61/2018 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 61/2018 Processo n.º 991/2017 2ª Secção Relator: Conselheiro Fernando Ventura Acordam, em conferência, na 2.ª secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Notificado da decisão sumária n.º 666/2017, que decidiu não conhecer do recurso de constitucionalidade, dela vem o recorrente A. reclamar para a Conferência, ao abrigo do n.º 3 do artigo 78.º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (doravante LTC), pugnando pelo prosseguimento do recurso. O presente recurso inscreve-se em ação administrativa especial, intentada pelo recorrente contra a Caixa Geral de Aposentações (CGD), impugnando o despacho proferido por aquela entidade em 4 de outubro de 2011, que indeferiu pedido de aposentação apresentado pelo autor em 24 de setembro de 2010. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja julgou improcedente a ação e, em consequência, manteve o referido despacho. Inconformado, o autor interpôs recurso jurisdicional, o qual veio a ser julgado improcedente por acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul), em 16 de fevereiro de 2017. Seguiu-se a interposição de recurso de revista excecional, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, o qual não foi admitido por acórdão do STA de 20 de junho de 2017. Foi, de seguida, interposto recurso para o Tribunal Constitucional do supra referido acórdão do TCA Sul, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, através de requerimento em que afirma a pretensão de ver apreciado o n.º 9 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 229/2005, de 29 de dezembro. Admitido o recurso e remetidos os autos a este Tribunal, o relator proferiu a decisão sumária reclamada, concluindo pelo não conhecimento do recurso com fundamento em ilegitimidade do recorrente, em virtude da inobservância do ónus de prévia suscitação perante o tribunal recorrido e em termos processualmente adequados de questão normativa de inconstitucionalidade. Foi este o teor da respetiva fundamentação: No sistema jurídico-constitucional português, os recursos de fiscalização concreta da constitucionali­dade, pese embora incidam sobre decisões dos tribunais, conformam-se como recursos normativos , ou seja, visam a apreciação da conformidade constitucional de normas ou interpretações normativas , e não das decisões judiciais, em si mesmas consideradas. Como amiúde salientado, não incumbe ao Tribunal Constitucional apreciar os factos materiais da causa, definir a correta conformação da lide ou determinar a melhor interpretação do direito ordinário, sendo a sua cognição circunscrita à questão normativa que lhe é colocada. Assim, por imperativo do artigo 280.º da Constituição, objeto do recurso (em sentido material) são exclusiva e necessariamente normas jurídicas , tomadas com o sentido que a decisão recorrida lhes tenha conferido, sem que caiba ao Tribunal Constitucional sindicar a atuação dos demais tribunais, a partir da direta imputação de violação da Constituição - mormente no plano dos direitos fundamentais - por tais decisões. No que tange especificamente à admissibilidade e conhecimento do recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, como no caso presente, impõe-se, designadamente, que a questão de inconstitucionalidade a debater pela via da fiscalização concreta haja sido susci­tada “ durante o pro­cesso ” e “ de modo processualmente adequado pe­rante o tribunal que pro­feriu a deci­são recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer ” (artigo 72º, nº 2 da LTC). Este pressuposto apresenta-se como um corolário da natureza da intervenção do Tribunal Constitucional em via de recurso – o que implica a reapreciação de questão jurídico-constitucional que o tribunal a quo pudesse e devesse ter anteriormente apreciado e decidido - e não dirimir questões novas . Sobre o cumprimento de tal ónus, vem o Tribunal Constitucional vem entendendo que incumbe ao recorrente enunciar a questão de inconstitucionalidade “de modo tal que o tribunal perante o qual a questão é colocada saiba que tem uma questão de constitucionalidade determinada para decidir” , o que reclama a identificação, de forma expressa, direta, clara e percetível, da norma, de um segmento dela ou de uma dada interpretação da mesma, que se tem por violador da Lei Fundamental (cfr. Acórdão n.º 269/94, disponível em www.tribunalconstitucional.pt ). 5. No caso vertente, a formulação conferida ao requerimento de interposição de recurso suscita dúvidas quanto à normatividade do questionamento. Na verdade, o recorrente toma como objeto do recurso um preceito normativo – o n.