbito do recurso contencioso cinge-se à questão concreta da rejeição, pelo que o recorrente contencioso apenas pode impugnar essa causa de pedir e não alegar outros vícios completamente estranhos ao fundamento de rejeição do recurso hierárquico (cfr., v.g., os Acs. de 14/6/94 in A.D. 396º-1392, de 15/5/97 – Rec. nº 40923, de 7/10/97 – Rec. nº. 39442 e de 28/1/99 – Rec. nº. 38091).

Assim, porque os vícios invocados pela recorrente não põem em causa os motivos de rejeição do recurso hierárquico, respeitando à questão de mérito, que não foi decidida pelo despacho recorrido (cfr. art. 152º. da petição de recurso), tem razão o digno Magistrado do M.P. quando sustenta a ineptidão da petição por falta de causa de pedir (cfr. art. 193º., nº 2, al. a), do C.P. Civil), o que implica a rejeição do recurso contencioso, por manifesta ilegalidade da sua interposição (cfr. art. 57º., § 4º, do RSTA).

Deste modo, fica prejudicado o conhecimento da outra questão prévia suscitada com referência ao aludido despacho de 14/2/2002 (irrecorribilidade, por ser um acto meramente confirmativo do despacho, de 12/12/2001, do Inspector-Geral das Actividades Económicas).

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3. Pelo exposto, acordam em:

a) Absolver da instância, por ilegitimidade, os recorridos particulares António Banha, Ivone Serrano, José Lourenço, Maria Helena Rodrigues e José Quaresma;

b) Rejeitar o recurso contencioso, por manifesta ilegalidade da sua interposição;

c) Condenar a recorrente nas custas, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria em, respectivamente, 100 e 50 Euros.

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Entrelinhei: daquele Ministro,

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Lisboa, 19 de Maio de 2005

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

António Ferreira Xavier Forte

Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo