094/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Aos Tribunais Administrativos não cabe interferir no processo legislativo.

II- Em bom rigor, só se pode qualificar como acto administrativo a estatuição individual e concreta praticada no exercício da função administrativa e é manifesto que, mesmo que a Lei 22/2012 contivesse actos individualizáveis, isso não lhe retiraria a natureza de acto praticado no exercício da função legislativa.

III- Foi o próprio legislador constitucional a estatuir que a criação, extinção e modificação das autarquias locais faz parte da competência reservada da Assembleia da República e que essa actividade corresponde ao exercício duma função política e legislativa e, por isso, não pode haver qualquer dúvida sobre a natureza do acto que cria, extingue ou modifica autarquias locais.

IV- A fiscalização da legalidade dos actos praticados no exercício da função política e legislativa está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art.º 4.º/2/a) do ETAF) como também não cabe aos Tribunais administrativos a apreciação da inconstitucionalidade abstracta das leis (art.º 223.º/1 da CRP).

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

1. O Município de Portel e as Juntas de Freguesia de Alqueva, da Amieira, de Oriola e de S. Bartolomeu do Outeiro intentaram providência cautelar contra a Assembleia da República, o Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro requerendo a suspensão de eficácia do acto administrativo constante na Lei 22/2012, de 30/05 e a intimação dos Requeridos para que eles se abstivessem de praticar actos administrativos com ela relacionados.

Requerimento que foi liminarmente rejeitado por despacho do Relator que, no essencial, foi fundamentado do seguinte modo:

“2. O exposto evidencia que a pretensão dos Requerentes é suspensão de eficácia do acto administrativo que eles afirmam estar contido na Lei 22/2012, de 30/05, e a intimação dos Requeridos a não praticar novos actos administrativos que se traduzam na concretização do desígnio nela proposto.

Daí que a nossa primeira tarefa seja a de saber se eles têm razão quando afirmam existir um acto administrativo na identificada Lei e isto porque, muito embora a adopção da forma legal seja irrelevante para caracterizar a natureza do acto administrativo (art.º 52.º do CPTA), certo é que só estes são passíveis de impugnação contenciosa (art.º 51.º do CPTA).

2. 1. Os actos administrativos são decisões “dos órgãos da Administração que ao abrigo das normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” (art.º 120.º do CPA) o que, desde logo, conduz à exclusão dessa categoria os actos que, apesar de provirem de um órgão da Administração, maxime do Governo, não são praticados a coberto de normas de direito público ou não se destinaram a produzir efeitos num caso concreto. A circunstância do acto ter um destinatário concreto, perfeitamente identificado, cuja situação individual visa regular é, assim, um dos elementos essenciais do acto administrativo, característica que o distingue dos actos normativos já que estes se destinam a regulamentar a situação de um universo geral e abstracto de destinatários. A generalidade e abstracção dos seus destinatários funcionam, assim, como elementos distintivos do acto normativo em relação ao acto administrativo o que nos permite afirmar que se a imposição se dirige a um grupo genérico e indeterminado de pessoas, ainda que determináveis, mas sem definição das suas situações individuais, ter-se-á de concluir que estamos na presença de um acto normativo e não de um acto administrativo (Neste sentido vd. Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, pp. 170 e segs.) e, entre muitos outros, Acórdãos deste STA de 3/11/2004 (rec. n.º 678/04) e de 29/03/2006 (rec. 1105/05) e a diversa jurisprudência neles citada.).

