01586/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O diferencial criado pelo art. 2º do DL nº 299/97, de 31 de Outubro, não abrange os primeiros - sargentos em regime de contrato (antes da publicação do DL nº 320 - A/2000 de 15 de Dezembro).

II- A não atribuição desse diferencial aos primeiros - sargentos em regime de contrato não viola o princípio da igualdade, uma vez que encontra fundamento material bastante na diferenciação de formação, mais exigente, imposta aos militares do quadro permanente.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., identificado nos autos, intentou no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito imputado ao General Chefe do Estado Maior do Exército, formado sobre o requerimento apresentado em 29 de Janeiro de 1998 e no qual pedia que lhe fosse “abonado o diferencial correspondente ao posto que detém, em igualdade de circunstâncias com os 1ºs Sargentos do QP com igual ou menor antiguidade”

Pelo acórdão de fls. 100/107 o Tribunal Central Administrativo julgou o recurso improcedente.

Inconformado, o impugnante recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A- A douta decisão expendida pelo Tribunal recorrido, enferma, ela própria, de contradição insanável na justa medida em que ao interpretar: “ ... quer o DL nº 34- A/90, de 20.01, com as alterações do DL nº 157/92, de 31.07, quer o DL nº 158/92, de 31.07, não impõem uma estrita igualdade remuneratória entre militares RC e os do QP”, para logo de seguida vir fundamentar: “ ... o que ressalta dos mesmos é que a remuneração dos militares em RC há-de basear-se – como se baseia – os níveis Retributivos dos correspondentes postos dos militares dos quadros permanentes”. Não pode, contudo, o Tribunal recorrido concluir da forma enfática como o faz, de que não se mostra violado o “princípio do sistema Retributivo.”

B- Perante a afirmação supra de que a remuneração dos militares em RC há-de basear-se nos níveis retributivos dos correspondentes postos dos militares dos quadros permanentes, não se entende a razão de Direito pela qual – sendo assim como é em todos os restantes postos comuns dos militares QP e RC – haverá de ser diferente apenas este caso dos 1ºs Sargentos, por mais acórdãos que a Entidade Recorrida e o Tribunal “a quo” citem, em nossa modesta opinião, esgrimir com a aparente diferença de situações que legitimam o pretendido tratamento desigual, o princípio do sistema retributivo durante aquele período encontra-se violado.

C- Daí se concluirá também, que nenhuma interpretação do artigo 13º da CRP pode sufragar tratamento desigual tão gritante, por discriminatório e arbitrário, como seja o de que, o dito princípio do Sistema Retributivo, nos outros dois Ramos (Marinha e Força Aérea) como ainda e também, em relação a todos os restantes postos dos três Ramos (Exército, Marinha e Força Aérea) comuns a Militares QP e RC.

D- Em nossa modesta opinião, aqueles dois raciocínios antagónicos entre si, não suportam a conclusão de que se não mostra violado o princípio do sistema Retributivo;

E- Parece convir olvidar-se o estatuído no citado artigo 2º do DL nº 299/97, de 21-10, com sentido de interpretação exactamente contrário do que emana dos elementos sistémico, literal, teleológico e valorativo que tais normas encerram, qual é, a de não admissão de nenhuma outra diferenciação desigual daquilo que foi e é no presente materialmente igual.

F- O art. 13º da CRP não suporta duplo tratamento discriminatório, por arbitrário e cristalinamente desigual, sequer com fundamento de formas distintas de prestação de serviço militar, pois, a sê-lo, também o seria nos restantes postos comuns a QP e RC e na Força Aérea e em nenhum deles nem naquele Ramo se verifica o caso dos autos pelo que à saciedade se demonstra a violação do princípio da igualdade remuneratória, violação do princípio constitucional da igualdade de tratamento e das Normas do Direito do Trabalho Internacionais que formalmente aqui se invocam – umas e outras – para todos os efeitos legais.

(...)

Preceitos violados:

- Dec-Lei nº 39-A/90, de 24 de Janeiro, artigos: 392º, 393º nº 1, al. b), 395º, 31,º 42º, 298º e 401º;

- Do Dec-Lei nº 184/89, art. 14º

- O Dec-Lei nº 299/97, de 31 de Outubro, se interpretado no sentido do revogado Dec-Lei nº 80/95, ou seja, no sentido de que este apenas se destinava aos 1ºs Sargentos do QP e não a todos os militares do activo como referido em tal diploma;

- Da CRP: art. 13º (Princípio da igualdade).

