3559/2006-7 - Tribunal da Relação de Lisboa

I- O Tribunal comum é competente em razão da matéria para conhecer de acção proposta contra o Estado Português para efectivação de responsabilidade civil por danos decorrentes da função política e legislativa.

II- É o caso de acção em que os autores pretendem a responsabilização do Estado pela descolonização de Moçambique considerando que, no acordo de Lusaka, não foi consagrada nenhuma cláusula que visasse a protecção das vidas e dos bens dos cidadãos portugueses depois da independência relativamente à Frelimo.

III- Por isso, viram-se os autores, que tiveram de fugir daquele território para salvar as vidas, atingidos pelo Decreto-Lei n.º 5/76, de 5 de Fevereiro, que no seu artigo 3.º previa a reversão para o Estado de Moçambique da propriedade sobre os bens imóveis pertencentes a estrangeiros não domiciliados na República Popular de Moçambique, considerando-se como não residentes todos os estrangeiros ou moçambicanos que estivessem ou viessem a estar ausentes do país por um período superior a 90 dias sem autorização

(SC)

Acordam os juízes, em conferência, na 7.ª Secção Cível, do Tribunal da Relação de Lisboa:

I. Relatório:

1. G.[…] e A.[…], ambas residentes […] Almada, intentaram contra o Estado Português, acção declarativa comum com forma ordinária, que correu termos […], na qual pedem que o réu seja condenado a pagar às autoras:

a) O valor da casa deixada em Moçambique que era em 1977 de € 2500,00 e cujo valor deverá ser actualizado em execução de sentença;

b) O valor das rendas da casa desde que foram privadas dela até hoje, o que perfaz o valor de € 2340,00, com as devidas actualizações a efectuar em execução de sentença;

c) Uma indemnização no valor de 20.000,00 por danos morais sofridos pelas autoras, em virtude das circunstâncias em que se deu a descolonização.

Para o efeito, alegaram que, por negligência e omissão do réu, o Acordo de Lusaka, assinado em 07-09-1974, e ratificado em 09-09-1974 pelo general Spínola (Boletim Oficial n.º 117, I Série, de 10-10-1974) não consagrou qualquer cláusula que visasse a protecção das vidas e bens dos cidadãos portugueses pela Frelimo depois da independência de Moçambique, pelo que, perante a instabilidade política e social que se iniciou em Moçambique após a independência, a autora G.[…] e marido se viram obrigados a regressar a Portugal por receio das suas integridades físicas e dos seus familiares, tendo chegado a Portugal, ela em 1976, e ele em 1977, vendo-se obrigados a recomeçar as suas vidas do zero, deixando em Moçambique a sua casa e haveres pessoais.

No dia 05-02-1976 foi publicado no Boletim Oficial da República de Moçambique o Dec. Lei n.º 5/76, de 05-02, que no seu art.º 3º previa a reversão para o Estado de Moçambique da propriedade sobre os bens imóveis pertencentes a estrangeiros e não domiciliados na República Popular de Moçambique, considerando-se como não residentes todos os estrangeiros ou Moçambicanos que estivessem ou viessem a estar ausentes do país por um período superior a 90 dias sem autorização. Em consequência disto, e porque as autoras se viram obrigadas a fugir para salvar as suas vidas, ficaram sem a casa e sem os seus bens pessoais. Facto que lhes trouxe angústia e sofrimento.

Imputam ao réu a responsabilidade por estes danos, uma vez que ao mesmo não ocorreu a necessidade de a O.N.U. liderar esse processo de molde a proteger a integridade física e os bens dos portugueses residentes em Moçambique, e por o Estado Português ter tomado a decisão de descolonizar sem prévia audição das populações interessadas, nem auscultação do povo português, violando assim normas de cariz constitucional, como sendo o art.º 9º als. a) a c) do Programa Movimento das Forças Armadas e frustrando assim o direito à autodeterminação dos povos, sendo que, do art.º 14º da C.R.P. incumbe ao Estado um dever de protecção e de defesa dos direitos dos cidadãos portugueses que se encontrem no estrangeiro.