Por outro lado, e concomitantemente, o acto normativo é uma das formas do exercício da função política já que esta - por se destinar a prosseguir o interesse geral e a escolher as opções destinadas à preservação, melhoria e desenvolvimento da sociedade - se dirige ao universo não individualizado dessa sociedade, ao passo que o acto administrativo – por se traduzir na materialização dessas opções e, por isso, revestir natureza executiva e complementar da função política – se dirige aos cidadãos de forma individualizada. Por ser assim é que só os órgãos superiores do Estado – maxime, a Assembleia da República e o Governo (art.ºs 161.º 197.º e 198.º da CRP) - podem exercer a função política pois só eles têm legitimidade e competência para definir, em termos gerais, os fins que a sociedade deve almejar, os meios que cabe utilizar para os alcançar e os caminhos que para o efeito será necessário percorrer (Vd. M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., vol. I, pg.s 8 a 10, Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo pg.s 29/30 e F. Amaral Curso de Direito Administrativo, vol. I, pg 45, e, entre outros, Acórdãos deste STA de 22/04/93 (rec. n.º 29.790), de 9/06/1994, (rec n.º 33.975), de 5/03/98 (rec. n.º 43.438), de 9/05/2001 (rec. 28.775) e de 21/10/2010 (rec. 713/10).).

Por isso cabe perguntar: Será que a Lei 22/2012 se dirige ao universo das autarquias, se destina corrigir e melhorar o modelo de organização autárquico actualmente existente e, nessa medida, se traduz no exercício da função política dos órgãos do Estado ou, ao invés, como sustentam os Requerentes, a mesma não passa de “numa ordem de redução ou de extinção de um número significativo de freguesias actualmente existentes ....e, nessa medida, apresenta-se como uma estatuição dirigida à produção de efeitos jurídicos externos num caso concreto, se bem que ainda não possua destinatários individualizados mas, tão só, individualizáveis ?

Vejamos.

3. A identificada Lei pretende reorganizar o modelo territorial autárquico ora existente e, tendo em vista alcançar essa finalidade, definiu os objectivos e princípios dessa reorganização, estabeleceu que a mesma implicava a agregação de freguesias, esclarecendo que os parâmetros desta agregação dependiam do seu número de habitantes e da densidade populacional de cada município, que para isso foram classificados de acordo com determinados critérios (vd. art.ºs 1.º, 2.º, 3.º e 4.º, 5.º). Para além disso, estatuiu que a freguesia criada por efeito da agregação constituía uma nova pessoa colectiva territorial e enquadrou os termos em que a participação das autarquias envolvidas nessa reforma se podia concretizar, convidando as Assembleias Municipais e de Freguesia e, sendo necessário, as Câmaras Municipais a pronunciarem-se e a emitirem pareceres sobre essa reorganização (vd. art.ºs 6.º, 7.º, 9.º e 11.º).

O que significa que a finalidade daquela Lei foi a de implementar a política territorial que o Governo e a Assembleia da República consideraram mais conforme aos interesses nacionais, traçando os quadros gerais de uma nova reorganização administrativa territorial. E, se assim é, como é, de acordo com os critérios acima desenhados para diferenciar a função política da função administrativa e os actos políticos dos actos administrativos, aquela Lei configura o exercício da função política e não da função administrativa.

Desde logo, porque nos diversos normativos de que ela se compõe não se visualizam actos destinados a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta mas, apenas e tão só, normas de carácter geral definidoras de uma política de ordenamento territorial. E disso é sintomático o facto das Requerentes não terem identificado qual ou quais as normas daquela Lei que contivesse o acto administrativo que a elas particularmente se dirigisse e que, a final, tivessem, de forma genérica e sem qualquer concretização, limitado a pedir a suspensão de eficácia do acto administrativo constante da Lei 22/2012.

Depois, e este é outro aspecto decisivo, por ser o próprio legislador constitucional a estatui-lo, a criação, extinção e modificação das autarquias locais faz parte da competência reservada da Assembleia da República sendo que essa actividade corresponde ao exercício duma função política e legislativa (art.ºs 161.º e 164.º/al.ª n) da CRP).

Nesta conformidade, é forçoso concluir que o que o que ora está em causa é a suspensão de um acto legislativo destinado a reconfigurar em termos gerais e nacionais o mapa territorial das autarquias, que as normas nele inseridas não traduzem a prática de qualquer acto administrativo e que a propositura desta providência constitui uma tentativa de interferência (não permitida) no processo legislativo.

Foi, por isso, vão o enorme e persistente esforço que as Requerentes fizeram para tentar demonstrar a existência de um acto administrativo geral naquele diploma.

