93598/25.8BELSB.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I – Das decisões proferidas por este TCA Sul cabe recurso de revista para o STA (cfr. artigo 150.º do CPTA), o que afasta a obrigatoriedade de reenvio prejudicial para o TJUE, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 267.º do TFUE. II – A(s) questã(ões) de direito da UE suscitada(s) pela recorrente não se mostram pertinentes, nem necessárias à resolução da questão a dirimir no presente recurso, pelo que não existe fundamento para envio do processo ao TJUE tendo em vista a clarificação de dúvidas interpretativas quanto ao sentido e alcance das normas europeias aplicáveis nos autos, designadamente no que respeita à qualificação jurídica do contrato a celebrar na sequência dos procedimentos pré-contratuais, assim como quanto à sujeição do referido contrato ao regime jurídico decorrente das normas relativas ao contencioso pré-contratual. III – Resulta da alínea c), do n.º 1 do artigo 44.º-A, do CPTA que compete ao juízo de contratos públicos conhecer de todos os litígios respeitantes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do CPTA, ou seja, de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços. IV – No contrato de concessão de serviços públicos, tradicionalmente, estamos em face do exercício de funções do contraente público, ou seja, da realização de atividades de natureza pública pelo contraente privado típicas do contrato de concessão por contraposição a contratos de aquisição de bens ou serviços que correspondem a prestações típicas de atividades de direito privado, ainda que se destinem a satisfazer fins públicos. V – No artigo 5.º da Diretiva 2014/23/UE, n.º 1, alínea b), define-se o conceito de concessão de serviços como “um contrato a título oneroso celebrado por escrito, mediante o qual uma ou mais autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes confiam a prestação e a gestão de serviços distintos da execução de obras referida na alínea a) a um ou mais operadores económicos, cuja contrapartida consiste, quer unicamente no direito de exploração dos serviços que constituem o objeto do contrato, quer nesse direito acompanhado de um pagamento”, envolvendo a “transferência para o concessionário de um risco de exploração dessas obras ou serviços que se traduz num risco ligado à procura ou à oferta, ou a ambos”. VI – Nos termos previstos nos artigos 407.º, n.º 2 e 413.º, n.º 1, do CCP entende-se por “concessão de serviços públicos o contrato pelo qual o cocontratante se obriga a gerir, em nome próprio e sob sua responsabilidade, uma atividade de serviço público, durante um determinado período, sendo remunerado pelos resultados financeiros dessa gestão ou, diretamente, pelo contraente público”, implicando “uma significativa e efetiva transferência para o concessionário do risco de exploração dessas obras ou serviços, que se traduz no risco ligado à procura ou à oferta, ou a ambos.”. VII – O conceito de concessão é um conceito autónomo do direito da União e deve ser interpretado de maneira uniforme no território da União. VIII – O conceito previsto no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2014/23/UE não poderá deixar de assentar na exploração de uma atividade de “serviço público” em sentido amplo ou numa atividade de “prestação de utilidades ao público”, não prescindindo da qualificação da atividade como serviço público nos termos previstos nos artigos 407.º, n.º 2, 413.º, n.º 1 e 429.º, n.º 1, todos do CCP. IX – Estando, assim, em causa um contrato a título oneroso “mediante o qual uma ou mais autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes confiam a prestação e a gestão de serviços distintos da execução de obras” a um ou mais operadores económicos, ou seja atribuem o direito de exploração da obra pública ou do serviço, cuja contrapartida consiste, quer unicamente no direito de exploração dos serviços que constituem o objeto do contrato, quer nesse direito acompanhado de um pagamento, com “transferência para o concessionário do risco de exploração” dessas obras ou serviços. X – Com a disponibilização de alimentos e bebidas, em cumprimento das regras e obrigações definidas pela entidade pública e mediante o pagamento de uma retribuição pelo contraente privado, o adjudicatário colabora com a Administração na realização de um fim de utilidade e interesse público, ou seja, na prestação de um serviço específico, que integra os serviços enumerados no Anexo IV da Diretiva, nos termos previstos no artigo 19.º da Diretiva 2014/23/EU, de forma contínua e regular, sendo o “risco de exploração” do serviço inteiramente do concessionário, o qual suporta uma renda fixa e uma renda variável determinada em função das vendas, estando sujeito às variações ou incertezas da procura por parte dos clientes a quem o concessionário presta o serviço ou vende os bens (cfr. Considerando 20 e artigo 5.º, n.º 1, 2.º § da Diretiva 2014/23/EU), não tendo o concedente isentado o concessionário de quaisquer perdas potenciais. XI – Considerando as cláusulas contratuais pode qualificar-se o contrato a que respeita o procedimento em causa nos autos como um contrato de concessão de serviços, na aceção da Diretiva, estando abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 100.º n.º 1 do CPTA, pelo que o meio processual instaurado pela autora/recorrente – ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual - é o meio idóneo para a apreciação e decisão do litígio, e consequentemente o Juízo de Contratos Públicos é o competente, em razão da matéria.

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul: Relatório: S…, S.A. instaurou ação de contencioso pré-contratual contra SPMS – SERVIÇOS PARTILHADOS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE, EPE , e UNIDADE LOCAL DE SAÚDE DE GAIA/ESPINHO, E.P.E. , todos m. id. e com os demais sinais nos autos, na qual formulou os seguintes pedidos, seja: Anulado parcialmente o Despacho do Senhor Vogal do Conselho de Administração do SPMS – SERVIÇOS PARTILHADOS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE, EPE de 10 de dezembro de 2025, exarado sobre a informação n.º 6950/CCS/UCBST/2025 de 09 de dezembro de 2025, na parte em que adjudicou à M…, LDA o Lote 2 (Lote 13 do Acordo Quadro) do procedimento de CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA AO ABRIGO DOS LOTES 1, 6 E 13 DO “ACORDO QUADRO PARA A CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA (VENDING) NA ÁREA DA SAÚDE” PARA AS PARA ENTIDADES DO MINISTÉRIO DA SAÚDE E DO SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE; Condenados os SPMS – SERVIÇOS PARTILHADOS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE, EPE e a UNIDADE LOCAL DE SAÚDE DE GAIA / ESPINHO, E.P.E. a não celebrar com a M…, LDA contrato de concessão de exploração na sequência da decisão de adjudicação do Lote 2 (Lote 13 do Acordo Quadro) do identificado procedimento ou anulação de tal contrato caso já tenha sido ou venha a ser celebrado; Condenados os SPMS – SERVIÇOS PARTILHADOS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE, EPE e a UNIDADE LOCAL DE SAÚDE DE GAIA / ESPINHO, E.P.E . a excluir a proposta apresentada pela M…, LDA ao Lote 2 (Lote 13 do Acordo Quadro) do procedimento de CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA AO ABRIGO DOS LOTES 1, 6 E 13 DO “ACORDO QUADRO PARA A CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA (VENDING) NA ÁREA DA SAÚDE” PARA AS PARA ENTIDADES DO MINISTÉRIO DA SAÚDE E DO SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE ; Condenados os SPMS – SERVIÇOS PARTILHADOS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE, EPE e a UNIDADE LOCAL DE SAÚDE DE GAIA/ESPINHO, E.P.E . a adjudicar a proposta da S…, S.A. apresentada no Lote 2 (Lote 13 do Acordo Quadro) do procedimento de CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA AO ABRIGO DOS LOTES 1, 6 E 13 DO “ACORDO QUADRO PARA A CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA (VENDING) NA ÁREA DA SAÚDE” PARA AS PARA ENTIDADES DO MINISTÉRIO DA SAÚDE E DO SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE e a celebrar com a mesma o correspondente contrato.”. Indicou como contrainteressadas M…, LDA. e A… , SA, com os demais sinais nos autos. Por despacho saneador proferido a 29 de junho de 2026, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou “ o Juízo de Contratos Públicos incompetente em razão da matéria para a decisão da ação e, em consequência, determina-se a remessa dos presentes autos ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal ”. Inconformada, a autora/recorrente interpôs recurso do referido saneador, apresentando alegação e formulando as seguintes conclusões: Na matéria de facto julgada assente na sentença devem ser incluídos todos os factos relevantes para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito. Estando em causa na sentença recorrida a análise da natureza do contrato a celebrar na sequência do procedimento 2026/0001, e tendo tal procedimento sido interposto ao abrigo de ACORDO QUADRO PARA A CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA (VENDING) NA ÁREA DA SAÚDE cujo Caderno de Encargos regula diversos pontos dos contratos a celebrar que são relevantes para determinar a natureza dos mesmos (incluindo o âmbito da concessão, características da prestação a ser realizada pelo co-contratante, obrigações dos co-contratantes, especificações do serviço a prestar pelos co-contratantes) o conteúdo de tal Caderno de Encargos do Acordo Quadro assume relevância para a delucidação das questões analisadas, pelo que deveria ter sido levado aos Factos Assentes. Resultando da prova produzida nestes autos (documento n.º 2 da petição inicial - documento referência Citius 54470056) o conteúdo do Caderno de Encargos do Acordo Quadro requer-se, nos termos do artigo 662.° n.° 2 al. c) do CPC , a ampliação da matéria de facto, devendo ser aditado um facto à Matéria Assente, com a seguinte redação: "Do Caderno de Encargos do ACORDO QUADRO PARA A CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA (VENDING) NA ÁREA DA SAÚDE ao abrigo do qual foi interposto o procedimento com Ref.ª 2026/001 constam definido o âmbito dos contratos de concessão, as características da prestação a ser realizada pelo co-contratante dos contratos celebrados ao abrigo do Acordo Quadro, as obrigações dos co-contratantes e as especificações do serviço a prestar no âmbito dos contratos celebrados ao abrigo do Acordo Quadro (cfr. Caderno de Encargos do ACORDO QUADRO PARA A CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA (VENDING) NA ÁREA DA SAÚDE integrado nos autos sob o Documento n.°2 da petição inicial).” Da conjugação dos artigos 407.° n.º 2, 413.° e 429.° do CCP resulta que os elementos caracterizadores de um contrato de concessão de serviços são: (i) a atribuição a um operador económico da prestação e gestão de uma atividade de serviços públicos (ii) em nome próprio e sob a sua responsabilidade; (iil) a remuneração assente, total ou predominantemente, no direito de exploração dos serviços; (iv) a transferência efetiva e significativa do risco operacional associado à exploração; e (v) a sujeição da atividade aos princípios da continuidade, regularidade, igualdade e adaptação às necessidades dos utilizadores. O entendimento do Tribunal a quo de que só estamos perante um serviço público se existir uma relação entre o objeto da concessão em causa e atribuições do concedente público desconsidera a circunstância de que o CCP não impõe que a atividade concessionada integre o fim a que se destina entidade pública, Essencial é que a concessão tenha por objeto uma atividade que visa satisfazer necessidades gerais abarcando tal figura não só as situações em que o serviço público corresponde ao exercício do núcleo essencial das atribuições da entidade adjudicante, mas também as situações em que está em causa a contratação de entidades privadas para, por sua própria responsabilidade, conta e risco, se encarregarem da satisfação de necessidades instrumentais ou acessórias. Aliás, a simples circunstância de uma entidade pública requerer uma exploração económica de um serviço pressupõe a atribuição de certas responsabilidades ao concessionário que dependem destes traços jurídico-públicos (Pedro Fernandez Sanchez em "Direto da Contratação Pública, Vol. I, AAFDL Editora, 2020, pág. 131 e 132, em especial nota de rodapé n.° 242). O artigo 407.º n.º 2 do CCP deve ter uma interpretação conforme com o artigo 5.º n.º 1 al. b) da Diretiva 2014/23/EU, resultando desta disposição (e, ademais, do considerando 11) que os elementos centrais do conceito europeu de concessão de serviços são a transferência para o operador económico da responsabilidade pela prestação e gestão de um serviço, a atribuição do respetivo direito de exploração e a transferência do risco operacional associado a essa exploração. Em ponto algum a Diretiva 2014/23/EU exige que a atividade objeto da concessão corresponda ao núcleo essencial das atribuições legais da entidade adjudicante ou que constitua uma atividade tradicionalmente reservada à Administração Pública. O critério europeu é puramente funcional e centrado na atribuição ao operador económico da exploração de um serviço mediante transferência do respetivo risco e responsabilidade e não a sua qualificação formal no âmbito das atribuições da entidade adjudicante. XI. O princípio da interpretação conforme (artigo 8.º n.º 4 da CRP, artigo 4.º n.º 3 TUE e artigo 288.º TFUE) impõe que as disposições do direito nacional sejam interpretadas à luz da letra e da finalidade das diretivas europeias, por forma a assegurar a plena efetividade do direito da União. XII. O artigo 407.º n.º 2 do CCP não pode ser interpretado em termos mais restritivos do que aqueles que resultam da Diretiva que visa transpor, pelo que a referência ali constante a uma «atividade de serviço público» não pode ser entendida no sentido de exigir que a atividade concessionada corresponda necessariamente ao exercício direto das atribuições nucleares da entidade concedente, o que conduziria a uma limitação que não encontra qualquer correspondência na Diretiva 2014/23/UE e conduziria à exclusão do regime das concessões de um conjunto de atividades que, embora instrumentais ou acessórias, são desenvolvidas em contexto público, satisfazem necessidades coletivas e são confiadas a operadores privados mediante transferência do respetivo risco operacional. XIII. O artigo 100.º n.º 1 do CPTA também deve ser interpretado num sentido conforme com os artigos 1.º n.º 1 e 2.º n.°1 al. a) da Diretiva 89/665/CEE conjugado com o artigo 5.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2014/23/EU, impondo-se que o seu âmbito abranja todas as ações relativas a contratos que, à luz do direito da União, devam ser qualificados como concessões de serviços. XIV. Os meios processuais internos que transpõe a Diretiva Recursos devem cobrir integralmente o âmbito material definido pelas diretivas europeias, não podendo o direito nacional adotar uma leitura restritiva que exclua determinadas concessões do regime do contencioso pré contratual urgente, sob pena de comprometer a efetividade do direito da União. XV. Uma interpretação do artigo 100.º n.°1 do CPTA que exclua do respetivo âmbito contratos qualificáveis como concessões de serviços à luz da Diretiva 2014/23/UE apenas porque a atividade explorada não se insere nas atribuições nucleares da entidade adjudicante traduziria uma redução ilegítima do âmbito material das Diretivas Recursos. XVI. Tal interpretação viola também o princípio da tutela jurisdicional efetiva (artigo 268.º, n.º 4, da CRP e artigos 2.º e 7.º do CPTA) na medida em que reduz a proteção jurisdicional do operador económico a formas processuais menos céleres e menos aptas a assegurar a utilidade da decisão final. XVII. A atividade objeto do procedimento 2026/0001 consiste na disponibilização contínua de alimentos e bebidas a utentes, acompanhantes, visitantes e profissionais de estabelecimento hospitalar, integra o conjunto de prestações acessórias indispensáveis ao funcionamento regular das unidades do SNS. XVIII. Está em causa uma prestação dirigida indistintamente a todos quantos se encontram no espaço hospitalar (Cl. 3ª n.º 3 e 4 do Anexo I do Caderno de Encargos do procedimento 2026/0001) assumindo, assim, um carácter de universalidade de acesso. XIX. O regime contratual aplicável impõe ao concessionário obrigações típicas de prestação de utilidades em contexto público, designadamente a exigência de funcionamento permanente das máquinas, assegurando a disponibilidade do serviço 24 horas por dia (Cl. 4.ª n.º 6 do Caderno de Encargos do Acordo Quadro e Cl. 8.ª n.º 5 do Anexo I do Caderno de Encargos do procedimento 2026/0001), o que corresponde a uma característica essencial de continuidade e regularidade própria dos serviços públicos. XX. A atividade encontra-se fortemente condicionada por exigências de saúde pública e proteção do consumidor, designadamente através da imposição de regras relativas à composição dos produtos, restrições à comercialização de determinados bens (como bebidas alcoólicas), e obrigação de cumprimento de normas específicas, como o Despacho n.º 7516-A/2016 (Cl. 3.ª n.º 2 al. a), d) e e), 4.ª n.º 8 e 11, 29.ª al. x) do Caderno de Encargos do Acordo Quadro e Cláusula 4.ª n.º 2 do Caderno de Encargos do procedimento 2026/0001 e Cláusula 8.ª n.º 9, 10 e 11 do Anexo I do Caderno de Encargos do procedimento 2026/0001), pelo que não é exercida em termos de pura liberdade económica, antes sendo sujeita a um quadro normativo que visa salvaguardar interesses públicos particularmente sensíveis, XXI. Os SPMS, entidade adjudicante do procedimento, têm por missão centralizar, otimizar e racionalizar a aquisição de bens e serviços ( artigo 3.° n.º 2 do Decreto-Lei 19/2010 ), e a concessão de exploração de máquinas de venda automática de produtos alimentares insere-se diretamente nesse domínio funcional, traduzindo-se na contratação e gestão de um serviço de fornecimento alimentar e respetiva infraestrutura, destinada a operar em ambiente hospitalar e a servir utentes, acompanhantes e profissionais. XXII. O concessionário do procedimento 2026/0001 desenvolve uma atividade de prestação de utilidades ao público, que visa satisfazer necessidades gerais da população e que obedece a características de universalidade, continuidade, regularidade, igualdade e adaptação às necessidades concretas a satisfazer, o que justifica a sua qualificação como serviço público. XXIII. Em qualquer caso, ainda que se entendesse não estar em causa um serviço público em sentido estrito, tal não impede a qualificação do contrato como concessão de serviços para efeitos do direito europeu, uma vez que o conceito previsto no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2014/23/UE assenta na prestação e gestão de serviços mediante transferência de risco operacional e não na qualificação da atividade como serviço público. XXIV. Todos os demais elementos típicos do contrato de concessão tal como constantes do artigo 407.° n.º 2, 413.º e 429.º do CCP e artigo 5.° n.º 1 al. b) da Diretiva 2014/23/EU estão verificados já que (i) o concessionário gere e organiza a exploração das máquinas de venda automática em nome próprio e de modo essencialmente autónomo, embora sempre no interesse geral da comunidade e de acordo com as imposições da entidade adjudicante, como já referido (Cláusulas 4.ª n.º 1, 3, 4 e 6, 26.ª, 29.ª al. s) e Anexo A n.º I e VIII do Caderno de Encargos do Acordo Quadro, Cláusula 4.ª do Caderno de Encargos do procedimento 2026/0001 e Cláusulas 1.