2. Na sua contestação, o Estado Português, representado pelo Ministério Público, arguiu a excepção dilatória da ilegitimidade das autoras por preterição do litisconsórcio necessário passivo derivado da falta intervenção dos demais herdeiros do falecido A.[…], marido da autora G.[…] e pai da co-autora A.[…] e concluindo pela sua absolvição da instância [art.ºs 288º, n.º 1 al. d); 493º, n.º 2 e 494º, al. e) do Cód. Proc. Civil]; e a excepção peremptória da prescrição do direito das autoras à indemnização (art.ºs 498º, n.º 1; 300º; 304º, n.º 1 do Cód. Civil) a qual importa a absolvição do pedido no despacho saneador (art.º 498º, n.º 3 e 510º, n.º 1 do Cód. Proc. Civil). No mais defendeu-se por impugnação e conclui pela improcedência da acção e pela sua absolvição do pedido.

3. Na réplica, as autoras responderam às excepções, e concluíram pela improcedência da excepção peremptória da prescrição e requereram a intervenção principal provocada de C.[…] e de A.[…].

4. Por despacho de fls. 124-125 foi admitida requerida intervenção principal provocada e foram citados os chamados.

5. Por despacho de fls. 133 a 137 foi declarada a incompetência do tribunal em razão da matéria para conhecer dos presentes autos, por se ter entendido que, nos termos do art.º 3º do E.T.A.F. (Dec. Lei n.º 129/84, de 27-04) a competência para o efeito era dos tribunais administrativos e, em consequência, foi o réu absolvido da instância [art.º 105º, n.º 1 e 288º, n.º 1 al. a) do Cód. Proc. Civil] e as autoras condenadas nas custas, sem prejuízo do benefício do Apoio Judiciário, que lhes foi concedido.

6. Inconformadas agravaram as autoras. Nas suas alegações, em síntese nossa, concluem:

1.ª O art.º 3º, n.º 1 do E.T.A.F. atribui competência aos tribunais administrativos para julgar questões que se incluam no âmbito das relações jurídico-administrativas, e o art.º 51º, n.º 1 al. h) do mesmo diploma embora fale de responsabilidade civil do Estado por actos de gestão pública é apenas uma norma de delimitação de competências entre os tribunais administrativos e não uma norma que atribua a competência aos tribunais administrativos em detrimento dos judiciais;

2.ª O art.º 4º do E.T.A.F. afasta dos tribunais administrativos as questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público, pelo que a competência dos tribunais está relacionada com a natureza dos actos ou factos que geram o dano (matéria controvertida);

3.ª A decisão proferida pelo Tribunal a quo é inconstitucional, violando os art.ºs 211º, n.º 1 e 212º, n.º 3 da C.R.P. e indirectamente o art.º 20º da C.R.P.;

4.ª A sentença viola ainda o disposto no art.º 66º do Cód. Proc. Civil e o art.º 18º da LOTJF e faz uma interpretação contra legem dos art.ºs 3º, n.º 1 e 4º al. f) do E.T.A.F.;

5.ª os tribunais judiciais são competentes para o julgamento de uma acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado Português por acto legislativo e político, quer por acção, quer por omissão.

7. O réu não contra-alegou.

8. O Tribunal a quo manteve o despacho recorrido.

9. As questões essenciais a decidir:

Na perspectiva da delimitação pelo recorrente, os recursos têm como âmbito as questões suscitadas pelos recorrentes nas conclusões das alegações (art.ºs 690º, n.º 1 e 684º, n.º 3 do Cód. Proc. Civil), salvo as questões de conhecimento oficioso (n.º 2 in fine do art.º 660º do Cód. Proc. Civil).

