0691/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não é nulo, por omissão de pronúncia, o despacho que, em virtude de negar que os actos impugnados tivessem natureza administrativa e concluir pela incompetência do tribunal «ratione materiae», se absteve de conhecer dos vícios imputados aos mesmos actos.

II- A Assembleia da República, ao efectuar a reconfiguração territorial das freguesias, não praticou quaisquer actos administrativos, mas actuou num plano político e legislativo.

III- A jurisdição administrativa carece de competência material para conhecer da impugnação de tais actos.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A Freguesia de Passos (São Julião) vem reclamar para a conferência do despacho do relator, de fls. 69 e s., que julgou a jurisdição administrativa incompetente «ratione materiae» para conhecer da acção administrativa especial por ela interposta, absolvendo da instância a Assembleia da República e condenando a autora nas custas do processo.

A reclamante diz que o despacho «sub specie» é nulo, por não se ter pronunciado sobre a 1.ª questão que se lhe punha – e que consistiria na «análise concreta» dos actos impugnados; omissão de pronúncia que, aliás, teria ofendido o princípio da tutela jurisdicional efectiva. Ela censura também o despacho por não ter reconhecido que tais actos – que diz serem emanados do Governo – têm natureza administrativa e sofrem das causas de invalidade que, na petição, lhes foram imputadas. E ataca ainda o despacho por ele haver esquecido a isenção de custas de que, alegadamente, goza.

Não houve resposta.

Cumpre decidir.

O despacho reclamado tem o seguinte teor:

“A Freguesia de Passos (S. Julião) vem impugnar o acto da Assembleia da República, apresentado como acto administrativo e inserto no anexo I à Lei n.º 11-A/2013, de 28/1, que a extinguiu enquanto freguesia individual e a agregou numa nova freguesia.

A contestante deduziu a excepção de incompetência dos tribunais administrativos em razão da matéria, já que o acto impugnado teria sido emitido no exercício da função política e legislativa.

O Ex.º Magistrado do MºPº no STA emitiu douto parecer no sentido de que «a presente acção não pode proceder».

Cumpre decidir.

Vem questionada pela Assembleia da República a competência «ratione materiae» do tribunal, a qual se afere pelo pedido, encarado através da «causa petendi». E, no presente caso, o pedido é de anulação do acto impugnado – o acto incluso na Lei n.º 11-A/2013, de 28/1, que extinguiu a autora enquanto autarquia individual e a agregou numa nova freguesia – que a autora toma como um autêntico acto administrativo.

Ora, não há a menor dúvida que o acto «sub specie» tem natureza política e legislativa, conforme já tive a oportunidade de decidir em vários processos relacionados com o presente assunto. Assim, e v.g., escrevi no proc. n.º 286/13 o seguinte:

«A reconfiguração territorial das freguesias corresponde a uma actividade política «par excellence»; e uma tal actuação inscreve-se na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (cfr. o art. 164º, al. n), da CRP). Ora, não é verdade que essa índole político-legislativa meramente impregne o conteúdo da Lei n.º 22/2012, de 30/5, e já não as definições insertas na Lei n.º 11-A/2013, que se lhe seguiu – e que, segundo a requerente, conteria matéria simplesmente administrativa. É que tal dissociação entre os dois diplomas é artificiosa, pois recusa as suas manifestas união e complementaridade; e olvida ainda que o objecto, necessariamente individualizado, das «matérias» a que alude aquele art. 164º, al. n), não obstou à qualificação constitucional dessas pronúncias da Assembleia da República como legislativas – e, acrescentamos nós, também políticas, aliás em elevado grau.

Sendo assim, o acto suspendendo tem natureza política e legislativa. Porém, os «actos praticados no exercício da função política e legislativa» encontram-se excluídos «do âmbito da jurisdição administrativa» (art. 4º, n.º 2, al. a), do ETAF).»

A anterior jurisprudência é perfeitamente transponível para o caso dos presentes autos. Deve recusar-se a dissociação que a autora estabelece entre as Leis n.º 22/2012, de 30/5, e n.º 11-A/2013, de 28/1, e que adopta a fim de reservar, para a primeira delas, a natureza político-legislativa que nega à segunda (ou, ao menos, ao seu anexo I).

É que são óbvias a união e a complementaridade entre os dois diplomas – e, portanto, a comunicabilidade, à Lei n.º 11-A/2013, da natureza já presente na lei anterior. Embora através de diplomas diferentes e sucessivos, a Assembleia da República exerceu, nos dois, a mesma actividade – consistente na reconfiguração territorial das freguesias. Ora, isso corresponde a um exercício político-legislativo que não é afastado pela forçosa e inevitável individualização das definições legais e cuja sindicância não incumbe aos tribunais administrativos – como os preceitos «supra» citados claramente revelam.

Deste modo, é notória a incompetência «ratione materiae» da jurisdição administrativa para conhecer da acção administrativa especial dos autos, percebendo-se ainda que as questões de inconstitucionalidade colocadas pela autora só poderão ser cognoscíveis pelo Tribunal Constitucional, nos termos e condições previstos no art. 281º da CRP.

Pelo exposto, julgo a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção e absolvo da instância a Assembleia da República.

Custas pela autora, por o caso se não incluir nas hipóteses de isenção previstas no art. 4º, n.º 1, al. g), do RCP – conforme entendimento entretanto assumido neste STA.

Notifique.”

Constata-se, portanto, que o despacho ora reclamado partiu da qualificação dos actos impugnados – como político-legislativos – para a consequência de que, em virtude da natureza deles, seria flagrante a incompetência «ratione materiae» do tribunal. E, verificada a falta desse pressuposto processual básico, era impossível que o despacho prosseguisse a indagação e se pronunciasse sobre a bondade dos actos («vide» o art. 608º, n.º 2, do actual CPC).

Assim, a denunciada omissão de pronúncia é imaginária e deve-se à incompreensão da reclamante, que não parece ter captado o sentido do despacho em apreço.

Por outro lado, o modo como o despacho qualificou os actos impugnados, recusando-lhes natureza administrativa, é absolutamente exacto, ajustando-se à jurisprudência constante do STA neste domínio. Tudo o que o despacho disse a propósito do assunto é, até, evidente por si, merecendo a nossa concordância sem necessidade de adição de outros argumentos no mesmo sentido.

É ainda claro que a natureza dos actos não muda por a Assembleia da República haver legislado sob proposta do Governo. E é também óbvio que só por absurdo o STA se poria a enfrentar as questões de fundo num processo que já dissera extravasar da sua competência material. Aliás, esta posição do STA, que resulta de regras processuais elementares, não fere a ideia de uma tutela jurisdicional efectiva.

Por último, o despacho também resolveu com acerto o problema ligado às custas, pois a solução adoptada, e que foi explicada, corresponde à jurisprudência que entretanto se firmou neste STA – e que, desde então, se tem mantido constante.

Nestes termos, acordam em indeferir a presente reclamação.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 3 UC.

Lisboa, 29 de Abril de 2014. - Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Carlos Luís Medeiros de Carvalho.