ª, 3.ª n.º 3 e 4, 8ª 9ª n.º 6 do Anexo I do Caderno de Encargos do procedimento 2026/0001) (ii) o concessionário assume o risco da exploração (Cláusula 2ª n.º 4, 4ª e 11ª n.°1 do Anexo I do Caderno de Encargos do procedimento 2026/0001 e Anexo A n.º III do Caderno de Encargos do Acordo Quadro e artigo 413.º n.º 2 al. a) do CCP) (iii) a remuneração do concessionário corresponde às receitas decorrentes da atividade de exploração das máquinas de venda automática deduzidas as despesas relacionadas com tal atividade (Cláusulas 6ª e 7ª do Anexo I do Caderno de Encargos do procedimento 2026/0001), pelo que fica dependente dos resultados da atividade, estando sujeita à imprevisibilidade do comportamento futuro do mercado. XXV. Concluindo-se que estão verificados todos os elementos do tipo do contrato de concessão de serviço público. XXVI. O entendimento expresso na sentença recorrida de que está em causa concessão da atribuição de um espaço público para utilização privativa regulada no Decreto-Lei 280/2007 é improcedente já que o conteúdo das obrigações assumidas pelo concessionário ultrapassa manifestamente a simples ocupação e exploração económica de um espaço público. XXVII. As peças do procedimento não se limitam a atribuir ao concessionário o direito de utilizar determinada área hospitalar para instalar equipamentos de venda automática e aí exercer livremente uma atividade económica, pelo contrário, o concessionário recebe a incumbência de assegurar uma atividade permanentemente disponibilizada aos utilizadores do estabelecimento hospitalar, sujeita a um conjunto muito significativo de deveres materiais de funcionamento e de restrições que visam salvaguardar interesses públicos (cfr. conclusões XVIII a XX). XXVIII. A entidade adjudicante não se limita a regular onde a atividade é exercida; regula sobretudo o modo como ela deve ser exercida, os destinatários que deve servir, os produtos que podem ser disponibilizados e os padrões de qualidade e proteção da saúde que devem ser observados, circunstâncias que afastam a lógica própria de uma simples utilização privativa do domínio público e determina que estamos perante modelo concessório de prestação de serviços em contexto público. XXIX. Destaca-se também que nas peças concursais, a própria entidade adjudicante referiu que "O estabelecimento da Concessão é explorado em regime de serviço público" (Cláusula 3ª do Anexo I do Caderno de Encargos do procedimento 2026/0001). XXX. A entidade adjudicante é a que melhor conhece a função que pretende prosseguir através do contrato e as necessidades públicas que pretende satisfazer mediante a sua execução, pelo que a qualificação que tal entidade fez da natureza do contrato como concessão de serviço público assume relevância para a delucidação desta questão (desde logo porque a interpretação das normas deve ser sistemática e teleológica - artigo 9.º n.º 1 CC). XXXI. Mais se diga que se [es]tivesse em causa uma utilização privativa de bem do domínio público, careceria de sentido que tivesse lançado um procedimento de contratação pública, face ao disposto no artigo 16.º CCP. XXXII. De tudo o supra exposto decorre que o contrato a celebrar na sequência do procedimento 2026/0001 preenche todos os elementos típicos do contrato de concessão de serviço público estabelecidos nos artigos 407.º n.º 2, 413.º e 429.º n.°1 do CCP e no artigo 5.º n.º 1 al. b) da Diretiva 2014/23/EU. XXXIII. Estando em causa ação que tem por objeto atos de formação de contrato de concessão de serviço público tal ação deve seguir a forma de contencioso pré-contratual por se integrar na previsão do artigo 100.º n.°1 do CPTA, não havendo erro na forma do processo. XXXIV. E estando em causa atos pré-contratuais relativos à formação de um contrato de concessão de serviços públicos abrangido pelo artigo 100.º n.°1 do CPTA são competentes os Juízos de Contratos Públicos (artigo 44.º-A, n.º 1, alínea c), do ETAF) não se verificando incompetência material. XXXV. A sentença, ao considerar procedentes as exceções de erro na forma do processo e incompetência material dos Juízos de Contratos Públicos viola o disposto nos artigos 2.º, 7.º, 100.º n.º1 do CPTA, artigos 407.º n.º 2, 413.º e 429.º n.°1 do CCP, no artigo 5.º n.º 1 al. b) da Diretiva 2014/23/EU, nos artigos 1.º n.º1 e 2.º n.º1 al. a) da Diretiva 89/665/CEE, nos artigos 8.° n.°4, 268.° n.°4 da CRP, no artigo 4.º n.º3 TUE, no artigo 288.° TFUE e artigo 3.º n.º2 do Decreto-Lei 19/2010 . E XXXVI. Como referido nas conclusões VIII a XV, no presente processo suscitam-se questões de interpretação do Direito Europeu, a saber: Primeira questão Deve o artigo 5.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2014/23/UE ser interpretado no sentido de que o conceito de concessão de serviços abrange um contrato a título oneroso através do qual uma entidade adjudicante confia a um operador económico a prestação e gestão de um serviço distinto da execução de obras, cuja contrapartida consiste no direito de exploração dos serviços, com transferência para o concessionário do risco de exploração de serviço, ainda que o serviço em causa não corresponda ao núcleo essencial dos fins e atribuições prosseguidos pela entidade adjudicante? Segunda questão Deve o artigo 5.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2014/23/UE ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição nacional que faça depender a qualificação de um contrato como concessão de serviços da demonstração de que a atividade concessionada integra diretamente o núcleo essencial dos fins e atribuições prosseguidos pela entidade adjudicante? Terceira questão: Devem os artigos 1.º, n.º 1 e artigo 2.° n.°1 al. a) da Diretiva 89/665/CEE, conjugados com o artigo 5.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2014/23/UE, ser interpretados no sentido de que pode ser excluída do âmbito da tutela urgente ali prevista (não sendo aplicáveis medidas destinadas a suspender ou a mandar suspender o procedimento de adjudicação ou a execução de quaisquer decisões tomadas pela entidade adjudicante) os procedimentos de adjudicação de contratos a título oneroso através do qual uma entidade adjudicante confia a um operador económico a prestação e gestão de um serviço distinto da execução de obras, cuja contrapartida consiste no direito de exploração dos serviços, com transferência para o concessionário do risco de exploração de serviço, apenas porque o serviço em causa não corresponde ao núcleo essencial dos fins e atribuições prosseguidos pela entidade adjudicante? Quarta questão: Devem os artigos 1.º, n.º 1 e artigo 2.º n.º1 al. a) da Diretiva 89/665/CEE, conjugados com o artigo 5.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2014/23/UE, ser interpretados no sentido de que se opõem a legislação nacional que exclua do regime especial de tutela pré-contratual urgente um procedimento destinado à formação de um contrato a título oneroso através do qual uma entidade adjudicante confia a um operador económico a prestação e gestão de um serviço distinto da execução de obras, cuja contrapartida consiste no direito de exploração dos serviços, com transferência para o concessionário do risco de exploração de serviço, apenas porque o serviço em causa não corresponde ao núcleo essencial dos fins e atribuições prosseguidos pela entidade adjudicante? XXXVII. Quando esteja em causa a interpretação de normas de direito da União suscetíveis de influenciar o desfecho do litígio, o mecanismo do reenvio prejudicial assume-se como instrumento essencial de garantia da aplicação uniforme desse direito e de prevenção de interpretações divergentes entre os Estados Membros. XXXVIII. Mostra-se preenchido o requisito da necessidade da decisão prejudicial para o julgamento da causa, exarado no segundo parágrafo do artigo 267.º do TFUE, justificando-se plenamente o recurso a este mecanismo. XXXIX. O presente Tribunal deve submeter ao Tribunal de Justiça da União Europeia as questões acima enunciadas, por forma a assegurar uma interpretação uniforme do direito da União, o que expressamente se requer. Termos porque deverá o presente recurso ser julgado procedente e, consequentemente, revogada a sentença recorrida e substituída por outra que considere improcedentes as exceções de erro na forma do processo e de incompetência dos Juízos de Contratos Públicos, com o que se fará JUSTIÇA!!!” A requerida/recorrida nos presentes autos apresentou contra-alegação de recurso, que concluiu nos seguintes termos: O presente recurso tem por objeto o Saneador-Sentença proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou o Juízo de Contratos Públicos incompetente em razão da matéria e determinou a remessa dos autos ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal. Está em causa a adjudicação da concessão da exploração de máquinas de venda automática de bens alimentares e bebidas em diversas unidades de saúde, tratando-se, essencialmente, da concessão de espaço do domínio público para essa exploração, tendo o Tribunal a quo concluído que a atividade em causa não se inclui no serviço público incumbido ao concedente - o Serviço Nacional de Saúde -, que efetiva a responsabilidade do Estado na proteção da saúde. O inconformismo da Recorrente resulta de, com tal qualificação, não poder beneficiar da natureza urgente do contencioso pré-contratual nem do efeito suspensivo automático previsto no artigo 103.º-A do CPTA, por o contrato não se enquadrar no elenco do artigo 100.º, n.º 1, do CPTA. Não assiste, porém, razão à Recorrente: a qualificação como concessão de serviço público, para efeitos do artigo 100.º, n.º 1, do CPTA, exige uma conexão intensa, próxima e direta entre o objeto do contrato e os fins legal e necessariamente prosseguidos pelo(s) ente(s) concedente(s), não bastando uma relação de mera instrumentalidade - pelo que a decisão recorrida não merece qualquer censura. O pedido de reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia formulado pela Recorrente em sede do presente recurso é processualmente inoportuno e, de todo o modo, infundado, por estar em causa uma questão de direito clara (doutrina do ato claro). Quanto à impugnação da matéria de facto aduzida pela Recorrente (no ponto II das suas alegações de recurso), a Recorrente defende o aditamento à matéria de facto do clausulado do Caderno de Encargos do Acordo Quadro subjacente ao procedimento, sob o pretexto de dali se extraírem "elementos do tipo do contrato de concessão de serviço público", contudo, tal impugnação nunca poderá ter provimento, por razões formais e materiais: Nos termos do artigo 640.º , n.º 1, do CPC , aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, a impugnação da decisão sobre a matéria de facto exige, sob pena de rejeição, a especificação dos concretos pontos de facto impugnados, dos concretos meios probatórios que impunham decisão diversa e da decisão que deveria ser proferida sobre tais pontos. O cumprimento destes ónus é de conhecimento oficioso, sendo o seu incumprimento determinante da imediata rejeição do recurso quanto à impugnação da matéria de facto. A Recorrente não identifica, em nenhum passo do recurso, qualquer ponto de facto incorretamente julgado, nem indica que facto assente deveria ter sido dado como não provado ou qual meio probatório concreto foi mal valorado. Em especial, a Recorrente não cumpre o requisito da alínea c) do n.º 1 do artigo 640.º do CPC — a indicação expressa da decisão concreta que preconiza para os pontos de facto impugnados. Por conseguinte, a Recorrente não cumpre o ónus / requisito ínsito na alínea c) do n.º 1 do artigo 640.º do CPC , aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, que, por si só e sem lugar a convite ao aperfeiçoamento, determina a rejeição do recurso nessa parte, pelo que deve o segmento do recurso relativo à impugnação da matéria de facto ser rejeitado. Acresce que, o artigo 662.º , n.º 2, alínea c), do CPC , invocado pela Recorrente para requerer a ampliação da matéria de facto, consagra um poder-dever oficioso do tribunal de recurso, exercido por iniciativa própria quando este considere indispensável a ampliação, e não uma faculdade das partes para suprir, por requerimento, o incumprimento dos ónus do artigo 640.º do CPC . O Tribunal ad quem só estará vinculado a ordenar a ampliação se a considerar indispensável para a decisão da causa, o que manifestamente não sucede no caso em apreço. A Recorrente não indica qualquer facto concreto a aditar, limitando-se a propor uma afirmação conclusiva e um resumo genérico das temáticas que entende estarem previstas no Acordo Quadro, sem estabelecer nexo causal entre essa matéria e a matéria assente nem indicar qualquer contradição relevante com o teor das peças concursais já analisado pelo Tribunal a quo. O excerto que a Recorrente pretende aditar não descreve qualquer facto, evento ou situação juridicamente relevante, mas apenas a existência e o conteúdo genérico de um documento — o Caderno de Encargos do Acordo Quadro —, que constitui meio de prova (documental) e não matéria de facto autonomamente sindicável. Ora, o Caderno de Encargos do Acordo Quadro foi junto pela própria Recorrente com a petição inicial, encontrava-se nos autos e foi efetivamente analisado pelo tribunal de 1.ª instância na decisão recorrida. As cláusulas cujo aditamento se pretende têm natureza e conteúdo idênticos aos já transcritos e analisados na sentença quanto ao Caderno de Encargos do procedimento em causa, sem que a Recorrente aponte qualquer elemento diferenciador que altere a conexão entre o objeto do contrato e os fins prosseguidos pelo(s) ente(s) concedente(s). A qualificação jurídica do contrato como concessão de serviço público é uma operação de direito, e não de facto, pelo que a junção de mais um documento à matéria assente não é suscetível de alterar o resultado dessa subsunção jurídica. Com efeito, o Saneador-Sentença já fixou os elementos factuais essenciais e suficientes para a qualificação jurídica do contrato — objeto do procedimento, critério de adjudicação e estrutura remuneratória, obrigações das partes e especificações técnicas do Anexo ao Caderno de Encargos —, pelo que a ampliação requerida não introduziria elementos novos e decisivos. O que prevalece para a qualificação como concessão de serviço público, nos termos do artigo 100.º, n.º 1, do CPTA, é a existência de uma conexão intensa, próxima e direta entre o objeto do contrato e os fins legal e necessariamente prosseguidos pelo ente público concedente, e não a mera existência de cláusulas do tipo "concessão de serviço público” no clausulado. No caso concreto, verifica-se apenas uma relação meramente instrumental ou acessória entre o objeto do contrato adjudicado — a exploração comercial de máquinas de venda automática — e os fins de proteção da saúde e prestação de cuidados de saúde prosseguidos pelo(s) ente(s) concedente(s) [a ULS de Gaia/Espinho, a ACSS e a Direção Executiva do SNS], insuficiente para essa qualificação. Consequentemente, pelas ordens de razão formais e materiais expostas, nenhuma das invocações da Recorrente quanto à matéria de facto merece provimento, encontrando-se o Saneador-Sentença recorrido corretamente fundamentado em termos factuais. Quanto aos fundamentos aduzidos pela Recorrente com vista à qualificação do contrato na aceção dos tipos do artigo 100.º n.º 1 do CPTA , importa primeiramente considerar que a ação tem por objeto a impugnação parcial do ato de adjudicação no âmbito do procedimento de consulta prévia para a concessão de exploração de máquinas de venda automática ao abrigo dos Lotes 1, 6 e 13 do Acordo Quadro, a favor da Contrainteressada adjudicatária, no Lote 2 (Lote 13 do Acordo Quadro). Neste domínio, a Recorrida (SPMS) atua apenas como central de compras do setor da saúde, negociando e adquirindo bens e serviços mediante mandato administrativo celebrado com as entidades compradoras interessadas — não sendo, portanto, parte nos contratos. Com efeito, as entidades efetivamente parte nos contratos de concessão (entes públicos concedentes) — a ACSS, a Direção Executiva do Serviço Nacional de Saúde, I.P., e a Unidade Local de Saúde de Gaia/Espinho, E.P.E. — celebrarão cada uma o seu próprio contrato e receberão a respetiva renda mensal pela disponibilização dos espaços. Assim, sendo aquelas três entidades os verdadeiros e futuros concedentes, é à luz das suas atribuições e fins legais — que se situam no domínio da prestação de cuidados de saúde — que deve ser apurada a qualificação jurídica do contrato, i.e., avaliada a existência (ou não) de uma atividade de serviço público suscetível de concessão. AA. Isto posto, segundo as especificações técnicas anexas ao Caderno de Encargos, o objeto da concessão consiste no fornecimento, instalação e exploração de máquinas de venda automática nos locais designados pela entidade adjudicante, incluindo a colocação de caixotes de lixo adequados. BB. O objeto do contrato traduz-se, assim, no uso privativo de espaço do domínio público para instalação e exploração de máquinas de venda automática de bens alimentares e bebidas, consubstanciando um serviço de natureza privada e não uma atividade de serviço público. CC. O Tribunal a quo concluiu corretamente que não existe relação entre o objeto da concessão — exploração de espaço para máquinas de venda ao público — e o fim de proteção da saúde prosseguido pelo concedente, de modo a legitimar a qualificação como concessão de serviço público. DD. A tese da Recorrente, segundo a qual bastaria a gestão de uma prestação de interesse geral realizada com continuidade, regularidade, igualdade e adaptabilidade (artigos 407.º, n.º 2, 413.º e 429.º, n.º 1, do CCP) para se estar perante um serviço público, não pode proceder, por dispensar a exigência de conexão entre o objeto do contrato e as atribuições do concedente. EE. Também não procede a tese da Recorrente segundo a qual bastaria o elemento financeiro — a transferência de responsabilidade e risco pela exploração —, dispensando qualquer ligação ao fim público prosseguido, invocando para tanto o "critério europeu" (Diretiva 2014/23/UE e Diretiva 89/665/CEE). FF. Tal entendimento não encontra respaldo na doutrina e jurisprudência nacionais, nem contraria o Direito da União Europeia, sendo antes conforme ao Considerando 11 e ao artigo 3.º, n.º 1, da Diretiva 2014/24/UE. GG. Neste conspecto, reitere-se que a Recorrida (SPMS) não é parte nos contratos de concessão a celebrar, atuando apenas como central de compras; as entidades efetivamente concedentes são a ACSS, a Direção Executiva do Serviço Nacional de Saúde, I.P., e a Unidade Local de Saúde de Gaia/Espinho, E.P.E., cada uma celebrando o seu próprio contrato e recebendo a respetiva renda. Por conseguinte, é em face das atribuições e fins legais destas entidades concedentes - que prosseguem, nos termos do Estatuto do Serviço Nacional de Saúde aprovado pelo Decreto-Lei n.