Atento o exposto e o que flui das conclusões das alegações (1) __ e só se devem conhecer as questões que tenham sido suscitadas nas alegações e levadas às conclusões, ainda que outras, eventualmente, tenham sido suscitadas nas alegações propriamente ditas (2) __, das autoras agravantes supra descritas em I. I. 6., a questão essencial a decidir é a de saber se o Tribunal a quo é ou não competente em razão da matéria para conhecer da presente acção.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir:

II. Fundamentos:

A) De facto:

Os factos com interesse para a decisão do recurso são os supra descritos em I. 1

B) De direito:

1. A competência absoluta do tribunal em razão da matéria:

Há incompetência absoluta do tribunal em razão da matéria __ excepção dilatória da incompetência absoluta do tribunal por violação das regras da competência em razão da matéria [art.ºs. 493º, n.ºs 1 e 2; 494º, n.º 1 al. a); 101º a 107º e 288º, n 1 al. a) do C.P.C.] __ quando se propõe no tribunal comum uma acção que deveria ser intentada perante certo tribunal especial ou quando se propõe num tribunal especial uma acção que é da competência do tribunal comum, e quando se propõe em certo tribunal especial uma acção que pertence à jurisdição doutro tribunal especial (3). Para se saber em que tribunal se deve propor a acção, deve-se atender « (...) à matéria da lide, ao facto jurídico de que a acção emerge » e a qual tribunal a lei manda sujeitá-la (4). Depois ao critério geral de orientação estabelecido no art.º 66º do C.P.C. que, nesta matéria dita: « As causas que não sejam atribuídas por lei a alguma jurisdição especial são da compe­tência do tribunal comum » (5).

No caso sub judice a relação jurídica material controvertida tal como as autoras a configuram é a supra descrita em 1. Com base nas causas de pedir nela expressas as autoras formulam os pedidos supra descritos também em 1

As autoras imputam ao Estado Português a obrigação de indemnizar por actos e omissões por este praticados ou omitidos no âmbito das suas funções políticas (6) e legislativas.

A função política traduz-se numa actividade dos órgãos do Estado (Presidente da República (7), Assembleia da República (8) e Governo (9)) de ordem superior, que tem por conteúdo a direcção suprema geral do Estado, tendo por objectivo directo e imediato os fins últimos da comunidade, definir e prosseguir o interesse geral da colectividade, mediante a livre a escolha dos rumos e soluções em cada momento adequados à realização do interesse público. A função política traça as grandes opções do país e o rumo para o seu destino colectivo. A função política tem natureza criadora, cabe-lhe inovar em tudo o que seja fundamental para a conservação e desenvolvimento da comunidade nacional. Reveste, pois, um carácter livre e primário (10). A função legislativa é a actividade permanente do poder político consistente na elaboração de regras de conduta social primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição (leis, decretos-leis e decretos legislativos). A função legislativa não cabe apenas à Assembleia da República (parlamento (11)), mas também ao Governo (12) e até, o Presidente da República participa nela através de actos integrativos (13). O conteúdo político da função legislativa aproxima-a da função política, e, por isso, alguns autores falam só de função polítíco-legislativa (14). Os actos legislativos, embora sejam actos normativos (15) podem ser considerados não como praticados no exercício da função política ou legislativa podem ser praticados no exercício da função administrativa (16), se, no caso, apenas tratarem de reger a vida social, executando prévias escolhas políticas, definidas e seleccionadas pela lei (17).

A admissibilidade da responsabilidade do Estado por facto das leis é um triunfo recente da doutrina (18) e a admissibilidade dos danos directamente emergentes de actos legislativos valem também seguramente em relação aos prejuízos advindos de tratados internacionais, desde que tenham sido regularmente incorporados na ordem jurídica interna e deles resultem para os particulares sacrifícios especiais e anormais (19).