º 9 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 229/2005, de 29 de dezembro -, o qual aponta como “ centro da controvérsia ” ou o “ busílis ”, sem referir qual o exato sentido ou dimensão normativa que, alojado no preceito, e aplicado como critério ou padrão normativo de decisão, pretende ver a sua legitimidade constitucional apreciada por este Tribunal. Ora, objeto do controlo cometido a este Tribunal são normas jurídicas , que contenham uma regra de conduta para os particulares ou para a Administração, um critério de decisão para esta última ou para o julgador, e não propriamente o preceito ou conjugação de preceitos que as contenham (sobre a distinção, para efeitos do sistema de fiscalização concreta da constitucionalidade, cfr. Fernando Alves Correia, Justiça Constitucional , Almedina, 2016, pp. 163-168). Note-se que o requerimento contém não apenas a transcrição do enunciado textual do referido n.º 9 - o qual é comporto por um corpo e três alíneas, comportando uma pluralidade de sentidos normativos distintos -, mas também a transcrição do n.º 7 do mesmo artigo. Haveria, então, lugar à aplicação dos n.ºs 5 e 6 do artigo 75.º-A da LTC e convidar o recorrente a identificar com clareza e precisão o sentido normativo impugnado, assim como o preceito ou conjugação de preceito de onde foi extraído, não fora a inutilidade de um tal convite, dada a omissão de suscitação perante o tribunal recorrido de questão normativa de inconstitucionalidade, reportada a um sentido normativo minimamente precisado, alojado mormente no n.º 9 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 229/2005. 6. Com efeito, percorrendo a argumentação recursória, com tradução nas conclusões formuladas nas alegações de recurso dirigidas ao TCA Sul, em particular as conclusões 11.ª a 13.ª e 19.ª a 29.ª, verifica-se que o recorrente não enunciou , de forma minimamente recortada, um critério ou padrão normativo, com vocação de generalidade e abstração, suscetível de vir a ser utilizado na decisão a proferir, que devesse ser recusado com fundamento em inconstitucionalidade ; ao invés, é manifesto que tais conclusões consubstanciam o desenvolvimento da discussão sobre o acerto da aplicação ao caso dos parâmetros de direito ordinário tidos como relevantes, ainda que aduzida de argumentos fundados na Constituição. Efetivamente, ao sustentar genericamente que uma “qualquer interpretação restritiva da contagem do tempo de serviço do recorrente, enquanto dirigente do IPB, a coberto do artigo 5º nº 7, 8 e 9 do DL 229/2005 sempre se terá por inconstitucional” , abdicando de explicitar minimamente qual o conteúdo prescritivo ou ordenador de uma tal “ interpretação ”, o recorrente interpela verdadeiramente a correção do ato de julgamento proferido pelo TAF de Beja, ao qual, inclusive, imputa diretamente a violação de normas constitucionais (cfr. conclusões 13.ª. 19.ª e 29.ª.). Falece, pois, o pressuposto insuprível de prévia suscitação perante o tribunal recorrido e em termos processualmente adequados de questão normativa de inconstitucionalidade– única idónea a ser conhecida -, o que determina a ilegitimidade do recorrente (alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º e n.º 2 do artigo 72.º, ambos da LTC).» 3. Na peça de reclamação exprime-se discordância quanto ao sumariamente decidido, sendo a argumentação condensada nas seguintes conclusões: «1.º O sentido aplicado pelas instâncias foi o de admitir a aplicação da norma (artigo 5.º, n.º 9 do Decreto-Lei n.º 229/2005) da sua forma mais literal possível e considerando apenas o tempo de serviço que o Reclamante prestou no exercício efetivo de funções de monodocência. 2.º E, com esta interpretação, excluiu-se a contagem de tempo de serviço para efeitos de aposentação, quando esse serviço foi prestado em outras funções, mormente pelo exercício de funções dirigentes, 3.º Ora, esta é a interpretação das instâncias que o Recorrente não aceita, entendendo que essa aplicação e interpretação da norma ofende vários preceitos constitucionais (nos termos acima sumariados). 4.º E, nessa medida, o Reclamante crê que defendeu e apresentou os motivos (acima reproduzidos) que o levam a considerar e reputar esta norma de inconstitucional. 5.º Problema esse que, tem uma clara dimensão normativa porque radica num preceito concreto e tem também uma força expansiva e nótula de abstração, já que se destina a um universo indeterminado de pessoas, entre os quais o Recorrente. 6.º Perguntou-se, assim, ao Tribunal Constitucional, se a exclusão do tempo de serviço para efeitos de aposentação, constante do normativo colocado em crise, não viola a Constituição (maxime, os artigos 50.º, n.º 2; 63.º, n.º 4; 13.º). 6.º A questão foi colocada com um grau suficiente de generalidade e abstração e de tal modo que se pode perfeitamente afirmar que se trata de uma interpretação normativa que não depende do circunstancialismo concreto dos factos. 7.º Por isso, mal se entende e se poderá aceitar, a conclusão desta decisão que exclui a admissibilidade deste recurso. 8.º Ora, como bem salienta Carlos Lopes do Rego, in Os recursos de fiscalização concreta na Lei e na jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, pag. 50 e 51: «está perfeitamente assente na jurisprudência constitucional que a fiscalização concreta pode incidir, não apenas sobre normas em si mesmas consideradas, mas também sobre determinada interpretação ou sentido com que a mesma foi tomada no caso concreto e aplicada à respetiva dirimição pela decisão recorrida» 8.