º 52/2022 , de 4 de agosto, a missão de concretizar a responsabilidade do Estado na proteção da saúde - que deve ser aferida a existência de uma atividade de serviço público. HH. Segundo jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, para existir concessão de serviço público é necessária uma conexão intensa, próxima e direta entre o objeto do contrato e os fins legal e necessariamente prosseguidos pelo ente concedente, não bastando uma relação de instrumentalidade sempre presente em qualquer contrato administrativo. II. A doutrina de PEDRO COSTA GONÇALVES confirma que a concessão de serviço público pressupõe a titularidade administrativa de uma atividade e habilitação legal para a sua concessão a terceiro, sendo este o elemento estruturante da figura - e não a transferência do risco, a forma de remuneração ou a sujeição a princípios de continuidade e regularidade, que são meras consequências possíveis. JJ. O Supremo Tribunal Administrativo já decidiu, em caso análogo relativo à exploração de parque de estacionamento, área de serviços e hotel num imóvel onde se encontra instalado um Hospital do SNS, que não existia a conexão direta, intensa e próxima exigida para qualificar tal contrato como concessão de serviço público, exigindo que a atividade concessionada se insira no núcleo das atribuições da entidade pública, não bastando contrapartidas que apenas facilitem indiretamente a prossecução dos fins públicos. KK. O critério seguido pelo Tribunal a quo está, pois, correto e conforme ao CCP, ao artigo 100.º do CPTA, ao Direito da União Europeia e à doutrina e jurisprudência nacionais, incluindo jurisprudência do TCAS posterior às diretivas europeias invocadas pela Recorrente. LL. Veja-se que o objeto principal do contrato é o uso privativo e a utilização económica exclusiva de parcelas do domínio público, enquadrável no Decreto-Lei n.º 280/2007 , tratando-se de atividade comercial e privada de venda de alimentos e bebidas em nada distinta da exercida por qualquer operador de vending no mercado. MM. Nenhuma norma legal integra a prestação de serviços de vending nas atribuições da ULS de Gaia/Espinho, da ACSS ou da Direção Executiva do SNS, sendo que a proteção da saúde se realiza através da prestação de cuidados de saúde, e não da disponibilização de máquinas de venda automática. NN. Não se trata de o concessionário gerir uma atividade de serviço público, mas de exercer atividade comercial própria em espaço do domínio público hospitalar mediante título habilitante público — sendo a atividade privada, ainda que o título habilitante seja público, sem que tal título converta a natureza da atividade exercida. OO. O argumento da Recorrente baseado na cláusula 3.ª do Anexo ao Caderno de Encargos, que prevê a exploração "em regime de serviço público", deve ser rejeitado, porquanto a qualificação jurídica do contrato não depende da denominação atribuída pelas partes, mas da sua substância. PP. As exigências de continuidade, regularidade e universalidade constantes do Caderno de Encargos constituem condições operacionais impostas pelo concedente enquanto gestor do espaço hospitalar, adequadas ao contexto em que as máquinas se inserem, e não transferência de gestão de tarefa pública, sendo equiparáveis às que seriam impostas num arrendamento comercial em qualquer hospital, público ou privado. QQ. Do mesmo modo, as restrições invocadas pela Recorrente relativas a critérios nutricionais e sanitários, e a proibição de recusa de acesso a utilizadores que cumpram as disposições aplicáveis, são condições de adequação ao contexto hospitalar e de não discriminação, exigíveis em qualquer estabelecimento comercial aberto ao público, sem que transformem a atividade em serviço público, sendo que as obrigações de funcionamento contínuo por 24horas e a aplicação de regras sanitárias são gerais e comuns às máquinas deste tipo, quer sejam instaladas em domínio privado, quer público. RR. A submissão da exploração a disciplina jurídica próxima da das concessões de serviço público não altera a natureza da atividade nem transforma o contrato em concessão de serviço público, mantendo-se como critério decisivo a titularidade administrativa da atividade. SS. O acesso às máquinas não se limita a utentes, doentes ou acompanhantes, mas está disponível a qualquer pessoa que transite na unidade de saúde, confirmando que o elemento central do contrato não está intensamente conectado com o fim de proteção da saúde prosseguido pelo SNS. TT. A aplicação subsidiária dos princípios da contratação pública não converte o contrato num dos tipos do artigo 100.º do CPTA, prevalecendo sempre a exigência de conexão intensa, próxima e direta entre o objeto do contrato e os fins do ente concedente. UU. A tese da Recorrente, a proceder, teria efeitos processuais e extraprocessuais perversos: tornaria indeterminado o elenco taxativo de contratos do artigo 100.º do CPTA, generalizaria o efeito suspensivo automático a contratos de gestão corrente do domínio público e paralisaria a atividade administrativa, sendo de sublinhar que o regime do contencioso pré-contratual é um regime excecional, e que a tutela cautelar geral do CPTA permanece sempre disponível aos operadores económicos, pelo que não procede a alegação de ameaça à tutela jurisdicional efetiva. VV. A Recorrente não cita jurisprudência nacional ou europeia nem doutrina que contrarie o entendimento do Tribunal a quo, sendo que a própria doutrina por si citada admite que o artigo 407.º do CCP (sobre o qual a Recorrente aponta ao Tribunal a quo uma "interpretação restritiva" desconforme com o Direito da União) pressupõe a existência de “uma atividade de serviço público” e, apesar disso, crê na conformidade do mesmo com o Direito Europeu. WW. Não sendo demonstrável a conexão intensa, próxima e direta exigida, e apurando-se apenas uma relação meramente acessória — irrelevantes os benefícios indiretos a colaboradores, utentes ou acompanhantes, bem como a autoqualificação constante das peças do procedimento —, o objeto do contrato não se qualifica como concessão de serviços públicos para efeitos do artigo 100.º, n.º 1, do CPTA, cabendo a ação ao Juízo Administrativo Comum. XX. Subsidiariamente, ainda que se entendesse existirem elementos típicos de concessão de serviço público - o que se refuta -, tal não bastaria para submeter o contrato ao artigo 100.º, n.º 1, do CPTA, sendo a própria Recorrente a reconhecer, nas suas alegações, que as prestações em causa são "instrumentais ou auxiliares”, o que é incompatível, por definição, com a integração no núcleo das atribuições legais de qualquer entidade pública. YY. Mesmo admitindo, subsidiariamente, a natureza mista ou híbrida do contrato, o critério de qualificação determinante seria sempre o objeto principal - a utilização económica exclusiva de parcelas do domínio público hospitalar mediante renda -, tipo contratual especificamente excluído do elenco do artigo 100.° do CPTA, segundo a Diretiva 2014/24/UE (considerando 11 e artigo 3.º, n.º 2) e a doutrina de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA. ZZ. Em sentido conforme, o Tribunal Central Administrativo Sul (acórdão de 15/02/2018, Processo n.º 414/17.7BELLE-A ) decidiu que, mesmo perante contrato de natureza mista, prevalecendo o objeto de utilização económica exclusiva de parcelas do domínio público com contrapartida de renda mensal, o tipo contratual está excluído do artigo 100.º do CPTA. AAA. É pacífico na doutrina e jurisprudência, incluindo o TCAS (Processo n.º 09267/12) e VIEIRA DE ANDRADE, que o regime dos artigos 100.º e seguintes do CPTA se aplica apenas às categorias de contratos taxativamente ali previstas, excluindo os contratos de concessão de serviços públicos e de concessão ou exploração para uso privativo do domínio público quando não preencham aqueles requisitos. Por todo o exposto, nenhuma das invocações da Recorrente quanto à qualificação jurídica do contrato merece provimento, encontrando-se o saneador-sentença recorrido corretamente fundamentado em termos de Direito, devendo confirmar-se a decisão de incompetência do Juízo de Contratos Públicos em razão da matéria. BBB. Quanto ao pedido reenvio prejudicial para o TJUE deduzido pela Recorrente perante o Tribunal ad quem , o mesmo é juridicamente descabido, por estar em causa uma questão de direito clara, sendo o entendimento do Tribunal a quo conforme ao Direito da União Europeia, e é, em todo o caso, um pedido processualmente inoportuno. CCC. Nos termos do artigo 267.º do TFUE, o reenvio prejudicial é, em regra, facultativo para os tribunais nacionais, sendo obrigatório apenas quando a questão seja suscitada perante órgão jurisdicional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial interno. DDD. Segundo a doutrina do ato claro fixada no Acórdão CILFIT (Processo n.º 283/81), não se impõe o reenvio quando a questão não seja pertinente, quando já exista pronúncia do TJUE em caso análogo, ou quando o sentido da norma seja absolutamente claro. EEE. A jurisprudência nacional (Supremo Tribunal de Justiça e e.g. Tribunal da Relação de Guimarães) confirma que o reenvio é facultativo fora das instâncias de última instância e que só deve ser efetuado quando necessário à solução do pleito e exista dúvida real sobre a interpretação do direito europeu. FFF. Suscitando a Recorrente a questão numa instância intermédia de recurso — cujas decisões são recorríveis para o Supremo Tribunal Administrativo —, fica desde logo afastada qualquer obrigatoriedade de reenvio, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 267.º do TFUE. GGG. No âmbito do poder discricionário próprio do reenvio facultativo, impõe-se um juízo de pertinência, necessidade e razoabilidade, que no caso concreto aponta para a irrazoabilidade do reenvio. HHH. O reenvio prejudicial visa a interpretação de normas europeias, não constituindo instância de recurso das decisões dos tribunais nacionais; as questões formuladas pela Recorrente pressupõem, de forma inadmissível, uma qualificação do contrato concreto - designadamente a existência de "confiança" de serviço e "transferência de risco” - que compete ao tribunal nacional e não ao TJUE. III. Segundo o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13.03.2025 (Processo n.º 060/24.9BEMDL ), a mera discordância da Recorrente com a interpretação já firmada pelo tribunal não gera dúvida razoável que justifique o reenvio, sendo este, nessas condições, meramente dilatório. JJJ. A qualificação do contrato como concessão de serviços para efeitos do artigo 100.º, n.º 1, do CPTA é questão que o tribunal nacional pode resolver por aplicação do direito interno e da jurisprudência do TJUE já existente, nomeadamente o Acórdão Promoimpresa (C-458/14 e C-67/15), pelo que o reenvio visaria apenas obter validação da qualificação proposta pela Recorrente, o que não é função deste mecanismo. KKK. Verificam-se cumulativamente as três exceções do Acórdão CILFIT : a questão assenta em normas de direito interno (artigo 407.º, n.º 2, do CCP e Decreto-Lei n.º 280/2007 ) aplicáveis sem intervenção do TJUE; existe jurisprudência que já esclarece a interpretação das normas europeias em causa; e o quadro normativo aplicável é claro, não suscitando dúvida razoável, nos termos também confirmados pelo Supremo Tribunal Administrativo (acórdãos de 9 de novembro de 2022 e de 9 de março de 2022). LLL. O Considerando 15 da Diretiva 2014/23/UE exclui do conceito de concessão os acordos em que o Estado apenas estabelece condições gerais de utilização de domínio público sem adquirir obras ou serviços específicos - descrição que corresponde inteiramente à estrutura do contrato dos autos, em que as entidades adjudicantes fixam apenas condições de utilização dos espaços, sem adquirir serviço específico, mediante contrapartida de renda. MMM. O TJUE confirmou esta leitura no Acórdão Promoimpresa (C-458/14 e C- 67/15), declarando que concessões de exploração de terrenos do Estado sem prestação de serviço específico não se enquadram na categoria de concessões de serviços, entendimento aplicável, com maioria de razão, ao contrato de exploração de máquinas de vending em hospitais. NNN. Estando o contrato excluído do âmbito da Diretiva 2014/23/UE, todas as questões prejudiciais propostas pela Recorrente carecem de objeto, por partirem do pressuposto (falso) de que aquela Diretiva se aplica ao caso. OOO. Nos termos do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2014/23/UE, a concessão de serviços pressupõe que a entidade adjudicante "confie" uma tarefa da sua esfera de competência e transfira o risco operacional de exploração — pressupostos ausentes no caso dos autos, em que as entidades concedentes não têm por atribuição legal assegurar a disponibilização de máquinas de vending , existindo apenas uma autorização para atividade comercial privada por conta e risco do operador. PPP. O Tribunal Central Administrativo Sul (acórdão de 11 de abril de 2024, Processo n.º 1070/23.9BELSB ) e o Supremo Tribunal Administrativo (acórdão de 12 de setembro de 2024, Processo n.º 01172/23.1BELSB ) indeferiram pedidos de reenvio prejudicial quando exista jurisprudência que já esclareça a interpretação da norma europeia e o reenvio se revele desnecessário à decisão do recurso. QQQ. A Recorrente não demonstra a razoabilidade das dúvidas suscitadas, não invoca doutrina ou jurisprudência que contrarie o entendimento do Tribunal a quo, nem demonstra desconformidade do direito português com o direito europeu. RRR. A questão de qualificação em causa é meramente formal e atinente à competência e tipo de tramitação processual, não afetando o desfecho material do litígio, pelo que não se verifica o requisito de pertinência e necessidade do reenvio, sendo certo que o mecanismo apenas atrasaria a tramitação da ação. SSS. O argumento da Recorrente quanto a um alegado "vazio de tutela" jurisdicional é infundado: a qualificação do contrato como concessão de uso privativo do domínio público não afasta a tutela jurisdicional, submetendo-se antes ao regime da ação administrativa comum, com possibilidade de recurso a providências cautelares. TTT. A Diretiva 89/665/CEE não impõe que todos os procedimentos de contratação pública sejam tutelados pelo regime urgente do contencioso pré-contratual, mas apenas que os contratos abrangidos pelas diretivas europeias de contratação pública disponham de meios eficazes de recurso - o que não é violado, dado que o contrato dos autos está excluído do âmbito da Diretiva 2014/23/UE. UUU. Por todo o exposto, deve o pedido de reenvio prejudicial para o TJUE ser indeferido, por inoportuno, desnecessário e infundado. Termos em que, com o doutro suprimento de V. Exas., Deve ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se inalterado o Saneador- Sentença recorrido, por não merecer qualquer censura.” O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), não se pronunciou. Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o presente processo à conferência para decisão. Questão a apreciar e decidir: As questões suscitadas pela recorrente , delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, consistem em apreciar e decidir se: existe insuficiência da matéria de facto provada e se deve ser aditado um facto ao probatório; se verificam os pressupostos para proceder ao reenvio prejudicial para o TJUE dilucidar a questão da natureza do contrato a celebrar e a sua relevância para efeitos de exclusão/inclusão no âmbito da tutela urgente do contencioso pré-contratual; e, se a sentença recorrida incorreu em erro de direito, por ter julgado incompetente em razão da matéria o Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa) e competente o Juízo Comum do mesmo Tribunal, em face da qualificação jurídica que fez do contrato em causa nos autos, violando o disposto nos artigos 2.º, 7.º, 100.º n.º 1 do CPTA, artigos 407.º n.º 2, 413.º e 429.º n.º 1 do CCP, no artigo 5.º n.º 1 al. b) da Diretiva 2014/23/EU, nos artigos 1.º n.º 1 e 2.º n.º 1 al. a) da Diretiva 89/665/CEE, nos artigos 8.º n.º 4, 268.º n.º 4 da CRP, no artigo 4.º n.º 3 TUE, no artigo 288.º TFUE e artigo 3.º n.º 2 do Decreto-Lei n.º 19/2010 . Fundamentação 3.1. De facto No saneador recorrido foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos: A 21.10.2025 foi autorizado pelo Conselho de Administração dos Serviços Partilhados do Ministério da Saúde o início do procedimento com convite às entidades habilitadas no âmbito do Convite para Concessão de Exploração de Máquinas de Venda Automática ao abrigo dos Lotes 1, 6 e 13 “Acordo Quadro para a Concessão de Exploração de Máquinas de Venda Automática (Vending) na Área da Saúde” para as Entidades do Ministério da Saúde e do Serviço Nacional de Saúde. (cfr. Parecer 6950/CCS/UBST/2025 de 9.12.2025) 2. Do Convite retificado do procedimento com Ref.ª 2026/001 consta que a Unidade de Compras de Bens e Serviços Transversais integrada na Central de Compra da Saúde dos Serviços Partilhados do Ministério da Saúde EPE atua no procedimento de convite aos contraentes habilitados enquanto mandatária nos termos do contrato de mandato outorgado com a Unidade Local de Saúde de Gaia/Espinho EPE, Administração Central do Sistema de Saúde IP (ACSS) e Direção Executiva do Serviço Nacional de Saúde IP. (Convite do Procedimento, integrados nos autos) O critério de adjudicação encontra-se definido pela proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade multifator, densificada pela retribuição fixa e variável, constando definido que, ainda que o único aspeto da execução do contrato a celebrar seja a receita, esta manifesta-se pela componente fixa da renda, respeitante a custos fixos do hospital ou unidades hospitalares com a instalação e utilização mensal do equipamento, como custos de água e eletricidade e uma componente variável, de remuneração do arrendamento do espaço em função das vendas mensais. (Convite do Procedimento, integrados nos autos) Do Caderno de Encargos do procedimento com Ref.ª 2026/001 constam definidas as obrigações principais do adjudicatário, como as obrigações das entidades adjudicantes e o preço base, relativamente ao qual se encontra definido que o preço base mensal corresponde ao montante mínimo da renda fixa mensal a pagar pelo concessionário, pela exploração dos espaços de cada máquina, devendo esta ser acrescida de renda variável consoante estejamos perante máquinas de acesso público ou privado. (cfr Caderno de Encargos, integrado nos autos) 5. Das especificações técnicas definidas em Anexo ao Caderno de Encargos do procedimento com Ref.ª 2026/001 consta definido o objeto do contrato, o estabelecimento da concessão e o regime da exploração de serviço público, como se reproduz . Anexo I - Especificações Técnicas do Serviço Cláusula 1.ª - Objeto O presente procedimento tem como objeto a concessão de exploração de máquinas de venda automática que compreende o fornecimento, instalação e exploração dos equipamentos necessários, nos locais designados pela entidade adjudicante, bem como a colocação de caixotes de lixo adequados às máquinas automáticas, de acordo com o discriminado no presente Caderno de Encargos. O concessionário não pode prestar quaisquer serviços que não se considerem incluídos na prestação de serviços objeto do contrato sem que, para tal, seja autorizado por escrito pela entidade adjudicante. A entidade adjudicante deve disponibilizar os espaços confinados à exploração, que constituirão os locais de execução do contrato durante o prazo de vigência do mesmo. Cláusula 2.ª - Estabelecimento da Concessão O estabelecimento da Concessão é composto pelos bens móveis e/ou imóveis afetos àquela e pelos direitos e obrigações destinados à realização do interesse público subjacente à celebração do Contrato. No prazo a acordar por ambas as partes deverão subscrever um inventário dos bens imóveis afetos à Concessão, efetuando a descrição dos mesmos, a sua utilização e áreas, bem como os ónus e encargos que sobre eles recaíam. O Concessionário deverá manter permanentemente atualizado e à disposição do Concedente, ou de quem for por ele indicado, o inventário referido no número anterior, bem como dos direitos que integram a Concessão. O Concessionário assumirá todos os riscos e responsabilidades que resultem de todas as atividades necessárias à execução do Contrato nos termos do presente Caderno de Encargos. Cláusula 3.