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“O requerente veio interpor recurso contencioso do indeferimento tácito imputado ao Chefe do Estado Maior do Exército que se terá formado sobre o seu requerimento de 29/1/98 onde pedia que lhe fosse abonado o diferencial correspondente ao posto que detém, em igualdade de circunstâncias com os 1ºs Sargentos do quadros permanentes (QP) com igual ou mais antiguidade nos termos do DL nº 292/97 de 31/10.

O recorrente encontra-se em efectividade de serviço em regime de contrato e pretende tal equiparação ao abrigo do art. 1º do DL nº 229/97.

Afigura-se-nos que tal equiparação não é possível, uma vez que a legislação invocada contempla as situações dos militares no activo, referindo-se expressamente aos quadros permanentes.

Deste modo, seguindo a posição defendida no acórdão do TCA, entendemos que o art. 2 do citado diploma, quando se refere “ao direito ao abono diferencial referido no artigo primeiro, está apenas a incluir os militares do quadro permanente.

Por outro lado, a lei no art. 1º do DL nº 158/92 de 31/7 estabeleceu o regime das remunerações dos Militares das Forças Armadas em regime de contrato nos termos da sua tabela anexa.

Não se afigura assim, que tenha existido a violação do princípio da igualdade, uma vez que se trata de situações diferentes, pretendendo o legislador privilegiar os elementos da Forças Armadas em regime de permanência, em relação aos militares contratados que têm natureza própria nos termos do art. 384 do EMFAR (veja-se a este propósito o Ac. 47 664 de 24/04/02 onde se diz ... “ a não atribuição desse diferencial aos sargentos em regime de contrato, com a mesma antiguidade e posto de sargentos dos quadros permanentes que dele beneficiam, não viola o princípio “para trabalho igual, salário igual” e encontra fundamento material bastante na diferente e mais exigente formação específica imposta aos militares do quadro permanente” (sic) e ainda o ac. 1694/02 de 6/05/03).

Deste modo, sou de parecer que a decisão do TCA merece total acolhimento.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

A) Em 29 de Janeiro de 1998, o recorrente apresentou requerimento dirigido ao Senhor Chefe do Estado Maior do Exército, do seguinte teor:

“A. .., 1º Sargento RC Apontador de Infantaria, NIM 06546690, colocado e a prestar serviço no Regime de Infantaria nº 1, expõe e requer a Vossa Ex. o seguinte:

1. O Requerente é 1º Sargento desde 2 de Setembro de 1997.

2. Com a aplicação do Dec-Lei nº 299/97, de 31 de Outubro, constata-se que o Requerente aufere vencimento inferior ao de 1ºs Sargentos do QP com menor antiguidade.

3. Nos termos do art. 21º do EMFAR, julga-se o interessado lesado no seu conteúdo, pois, como se pode observar, com antiguidade superior no posto, aufere vencimento inferior ao de 1ºs Sargentos do QP com menor antiguidade.

4. Considerando o conteúdo do art. 401º do EMFAR, verifica o Requerente continuar a ser lesado, pois não lhe está a ser aplicado o disposto no art. 14º e 13º, nº 2, do DL nº 184/89, de 2 de Junho.

5. Pelo exposto, solicita o Requerente que Vossa Ex. se digne mandar repor a igualdade e que lhe seja abonado o diferencial correspondente ao posto que detém, em igualdade de circunstâncias com os 1ºs Sargentos do QP com igual ou menor antiguidade (...).

B) Sobre o referido requerimento não recaiu qualquer despacho.

2.2. O DIREITO

O acórdão recorrido decidiu que (i) “o DL nº 299/97, de 31.10, não é aplicável à situação do recorrente, que presta serviço em regime de contrato, (ii) não se mostra violado o “princípio do sistema retributivo” e (iii) não se verifica a violação do princípio da igualdade.

O recorrente discorda do julgamento em todas estas vertentes.

Vejamos se lhe assiste razão.

2.2.1. O DL nº 80/95 de 22 de Abril fixou um regime especial de remuneração aplicável, única e exclusivamente aos sargentos dos quadros permanentes da Marinha, na situação de activo (art. 1º nº 1).

O DL nº 299/97, de 31 de Outubro, declarando no respectivo preâmbulo que instituía uma nova disciplina “ de forma a superar a relativa desigualdade” criada pelo DL nº 80/95, entre os primeiros-sargentos da Marinha e os dos outros ramos das forças armadas, veio dispor, na parte que interessa à decisão do presente recurso jurisdicional o seguinte:

Artigo 1º

Sempre que um primeiro-sargento dos quadros permanentes da Marinha, na situação de activo, aufira remuneração inferior à de sargento com menor antiguidade ou posto, tem direito ao abono de um diferencial de remuneração a calcular nos termos do art. 3º

Artigo 2º

O direito ao abono do diferencial referido no artigo anterior aplica-se aos primeiros-sargentos do Exército e da Força Aérea, na situação de activo, sempre que aufiram remuneração e tenham igual ou maior antiguidade no posto em relação aos primeiros-sargentos da Marinha abrangidos por aquele artigo, sendo, para o efeito, aplicáveis as regras constantes dos artigos 3º e 4º do presente diploma.