Sendo assim, e sendo que está excluída do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação dos «actos praticados no exercício da função política e legislativa». – art.º 4.º/2/a) do ETAF.

Termos em que se conclui pela manifesta a ilegalidade das pretensões formuladas nestes autos e se rejeitam liminarmente as mesmas nos termos do art.º 116.º/2/d) do CPTA.”

2. A Requerente reclama desse despacho renovando a argumentação já exposta no requerimento inicial, isto é, sustentando que apesar da Lei 22/2012 ser uma lei de valor reforçado, condicionadora dos diplomas de reorganização territorial que se lhe seguirão, certo é que ela contém um acto administrativo na medida em que impõe que aquela reorganização se faça de uma determinada maneira pré-definindo, de forma rigorosa, os seus parâmetros. O que, no concreto, se traduz numa verdadeira ordem de extinção de um número significativo de freguesias as quais, apesar de não terem sido individualizadas, poderão ser já identificadas através dos parâmetros que nela se fixaram. Aquela Lei contém, assim, um acto materialmente administrativo de carácter geral contenciosamente impugnável, uma vez que, apesar de não individualizar os seus destinatários, contém estatuições concretas, dirigidas a um número delimitado de destinatários e destina-se a produzir efeitos imediatos.

Além disso, viola directamente a Constituição, maxime os seus princípios de separação de poderes, de descentralização administrativa, de autonomia das autarquias locais e da proporcionalidade uma vez que, muito embora aquela não exclua o direito de extinção de freguesias, certo é que não consente que este seja exercido de forma arbitrária, desadequada ou desnecessária e sem audição das autarquias afectadas pela sua extinção.

Ademais, a Lei 22/2012, enquanto lei-quadro, é uma lei arbitrária e, como tal, inconstitucional, visto não ser clara na indicação da forma como aquela reorganização territorial se irá operar nem da forma como as autarquias atingidas nela poderão participar.

E verifica-se o periculum in mora uma vez que não sendo paralisados os efeitos decorrentes do acto suspendendo e sendo extintas as freguesias previstas criar-se-á uma situação de facto irremediável, tanto mais quanto é certo estarem previstas eleições autárquicas para o próximo Outono e estas tornarem irreversível a situação criada.

Reclama, por isso, a revogação do despacho do Relator e a prolação de decisão que admita a requerida providência.

Mas, diga-se desde já, que não tem razão.

3. Desde logo, porque, como longamente se explicou no despacho reclamado, sendo o acto administrativo uma decisão de um órgão da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (art.º 120.º do CPA) é forçoso concluir que aquela Lei não contém qualquer estatuição que se dirija directamente a uma autarquia e, portanto, e nessa medida, não define nenhuma situação individual e concreta. O seu objectivo foi diferente e tem outro alcance.

Acresce que, como também se referiu no despacho reclamado, foi o próprio legislador constitucional a estatuir que a criação, extinção e modificação das autarquias locais faz parte da competência reservada da Assembleia da República e que essa actividade corresponde ao exercício duma função política e legislativa e, por isso, não pode haver qualquer dúvida sobre a natureza do acto que cria, extingue ou modifica autarquias locais.

Finalmente, ainda se dirá que a fiscalização da legalidade dos actos praticados no exercício da função política e legislativa está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art.º 4.º/2/a) do ETAF) como também não cabe aos Tribunais administrativos a apreciação da inconstitucionalidade abstracta das leis (art.º 223.º/1 da CRP).

É, pois, forçoso concluir, à semelhança do que se fez no despacho reclamado, que o que ora está em causa é, apenas e tão só, o processo legislativo relativo à reorganização territorial no qual se inscreve a Lei ora em causa e, por essa razão, a propositura desta providência constitui uma interferência (não permitida) nesse processo.

A pretensão formulada nestes autos é, como se decidiu naquele despacho manifestamente ilegal

Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal indeferem a presente reclamação.

Sem custas.

Lisboa, 28 de Fevereiro de 2013. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.