ª – Regime de Exploração O estabelecimento da Concessão é explorado em regime de serviço público, de forma regular, continua e eficiente, nos termos fixados no Contrato de Concessão e em conformidade com as disposições legais aplicáveis. O Concessionário deve adotar, para efeitos do número anterior, os melhores padrões de qualidade disponíveis, nos termos previstos no Contrato de Concessão e nas disposições legais aplicáveis. O regime de serviço público determina que o acesso ao estabelecimento da Concessão, bem como o uso dos respetivos serviços e equipamentos, só pode ser recusado ou retirado a quem não satisfaça ou viole as disposições legais aplicáveis, salvo estipulação contratual em contrário. O Concessionário não pode, em qualquer circunstância, discriminar ou estabelecer diferenças de tratamento entre utilizadores, nos termos previstos nas disposições legais aplicáveis e no Contrato de Concessão. (cfr. Caderno de Encargos, integrado nos autos)”. 3.2. De direito Da impugnação da decisão da matéria de facto Nas conclusões I. a IV da alegação de recurso a recorrente defendeu que na matéria de facto julgada assente na sentença devem ser incluídos todos os factos relevantes para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito. Estando em causa na sentença recorrida a análise da natureza do contrato a celebrar na sequência do procedimento 2026/0001, e tendo tal procedimento sido interposto ao abrigo de ACORDO QUADRO PARA A CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA (VENDING) NA ÁREA DA SAÚDE cujo Caderno de Encargos regula diversos pontos dos contratos a celebrar que são relevantes para determinar a natureza dos mesmos (incluindo o âmbito da concessão, características da prestação a ser realizada pelo co-contratante, obrigações dos co-contratantes, especificações do serviço a prestar pelos co-contratantes) o conteúdo de tal Caderno de Encargos do Acordo Quadro assume relevância para a delucidação das questões analisadas, pelo que deveria ter sido levado aos Factos Assentes. Resultando da prova produzida nestes autos (documento n.º 2 da petição inicial - documento referência Citius 54470056) o conteúdo do Caderno de Encargos do Acordo Quadro requer-se, nos termos do artigo 662.° n.° 2 al. c) do CPC , a ampliação da matéria de facto, devendo ser aditado um facto à Matéria Assente, com a seguinte redação: "Do Caderno de Encargos do ACORDO QUADRO PARA A CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA (VENDING) NA ÁREA DA SAÚDE ao abrigo do qual foi interposto o procedimento com Ref.ª 2026/001 constam definido o âmbito dos contratos de concessão, as características da prestação a ser realizada pelo co-contratante dos contratos celebrados ao abrigo do Acordo Quadro, as obrigações dos co-contratantes e as especificações do serviço a prestar no âmbito dos contratos celebrados ao abrigo do Acordo Quadro (cfr. Caderno de Encargos do ACORDO QUADRO PARA A CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA (VENDING) NA ÁREA DA SAÚDE integrado nos autos sob o Documento n.º 2 da petição inicial).”. Por seu lado a recorrida contrapõe que nenhuma das invocações da recorrente quanto à matéria de facto merece provimento, encontrando-se o saneador recorrido corretamente fundamentado em termos factuais. Defendendo que o que prevalece para a qualificação como concessão de serviço público, nos termos do artigo 100.º, n.º 1, do CPTA, é a existência de uma conexão intensa, próxima e direta entre o objeto do contrato e os fins legal e necessariamente prosseguidos pelo ente público concedente e não a mera existência de cláusulas do tipo “concessão de serviço público” no clausulado. No caso concreto, verifica-se apenas uma relação meramente instrumental ou acessória entre o objeto do contrato adjudicado - a exploração comercial de máquinas de venda automática - e os fins de proteção da saúde e prestação de cuidados de saúde prosseguidos pelo(s) ente(s) concedente(s) [a ULS de Gaia/Espinho, a ACSS e a Direção Executiva do SNS], insuficiente para essa qualificação. Vejamos. O artigo 662.º , n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC) (1) , dispõe que “ 1 - A Relação deve alterar a decisão proferida sobre a matéria de facto, se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa.”. “Com a nova redacção do art.º 662.º pretendeu-se que ficasse claro que (…) quando esteja em causa a impugnação de determinados factos cuja prova tenha sido sustentada em meios de prova submetidos a livre apreciação, a Relação deve alterar a decisão da matéria de facto sempre que, no seu juízo autónomo , os elementos de prova que se mostrem acessíveis determinem uma solução diversa, designadamente, em resultado da reponderação dos documentos, depoimentos e relatórios periciais, complementados ou não pelas regras de experiência. (…) a Relação deve assumir-se como verdadeiro tribunal de instância e, por isso, desde que, dentro dos seus poderes de livre apreciação dos meios de prova, encontre motivo para tal, deve introduzir as modificações que se justificarem. (2) ”. O artigo 640.º , n.º 1, do CPC , prevê os ónus que estão a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto, nos seguintes termos: Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição: Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados; Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida; A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas (…)”. Adianta-se, desde já, que não assiste razão à recorrida quando defende que a recorrente incumpriu os ónus que sobre si impendiam, quanto à impugnação da decisão da matéria de facto. Como resulta do suprarreferido a recorrente pretende a ampliação da decisão da matéria de facto provada, não se insurgindo contra qualquer facto que tenha sido incorretamente julgado provado. Para tanto, indicou a factualidade que considera que deve ser julgada provada, o documento que na sua perspetiva permite essa decisão, assim como o sentido da decisão, dando cumprimento aos ónus que o artigo 640.º , n.º 1, do CPC impõe ao impugnante da decisão da matéria de facto, incluindo o previsto na alínea c), do n.º 2 do referido artigo. Deste modo não se verifica qualquer fundamento de rejeição do recurso relativo à impugnação da decisão da matéria de facto. Apreciemos, agora, se tal factualidade relativa ao “ âmbito da concessão, características da prestação a ser realizada pelo co-contratante, obrigações dos co-contratantes, especificações do serviço a prestar pelos co-contratantes” deve ser aditada ao elenco dos factos provados. Analisado o caderno de encargos do ACORDO QUADRO PARA A CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA (VENDING) NA ÁREA DA SAÚDE, junto pela ora recorrente com a petição inicial, como documento n.º 2. e considerando o teor das cláusulas 4.ª (âmbito da concessão), 7.ª (obrigações do concessionário) e 8.ª a 10.ª e 17.ª relativas aos poderes e obrigações das entidades públicas e à resolução sancionatória, dado que poderão ter relevância designadamente para a caracterização do objeto do procedimento e do contrato a celebrar, deve ser aditado à matéria de facto provada um facto respeitante ao teor das cláusulas do caderno de encargos do ACORDO QUADRO PARA A CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA (VENDING) NA ÁREA DA SAÚDE, com a seguinte redação: “6. Do Caderno de Encargos do ACORDO QUADRO PARA A CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA (VENDING) NA ÁREA DA SAÚDE ao abrigo do qual foi aberto o procedimento com Ref.ª 2026/001 consta definido o âmbito dos contratos de concessão, as características da prestação a ser realizada pelo co-contratante dos contratos celebrados ao abrigo do Acordo Quadro, as obrigações dos co-contratantes e as especificações do serviço a prestar no âmbito dos contratos celebrados ao abrigo do Acordo Quadro, do qual se extrai o seguinte: “(…) Cláusula 4.ª Âmbito A concessão de exploração compreende todas as operações necessárias ao integral cumprimento do objeto do contrato, nomeadamente o fornecimento, instalação, à manuten ção e exploração dos equipamentos necessários, nos locais designados pelas entidades adquirentes, bem como a colocação de caixotes de lixo adequados às máquinas automáticas. Todas as máquinas a fornecer não deverão necessitar de escoamento/esgoto. As máquinas deverão conter informação relativa ao concessionário, nomeadamente endereço e contacto telefónico, bem como as instruções de uso. Deve ainda ser afixada no seu exterior e em local visível, nome e telefone de um técnico/apoio ao cliente, para contacto imediato (n.º de telefone gratuito). As máquinas deverão permitir formas de pagamento diversificadas, incluindo, pagamento em moedas ou notas, dando o respetivo trocî. As máquinas estarão em funcionamento 24 (vinte e quatro) horas por dia, sendo que o concessionário deverá promover um modelo de reposição que permita evitar ou minimizar ruturas de stock, de produtos e/ou consumíveis, e em caso de avaria, o concessionário deverá repará-las, sem qualquer custo para a entidade adquirente, no prazo máximo de 24 horas após a comunicação, após o qual, caso a reparação não seja possível, devem ser substituídas. Os produtos colocados nas máquinas deverão cumprir todas as normas de saúde pública, tal como estar perfeitamente rotulados de acordo com a legislação em vigor. Não é permitida a comercialização de bebidas alcoólicas ou tabaco. Caso se entenda necessário, poderá haver um ajustamento da localização das máquinas em função das necessidades que se venham a manifestar, devendo quaisquer alterações ser acordadas entre as partes e constar de aditamento ao contrato; A tabela de preços praticada deverá estar em consonância com os preços de mercado. O concessionário não poderá alterar o preço dos produtos oferecidos, sem aviso prévio e concordância da entidade adquirente, e deverá inclusive enviar trimestralmente uma listagem atualizada dos produtos disponibilizados nas máquinas e respetivos preços unitários. Os cocontratantes ficam obrigados a cumprir o Despacho n.º 7516-A/2016 escrupulosamente sob pena de aplicação de sanções. Não serão admitidas propostas para colocação parcial de máquinas. (…) Secção II Obrigações das Partes Cláusula 7.ª Obrigações do Concessionário Para além das previstas no CCP, constituem obrigações dos cocontratantes: Apresentar proposta a todos os convites no âmbito do acordo-quadro; Prestar os serviços às entidades adquirentes conforme as normas legais vigentes aplicáveis ao exercício da atividade, e nos termos e condições definidos no presente caderno de encargos; Comunicar à SPMS, EPE e às entidades adquirentes, logo que deles tenham conhecimento, os factos que tornem total ou parcialmente impossível o cumprimento de qualquer das suas obrigações, designadamente: (…) Não alterar as condições de prestação dos serviços, fora dos casos previstos no caderno de encargos; Não ceder, sem prévia autorização da SPMS, EPE, a sua posição contratual nos contratos celebrados com as entidades adquirentes; Prestar de forma correta e fidedigna as informações referentes às condições em que são prestados os serviços, bem como prestar todos os esclarecimentos que se justifiquem, de acordo com as circunstâncias; (…) Proceder à atualização dos bens e serviços no Catálogo, submetendo as propostas de atualização através de aditamentos no sítio da internet do Catálogo, apreciação prévia da SPMS, EPE; (…) Cláusula 9.ª Obrigações da SPMS, EPE Constituem obrigações da SPMS, EPE, no âmbito e nos limites fixados pelo Decreto-Lei n.º 19/2010 , de 22 de março, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 108/2011 , de 17 de novembro, na Portaria n.º 227/2014 , de 6 de novembro, e sem prejuízo de outras que estejam previstas no presente caderno de encargos: Fiscalizar o cumprimento do acordo-quadro e dos contratos de concessão celebrados ao abrigo do mesmo, designadamente para apuramento do cumprimento das obrigações contratuais por parte dos cocontratantes e das entidades adquirentes; Monitorizar a qualidade da prestação de serviços, designadamente realizando auditorias e tratando a informação recebida ao abrigo do disposto nas cláusulas anteriores e, quando justificado, aplicar sanções em caso de incumprimento, incluindo a suspensão temporária ou a exclusão de algum cocontratante do acordo-quadro, designadamente em caso de: Reiterado reporte de falta de qualidade e/ou de falhas inesperadas na utilização dos produtos fornecidos por parte dos serviços utilizadores das entidades adquirentes e/ou incumprimento reiterado dos prazos de entrega da prestação dos serviços Deteção dos casos reiterados referidos na subalínea i) anterior, em ações de monitorização pela SPMS, EÐÅ; O cocontratante não apresentar proposta a procedimento lançado ao abrigo do acordo-quadro. Promover a atualização do acordo-quadro, mantendo o tipo de prestação e os objetivos das especificações fixadas no acordo-quadro, e desde que tal se justifique em função da ocorrência de inovações tecnológicas, conquanto os preços unitários não sejam superiores. Cláusula 10.ª Auditoria à prestação de serviços A qualquer momento a SPMS, EPE e as entidades adquirentes ou outras entidades mandatadas para o efeito, podem solicitar informação ou realizar auditorias com vista à monitorização da qualidade da execução dos contratos de prestação de serviços e o cumprimento das obrigações legais e, quando justificado, aplicar as devidas sanções. Todos os encargos com substituição, devolução ou destruição dos géneros, que após auditoria não se apresentem dentro das conformidades, serão suportados exclusivamente pelo concessionário. (…) Cláusula 17.ª Resolução sancionatória por incumprimento contratual O incumprimento, por qualquer dos cocontratantes selecionados, das obrigações que sobre si recaem nos termos do acordo-quadro, dos contratos celebrados ao seu abrigo ou dos demais documentos contratuais aplicáveis, confere à SPMS, EPE o direito à resolução do acordo-quadro relativamente àquele, podendo a SPMS, EPE solicitar o correspondente ressarcimento de todos os prejuízos causados. O incumprimento dos requisitos de serviço deve ser reportado pelas entidades adquirentes à SPMS, EPE. Para efeitos da presente cláusula, e sem prejuízo de outras disposições legais e contratuais aplicáveis, considera-se consubstanciar incumprimento a verificação de qualquer das seguintes situações, em relação a cada um dos prestadores de serviços: (…) f) Incumprimento dos requisitos previstos na cláusula 4.ª do presente caderno de encargos; Prestação de serviços que não constem do acordo-quadro; (…) Secção II Obrigações dos cocontratantes no âmbito dos contratos celebrados ao abrigo do acordo-quadro Cláusula 29.ª Obrigações Para além das previstas no CCP, constituem obrigações dos cocontratantes: (…) g) Respeitar a execução contratual de acordo com o estipulado no presente Caderno de Encargos, inclusive as especificações do serviço constantes no Anexî À; Garantir a análise bacteriológica dos produtos sólidos a distribuir e apresentá-los de forma simplificada de acordo com o Autocontrolo, conforme estabelecido legalmente; Entrega da documentação técnica dos equipamentos e restante informação relevante para controlo higieno-sanitário dos produtos, sempre que solicitada pela entidade adquirente; Assegurar e disponibilizar sempre que solicitado, um mapa de registo diário de temperaturas de funcionamento dos equipamentos refrigerados; Manter os equipamentos, em perfeitas condições de funcionamento, assegurando a sua manutenção preventiva e periódica e providenciando assistência técnica, e substituindo, sempre que necessário e sem encargos para a entidade adquirente, qualquer ðå çà, conjunto de pe ças ou o próprio equipamento; Reparar avarias detetadas nas máquinas ou equipamentos num prazo nunca superior a 24 (vinte e quatro) horas, após o conhecimento, bem como à sua substituição no caso de a avaria ser irreparável; (…) Restituir aos clientes lesados o montante despendido ou introduzido, por mau funcionamento das máquinas, nomeadamente pela não dispensa dos respetivos produtos ou por dispensa de produtos que não se encontrem em condições de serem consumidos; Facultar à entidade adquirente, sempre que solicitado, informação sobre a data e hora das operações de manutenção permitindo o acompanhamento do representante; Garantir a limpeza das máquinas com a frequência necessária, de forma a garantir a sua utilização em perfeitas condições higieno-sanitárias; Apresentar à entidade adquirente o calendário de reposições, o qual só poderá ser alterado mediante prévia concordância desta última; Observar a legislação em vigor, designadamente o previsto no capítulo IV do Decreto-Lei n.º 24/2014 , de 14 de fevereiro, na sua redação atual, e no Despacho n.º 7516-A/2016, de 2 de junho de 2016, publicado no Diário da República, 2.º série, N.º 108, de 6 de junho. (…) Cláusula 32.ª Impossibilidade temporária de prestação de serviços Sempre que o cocontratante se encontre em situação de impossibilidade temporária de prestação de serviços, deverá comunicar fundamentadamente tal facto à SPMS, EÐÅ. (…) ANEXO A – ESPECIFICAÇÕES DO SERVIÇO I Composição Cada Lote do acordo-quadro contempla as seguintes máquinas de venda automática: Máquinas individuais de venda automática de Bens Alimentares (produtos sólidos) Máquinas individuais de venda automática de Bebidas Quentes ; Máquinas individuais de venda automática de Bebidas Frias; Máquina de Snack (produtos sólidos) e Bebidas frias ; Máquinas Combinadas - bebidas quentes, bebidas frias e produtos sólidos (…) I.II Não é permitida a venda de produtos cujo prazo de validade tenha terminado. I.III A indicação do prazo de validade do género alimentício pré-embalado deverá ser visível a todos os utilizadores. I.IV O Cocontratante deverá garantir a boa conservação dos produtos alimentares å disponibiliz á-los nas melhores condições de qualidade, salubridade, higiene e segurança alimentares, sendo responsável perante as autoridades competentes e perante os consumidores. I.V Constitui obrigação do cocontratante a afixação nas máquinas de "produtos sólidos”, "Snacks+ bebidas frias" e "máquinas combinadas" da composição nutricional dos alimentos. I.VI Constitui obrigação do cocontratante a afixação nas máquinas de "bebidas quentes e "máquinas combinadas" a quantificação da dosagem de açúcar para as bebidas quentes. I.VII O género alimentício deverá conter a informação nutricional detalhada de embalagem (…) II. Segurança Alimentar II.I De modo a garantir a qualidade dos seus serviços e a segurança alimentar dos produtos oferecidos, ainda que as embalagens sejam recicláveis e reutilizáveis, o concessionário deverá garantir as seguintes condições: (…) II.II Assegurar a manutenção, a assistência técnica e a limpeza adequada e periódica das máquinas e de eventuais derrames provocados por estas; (…) I.III O cocontratante deverá garantir o cumprimento das boas práticas de higiene e segurança alimentar, em todas as fases de manipulação e armazenamento dos alimentos, incluindo o autocontrolo baseados nos princípios de HACCP e na legislação em vigor, nomeadamente o Regulamento (CE) nº 852/2004 å o Decreto-Lei n. º 113/2006 de 12 de junho, e eventuais alterações; II.IV O cocontratante deverá ainda: a) Garantir a boa conservação dos produtos alimentares e disponibilizá-los nas melhores condições de qualidade, salubridade, higiene e segurança alimentares, sendo responsável perante as autoridades competentes e perante os consumidores; (…) V.VII O concessionário deverá apresentar, à entidade adquirente, antes do início da concessão, a relação do pessoal que afetará à prestação, discriminado por nome, categoria profissional e contacto telefónico, e mantê-lo atualizado. IV.VIII A empresa contratualizada (o adjudicatário) deverá informar e formar os seus trabalhadores em Segurança e Higiene no Trabalho de modo que tenham noção dos riscos aos quais estão expostos e métodos de proteção e/ou prevenção. Sendo que deverá ser dada prova da frequência dos trabalhadores nas Ações de Formação, à entidade adquirente, sempre que solicitada. (…) V. Critérios Ecológicos e ambientais (…) VI. Contra o desperdício (…)” - cfr. Caderno de Encargos do ACORDO QUADRO PARA A CONCESSÃO DE EXPLORAÇÃO DE MÁQUINAS DE VENDA AUTOMÁTICA (VENDING) NA ÁREA DA SAÚDE, junto com a petição inicial sob o documento n.