O acórdão recorrido entendeu que a situação do recorrente não é subsumível ao regime fixado no DL nº 299/97, pelas razões indicadas no trecho do respectivo discurso justificativo que, de seguida, se transcreve:

“Ora, o recorrente encontra-se na efectividade de serviço, em regime de contrato.

Não pertence, pois, aos quadros permanentes do Exército, prestando serviço em regime de contrato, sendo certo que a prestação de serviço militar, em regime de contrato, devido à sua especificidade, tem regulamentação própria quanto à remuneração a auferir (DL nº 158/92, de 31.07), como está previsto no art. 401º, inserido no Título II – Do regime do contrato – do EMFAR (DL nº 34-A/90, de 24.01, com as alterações do DL nº 157/92, de 31.07):

“O militar em RC tem direito, nos termos definidos em legislação própria, à remuneração adequada à especificidade do serviço que presta, ao posto e ao tempo de permanência neste”.

Aliás, o art. 3º do EMFAR estabelece entre as formas de prestação de serviço efectivo o serviço efectivo nos quadros permanentes (QP) (alínea a)) e o serviço efectivo em regime de contrato (RC) (alínea d)).

E o art. 5º do EMFAR refere que:

“É militar em RC o que, tendo cumprido SEM e prestado serviço RV pelo período de 12 meses, continua ou regressa ao serviço por um período de tempo limitado, com vista à satisfação de necessidades das Forças Armadas ou ao seu eventual recrutamento para os QP”.

Assim sendo, e retomando o caso dos autos, quando o DL nº 299/97, de 31.10, no seu art. 1º refere que “o direito ao abono do diferencial referido no artigo anterior se aplica aos primeiros-sargentos do Exército e da Força Aérea, no activo (...)” fá-lo numa relação lógica e causal entre a disciplina do art. 2º e do art. 1º, tal normativo – art. 2º - limita-se a tornar extensivo ao Exército e à Força Aérea um regime que este – art. 1º - criou para os 1ºs sargentos dos quadros permanentes da Marinha, fazendo depender a atribuição do diferencial de uma prévia comparação com a situação dos militares deste último Ramo.

Deste modo, e pese embora o facto de a letra da lei (art. 2º referido) não conter a expressão quadros permanentes, como no art. 1º, não pode deixar de se entender que a previsão do art. 2º abrange apenas os 1ºs Sargentos dos quadros permanentes do Exército e da Força Aérea, atenta a relação lógica e causal entre o normativo constante do art. 2º e o normativo do art. 1º.

Assim sendo, o DL nº 299/97, de 31.10, não é aplicável à situação do recorrente, que presta serviço em regime de contrato (RC)”.

O recorrente discorda desta interpretação defendendo (alínea E) das conclusões da alegação) que os elementos “sistémico, literal, teleológico e valorativo” suportam um resultado interpretativo “exactamente contrário”.

Mas não tem razão.

No caso concreto, importa determinar o sentido prevalente da norma do art. 2º do DL nº 299/97 de 31.10, fixando o respectivo âmbito de aplicação subjectiva, de molde a saber se nele estão englobados apenas os primeiros-sargentos dos quadros permanentes, como se julgou no acórdão recorrido, ou se, pelo contrário, como pretende o recorrente, a norma deve aplicar-se também aos primeiros-sargentos em regime de contrato.

Ora, se nos ativermos ao mero texto da norma, lida isoladamente, pode parecer que também estes têm direito ao abono diferencial, uma vez que no enunciado linguístico se diz que a mesma “ aplica-se aos primeiros-sargentos do Exército e da Força Aérea, na situação de activo”, sem qualquer menção aos quadros permanentes. À primeira vista, com base na máxima “onde a lei não distingue não deve o intérprete distinguir”, dir-se-ia que a formulação é abrangente e se estende a todos os primeiros-sargentos do Exército e da Força Aérea, pertençam eles, ou não, aos quadros permanentes.

Todavia, a letra, sendo embora o ponto de partida e o limite da interpretação, não é o único factor hermenêutico válido ao qual o intérprete se deva cingir para determinar o sentido prevalente da lei (art. 9º nºs 1 e 2 do C.Civil).