º O Reclamante cumpriu o ónus que se lhe impunham, sendo claro o sentido da interpretação com o qual não se conforma. Termos em que, deve a presente reclamação ser deferida, admitindo-se o recurso do Reclamante e determinando-se o prosseguimento dos autos nos termos do disposto no n.º 5 do artigo 78.º-A da LOTC.» 4. A recorrida não apresentou resposta. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação O reclamante impugna a decisão sumária de não conhecimento do recurso, por ilegitimidade do recorrente, sustentando que deu cumprimento ao ónus de indicação no requerimento de interposição de recurso da questão de constitucionalidade, tendo identificado claramente nessa peça a norma cuja conformidade constitucional pretende ver apreciada, seja em “capítulo autónomo do seu requerimento”, seja na parte dedicada à indicação das normas constitucionais infringidas. Não assiste - antecipe-se - razão ao reclamante neste ponto, padecendo a argumentação esgrimida do vício, assinalado na decisão sumária reclamada, de desconsiderar a distinção, formal e funcional, no âmbito do sistema de fiscalização da constitucionalidade, entre a norma ou interpretação normativa que constitui objeto do julgamento cometido ao Tribunal Constitucional (artigo 79.º- C da LTC), e o preceito ou conjugação de preceitos normativos onde se aloja o critério ou padrão normativo de decisão efetivamente aplicado como determinante do julgado, diferenciação conceptual que em nada colide com a possibilidade de controlo de interpretações normativas , invariavelmente aceite pelo Tribunal. Aliás, justamente quando se procura circunscrever o controlo da constitucionalidade a um específico sentido normativo, obtido interpretativamente por mediação jurisprudencial - como avulta do requerimento de interposição de recurso e a reclamação reitera expressamente, aludindo à não aceitação da «interpretação das instâncias» e ao «sentido da interpretação com o qual não se conforma» -, e não a um enunciado normativo on its face, maior é a exigência de clareza e precisão quanto à delimitação e especificação do objeto normativo visado - o resultado da interpretação judicial -, que não se basta com a mera referência ao texto de um ou vários preceitos normativos, tomados como «norma interpretanda». Assim decorre de jurisprudência reiterada do Tribunal, e é assinalado na doutrina, mormente pelo Autor e obra convocada pelo reclamante na peça em apreço (Carlos Lopes do Regos, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional , Almedina, 2010), como decorre do seguinte trecho: «Importa distinguir claramente - para o efeito da precisa delimitação do objeto dos recursos de fiscalização concreta – os conceitos de norma e de preceito ou disposição legal que a suporta: na verdade, tais recursos reportam-se e incidem sempre, não sobre puras disposições ou comandos de direito positivo em vigor, mas sobre determinadas regras ou padrões valorativos neles contidos, impostos, de forma “ heterónoma ”, aos respetivos destinatários – embora sempre identificados por referência aos preceitos, legais ou regulamentares, que, servindo-lhes de suporte formal ou de “fonte normativa”, os sustentam(cfr., v.g. Acórdãos n.º 302/94, 57/95, 532/05, 175/06 e 488/06)» ( ob. cit. , p. 50). E, mais adiante, sobre as exigências que recaem sobre o questionamento de uma dada interpretação normativa, prossegue o mesmo Autor: «[D]ada a sua relevância decisiva na jurisprudência do Tribunal Constitucional, quando se pretenda questionar a constitucionalidade de uma dada interpretação normativa, é naturalmente indispensável que a parte identifique expressamente essa interpretação ou dimensão normativa, em termos de o Tribunal, no caso de a vir julgar inconstitucional, a poder enunciar na decisão, de modo que os respetivos destinatários e os operadores do direito em geral fiquem a saber que essa norma não pode ser aplicada com tal sentido (cfr., entre muitos outros, os Acórdãos n.ºs 367/94, 178/95, 593/95, 645/97, 107/99, 549/01, 232/02, 302/02, 21/06, 361/06, 415/06 e 37/09)» ( ob. cit. , p. 104). Ora, o requerimento de interposição de recurso, na parte intitulada « Da norma cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada », começa por referir o âmbito subjetivo do Decreto-Lei n.º 229/2005, de 29 de dezembro, indicando que o respetivo artigo 5.º do diploma contempla um regime transitório, após o que transcreve os n.ºs 7 e 9 do preceito. Segue-se a formalização de pretensão que remete simplesmente para o enunciado textual do n.º 9 do artigo 5.º, que culmina com a afirmação de que «[o] busílis estará, assim, neste ponto – a apreciação da inconstitucionalidade do n.