º 2 e que aqui se dá por integralmente reproduzido. Do pedido de reenvio prejudicial A recorrente requereu o reenvio prejudicial do processo ao TJUE defendendo que no presente processo suscitam-se questões de interpretação do Direito Europeu, indicando quatro questões que na sua perspetiva importa dilucidar para decidir a questão da competência material do juízo de contratos públicos para dirimir o litígio em causa nos autos, e que se prendem, essencialmente, com a qualificação jurídica do contrato a celebrar na sequência do desenvolvimento dos procedimentos pré-contratuais, ou seja saber se o contrato configura um contrato de concessão de serviços, na aceção do artigo 5.°, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2014/23/EU “ ainda que o serviço em causa não corresponda ao núcleo essencial dos fins e atribuições prosseguidos pela entidade adjudicante ”. Se o artigo 5.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2014/23/UE deve “ ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição nacional que faça depender a qualificação de um contrato como concessão de serviços da demonstração de que a atividade concessionada integra diretamente o núcleo essencial dos fins e atribuições prosseguidos pela entidade adjudicante ”. E se devem os artigos 1.º, n.º 1 e artigo 2.º n.º 1 al. a) da Diretiva 89/665/CEE, conjugados com o artigo 5.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2014/23/UE, ser interpretados no sentido de que podem ser excluídos do âmbito da tutela urgente ali prevista os procedimentos de adjudicação daqueles referidos contratos. E, também, se devem os artigos 1.°, n.º 1 e artigo 2.° n.°1 al. a) da Diretiva 89/665/CEE, conjugados com o artigo 5.°, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2014/23/UE, ser interpretados no sentido de que se opõem a legislação nacional que exclua do regime especial de tutela pré-contratual urgente um procedimento destinado à formação de um contrato a título oneroso através do qual uma entidade adjudicante confia a um operador económico a prestação e gestão de um serviço distinto da execução de obras, cuja contrapartida consiste no direito de exploração dos serviços, com transferência para o concessionário do risco de exploração de serviço, apenas porque o serviço em causa não corresponde ao núcleo essencial dos fins e atribuições prosseguidos pela entidade adjudicante. Aduziu que quando esteja em causa a interpretação de normas de direito da União suscetíveis de influenciar o desfecho do litígio, o mecanismo do reenvio prejudicial assume-se como instrumento essencial de garantia da aplicação uniforme desse direito e de prevenção de interpretações divergentes entre os Estados Membros. E que se mostra preenchido o requisito da necessidade da decisão prejudicial para o julgamento da causa, exarado no segundo parágrafo do artigo 267.º do TFUE, justificando-se plenamente o recurso a este mecanismo. A recorrida defendeu, em síntese, que o pedido de reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia formulado pela recorrente é processualmente inoportuno e infundado, por estar em causa uma questão de direito clara, sendo o entendimento do Tribunal a quo conforme ao Direito da União Europeia. Vejamos. O artigo 267.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE), dispõe: “ O Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para decidir, a título prejudicial: Sobre a interpretação dos Tratados; Sobre a validade e a interpretação dos atos adotados pelas instituições, órgãos ou organismos da União. Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada perante qualquer órgão jurisdicional de um dos Estados-Membros, esse órgão pode, se considerar que uma decisão sobre essa questão é necessária ao julgamento da causa, pedir ao Tribunal que sobre ela se pronuncie. Sempre que uma questão desta natureza seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal. Se uma questão desta natureza for suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional relativamente a uma pessoa que se encontre detida, o Tribunal pronunciar-se-á com a maior brevidade possível.”. Nos termos do transcrito artigo 267.º do TFUE, o reenvio prejudicial é, em regra, facultativo para os tribunais nacionais, sendo obrigatório – se verificados os respetivos pressupostos – apenas quando a questão seja suscitada perante órgão jurisdicional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial interno. Das decisões proferidas por este TCA Sul cabe recurso de revista para o STA (cfr. artigo 150.º do CPTA), pelo que não estamos perante uma situação em que seja obrigatória a submissão das questões ao TJUE. Por outro lado, no sumário do acórdão do STJ, de 16/09/2025 (proc. n.º 15129/15.2T8PRT.P1.S1-B ) (3) , como resulta do seguinte excerto, expendeu-se o seguinte: “ II. A jurisprudência do TJUE desde o Acórdão Cilfit (Acórdão do TJUE de 6/10/1982, Proc. C-283/81), tem admitido de forma consistente a dispensa da obrigação de suscitar a questão prejudicial de interpretação, por insusceptibilidade de recurso, nas seguintes situações: Sempre que a questão de direito da UE suscitada for impertinente ou desnecessária para a resolução do litígio concreto; Quando o TJUE já se tenha pronunciado, de forma firme, sobre a questão a reenviar em caso análogo, em sede de reenvio ou outro meio processual, atento o efeito erga omnes das suas decisões; Sempre que o tribunal nacional considere que as normas da UE aplicáveis não suscitam dúvidas interpretativas, ou sejam suficientemente claras e determinadas, aptas para serem aplicadas imediatamente, sendo que a clareza das normas aplicáveis deve resultar da sua interpretação teleológica e sistemática e da referência ao contexto histórico, social e económico em que foram adotadas (teoria do ato claro).”. Ora, no caso dos autos, da presente decisão cabe recurso ordinário de revista para o STA, como referido, o que afasta a obrigatoriedade de reenvio para o TJUE, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 267.º do TFUE. Por outro lado, considerando o tipo de contrato em causa nos autos, afigura-se-nos que a(s) questã(ões) de direito da UE suscitada(s) pela recorrente não se mostram pertinentes, nem necessárias à resolução da questão a dirimir no presente recurso, sendo aqui aplicável o entendimento que resulta do citado acórdão do STJ, ainda que nesse processo se tratasse de situação em que o acórdão era já insuscetível de recurso. Não existe, assim, fundamento para envio do processo ao TJUE tendo em vista a clarificação de dúvidas interpretativas quanto ao sentido e alcance das normas europeias aplicáveis nos autos, designadamente no que respeita à qualificação jurídica do contrato a celebrar na sequência dos procedimentos pré-contratuais, assim como quanto à sujeição do referido contrato ao regime jurídico decorrente das normas relativas ao contencioso pré-contratual. Termos em que se considera desnecessário para dirimir as questões de direito que se colocam no presente recurso o reenvio prejudicial ao TJUE formulado pela recorrente, sendo de indeferir o referido pedido. Da incompetência material do Juízo de Contratos Públicos A recorrente interpôs o presente recurso por não se conformar com a decisão do Tribunal a quo que julgou o Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa) incompetente para conhecer e decidir a pretensão por si formulada: i) de anulação do despacho do Vogal do Conselho de Administração da SPMS – SERVIÇOS PARTILHADOS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE, EPE de 10 de dezembro de 2025, exarado sobre a informação n.º 6950/CCS/UCBST/2025 de 09 de dezembro de 2025, na parte em que adjudicou a proposta da M…, LDA., quanto ao Lote 2 (Lote 13 do Acordo Quadro) do procedimento de concessão de exploração de máquinas de venda automática ao abrigo do “Acordo-quadro para a concessão de exploração de máquinas de venda automática ( vending ) na área da saúde” para as entidades do ministério da saúde e do serviço nacional de saúde; ii) de condenação da SPMS – SERVIÇOS PARTILHADOS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE, EPE e da UNIDADE LOCAL DE SAÚDE DE GAIA/ESPINHO, E.P.E. a não celebrar com a M…, LDA. (CI) o correspondente contrato de concessão de exploração na sequência da decisão de adjudicação do Lote 2 (Lote 13 do Acordo Quadro) do identificado procedimento ou anulação de tal contrato caso já tenha sido ou venha a ser celebrado; iii) de condenação das entidades demandadas a excluir a proposta apresentada pela CI ao referido Lote 2; e iv) de condenação das entidades demandadas a adjudicar a proposta da autora e a celebrar com a mesma o correspondente contrato. A recorrente discorda do entendimento do Tribunal a quo de que o contrato a celebrar no âmbito do Acordo-quadro para a “Concessão de Exploração de Máquinas de Venda Automática ( Vending ) na Área da Saúde”, doravante “Acordo-quadro” e subsequente procedimento com a referência n.º 2026/0001 não pode ser qualificado como um contrato de concessão de serviço público, verificando-se a exceção de erro na forma do processo, e que consequentemente se verifica a exceção de incompetência material do Juízo de contratos públicos. Defendeu a recorrente que o CCP não impõe que a atividade concessionada integre o fim a que se destina a entidade pública, essencial é que a concessão tenha por objeto uma atividade que visa satisfazer necessidades gerais abarcando tal figura não só as situações em que o serviço público corresponde ao exercício do núcleo essencial das atribuições da entidade adjudicante, mas também as situações em que está em causa a contratação de entidades privadas para, por sua própria responsabilidade, conta e risco, se encarregarem da satisfação de necessidades instrumentais ou acessórias. O artigo 407.º n.º 2 do CCP não pode ser interpretado em termos mais restritivos do que aqueles que resultam da Diretiva que visa transpor, pelo que a referência ali constante a uma « atividade de serviço público » não pode ser entendida no sentido de exigir que a atividade concessionada corresponda necessariamente ao exercício direto das atribuições nucleares da entidade concedente. Uma interpretação do artigo 100.º, n.º 1 do CPTA que exclua do respetivo âmbito contratos qualificáveis como concessões de serviços à luz da Diretiva 2014/23/UE apenas porque a atividade explorada não se insere nas atribuições nucleares da entidade adjudicante traduziria uma redução ilegítima do âmbito material das Diretivas Recursos e viola o princípio da tutela jurisdicional efetiva (artigo 268.º, n.º 4, da CRP e artigos 2.º e 7.º do CPTA) na medida em que reduz a proteção jurisdicional do operador económico a formas processuais menos céleres e menos aptas a assegurar a utilidade da decisão final. O entendimento expresso na sentença recorrida de que está em causa concessão da atribuição de um espaço público para utilização privativa regulada no Decreto-Lei 280/2007 é improcedente já que o conteúdo das obrigações assumidas pelo concessionário ultrapassa manifestamente a simples ocupação e exploração económica de um espaço público, dado que o concessionário recebe a incumbência de assegurar uma atividade permanentemente disponibilizada aos utilizadores do estabelecimento hospitalar, sujeita a um conjunto muito significativo de deveres materiais de funcionamento e de restrições que visam salvaguardar interesses públicos. O contrato a celebrar na sequência do procedimento 2026/0001 preenche todos os elementos típicos do contrato de concessão de serviço público estabelecidos nos artigos 407.º n.º 2, 413.º e 429.º n.º 1 do CCP e no artigo 5.º n.º1 al. b) da Diretiva 2014/23/EU. Estando em causa ação que tem por objeto atos de formação de contrato de concessão de serviço público tal ação deve seguir a forma de contencioso pré-contratual por se integrar na previsão do artigo 100.º n.º 1 do CPTA, não havendo erro na forma do processo, sendo competentes os Juízos de Contratos Públicos (artigo 44.°-A, n.º 1, alínea c), do ETAF). A sentença, ao considerar procedentes as exceções de erro na forma do processo e de incompetência material dos Juízos de Contratos Públicos viola o disposto nos artigos 2.º, 7.º, 100.º n.°1 do CPTA, artigos 407.º n.°2, 413.º e 429.º n.º 1 do CCP, no artigo 5.º n.º 1 al. b) da Diretiva 2014/23/EU, nos artigos 1.º n.º 1 e 2.º n.°1 al. a) da Diretiva 89/665/CEE, nos artigos 8.º n.°4, 268.º n.°4 da CRP, no artigo 4.º n.º 3 TUE, no artigo 288.º TFUE e artigo 3.º n.º 2 do Decreto-Lei 19/2010 . O saneador recorrido julgou procedente as exceções de erro na forma de processo e de incompetência em razão da matéria do Juízo de Contratos Públicos do TAC de Lisboa e competente o Juízo Comum do mesmo Tribunal, com o seguinte discurso jurídico fundamentador, em suma: “No caso dos autos, o objeto do procedimento encontra-se definido como uma concessão da exploração de máquinas. Mas, pela análise das obrigações das partes definidas nas peças do procedimento, mostram-se afastadas a hipóteses de configuração do vínculo como aquisição ou locação dessas máquinas pelo contraente público, sendo o concessionário que fica obrigado ao pagamento de uma renda mensal pela exploração do espaço ocupado por cada máquina, mediante uma componente fixa e componente variável, que depende do local de instalação da máquina ser ou não acessível ao público. Sobre o regime de exploração consta expresso na cláusula 3.º do Anexo ao Caderno de Encargos que o estabelecimento da concessão é explorado em regime de serviço público. Como definido por Pedro Gonçalves e Licínio Lopes Martins, in Os Serviços Económicos e o Estado Regulador, in Estudos de Regulação Pública, Volume I, da Coimbra Editora, a pág. 226, segundo a qual a concessão de serviços públicos constitui o ato ou negócio jurídico através do qual uma entidade pública transfere para outra entidade o direito à exploração de atividades públicas ou procede à criação, na esfera jurídica de outra entidade, de direito relativos à utilização dos bens públicos. A concessão de serviços públicos é uma forma de gestão pela qual concedente público atribui ao concessionário o direito de gerir, por sua conta e risco, um bem ou um serviço legalmente incluído no seu âmbito de atribuições, serviços que decorram normalmente da competência da entidade pública. Mas para que se possa falar de concessão de serviço público é necessário que exista uma conexão entre o objeto do contrato e os fins legal e necessariamente prosseguidos pelo ente público. De acordo com o Estatuto aprovado pelo DL n.º 52/2022 de 4 de agosto, o Serviço Nacional de Saúde, em que se integram as Demandadas, é o conjunto organizado e articulado de estabelecimentos e serviços públicos, dirigido pelo Ministério da Saúde, que efetiva a responsabilidade que cabe ao Estado na proteção da saúde. E, no caso, é evidente que não existe uma relação entre o objeto da concessão em causa, de exploração do espaço para colocação das máquinas de venda de bens alimentares ao público e o fim ou atribuições do concedente público de proteção da saúde, de modo que permita legitimar essa relação contratual como uma efetiva concessão de serviço público. Não está em causa uma atividade que se inclua no serviço público incumbido ao concedente. O que, realmente, só pode estar em causa é a aquisição de direitos de uso privativo do domínio público por concessão de exploração, de acordo com o Regime Jurídico do Património Imobiliário Público, aprovado pelo DL n.º 280/2007 de 7 de agosto, como a Contrainteressada defende. O meio processual adequado à pretensão da Autora é a ação administrativa prevista na alínea a) e b) do art.º 37.º do CPTA. Pelo que se afigura forçoso concluir pela razão da Contrainteressada quanto à existência de erro na forma de processo. O que não afasta a existência de um procedimento para a atribuição da concessão, nem a aplicabilidade subsidiária das regras do concurso público para a celebração de contratos de prestação de serviços ou fornecimento de bens móveis, dos princípios gerais da contratação pública e do Código do Procedimento Administrativo, de acordo com o previsto no mencionado Regime Jurídico do Património Imobiliário Público. E, por essa razão, não pode deixar de concluir-se que o ato impugnado, efetivamente, não respeita a um dos tipos de contratos previstos no art.º 100.º do CPTA, nomeadamente de concessão de serviços públicos. Por isso, também se coloca a exceção de incompetência do próprio Juízo de Contratos Públicos para o conhecimento da causa. (…) O juízo administrativo comum tem competência material residual, quanto às causas cujo objeto não se encontre incluído no âmbito do juízo especializado de contratos públicos. Sendo certo que nem todos os litígios onde se discutem o cumprimento, as vicissitudes ou a cessação de contratos administrativos convocam a competência material dos juízos de contratos públicos, como é o caso da questão controvertida nos autos, que não se subsume na previsão do art.° 100.° do CPTA. O objeto do litígio não tem, assim, que ver com um procedimento pré-contratual de formação de um contrato administrativo ou de qualquer outro contrato nos termos da legislação sobre contratação pública, mas sim a concessão da atribuição de um espaço público para utilização privativa, a que essa legislação apenas se aplica subsidiariamente. O que consubstancia um ato administrativo, para o qual o Juízo de Contratos Públicos não é o competente”. Como resulta do excerto do despacho saneador acabado de transcrever, o Tribunal a quo considerando que “ não existe uma relação entre o objeto da concessão em causa, de exploração do espaço para colocação das máquinas de venda de bens alimentares ao público e o fim ou atribuições do concedente público de proteção da saúde, de modo que permita legitimar essa relação contratual como uma efetiva concessão de serviço público ”, e que não está em causa “ uma atividade que se inclua no serviço público incumbido ao concedente” , mas “ a aquisição de direitos de uso privativo do domínio público por concessão de exploração, de acordo com o Regime Jurídico do Património Imobiliário Público, aprovado pelo DL n.º 280/2007 de 7 de agosto ”, respeitando o objeto do litígio à “ concessão da atribuição de um espaço público para utilização privativa ”, decidiu que o meio processual adequado para julgar a pretensão da autora é a ação administrativa prevista nas alíneas a) e b) do artigo 37.º do CPTA e que o ato impugnado não respeita a um dos tipos de contratos previstos no artigo 100.° do CPTA, nomeadamente de concessão de serviços públicos, está em causa uma “ concessão da atribuição de um espaço público para utilização privativa ” verificando-se uma situação de erro na forma de processo, não sendo competente para dirimir o litígio em causa nos autos o Juízo dos Contratos Públicos mas sim o Juízo Comum. O assim decidido não pode manter-se, como veremos. Com efeito, nos termos da cláusula 1.