Desde logo, as normas não valem, por si sós, devendo interpretar-se no seu contexto significativo, relacionando-as, quer com as demais proposições do mesmo preceito, quer as outras normas do complexo normativo do qual façam parte.

No caso em apreço, contextualizando a proposição em causa na sua relação com a do art. 1º, como muito bem se diz no acórdão recorrido, temos que e passo a citar, “ quando o DL nº 299/97, de 31.10, no seu art. 1º refere que “o direito ao abono do diferencial referido no artigo anterior se aplica aos primeiros-sargentos do Exército e da Força Aérea, no activo (...)”, fá-lo numa relação lógica e causal entre a disciplina do seu art. 2º e do art.1º - tal normativo limita-se a tornar extensivo ao Exército e à Força Aérea um regime que este criou para os 1ºs sargentos da Marinha, fazendo depender a atribuição do diferencial de uma prévia comparação com a situação com os militares deste último Ramo”.

Esta importante sugestão de que o sentido prevalente da lei é o de restringir o direito ao diferencial aos primeiros-sargentos dos quadros permanentes é confirmada pela consideração das circunstâncias em que a mesma foi elaborada e pela finalidade que aquelas desvendam. Na verdade, é inequívoco que o DL nº 299/97 surgiu com a intenção, expressamente declarada no seu preâmbulo, de eliminar a situação de relativa desigualdade remuneratória, criada pelo DL nº 80/95 de 22.4, entre os primeiros-sargentos da Marinha, por um lado e os primeiros-sargentos do Exército e da Força Aérea, por outro, sendo indiscutível que, nos termos do art 1º deste diploma, revogado pela lei nova, só os primeiros-sargentos da Marinha dos quadros permanentes tinham direito ao diferencial de remuneração. Ora, é também fora de toda a dúvida, que a lei nova, através da mediação semântica unívoca do art. 1º do DL nº 299/97, em relação aos militares da Marinha, continua a restringir o benefício aos primeiros-sargentos “dos quadros permanentes.” Assim, a interpretação declarativa extensiva da norma do art. 2º do DL 299/97, propugnada pelo recorrente, com o sentido de se estender o direito ao diferencial aos militares contratados do Exército e da Força Aérea, conduziria ao efeito perverso de um diploma nascido para eliminar desigualdades, ser ele próprio gerador de uma outra clara desigualdade, agora entre os primeiros - sargentos contratados do Exército e da Força Aérea que, deste modo, passariam a ter direito ao diferencial e os primeiros-sargentos contratados da Marinha que, seguramente, por força do disposto no art. 1º, a ele não têm direito.

Com toda a certeza, a lei não quis este efeito.

2.2.2. O recorrente não aceita esta interpretação alegando ainda que com ela se viola o “princípio do sistema retributivo” concretizado nas normas dos arts. 14º do DL nº 184/89 de 2/7 e 31º, 42º, 298º,392º, 393º, nº 1, al. b), 395º e 401º do DL 34-A/90, de 24.1 (EMFAR).

Porém, não lhe assiste razão, uma vez que deste acervo normativo não decorre a consagração de um princípio de total equiparação, incompatível com toda e qualquer diferenciação remuneratória entre os primeiros-sargentos dos quadros permanentes e os primeiros-sargentos em regime de contrato.

Vejamos porquê.

O DL nº 184/89 de 2 de Junho definiu os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública, sendo este o teor do seu art. 14º:

“1. O sistema retributivo estrutura-se com base em princípios de equidade interna e externa.

2. A equidade interna visa salvaguardar a relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo e as correspondentes remunerações e, bem assim, garantir a harmonia remuneratória entre cargos no âmbito da Administração.

3. A equidade externa visa alcançar o equilíbrio relativo em termos de retribuição de cada função no contexto do mercado de trabalho”

Não pode ver-se nesta norma, seguramente, a consagração de um princípio geral de equiparação absoluta de remunerações entre pessoal dos quadros e pessoal contratado. A salvaguarda da relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo, a equidade e a harmonia remuneratória, não tornam imperativa a integral equiparação remuneratória, à margem dos diversos regimes estatutários que aconselhem tratamento diferenciado.

E, por isso mesmo, os militares dos quadros permanentes e os militares contratados, nos termos das leis em vigor à data do acto impugnado, tinham regimes estatutários diferentes (vide Livro II e Livro IV do EMFAR aprovado pelo DL nº 34-A/90 de 24.1) a que correspondiam, no caso concreto dos primeiros-sargentos, regimes remuneratórios diversos. De facto, não obstante a equiparação no índice de base – 165 –, era muito diferente a escala indiciária de progressão na categoria, sendo que para os do quadro permanente, o último escalão era o 6º com o índice 205 e para os contratados não passava do 2º a que correspondia o índice 170 (vide mapas I e II anexos ao DL nº 57/90 de 14.2 com as alterações introduzidas pelo DL nº 158/92 de 31.7).