º 9 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 229/2005 de 29/12», sem a devida explicitação de qual o preciso sentido ou dimensão normativa, extraído interpretativamente do preceito, que pretendia ver apreciado, sendo certo que enunciado textual comporta uma pluralidade de critérios normativos, uns de índole positiva (o tempo de exercício de funções e cargos considerados para os efeitos do regime transitório previsto no n.º 7 do preceito) e outros de índole negativa (a exclusão de consideração de qualquer outro tempo de serviço para os mesmos efeitos, mormente nos várias situações funcionais compreendido na previsão das três alíneas do n.º 9 do mesmo artigo 5.º). É certo que o requerimento de interposição de recurso prossegue com a indicação dos parâmetros de constitucionalidade que, na ótica do recorrente, se encontram violados, onde se encontram considerações sobre o alcance do regime transitório consagrado no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 229/2005 e a que se operava uma diferenciação entre grupos de sujeitos. Porém, a argumentação culmina, novamente, com a conclusão de que «este preceito colide com todos os princípios e normas supra elencados», oferecendo-se apenas, como fator de «uma maior definição do objeto recursivo», o leque de particularidades do concreto caso vertente, e a menção de que, «a norma em causa, não considera qualquer outros tempos de serviço [ sic ], incluindo, na interpretação da decisão recorrida, o exercício de cargos dirigentes ». Por último, neste primeiro plano de análise, não colhe o argumento de que o entendimento acolhido na decisão reclamada contraria a posição sufragada pelo Tribunal nos Acórdãos n.ºs 411/99, 95/2004, 99/2004 e 437/2006. Em qualquer desses arestos, foi possível determinar em termos claros e precisos, a partir da formulação do impulso recursório, qual o sentido ou dimensão normativo aplicado na decisão recorrida ou cuja aplicação havia sido recusada com fundamento em inconstitucionalidade (no caso do Acórdão n.º 411/99), e cuja conformidade constitucional se pretendia sindicar, ao contrário do que acontece no presente recurso. Inexiste, pois, a invocada similitude entre os casos quanto à verificação dos pressupostos para o conhecimento do recurso, a única pertinente à presente reclamação. Nestes termos, não sofre censura a decisão reclamada, ao considerar que o recorrente não deu cumprimento cabal ao disposto no n.º 1 do artigo 75.º-A da LTC. Dito isto, importa recordar que o afastamento do conhecimento do recurso não assentou em tal deficiência do requerimento de interposição de recurso, pois, caso de revelassem reunidos os demais pressupostos e requisitos do recurso, seria possível o suprimento do vício através do convite ao aperfeiçoamento estipulado nos n.ºs 5 e 6 do artigo 75.º-A da LTC. Esse mecanismo foi afastado por inutilidade, em virtude de se evidenciar a omissão de suscitação perante o tribunal recorrido de questão normativa de inconstitucionalidade, reportada a um sentido normativo minimamente precisado, alojado no preceituado no n.º 9 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 229/2005, sendo esse, efetivamente, o fundamento que determinou a prolação da decisão sumária reclamada. Conforme jurisprudência pacífica do Tribunal, a reclamação prevista no artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, carece de ser fundamentada, sendo necessário que o reclamante exponha as razões pelas quais discorda da decisão sumária proferida (cfr., entre muitos, os Acórdãos n.ºs 293/2001, 427/2014, 275/2015, 352/2015, 364/2016, 469/2016, 95/2017 e 231/2017). Ora, a reclamação apresentada não avança, nem mesmo tentativamente, qualquer impugnação do fundamento em que se baseou a decisão de não conhecimento do recurso. Toda a argumentação é reportada aos termos do requerimento de interposição de recurso, sem oferecer qualquer argumento votado a demonstrar que, ao contrário do decidido, respeitou o ónus imposto pelo n.º 2 do artigo 72.º da LTC. E, com efeito, limitando-se a parte, genericamente, a sustentar perante o tribunal a quo que «qualquer interpretação restritiva da contagem do tempo de serviço do recorrente, enquanto dirigente do IPB, a coberto do artigo 5.º n.º 7, 8 e 9 do DL 229/2005 sempre se terá por inconstitucional», o que integra, verdadeiramente, critica ao próprio ato judicial, na sua dimensão interpretativa, ainda que mobilizando argumentos fundados na Constituição, certo é que não foi o tribunal a quo confrontado o dever de se pronunciar sobre questão normativa de inconstitucionalidade. Assim sendo, mostrando-se acertado o sumariamente decidido, cumpre indeferir a reclamação. III. Decisão 7. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se indeferir a reclamação e condenar o reclamante nas custas, fixando-se, de acordo com o impulso processual em apreço e a graduação seguida pelo Tribunal em casos similares, a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta. Notifique. Lisboa, 31 de janeiro de 2018 - Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro - Manuel da Costa Andrade