ª do caderno de encargos do procedimento de consulta prévia com a ref.ª 2026/0001 (doravante apenas caderno de encargos) o “ contrato a celebrar tem por objeto disciplinar as relações contratuais entre as entidades adjudicantes, e o(s) concessionário(s), mediante a fixação dos termos da Concessão de Exploração de Máquinas de venda Automática de Bens Alimentares e Bebidas ”, consistindo a atividade objeto deste procedimento 2026/0001 na disponibilização contínua de bens alimentares e bebidas a utentes, acompanhantes, visitantes e profissionais de estabelecimento hospitalar, ou seja, a todos os utilizadores do espaço hospitalar a que se destina. Prevendo-se no n.º 2 da referida cláusula 1.ª que o concessionário não pode prestar quaisquer serviços que não se considerem incluídos na prestação de serviços objeto do contrato sem que, para tal, seja autorizado por escrito pela entidade adjudicante. E na cláusula 2.ª do caderno de encargos estão previstas as regras relativas ao estabelecimento da concessão. Como resulta do caderno de encargos do procedimento relativo à celebração do “Acordo-Quadro”, cada Lote do acordo-quadro contempla as seguintes máquinas de venda automática: máquinas individuais de venda automática de bens alimentares (produtos sólidos), máquinas individuais de venda automática de bebidas quentes, máquinas individuais de venda automática de bebidas frias, máquina de Snack (produtos sólidos) e bebidas frias, máquinas combinadas - bebidas quentes, bebidas frias e produtos sólidos – cfr. cláusula 3.ª, n.º 2 do Caderno de encargos do Acordo-Quadro. Sendo que os bens alimentares que se encontram para venda nas referidas máquinas deverão conter um baixo teor de sal e açúcar, nos termos do Despacho n.º 7516-A/2016 de 02 de junho – cfr. cláusula 4.ª, n.º 2 do Caderno de encargos. Nos termos previstos na cláusula 4.ª, n.º 6 do caderno de encargos do Acordo-quadro as “ máquinas estarão em funcionamento 24 (vinte e quatro) horas por dia, sendo que o concessionário deverá promover um modelo de reposição que permita evitar ou minimizar ruturas de stock, de produtos e/ou consumíveis, e em caso de avaria, o concessionário deverá repará-las, sem qualquer custo para a entidade adquirente, no prazo máximo de 24 horas após a comunicação, após o qual, caso a reparação não seja possível, devem ser substituídas ”. Prevendo-se na cláusula 9.ª, do caderno de encargos do Acordo-Quadro um conjunto de obrigações a cargo da SPMS, EPE, relativas, entre outras, à monitorização da qualidade da prestação de serviços, designadamente realizando auditorias. Assim como obrigações a cargo dos cocontratantes (cláusula 29.ª do caderno de encargos do Acordo-Quadro), relacionadas com o controlo da qualidade dos produtos disponibilizados, designadamente controlo higieno-sanitário dos produtos, temperaturas de funcionamento dos equipamentos refrigerados, manutenção dos equipamentos, reparação de avarias, facultar à entidade adquirente informação sobre a data e hora das operações de manutenção das máquinas, permitindo o acompanhamento do representante, garantir a limpeza das máquinas com a frequência necessária, entre outras. O que evidencia, desde logo, não se tratar de uma “autorização” de utilização/exploração de espaço público para colocação de máquinas de venda de bens alimentares e de bebidas ou de uma concessão de exploração de espaço público, atentas as diversas condicionantes impostas pela entidade pública ao exercício da atividade pelo cocontratante, bem como das obrigações que do contrato resultam, também, para a entidade adjudicante. O “ contrato de concessão de exploração do domínio público ” e o “ contrato de concessão de uso privativo do domínio público ” estão hoje tipificados no Regime Jurídico do Património Imobiliário Público (RJPIP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 280/2007 , de 7 de agosto (4) , que estabelece as disposições gerais e comuns sobre a gestão dos bens imóveis do domínio público e o regime jurídico da gestão dos bens imóveis do domínio privado, designadamente do Estado (cfr. artigo 1.º do RJPIP). Os imóveis do domínio público são os classificados pela Constituição ou por lei, individualmente ou mediante a identificação por tipos – cfr. artigo 14.º do RJPIP. Portanto, são bens do domínio público aqueles que constam como tal na CRP e os que como tal são classificados pela lei (cfr. artigo 84.º da CRP e designadamente artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 477/80 , de 15 de outubro). Os imóveis do domínio público estão fora do comércio jurídico (cfr. artigo 18.º do RJPIP), podendo, no entanto, ser cedidos a título precário para utilização por outras entidades públicas, conforme previsto no artigo 23.º do referido diploma e ainda objeto de uso comum (cfr. artigos 25.º e 26.º do RJPIP) e de utilização ou uso privativo, por licença ou concessão (cfr. artigo 27.º e ss. do RJPIP). Os imóveis, nomeadamente os prédios rústicos e urbanos do Estado e os direitos a eles inerentes integram o inventário geral do domínio privado do Estado – cfr. artigos 5.º e 7.º do Decreto-Lei n.º 477/80 , de 15 de outubro. Constituem formas de administração dos imóveis do domínio privado as previstas no artigo 52.º, n.º 2, do RJPIP, designadamente: a cedência de utilização; o arrendamento; e a constituição do direito de superfície. Em conformidade com o previsto no artigo 30.º, n.º 1, do RJPIP através do contrato de concessão de exploração de bens do domínio público , por “ acto ou contrato administrativos podem ser transferidos para particulares, durante um período determinado de tempo e mediante o pagamento de taxas, poderes de gestão e de exploração de bens do domínio público, designadamente os de autorização de uso comum e de concessão de utilização privativa ”. Sendo que nos termos previstos nos artigos 27.º e 28.º do RJPIP os particulares podem adquirir direitos de uso privativo do domínio público por licença ou concessão. Podendo através de ato ou contrato administrativos “ ser conferidos a particulares, durante um período determinado de tempo, poderes exclusivos de fruição de bens do domínio público, mediante o pagamento de taxas”. “O traço distintivo essencial entre estes dois tipos contratuais (ambos legais e nominados) reside no facto de, enquanto na concessão de exploração de bens do domínio público , se opera a transferência para o concessionário dos poderes públicos de gestão e administração do bem dominial, na concessão de utilização privativa do domínio público , o concessionário é um mero utente de um bem dominial que continua a ser gerido pela Administração Pública concedente¹¹⁵¹. (5) ”. Ora, atento o objeto do contrato a celebrar, assim como as cláusulas que o regem e que sinteticamente enunciamos supra e contrariamente ao decidido pelo Tribunal a quo não está em causa “ a aquisição de direitos de uso privativo do domínio público por concessão de exploração”, tal como não está em causa “a concessão da atribuição de um espaço público para utilização privativa” , pois o contrato a celebrar na sequência dos referidos procedimentos pré-contratuais não é idóneo a operar a transferência para o concessionário dos poderes públicos de gestão e administração de um bem dominial, nem concede ao adjudicatário a utilização privativa de um bem do domínio público. Desde logo, porque não estamos na presença de um bem do domínio público. Com efeito, os procedimentos pré-contratuais em causa nos autos destinam-se à celebração de um contrato mediante o qual a entidade demandada visa satisfazer necessidades que identificou como sendo dos utilizadores do espaço hospitalar a que se destinam – e que se consubstancia na disponibilização contínua de alimentos e bebidas a utentes, acompanhantes, visitantes e profissionais de estabelecimento hospitalar -, estando o contraente privado obrigado ao cumprimento das regras e obrigações definidas pela entidade pública e mediante o pagamento de uma retribuição pelo contraente privado, que tem uma componente fixa e uma componente variável em função das vendas, tudo nos termos previamente estabelecidos nos documentos conformadores dos referidos procedimentos pré-contratuais. Para além de incumbir, também, à entidade pública adjudicante um conjunto de obrigações relativas, designadamente ao controlo da qualidade dos produtos fornecidos. Em suma, em face das cláusulas contratuais constantes dos cadernos de encargos referidos não se pode concluir que os procedimentos pré-contratuais se destinavam à “ aquisição de direitos de uso privativo do domínio público por concessão de exploração, de acordo com o Regime Jurídico do Património Imobiliário Público, aprovado pelo DL n.º 280/2007 de 7 de agosto ”, e que o objeto do litígio respeita à “ concessão da atribuição de um espaço público para utilização privativa ”, pois com vimos não está em causa nenhum bem do domínio público, tal como, também, não está apenas em causa uma cedência de exploração um bem do domínio privado. Em face das cláusulas do contrato que se visa celebrar com o desenvolvimento dos referidos procedimentos não é possível qualificar o contrato como “ concessão de atribuição de espaço público para utilização privativa ”, e como salientou a recorrente o conteúdo das obrigações assumidas pelo concessionário ultrapassa manifestamente a simples ocupação e exploração económica de um espaço público. As peças do procedimento não se limitam a atribuir ao concessionário o direito de utilizar determinada área hospitalar para instalar equipamentos de venda automática e aí exercer livremente uma atividade económica, pelo contrário, o concessionário recebe a incumbência de assegurar uma atividade permanentemente disponibilizada aos utilizadores do estabelecimento hospitalar, sujeita a um conjunto muito significativo de deveres materiais de funcionamento e de restrições que visam salvaguardar interesses públicos. Deste modo, não pode manter-se o saneador recorrido que concluiu que o meio processual idóneo para satisfação da pretensão da autora/recorrente formulado nos autos é a ação administrativa. Como referido a recorrente considera que está em causa um contrato de concessão de serviço público, por estarem preenchidos os requisitos estabelecidos nos artigos 407.º n.º 2, 413.º e 429.º n.°1 do CCP e no artigo 5.º n.º 1 al. b) da Diretiva 2014/23/EU e, segundo alegou, por isso lançou mão do meio processual idóneo à impugnação desse ato de adjudicação e do pedido de condenação da entidade demandada a excluir a proposta da CI e à condenação da entidade demandada a adjudicar a proposta por si apresentada, sendo consequentemente competente para dirimir o litígio o Juízo dos Contratos Públicos. Vejamos, então, qual a natureza jurídica do contrato a celebrar no âmbito dos procedimentos pré-contratuais que temos vindo a analisar para aferirmos se estamos perante um contrato de concessão de serviço público ou perante um outro contrato, designadamente do catálogo do artigo 100.º, n.º 1, do CPTA ou ainda de um outro tipo de contrato não incluído na tipologia deste artigo, para em função dessa qualificação se concluir qual é o juízo competente para dirimir o litígio em causa nos autos. É consabido que a competência do tribunal afere-se em função dos termos em que a ação é proposta, considerando o pedido e a causa de pedir, tal como o autor os configurou. No artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) sob a epígrafe “Âmbito da jurisdição” – prevê-se o seguinte: “ 1 – Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: (…) e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes; (…).”. Como plasmado no preambulo do Decreto-Lei n.º 74-B/2023 , de 28 de agosto “[a] o nível da primeira instância, e face às interpretações divergentes que se têm verificado relativamente ao âmbito da competência dos juízos administrativos sociais e dos juízos de contratos públicos, e que conduziram a diversos conflitos negativos de competência, clarifica-se o sentido das normas previstas nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF. (…) no que toca ao juízo de contratos públicos, circunscreve-se o respetivo âmbito de competência, de modo a erigi-lo como o juízo da contratação pública, e não como o juízo comum do vasto universo de contratos que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, indo ao encontro do entendimento preconizado pelos tribunais administrativos, que têm vindo a delimitar a competência deste juízo especializado com recurso à noção de contratos de procura pública com interesse concorrencial. Neste sentido, o âmbito da competência do juízo de contratos públicos, delimitada na alínea c) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF, passa agora a compreender unicamente os litígios respeitantes aos tipos contratuais expressamente previstos no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado em anexo à Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na sua redação atual, isto é, aqueles que estão abrangidos e regulados pelas diretivas da União Europeia em matéria de contratação pública.”. Nesta conformidade, foi alterada a redação da alínea c), do n.º 1, do artigo 44.º-A do ETAF, da qual passou a constar (6) : Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete: (…) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os litígios respeitantes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado em anexo à Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na sua redação atual, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual, contratual e extracontratual emergentes de atos ou omissões ocorridos no âmbito da celebração ou execução dos referidos contratos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei; (7) ” . E no artigo 100.º, n.º 1 do CPTA dispõe-se que “ (…) o contencioso pré-contratual compreende as ações de impugnação ou de condenação à prática de atos administrativos relativos à formação de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços.”. Com esta redação da alínea c), do n.º 1, do artigo 44.º-A do ETAF o legislador deixou claro que aos juízos especializados de contratos públicos cabe julgar apenas os litígios relativos à formação (validade de atos pré-contratuais), interpretação, validade e execução de contratos empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços (incluindo as correspondentes várias modalidades de efetivação de responsabilidade civil, que não está em causa nestes autos). Ficou, assim, esclarecido que o âmbito deste n.º 1 do artigo 100.º do CPTA está limitado aos litígios respeitantes aos procedimentos de formação e execução dos contratos abrangidos pelas Diretivas europeias, designadamente as Diretivas recursos (tais como a Diretiva 89/665/CEE, do Conselho, de 21 de dezembro) e as Diretivas 2014/24/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014 relativa à adjudicação de contratos de concessão. Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha “embora proceda à transposição das Diretivas recursos, o regime do contencioso pré-contratual urgente consagrado na presente Secção não é exclusivamente determinado pelo propósito de otimizar a tutela do impugnante, de harmonia com as Diretivas, mas possui um alcance mais vasto, também dirigido a promover a mais rápida estabilização das relações jurídicas envolvidas na contratação pública, no interesse das entidades adjudicantes e dos contrainteressados. Nesta perspetiva se compreende a imposição, no artigo 101.º, do reduzido prazo de um mês para a propositura das ações do contencioso pré-contratual urgente 960. 3. O contencioso pré-contratual urgente regulado na presente Secção apenas é aplicável no âmbito dos procedimentos relativos à formação dos tipos contratuais que são enunciados no n.º 1 do presente artigo 100.º. (…) o campo aplicativo do contencioso pré-contratual urgente circunscreve-se, assim, aos litígios atinentes apenas aos procedimentos de formação dos contratos abrangidos pela Diretivas da UE em matéria de contratação pública. Nesse sentido, a revisão de 2015 aditou ao elenco dos contratos abrangidos pelo contencioso pré-contratual urgente o contrato de concessão de serviços públicos. Esse aditamento deve-se à redação dada pela Diretiva 2014/23/UE ao artigo 1.º, n.º 1, das Diretivas recursos , que passaram a estender o respetivo âmbito de aplicação às concessões de obras ou de serviços a que se refere essa mesma Diretiva 2014/23/UE. Nestes termos, a Diretiva recursos atinente aos setores gerais (89/665/CEE) passou a abranger os contratos a que se referem as Diretivas 2014/24/UE e 2014/23/UE e a Diretiva recursos respeitante aos sectores especiais (92/13/CEE) passou a abranger os contratos a que se referem as Diretivas 2014/25/UE e 2014/23/UE 961 (8) ”. É entendimento constante que a competência do Juízo Administrativo Comum é de carácter residual, face às competências dos demais juízos administrativos especializados. Como resulta de forma clara da supratranscrita alínea c), do n.º 1 do artigo 44.º-A, do CPTA, e já referido, compete ao juízo de contratos públicos conhecer de todos os litígios respeitantes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do CPTA (ou seja, de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços). Portanto, não compete ao juízo de contratos públicos dirimir todos e quaisquer litígios relativos, mediata ou imediatamente, a outros contratos públicos, ainda que de procura pública com interesse concorrencial, que não se incluam na enumeração taxativa de contratos previstos no artigo 100.º, n.º 1 do CPTA. Estão, assim, excluídos do âmbito de aplicação desta secção, ou seja do regime do denominado “ contencioso pré-contratual ”, os litígios respeitantes ao procedimento de formação de outros contratos, ainda que sujeitos a um procedimento pré-contratual de direito público nos termos do CCP, designadamente os litígios relativos à formação de contratos de “ concessão de uso privativo ” ou de “ exploração do domínio público ”, os quais estão submetidos ao regime da ação administrativa, ainda que se trate de litígios da competência dos tribunais administrativos (artigo 4.º, n.º 1, alínea e), do ETAF), não cabem na competência do juízo de contratos públicos (cfr. artigo 44.º-A, n.