O art.º 22º da C.R.P. consagra o princípio geral da responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas, ou seja, todas as administrações (estadual, local, autónoma e institucional), sem excepção. E consagra a responsabilidade civil do Estado, não apenas pelas actuações administrativas, mas também pelas actuações político-legislativas e jurisdicionais (20).

O art.º 4º do E.T.A.F. (21) exclui da jurisdição administrativa várias situações que nela cairiam, nos termos do art.º 3º do E.T.A.F.. É assim que o art.º 4º, n.º 1 als. a), b) e f) do E.T.A.F. exclui da jurisdição administrativa os actos praticados no exercício da função política e responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício, normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa e questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público. Logo, nos termos dos art.ºs 211º, n.º 1 da C.R.P.; 66º do Cód. Proc. Civil e 18º, n.º 1 da Lei n.º 3/99, de 13-01 (LOFTJ – Lei da Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais) a competência para conhecer da responsabilidade civil do Estado pelos danos decorrentes do exercício destas funções cabe aos tribunais comuns. Portanto, quanto a estas matérias elas não podem estar sujeitas ao conhecimento dos tribunais administrativos de círculo [art.º 51º, n.º 1 al. h) do E.T.A.F.]. Está assim fora do âmbito do Dec. Lei n.º 48051, de 21-11-1967 (Regime da Responsabilidade extracontratual da Administração Pública por actos de gestão pública), pois que a responsabilidade por actos de gestão pública está intimamente ligada à actividade administrativa, de que é consequência (22), e a actividade da administração pública não se confunde nem com a política, nem com, nem com a lei. A administração pública realiza em termos concretos o interesse definido pela política por forma a dar satisfação regular e contínua às necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar social, tem natureza executiva e está subordinada às orientações da política. Isto por um lado. Por outro, a administração distingue-se da função legislativa, porque esta em relação à administração encontra-se no mesmo plano, ou ao mesmo nível, do que a função política, e porque a administração pública é uma actividade totalmente subordinada à lei, e a lei é o fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa (23).

A jurisprudência tem considerado também que os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer das acções para a efectivação da responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes da função política (24) e legislativa (25).

Por todo o exposto, os tribunais judiciais comuns são competentes em razão da matéria para conhecer da presente acção.

Procede, pois, o recurso.

7. Decisão:

Assim e pelo exposto, julga-se procedente o recurso interposto pelas autoras e, consequentemente, revoga-se o despacho recorrido, e, julga-se agora que os tribunais judiciais comuns são competentes em razão da matéria para conhecer da presente acção.

Sem custas.

Registe e Notifique (art.º 157º, n.º 4 do Cód. Proc. Civil).

Lisboa,06 / 02 / 2007

Arnaldo Silva

Graça Amaral

Orlando Nascimento

1. -Conclusões que terão de ser, logicamente, um resumo dos fundamentos porque se pede o provimento do recurso, tendo como finalidade que elas se tornem fácil e rapidamente apreensíveis pelo tribunal. As conclusões não devem ser afirmações desgarradas de qualquer premissa, e sem qualquer referência à fundamentação por que se pede o provimento do recurso. Não podem ser consideradas conclusões as indicadas como tal, mas que sejam afirmações desgarradas sem qualquer referência à fundamentação do recurso, nem se deve tomar conhecimento de outras questões que eventualmente tenham sido suscitadas nas alegações propriamente ditas, mas não levadas às conclusões. Por isso, só devem ser conhecidas, e só e apenas só, as questões suscitadas nas alegações e levadas às conclusões. Neste sentido, vd. Acs. do STJ de 21-10-1993 e de 12-01-1995: CJ (STJ), respectivamente, Ano I, tomo 3, pág. 84 e Ano III, tomo 1, pág. 19.

2. -Cfr. supra nota 1.

3. -Vd. J. A. Reis, « Coment. Cód. Proc. Civil », Vol. I, pág. 309.