Tudo isto em harmonia, quer com o referido art. 14º do DL nº 184/89 de 2.6, quer com o diploma que estabelecia o regime de incentivos à prestação de serviço militar em regime de contrato – DL nº 336/91 de 10.9 – e que não prescrevia a equiparação, mas apenas a “remuneração baseada nos níveis retributivos dos correspondentes postos dos militares dos quadros permanentes” (art. 7º, nº 1, al. b)). Por seu turno, o EMFAR, não reclamava para os militares em regime de contrato, senão “a remuneração adequada à especificidade do serviço que presta, ao posto e ao tempo de permanência neste” (art. 401º).

Portanto, não estava consagrado um “princípio do sistema retributivo” do qual decorresse a completa equiparação dos níveis retributivos entre militares dos quadros permanentes e militares contratados.

O recorrente invoca em apoio da sua tese uma lei posterior – o DL nº 320-A/2000 de 15.12 – que fixa o princípio da equiparação.

É certo que, nesse diploma, o legislador veio dizer que “a remuneração dos militares em RC e RV será equiparada aos níveis retributivos dos postos correspondentes dos quadros permanentes (QP), incluindo os abonos, diferenciais, suplementos e subsídios” (art. 20º nº 1). Só que esse argumento só vem reforçar a ideia de que esse princípio da equiparação não estava antes consagrado, como resulta, inequivocamente, do nº 2 do mesmo preceito em que se diz: “a adaptação das remunerações dos militares referidos no número anterior é faseada no tempo, de acordo com o calendário a definir por despacho conjunto dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças, cujo período de adaptação não poderá exceder 24 meses após a publicação do presente diploma.”

Em conclusão: o resultado interpretativo a que chegou o acórdão recorrido não violou o “princípio do sistema retributivo” e as normas supra indicadas pelo recorrente.

2.2.3. Finalmente cumpre apreciar do alegado erro de julgamento por não se ter dado por desrespeitado o princípio da igualdade.

Também aqui o recorrente carece de razão. É que, como em caso similar disse já este Supremo Tribunal, no acórdão 47 664 de 2002.04.24, em fundamentação que se transcreve e com a qual estamos de acordo:

“(…) Efectivamente, tratando-se de acto praticado no exercício de poder estritamente vinculado, a violação do princípio constitucional da igualdade, mais precisamente do princípio “para trabalho igual salário igual", só assume relevo na medida em que conduza ao afastamento do regime legal com o qual a actuação da Administração se conformou.

Como afirma o Tribunal Constitucional em inúmeros acórdãos, o principio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a realização de distinções, antes lhe proíbe a adopção de medidas que estabeleçam desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável ou sem qualquer justificação objectiva e racional (…). Ora, a desigualdade de tratamento contemplada na norma impugnada, deixando de fora da correcção de anomalias do funcionamento do sistema retributivo os primeiros-sargentos em regime de contrato, embora possa conduzir a que primeiros -sargentos em regime de contrato - em todos os ramos, tenha-se em conta - aufiram retribuição inferior à de primeiros-sargentos do QP, não viola os limites da discricionariedade legislativa assim entendida. Encontra fundamento material bastante na diferente e mais exigente formação específica imposta aos militares do QP. Efectivamente, o principio "para trabalho igual salário igual" não proíbe que o mesmo tipo de trabalho seja remunerado em termos quantitativamente diferentes, conforme seja feito por pessoas com mais ou menos habilitações. O que seria arbitrário era que o desempenho de trabalho da mesma natureza e quantidade, por trabalhadores com as mesmas habilitações, antiguidade e categoria ("posto", relativamente aos militares) e inseridos em carreira com estrutura e exigências de acesso semelhante fosse diferentemente retribuído. Claro que, face a liberdade de conformação que detém, o legislador pode conceder igual remuneração a situações de prestação de trabalho da mesma natureza e quantidade por trabalhadores dotados de diferentes habilitações gerais ou específicas. Mas, poderá identicamente o legislador atribuir-lhes desiguais remunerações, sem que, por isso, esteja aferir o principio inscrito no artº 13° e no artº 59°/1/a) da CRP. (..)".

Em suma: improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente.

3.

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em manter o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: 300 € (trezentos euros)

Procuradoria: 150 € (cento e cinquenta euros)

Lisboa, 22 de Outubro de 2003.

Políbio Henriques – Relator – Adelino Lopes – António Madureira