º 1, alínea c), do ETAF), como vimos supra . Considerando a configuração processual que a recorrente fez do pedido e da causa de pedir não subsistem dúvidas que o presente litígio respeita à impugnação de um ato de adjudicação da proposta apresentada pela CI M…, LDA quanto ao Lote 2 (Lote 13 do Acordo Quadro) do procedimento de consulta prévia de concessão de exploração de máquinas de venda automática ao abrigo do “Acordo-quadro para a concessão de exploração de máquinas de venda automática ( vending ) na área da saúde” para as entidades do ministério da saúde e do serviço nacional de saúde e ao pedido de condenação da SPMS – SERVIÇOS PARTILHADOS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE, EPE e da UNIDADE LOCAL DE SAÚDE DE GAIA/ESPINHO, E.P.E. a não celebrar com a M…, LDA. o correspondente contrato de concessão de exploração na sequência da decisão de adjudicação do Lote 2 (Lote 13 do Acordo Quadro) do identificado procedimento de consulta prévia ou anulação de tal contrato, caso já tenha sido ou venha a ser celebrado e de condenação das entidades demandadas a excluir a proposta apresentada pela CI ao referido Lote 2 e consequentemente a adjudicar a proposta da autora e a celebrar com a mesma o correspondente contrato. Importa, como enunciado, qualificar este contrato a que respeita o procedimento de consulta prévia de concessão de exploração de máquinas de venda automática ao abrigo do “Acordo-quadro para a concessão de exploração de máquinas de venda automática ( vending ) na área da saúde” para efeitos de aferir da (in)competência material do Juízo de contratos públicos para o conhecimento do litígio. Podendo, desde já, em face da caracterização do contrato que temos vindo a fazer excluir a qualificação do mesmo como um contrato de aquisição ou locação de bens móveis. Restando, assim, saber se o contrato em causa nos autos poderá ser qualificado como um contrato de aquisição de serviços ou como um contrato de concessão de serviços (públicos). O conceito de contrato de procura pública identifica várias categorias de contratos que as entidades adjudicantes celebram em vista da satisfação de necessidades próprias, onde se incluem os contratos de “ compras públicas ”, os contratos de concessão de obras públicas e de serviços públicos. O conceito abrange, entre outros, “ os contratos públicos de colaboração (pelos quais o contratante assume o encargo de colaborar com o contraente público mediante a execução de uma certa atividade) (9) ”. Quer os contratos de empreitada de obras públicas, concessão de obras públicas, concessão de serviços públicos, concessão de exploração de domínio público, concessão de uso privativo do domínio público são configuráveis como “ contratos administrativos de colaboração ”, ou seja, “ aqueles que associam ou comprometem o particular no desempenho regular de atribuições administrativas, em cuja realização ficam a colaborar . (10) ”. No contrato de concessão de serviços públicos, tradicionalmente, estamos em face do exercício de funções do contraente público, ou seja, da realização de atividades de natureza pública pelo contraente privado, típicas do contrato de concessão por contraposição a contratos de aquisição de bens ou serviços que correspondem a prestações típicas de atividades de direito privado, ainda que se destinem a satisfazer fins públicos. Para saber se o regime aplicável ao contrato dos autos é o da Diretiva Concessões (2014/23/UE) ou o da Diretiva relativa aos contratos públicos (Diretiva 2014/24/UE) exige que se faça a distinção entre “ concessão de obra ou de serviço ” e “ contrato público de obras ou de serviço ”. A Diretiva 2014/23/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de fevereiro de 2014 relativa à adjudicação de contratos de concessão determinou o alargamento do contencioso pré-contratual aos contratos de concessão de serviços. Nos termos do Considerando 11 da Diretiva 2014/23/UE as concessões “ são contratos a título oneroso através dos quais uma ou mais autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes confiam a execução de obras ou o fornecimento e a gestão de serviços a um ou mais operador económico. O objeto de tais contratos é a adjudicação de obras ou de serviços através de uma concessão, cuja contrapartida consiste no direito de explorar as obras ou os serviços, ou nesse direito acompanhado de um pagamento. Tais contratos podem envolver, embora não necessariamente, uma transferência de propriedade para autoridades ou entidades adjudicantes, mas as autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes obtêm sempre os benefícios das obras ou serviços em causa .”. Prevendo-se no Considerando 81 da referida Diretiva que “[p]ara garantir uma proteção judicial adequada dos candidatos e dos proponentes nos procedimentos de adjudicação de concessões, assim como para garantir a efetiva aplicação da presente diretiva e dos princípios do TFUE, a Diretiva 89/665/CEE (1), e a Diretiva 92/13/CEE do Conselho (2), deverão também ser aplicadas às concessões de serviços e às concessões de obras adjudicadas tanto por autoridades adjudicantes como por entidades adjudicantes. ”. Esta Diretiva 2014/23/EU traz a “ novidade consistente na entrada no direito legislado da UE na regulamentação das concessões de serviços, ou seja das concessões relativas à prestação e à gestão de serviços públicos ou serviços sob a responsabilidade originária de uma autoridade adjudicante (11) ”. A figura do contrato de concessão no direito da União Europeia é anterior à Diretiva Concessões, surgindo a primeira referência ao contrato de concessão na Diretiva 71/305/CEE, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de obras, em concreto o contrato de concessão de obras, desenvolvida nas Diretivas 93/37/CEE e 2004/18/CE. Já a figura da “concessão de serviços” foi ignorada na regulamentação da contratação pública até à Diretiva 2004/18/CE em que «em termos legislativos, a figura europeia da concessão – de “obras” e de “serviços” – era em 2004 definida por relação, respetivamente, ao contrato público de obras (“empreitada de obras públicas”) ou ao contrato de serviços; o elemento distintivo residia na natureza específica da contrapartida a suportar pela entidade adjudicante: na concessão, a contrapartida consistia unicamente no direito de exploração de uma obra pública ou de um serviço ou nesse direito acompanhado do pagamento de um preço. A concessão era, pois, em definitivo, um contrato que teria de envolver a atribuição, pela entidade adjudicante, de um direito de exploração de uma obra ou de um serviço. Por outro lado, em termos de incidência, a regulamentação das diretivas europeias antes de 2014 atingia apenas as concessões de obras (regras de publicidade), encontrando-se excluídas dessa regulamentação, de forma implícita ou explícita, as concessões de obras no âmbito dos setores especiais e as concessões de serviços (12) .» No ano de 2000 foi publicada a Comunicação Interpretativa da Comissão sobre as concessões em direito comunitário , sendo que “Sem reduções ou adaptações, a doutrina consagrada na Comunicação interpretativa viu-se confirmada nos anos seguintes pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, pelo que se pode concluir que, antes de 2014, se tinha dado como certa a sujeição da adjudicação das concessões de obras e de serviços a princípios ou regras de transparência e de publicidade, além de se terem definido os elementos do conceito de concessão como ato de atribuição de direito de exploração de uma obra ou serviço, que envolve a “transferência de responsabilidade de exploração”, bem como a transferência de todo ou de uma parte significativa do risco de exploração económica da obra ou do serviço (13) ”. Consta do artigo 5.º da Diretiva 2014/23/UE, o seguinte: “Para efeitos da presente diretiva, entende-se por: «Concessões», a concessão de obras públicas ou serviços, tal como definidas nas alíneas a) e b): (…) «Concessão de serviços», um contrato a título oneroso celebrado por escrito, mediante o qual uma ou mais autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes confiam a prestação e a gestão de serviços distintos da execução de obras referida na alínea a) a um ou mais operadores económicos, cuja contrapartida consiste, quer unicamente no direito de exploração dos serviços que constituem o objeto do contrato, quer nesse direito acompanhado de um pagamento. A adjudicação de uma concessão de obras ou de serviços envolve a transferência para o concessionário de um risco de exploração dessas obras ou serviços que se traduz num risco ligado à procura ou à oferta, ou a ambos. Considera-se que o concessionário assume o risco de exploração quando, em condições normais de exploração, não há garantia de que recupere os investimentos efetuados ou as despesas suportadas no âmbito da exploração das obras ou dos serviços que são objeto da concessão. A parte do risco transferido para o concessionário envolve uma exposição real à imprevisibilidade do mercado, o que implica que quaisquer perdas potenciais incorridas pelo concessionário não sejam meramente nominais ou insignificantes;”. Por seu lado o Código dos Contratos Públicos (CCP) dedicou o Capítulo II às concessões de obras públicas e de serviços públicos, prevendo, desde a redação inicial, no artigo 407.º (14) : Entende-se por concessão de obras públicas o contrato pelo qual o cocontratante se obriga à execução ou à conceção e execução de obras públicas, adquirindo em contrapartida o direito de proceder, durante um determinado período, à respetiva exploração, e, se assim estipulado, o direito ao pagamento de um preço. 2 - Entende-se por concessão de serviços públicos o contrato pelo qual o cocontratante se obriga a gerir, em nome próprio e sob sua responsabilidade, uma atividade de serviço público, durante um determinado período, sendo remunerado pelos resultados financeiros dessa gestão ou, diretamente, pelo contraente público . (…)” . Nos termos previstos no artigo 413.º, n.º 1 do CCP (15) , relativo à partilha de riscos, “[o] contrato deve implicar uma significativa e efetiva transferência para o concessionário do risco de exploração dessas obras ou serviços, que se traduz no risco ligado à procura ou à oferta, ou a ambos .”. Sendo que na “ exploração de uma atividade de serviço público, o concessionário está sujeito aos seguintes princípios: Continuidade e regularidade; Igualdade; Adaptação às necessidades .” – cfr. artigo 429.º, n.º 1 do CCP (16) . A Diretiva 2014/23/EU aplica-se a “concessões de obras” e a “concessões de serviços”: “nos dois casos, e ao invés do que sucede em Portugal, no Código dos Contratos Públicos, o objeto da concessão na Diretiva não é necessariamente um quid público , uma obra pública ou um serviço público (…). Assim, o conceito de “obra” como objeto de concessão, nos termos da Diretiva, acaba por corresponder ao conceito de “obras públicas”, nos termos em que este é definido na lei portuguesa, na parte em que aqui se indica que se trata de obras executadas “por conta de um contraente público” (artigo 343.º, n.º 2, do Código dos Contratos Públicos). A situação já reveste outros contornos no caso da concessão de serviços. (…) A configuração da concessão como tendo por objeto (simplesmente) “serviços” – como sucede com o “contrato público de serviços” – vai remeter para a figura aplicações que eram reconduzidas a tipos de contratos diferentes da concessão de serviços públicos: eis o que ocorre, por ex., com concessões de gestão de lotarias instantâneas (“raspadinhas”) ou jogos de bingo, que, sem questionar, o Tribunal de Justiça considera concessões de serviços (…) Nos termos em que o direito europeu a construiu, a concessão de serviços acabou por ver o seu objeto banalizado, uma vez que, “qualquer serviço”, público ou privado⁵³ [⁵³ Referimo-nos a serviço “privado” para indicar qualquer atividade que não está sob reserva pública, que pode ser exercida no mercado como atividade privada, como o fornecimento de refeições (v.g., refeições escolares), a colocação de máquinas de venda de alimentos .], pode assumir o estatuto de objeto da concessão: alude-se, com razão, à neutralidade da concessão como instrumento jurídico de entrega da gestão de tarefas. Sem prejuízo do exposto, não pode deixar de se notar a discrepância entre o conceito de concessão de serviços adotado na diretiva e os conceitos de concessão nas legislações de Portugal e de Espanha: o Código dos Contratos Públicos ignora a concessão de serviços e mantém a referência à concessão de serviços públicos, que tem por objeto “uma atividade pública” (artigo 407.º, n.º 2); (…) Assinalável é também, ou talvez ainda mais, a igualização do objeto da concessão de serviços e do contrato público de serviços: em ambos os casos, o contrato versa sobre um serviço – uma atividade de serviços –, situando-se a distinção fundamentalmente no regime contratual em que se desenvolve a prestação do serviço pelo cocontratante. (17) ”. Conforme declaração do Tribunal de Justiça o conceito de concessão é um conceito autónomo do direito da União e “deve ser interpretado de maneira uniforme no território da União. Daqui decorre que a qualificação jurídica dada a um contrato pelo direito de um Estado-Membro não é pertinente para determinar se esse contrato está abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva relativa aos contratos públicos ou da Diretiva Concessões. Assim, “a questão de saber se um contrato deve ser qualificado de concessão ou de contrato público deve ser apreciada exclusivamente à luz do direito da União (18) ”. Ora, a Diretiva Concessões abrange “prestações contratuais mediante remuneração”, relativas a “serviços de interesse económico geral” (cfr. artigos 1.º, n.º 4 e 4.º, n.º 1 da Diretiva 2014/23/EU) (19) . Quanto ao “perfil financeiro do modelo concessório, pode inferir-se que: A prestação principal confiada ao co-contratante consiste agora na exploração de um serviço, isto é, numa actividade de prestação de utilidades ao público que deve obedecer a características de continuidade, regularidade, igualdade e adaptação às necessidades (n.° 1 do artigo 429.º)³⁴⁴; Mantém-se a necessidade de confirmar a transferência para o concessionário do direito de obtenção de uma remuneração resultante da exploração do serviço, a qual tem de ficar dependente dos respectivos resultados e, portanto, sujeita à imprevisibilidade do comportamento futuro do mercado; ainda que o pagamento seja realizado directamente pelo concedente (como admite o n.º 2 do artigo 407.º), o critério de definição do seu montante tem de ficar, pelo menos de modo significativo , dependente daqueles resultados da exploração, o que não é prejudicado pela existência de uma contribuição do próprio concedente que, porém, não afaste o risco relevante do concessionário³⁴⁵; Por esse motivo, este perfil financeiro acaba - como sucede na concessão de obras públicas - por pressupor, embora apenas implicitamente, a verificação dos traços tradicionalmente reconhecidos pelo Direito Administrativo francês e português a um modelo concessório, já que o concedente tem de atribuir ao concessionário um título jurídico-público - uma competência - para a organização e gestão, em nome próprio e de modo essencialmente autónomo, embora sempre no interesse geral da comunidade, do serviço a explorar, sob pena de recondução do contrato a uma mera aquisição de serviços. (20) ”. Da acima aludida nota de rodapé n.º 344 a fls. 179, consta que “Isto não prejudica que, no regime europeu, a ênfase conferida ao elemento de índole financeira (transferência de risco na exploração) acabe por dispensar a averiguação acerca da natureza "pública" do serviço (e também da obra, quando se trate de concessões de obras públicas). Ora, uma vez que esse pressuposto da existência de "uma atividade de serviço público" continua a ser previsto no artigo 407.º do CCP, discute-se se isso poderia suscitar a necessidade de um exercício de interpretação em conformidade com o Direito Europeu. Sobre este problema, cfr. Lino Torgal, “Novidades sobre Concessões”, cit., pp. 1157-1161. Todavia, crê-se que se pode manter no Direito Português este traço típico definidor da concessão de serviços, já que - como agora se diz no texto - não parece possível à Administração conferir um título de exploração duradoura de um serviço, associado a uma competência específica para o exercício do serviço, sem respeitar as exigências previstas no artigo 429.º do CCP. Como sucede com a concessão de obras públicas, a simples circunstância de se requerer uma exploração económica do serviço pressupõe a atribuição de certas responsabilidades ao concessionário que dependem destes traços jurídico-públicos.”. Também no sentido de que a Diretiva 2014/23 respeita a concessão de serviços e não a concessão de serviços públicos, referindo que a Diretiva não inclui o elemento de “gestão de um serviço público (com o sentido tradicionalmente entendido entre nós no conceito de concessão). E que se verifica, aqui, um imperativo de interpretação conforme ao direito europeu – embora a propósito do artigo 407.º, Lino Torgal, “Novidades sobre concessões”, pág. 1259” – cfr. Miguel Assis Raimundo in Revista de Contratos Públicos, n.º 25, pág. 43, nota de rodapé 91. A delimitação do conceito de concessão a que se refere o artigo 31.º do CCP tem relevância não só a nível da escolha do procedimento, em função do valor, mas também para assegurar a compatibilidade com a Diretiva 2014/23 que implica que “não podem ser celebrados ao abrigo do artigo 31.º do CCP contratos que, independentemente do nomen iuris que tenham no direito interno (que até pode ser a concessão), preencham a definição europeia de contratos de aquisição de bens, serviços ou empreitadas (21) ”, designadamente contratos nos quais esteja ausente “o risco operacional”. Ora, os contratos de concessão envolvem não apenas a atribuição do direito de exploração da obra pública ou do serviço, mas também a exigência de transferência do risco de exploração. O objeto do contrato a celebrar na sequência dos aludidos procedimentos pré-contratuais, como é evidente, não pode ser considerado como de prestação de um serviço público em sentido estrito (22) , ou seja no sentido tradicional de uma atividade de que a Administração seja titular, como a recorrente acaba por admitir. Todavia, importa apurar se tal contrato poderá ser qualificado como contrato de concessão de serviços, em conformidade com o previsto no CCP e na Diretiva Concessões. O conceito previsto no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2014/23/UE não poderá deixar de assentar na exploração de uma atividade de “serviço público” em sentido amplo ou numa atividade de “prestação de utilidades ao público”, não prescindindo da qualificação da atividade como serviço público nos termos previstos nos artigos 407.º, n.º 2, 413.º, n.º 1 e 429.º, n.º 1, todos do CCP. Portanto, estando em causa um contrato a título oneroso “ mediante o qual uma ou mais autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes confiam a prestação e a gestão de serviços distintos da execução de obras ” a um ou mais operadores económicos, cuja contrapartida consiste, quer unicamente no direito de exploração dos serviços que constituem o objeto do contrato, quer nesse direito acompanhado de um pagamento, com “transferência para o concessionário do risco de exploração” dessas obras ou serviços, que se traduz no risco ligado à procura ou à oferta, ou a ambos. O artigo 19.º da Diretiva 2014/23/UE, com a epígrafe “Serviços sociais e outros serviços específicos”, dispõe que “ As concessões para serviços sociais e outros serviços específicos enumerados no Anexo IV que incidam no âmbito de aplicação da presente diretiva ficam sujeitas unicamente às obrigações previstas no artigo 31.º, n.º 3 e nos artigos 32.º, 46.º e 47.º .”. Ora, um dos serviços específicos previsto no Anexo IV respeita à Categoria “ Serviços de hotelaria e restauração ”, designadamente, com as seguintes descrições: “ 55510000-8 Serviços de cantinas ” e “ 55511000-5 Serviços de cantinas e outros serviços de cafetaria de clientela restrita ”. No artigo 46.º, n.º 1, da Diretiva 2014/23/EU que alterou a Diretiva 89/665/CEE prevê-se: “ A Diretiva 89/665/CEE é alterada do seguinte modo: 1) No artigo 1.º, o n.º 1 passa a ter a seguinte redação: (…) A presente diretiva aplica-se ainda às concessões adjudicadas por autoridades adjudicantes, referidas na Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (**), salvo se essas concessões se encontrem excluídas nos termos os artigos 10.º, 11.º, 12.º, 17.º e 25.º dessa diretiva. Os contratos na aceção da presente diretiva incluem os contratos públicos, os acordos-quadro, as concessões de obras e de serviços e os sistemas de aquisição dinâmicos .”