4. -Vd. J. A. Reis, opus cit., pág. 147. Neste sentido estão os Acs. da R. de Coimbra de 16-2-1977 e 2-3-1977, respectiva­mente, in C.J. Ano II, tomo 1º, págs. 27 e C.J. Ano II, tomo 2, págs. 253. O primeiro ao dizer que a competência se deter­mina pela análise da estrutura da relação jurídica. Quando tal relação se traduz num direito real, regulado pelo direito civil privado, o tribunal comum é o competente para a acção. O segundo ao dizer que, para se fixar a competência em razão da matéria, se deve atender à natureza da relação jurídica mate­rial em debate, segundo a versão apresentada em juízo. E dentro desta mesma linha se insere o Ac. da R. de Évora de 8-11-1979, ao sustentar que a competência absoluta do tribunal se afere pela pretensão ou pedido formulado pelo autor.

5. -E o Prof. J. A. Reis, ensinava que só pode afirmar-se com segurança a competência do foro comum depois de se ter percorrido o quadro dos tribunais especiais e de se ter verificado que nenhuma disposição da lei submete a acção em vista à jurisdição de qualquer tribunal especial. Ary de Almeida Elias da Costa e outros in « Cód. Proc. Civil Anot. e Coment. », II Vol., págs. 38 sustentam que, dada a natural dificuldade deste processo preconizado pelo Prof. J. A. Reis que, em caso de dúvida, a acção deveria ser proposta no tribunal comum, pois que este detém a competência-regra.

6. -Vd. Ac. do STA de 05-06-2003: Acção para o Reconhecimento de Direito – Proc.º n.º 01534/02 – 1.ª Subsecção – Conselheiro Cândido Pinho – unanimidade: in http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/, etc.: II – Estão excluídos da função administrativa os actos próprios da função política ou de governo. III – A protecção diplomática e as medidas adequadas à concretização dessa protecção, relativamente aos cidadãos nacionais espoliados em consequência da independência de Angola, na sequência do « Acordo de Alvor », inserem-se na função política.

7. -Por exemplo, a dissolução da Assembleia da República [art.º 133º al. e) da C.R.P.].

8. -Por exemplo, apreciação do programa do Governo [art.º 163º al. d) da C.R.P.].

9. -Cfr. art.ºs 182º e 197º da C.R.P

10. -Vd., p. ex., Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10ª. Ed. (6ª. reimpressão), Liv. Almedina, Coimbra – 1997, pág. 8; Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Liv. Almedina, Coimbra – 1998, págs. 45 e segs.; Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, Editora Danúbio, Ldª. – Lisboa (1982), pág. 30.

11. -Cfr. art.ºs 161º e segs. da C.R.P

12. -Cfr. art.º 198º da C.R.P

13. -Cfr. art.º 134º al. b) do C.R.P.. Actos integrativos são aqueles cujo conteúdo consiste na atribuição de uma qualidade nova ao acto. É, por exemplo, o caso do acto de aprovação, que serve para conferir eficácia ao acto aprovado. Normalmente, tais actos surgem no âmbito das relações interorgânicas. Eles são porém externos na medida em que a qualidade jurídica que conferem ao acto integrado se reflicta na esfera jurídica do destinatário deste último.

Vd. Vd. J. M. Sérvulo Correia, Noções de Dir. Administrativo, Vol. I, Editora Danúbio, Ldª. – Lisboa (1982), pág. 286.

14. -Sobre as funções política e legislativa do Estado, vd., p. ex., Marcello Caetano, opus cit., pág. 8; Sérvulo Correia, opus cit., págs. 17 e segs.; Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa 1994/95, Ed. Pedro Ferreira – Editor 2735 Rio de Mouro, págs.8 e segs.