. O conceito de concessão definido no artigo 5.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva 2014/23/UE permite identificar três elementos: “i) atribuição da execução e gestão de uma obra ou da prestação e gestão de um serviço; ii) contrapartida pública consistente na concessão de um direito de exploração, acompanhada ou não do pagamento de um preço; iii) transferência de um risco de exploração. (23) ”. A concessão envolve um elemento de aquisição, de compra de uma obra ou de um serviço, consistindo o interesse direto da entidade adjudicante em encarregar o concessionário de disponibilizar a obra ou de fornecer serviços a terceiros. O que permite distinguir a concessão das “autorizações” ou das “concessões de utilização privativa do domínio público” que não envolvem uma adjudicação de obras ou serviços (cfr. Considerando 15 da Diretiva 2014/23/EU). Prevendo o Considerando 14 que distintamente das “autorizações” ou “licenças” concedidas normalmente a pedido dos particulares “ os contratos de concessão preveem obrigações mutuamente vinculativas em que a execução das obras ou dos serviços está sujeita a requisitos específicos definidos pela autoridade ou entidade adjudicante e que têm força legal”. Como se enuncia no Considerando 18 da Diretiva “ A principal característica de uma concessão, ou seja, o direito de explorar obras ou serviços, implica sempre a transferência para o concessionário de um risco de exploração de caráter económico associado à possibilidade de não recuperar todos os investimentos efetuados nem as despesas suportadas com a exploração das obras ou dos serviços adjudicados em condições de exploração normais, mesmo se uma parte do risco fica a cargo da autoridade adjudicantes ou entidade adjudicante.”. A Diretiva considera que um “ risco de exploração deverá ser entendido como um risco de exposição às incertezas do mercado que pode ser quer um risco ligado à procura, quer um risco ligado à oferta, ou ambos. Por risco de procura deverá entende-se o risco associado à procura efetiva de obras ou serviços que são objeto do contrato ” – cfr. Considerando 20. Nestes termos “a obrigação de exercer a atividade nos termos definidos pela entidade pública indicia a presença de concessão; no mesmo sentido, evidenciando o interesse direto dessa entidade também se afigura relevante determinar se lhe coube a iniciativa de promover o procedimento de adjudicação (“procura pública”⁶⁷); por outro lado, a expressa referência à ligação da atividade à realização de finalidades de interesse público também pode contribuir para a qualificação da medida administrativa como concessão, quando isso evidencia que a entidade adjudicante obtém benefícios conexos com as obras ou os serviços prestados pelo concessionário. (…) por via da concessão, o concedente não transfere necessariamente um direito originário ao exercício de uma atividade qualificada como pública. Quer isto dizer que a atividade objeto da concessão poderá ser acessível a qualquer operador económico. Por esta razão, a referência a uma “concessão” de um direito de exploração como prestação do concedente tem um significado jurídico que só se compreende na sua inteireza quando se associa a concessão do direito de exploração à transferência do risco de exploração – verdadeiramente, é a transferência deste risco para o concessionário que permite concluir pela existência da concessão de um direito de exploração. (…) Assim, pode ocorrer que um contrato indicie ou indique mesmo expressamente o efeito de atribuir ao cocontratante um “direito de exploração” e pode inclusivamente definir-se que o cocontratante até vai dispor de liberdade para definir as condições de exploração da obra ou do serviço; mas, se não se puder concluir que o cocontratante suporta um risco na exploração da obra ou do serviço, então não existe concessão, mas antes um contrato público de obra ou de serviço. Por força disto, pode dizer-se que a afirmação de que um contrato concede um direito de exploração depende da demonstração de que o mesmo envolve a transferência de um risco de exploração⁸⁰. A transferência de risco de exploração é, assim, o critério determinante de distinção entre concessão e contrato público (…) pressupõe a exposição do concessionário a um risco de perdas (de não recuperação do valor do investimento ou do valor dos custos suportados), que podem ocorrer por força de fatores que estão fora do seu controlo e são, por isso mesmo, imprevisíveis; como se exige expressamente na diretiva, o risco transferido para o concessionário “envolve uma exposição real à imprevisibilidade do mercado”, o mesmo é dizer, uma “exposição às incertezas do mercado (24) ”. No Código dos Contratos Públicos as concessões de obras públicas e de serviços públicos foram consagradas nos artigos 407.º e seguintes, como vimos, enquadrando-se na categoria de contratos de colaboração, visto que o operador económico para além de fornecer o bem ou serviço, substitui diretamente a Administração na realização de missões de responsabilidade pública. O objeto do contrato de concessão será a gestão e responsabilidade de uma atividade de serviço público. Através da concessão de serviço público a Administração transfere para um terceiro (o concessionário) a responsabilidade e o direito de gerir, em seu próprio nome e sob o seu próprio risco, uma atividade que se insere nas atribuições do ente público. Ora o contrato em causa nos autos e a que se destinam os referidos procedimentos pré-contratuais tem como objeto a disponibilização contínua de alimentos e bebidas a utentes, acompanhantes, visitantes e profissionais de estabelecimento hospitalar, estando o contraente privado obrigado ao cumprimento das regras e obrigações definidas pela entidade pública e mediante o pagamento de uma retribuição pelo contraente privado, que tem uma componente fixa e uma componente variável em função das vendas. Com tal contrato visa-se dar satisfação a necessidades aquisitivas das entidades adjudicantes, impendendo sobre o cocontratante particular a obrigação de observar as regras definidas pelas entidades públicas, em linhas gerais, quanto às características e qualidade dos alimentos e bebidas a disponibilizar. É certo que no caso dos autos não está em causa a prestação de um serviço de cantina, mas estamos perante um contrato em que o fim último se destina à prestação de serviços que podem ser considerados de “ cafetaria ”, incluídos no Anexo IV da Diretiva, dado serem disponibilizadas sandes diversas, snacks e bebidas (chá, café, água), ainda que através de máquinas, em ambiente hospitalar, a utentes, acompanhantes e profissionais da entidade adjudicante. Tendo presente os elementos distintivos do contrato de concessão podemos identificar na situação sub iudice diversos desses elementos, importando analisar se os mesmos são suficientes para qualificar o contrato como concessão de serviços, pois como vimos vários desses elementos são comuns a outras figuras, tais como os contratos públicos de prestação de serviços. A SPMS, E.P.E, entidade adjudicante do procedimento, tem por missão centralizar, otimizar e racionalizar a aquisição de bens e serviços e disponibilizar serviços de logística, possuindo atribuições em matéria de estratégia de compras, procedimentos pré-contratuais, contratação pública, logística interna, pagamentos e monitorização de desempenho (cfr. artigo 3.º n.º 2 do Decreto-Lei 19/2010 ). E pode, acessoriamente, exercer quaisquer atividades, complementares ou subsidiárias do seu objeto principal, que não prejudiquem a prossecução do mesmo (cfr. artigo 3.º n.º 6 do Decreto-Lei 19/2010 ). Nos termos previstos no artigo 2.º , do Decreto-Lei n.º 52/2022 , de 4 de agosto, o Serviço Nacional de Saúde (SNS) é o conjunto organizado e articulado de estabelecimentos e serviços públicos, dirigido pelo Ministério da Saúde - no qual se inclui a Unidade Local de Saúde de Gaia e Espinho -, que efetiva a responsabilidade que cabe ao Estado na proteção da saúde e que presta, designadamente cuidados de saúde, nas vertentes de promoção, prevenção, tratamento, reabilitação e cuidados paliativos. Assim, a “concessão” de exploração de máquinas de venda automática de produtos alimentares traduzindo-se na contratação e gestão de um serviço de fornecimento alimentar e respetiva infraestrutura, destinada a operar em ambiente hospitalar e a servir utentes, acompanhantes e profissionais insere-se no domínio funcional da SPMS, EPE e da Unidade Local de Saúde de Gaia e Espinho. Se é inequívoco, que não pode considerar-se que a disponibilização de máquinas automáticas de venda de bens alimentares e bebidas integre os fins nucleares que a entidade demandada visa prosseguir, o mesmo pode ser considerado um serviço conexo, lateral ou auxiliar que possibilita aos utentes, acompanhantes, visitantes e profissionais de estabelecimento hospitalar a compra de determinados produtos, essencialmente "snacks" e bebidas, de forma rápida e prática, 24 horas por dia, ou seja de forma contínua. Visando a entidade adjudicante com esta aquisição a satisfação de necessidades de interesse ou utilidade pública. É, igualmente, inequívoco que com a disponibilização de alimentos e bebidas o adjudicatário colabora com a Administração na realização de um fim de utilidade e interesse público, ou seja, na prestação de um serviço específico, que integra os serviços enumerados no Anexo IV da Diretiva, nos termos previstos no artigo 19.º da Diretiva 2014/23/EU, de forma contínua e regular . Donde não pode deixar de se considerar que com a celebração deste contrato a entidade adjudicante adjudicou ou atribuiu a exploração de um serviço, nos termos definidos pela entidade adjudicante, que tomou a iniciativa de promover os procedimentos de adjudicação, constituindo o direito de exploração deste serviço o objeto do contrato, sendo a exploração do serviço financiada/remunerada pelo pagamento dos preços dos produtos adquiridos pelos compradores dos mesmos, sendo irrelevante a entidade que fixa este preço – podendo ser o concedente ou o concessionário. Identificando-se assim, do lado da entidade adjudicante, prestações típicas do contrato de concessão – o direito de exploração de um serviço, elemento fundamental distintivo da concessão, sem que exista qualquer remuneração do concessionário pela prestação dos serviços; e do lado da concessionária a prestação e a gestão do serviço de utilidade pública. Relativamente à remuneração, no contrato em causa nos autos, como vimos, a concedente não efetua qualquer pagamento ao concessionário, sendo este que remunera aquela entidade mediante o pagamento de uma parcela fixa e outra variável. Portanto, o “risco de exploração” do serviço é inteiramente do concessionário, o qual suporta uma renda fixa e uma renda variável determinada em função das vendas, sendo certo que não recebe qualquer contrapartida do concedente pela prestação do serviço de disponibilização de bens alimentares e bebidas, estando sujeito às variações ou incertezas da procura por parte dos clientes a quem o concessionário presta o serviço ou vende os bens (cfr. Considerando 20 e artigo 5.º, n.º 1, 2.º § da Diretiva 2014/23/EU), não tendo o concedente isentado o concessionário de quaisquer perdas potenciais, designadamente decorrentes da expiração dos prazos de validade dos produtos que não sejam consumidos, bem como não se descortina no contrato a existência de qualquer garantia de receita mínima do concessionário proveniente do concedente, nem se prevê qualquer disposição relativa ao regime de reposição de equilíbrio financeiro ou de renegociação do contrato – o que permite considerar que está presente neste contrato o elemento “essencial” ou “determinante” da distinção entre “concessão” e “contrato público” – o “risco de exploração”, estando o concessionário exposto a um “ risco real de perdas efetivas ”, em condições normais de exploração (Considerandos 19 e 20 e artigo 5.º, n.º 1, 2.º § da Diretiva 2014/23/EU). Está, pois, evidenciado que, também, está preenchido o requisito da transferência do risco de exploração para o concessionário. E deste modo considerando as cláusulas contratuais a incluir no contrato a celebrar pode qualificar-se o contrato a que respeita o procedimento em causa nos autos, como um contrato de concessão de serviços, na aceção da Diretiva, estando abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 100.º n.º 1 do CPTA. Em suma, como supra se referiu consubstanciando-se o objeto do contrato na exploração comercial de máquinas de venda automática de bens alimentares e bebidas, nos termos definidos pela entidade adjudicante, como acima explicitado, para satisfazer necessidades de interesse geral, com transferência do risco para o concessionário, contrariamente ao entendimento do Tribunal a quo , não está em causa a “ aquisição de direitos de uso privativo do domínio público por concessão de exploração, de acordo com o Regime Jurídico do Património Imobiliário Público, aprovado pelo DL n.º 280/2007 de 7 de agosto. ”, também não se trata de uma “ concessão do espaço do domínio público para a exploração” das referidas máquinas, como defendeu a recorrida, tal como os procedimentos pré-contratuais não têm como objeto a “ concessão da atribuição de um espaço público para utilização privativa”. Assim, estando em causa, um dos contratos a que se refere o artigo 100.º, n.º 1 do CPTA, o meio processual instaurado pela autora/recorrente – ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual - é o meio idóneo para a apreciação e decisão do litígio em causa nos autos, e consequentemente o Juízo de Contratos Públicos é o competente, em razão da matéria. Termos em que se conclui que deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, revogado o saneador recorrido e julgado competente para dirimir o litígio em causa nos autos o Juízo de Contratos Públicos do TAC de Lisboa. As custas serão suportadas pela recorrida – cfr. artigo 527.º , n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais. Decisão: Pelo exposto, acordam, em conferência, as Juízas Desembargadoras, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em: indeferir o pedido de reenvio prejudicial formulado pela recorrente; e, conceder provimento ao recurso, revogar o saneador recorrido e julgar competente para dirimir o litígio em causa nos autos o Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. Custas pela recorrida. Lisboa, 15 de outubro de 2026. (Helena Telo Afonso – Relatora) (Ana Carla Teles Duarte Palma - 1.ª Adjunta) (Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro – 2.ª Adjunta) (1) Aplicável ex vi artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, tal como os demais artigos do CPC invocados relativamente aos recursos. (2) Cfr. António Santos Abrantes Geraldes, in Recursos no Novo Código de Processo Civil, 2014, 2.ª Edição, Almedina, págs. 232-233. (3) Consultável em www.dgsi.pt. como todos os acórdãos citados sem indicação de fonte. (4) Com as últimas alterações introduzidas pela Lei Orgânica n.º 2/2023 , de 18/08. (5) Cfr. J. M. Sérvulo Correia e Francisco Paes Marques, in Noções de Direito Administrativo, Vol. II, 2.ª edição, Almedina, págs. 575-576. (6) Cfr. redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023 , de 28 de agosto. (7) Em sintonia e no que respeita à competência da Secção de Contencioso Administrativo, subsecção de contratos públicos estabeleceu-se no artigo 37.º, n.º 2, do ETAF que “ a subsecção de contratos públicos julga as causas referidas na alínea c) do n.º 1 do artigo 44.º-A”. (8) In Comentário em Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 5.ª Edição, 2021, págs. 841-842. (9) Cfr. Pedro Costa Gonçalves, in Direito dos Contratos Públicos, Almedina, 3.ª Edição – Vol. 1, 2018, pág. 203. (10) Cfr. Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2.ª edição, Almedina, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, pág. 813, que usam “esta classificação por ser uma das mais amplas e estar mais ou menos próxima da de Sérvulo Correia (…) que distingue entre contratos de colaboração (aqueles pelos quais uma das partes se obriga a proporcionar à outra uma colaboração temporária no desempenho de atribuições administrativas, mediante remuneração. (…)” (11) Cfr. Pedro Costa Gonçalves, in Direito dos Contratos Públicos, 3.ª Edição, vol. 1, Almedina, 2018, pág. 80, que destaca a “ menor densidade de regulamentação dos procedimentos de adjudicação de concessões ”, assim como assinala que o CCP afasta-se do critério da Diretiva que se refere a “ concessões de serviços ” e o CCP refere-se a “ concessões de serviços públicos ”. (12) Cfr. Pedro Costa Gonçalves, DIRETIVA CONCESSÕES – 10 ANOS DE VIGÊNCIA (EM ESPECIAL, O CONCEITO DE CONCESSÃO, DE OBRAS OU DE SERVIÇOS), págs. 288-292, publicado na obra “NOVOS PARADIGMAS NOS CONTRATOS PÚBLICOS XVI Colóquio Luso-Espanhol de Professores de Direito Administrativo”, AAFDL, 2026. (13) Cfr. idem, idem, pág. 296. (14) Introduzido no CCP ainda antes da aprovação da Diretiva 2014/23/EU e que se mantém na redação originária. (15) Alterado pelo DL n.º 111-B/2017 , de 31/08, que introduziu alterações ao Código dos Contratos Públicos tendo em vista a transposição designadamente da Diretiva 2014/23/EU, cfr. preâmbulo e artigo 1.º, n.º 2 do diploma. (16) Alterado pelo DL n.º 111-B/2017 , de 31/08. (17) Cfr. Pedro Costa Gonçalves, in DIRETIVA CONCESSÕES – 10 ANOS DE VIGÊNCIA (EM ESPECIAL, O CONCEITO DE CONCESSÃO, DE OBRAS OU DE SERVIÇOS), págs. 303-308. (18) Cfr. Pedro Costa Gonçalves, in DIRETIVA CONCESSÕES – 10 ANOS DE VIGÊNCIA (EM ESPECIAL, O CONCEITO DE CONCESSÃO, DE OBRAS OU DE SERVIÇOS), págs. 311. (19) As concessões de utilização privativa do domínio público que não envolvam uma prestação determinada pela entidade adjudicante ou realizada no seu interesse direto não são concessões (reguladas pela Diretiva Concessões), mas antes autorizações (reguladas pela Diretiva Serviços), neste sentido Cfr. Pedro Gonçalves, idem , pág. 310-311. (20) Cfr. Pedro Fernandez Sanchez, in "Direto da Contratação Pública, Vol. I, AAFDL Editora, 2024, pág. 179. (21) Cfr. Miguel Assis Raimundo in Revista de Contratos Públicos, n.º 25, pág. 44. (22) Pedro Costa Gonçalves, in A CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS (uma aplicação da técnica concessória), Livraria Almedina, Coimbra 1999, pág. 35-38, considerava que o “serviço público, enquanto tarefa ou actividade, refere-se, portanto, a uma tarefa administrativa , a uma actividade de que a Administração é titular e por cujo exercício é responsável ( responsabilidade de execução )”, ou seja, o serviço público é uma tarefa administrativa de prestação, “uma actuação administrativa de carácter positivo (em que a Administração não se limita a regular, a planear, a incentivar ou a conservar), de natureza técnica ( distribuição de água, ensino, prestação de cuidados de saúde) e não jurídica (actos jurídicos), que satisfaz, directa ou indirectamente, necessidades colectivas dos indivíduos - a prestação pode ser uti singuli , a cada cidadão, ou não”. Podendo o serviço público “ter objecto actividades económicas ( serviços públicos económicos - é esta categoria de serviços que mais nos interessa, uma vez que a concessão de serviços públicos tem aí o seu espaço preferencial⁴⁷), sociais ( serviços públicos de saúde e de segurança social ) ou culturais (v.g ., serviço público de ensino )”. (23) Cfr. Pedro Gonçalves, DIRETIVA CONCESSÕES – 10 ANOS DE VIGÊNCIA (EM ESPECIAL, O CONCEITO DE CONCESSÃO, DE OBRAS OU DE SERVIÇOS), pág. 312. (24) Cfr. Pedro Gonçalves, idem, págs. 315, 316, 319-320 e 323.