15. -O acto normativo em sentido formal é todo aquele que provém dos órgãos com competência legislativa ou regulamentar e conste de diploma que o incorpore, independentemente de conter preceitos gerais e abstractos ou de carácter individual e concreto e ainda que, neste caso, eles se revistam de eficácia consumptiva, isto é, ainda que incorporem actos materialmente administrativos. Acto normativo em sentido formal é todo aquele que se traduz na emissão de regras de conduta, padrões de valoração de comportamento ou critérios de decisão, para particulares, para a Administração e para os tribunais. Vd. Ac. do STA de 29-05-2001 – Proc. 44688.

16. -A função administrativa compreende o conjunto dos actos de execução de actos legislativos, traduzidos na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prévia opção legislativa se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado-colectividade. Vd. Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa 1994/95, Ed. Pedro Ferreira – Editor 2735 Rio de Mouro, pág. 11.

17. -Vd. Ac. do STA de 23-09-2003: Recurso Jurisdicional – Proc.º n.º 011087/03 – 2.ª Subsecção – Conselheiro António Madureira – unanimidade: in http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/, etc

18. -Vd. Gomes Canotilho, O problema da Responsabilidade do Estado por actos lícitos, Liv. Almedina, Coimbra – 1974, págs. 144 e segs.

19. -Vd. Gomes Canotilho, O problema da Responsabilidade do Estado por actos lícitos, págs. 173-174.

20. -J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, C.R.P. Anot., 3.ª Ed., Coimbra Editora - 1993, pág. 168 Anotação II ao artigo 22º e Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição da República Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora – 2005, pág. 210 Anotação I ao artigo 22º.

21. -Ao referimo-nos ao E.T.A.F. (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) estamos a referir-nos ao Dec. Lei n.º 129/84, de 27-04, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 49/96, de 04-09 e pelo Dec. Lei n.º n.º 269/96, de 29-11. A reforma do contencioso administrativo de 2002, entrou em vigor em 01-01-2004, com o novo E.T.A.F. __ aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19-02, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 4-A/2003, de 19-02 e pela Lei n.º 107-D/2003, de 31-12 __ e o novo C.P.T.A. __ aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22-02, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 4-A/2003, de 19-02. Atento o disposto no art.º 8º anterior do E.T.A.F. anterior à reforma de 2002, por um lado, e o disposto no art.º 22º da Lei n.º 3/99, de 13-01 (LOFTJ) e a data da propositura da presente acção (15-12-2003 – fls. 2), por outro, no caso sub judice aplica-se o anterior E.T.A.F. à reforma do contencioso administrativo de 2002.

22. -Vd. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. II, 9.ª Ed. (reimpressão), pág. 1222.

23. -Vd. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, págs. 45 a 48.

24. -Cfr. Acórdão supra referido nota 6.

25. -Tribunal de Conflitos de 24-11-1998: Responsabilidade Civil do Estado - Conflitos – Proc.º 000329 – Conselheiro Ribeiro Coelho – unanimidade: in http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/, etc.; Tribunal de Conflitos de 10-02-2004: Responsabilidade Civil Extracontratual - Conflitos – Proc.º 0370 – Conselheiro Pires Esteves – unanimidade: in http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/, etc.; Ac. do STA de 10-03-1999: Conflito Negativo de Jurisdição – Proc.º n.º 000324 – Conselheiro Anselmo Rodrigues – unanimidade: in http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/, etc.; Ac. do STA de 23-09-2003: Recurso Jurisdicional – Proc.º n.º 01087/03 – 2.ª Subsecção – Conselheiro António Madureira – unanimidade: in http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/, etc.; Ac. do STA de 30-03-2004: Responsabilidade civil extracontratual – Proc.º n.º 01608/02/02 – 2.ª Subsecção – Conselheira Fernanda Xavier – unanimidade: in http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/, etc.. Vd. ainda, Acs. da Rel. de Lisboa de 18-04-1991 e 01-07-1993, respectivamente: C.J. Ano XVI, tomo 2, págs. 167 e segs. e Ano XVIII, tomo 3, págs. 144 e segs.