0312/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I – A decisão de suspensão da instância ao abrigo do art.º 4.º, n.º 2, do ETAF, depende da existência de uma verdadeira prejudicialidade da questão que motiva a suspensão em relação ao conhecimento do objecto do recurso. II – Não se verifica tal situação quando o recurso contencioso se suscita a questão prévia da irrecorribilidade do acto, e a sua impugnação se funda, não natureza privada ou pública de um caminho, mas antes na atitude passiva da recorrida Câmara Municipal, o que, na perspectiva dos recorrentes, é ilegal por violação das normas e princípios jurídicos que indicam na petição do recurso.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I . A... e mulher B..., identificados nos autos, recorrem da decisão do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra que, considerando que “a impugnação do acto com a alegação de que o caminho é privado envolve uma situação em que o conhecimento do objecto do recurso e a decisão sobre a legalidade ou ilegalidade do acto depende da decisão de questão da competência dos Tribunais comuns”, invocando o artigo 4º, n.º2, do ETAF, sobrestou a decisão do recurso contencioso que interpuseram do despacho de 4-012-201, da Vereadora do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal da Marinha Grande “até que o Tribunal Competente se pronuncie sobre a dominialidade dos caminhos”. Os recorrentes formulam as seguintes conclusões : O acórdão em análise põe em causa o conceito de documento autêntico e a força probatória que a lei lhe atribui. Na verdade, A certidão junta aos autos de RCA nº 173/02 como Doc. nº 3, constitui um documento autêntico que faz prova plena da natureza pública (municipal) da Travessa da Rua do Sol, sita em Vieira de Leiria, concelho da Marinha Grande. Sendo certo que não foi posta em causa a força probatória do aludido Doc. Nº 3, porquanto, não foi suscitada no processo a respectiva falsidade ( Art. º 546º do CP .C); Daqui resulta que o Doc. Nº 3 junto à petição do R.C.A. nº 173/02 faz prova plena (porque não foi oportunamente impugnado) dos factos nele atestados, ou seja, da dominialidade pública da Travessa da Rua do Sol. Deste modo, Não estando em causa a natureza pública do caminho, não existe qualquer questão prejudicial que obste ao conhecimento do mérito daquele recurso 173/02, e portanto, Não podia o Tribunal aqui recorrido ordenar a suspensão da instancia, nos termos do Art. º 4º, nº 2 do ETAF. Ao contrário, devia ter conhecido do mérito do recurso – apreciando a verificação ou não dos vícios apontados pelos recorrentes ao acto do Sr. Vereador – em conformidade, aliás, com a d. promoção do Ministério Público. Consequentemente, se algum conflito pode ver-se nas relações jurídicas controvertidas, é o que opõe a Câmara Municipal da Marinha Grande - que certificou a dominialidade pública do caminho - aos contra-interessados no RCA nº 173/02 – que reivindicam direitos privados sobre ele. Não existe, pois, nenhum conflito entre aquela entidade pública e os aqui recorrentes que, com base naquele documento autêntico, e ao abrigo do disposto no Art.º 9º do C.P.A., instaram a administração a actuar contra a actuação “usurpadora” daqueles particulares (cfr. Art.º 202º, nº2 do C.Civil), no âmbito das competências legalmente atribuídas às câmaras municipais (cfr. Arts 64º , nº2/f e nº 7 e 68º , nº2, al. h), todos da Lei nº169/99 de 18/9, sendo certo que Em face destas atribuições, a Administração tinha, no caso sub judice, o dever legal de decisão ( Art.º 9º , nº 1, al. b) do CP .A.) e de actuação ( Art.º 268º, nº 4 da C.R.P.). No plano dos princípios jurídicos, o acórdão ora em crise também merece reparos, desde logo porque, ao sufragar a conduta contraditória da entidade pública ali recorrida, ignorando a força probatória do já referido Doc. Nº 3 viola o princípio da boa fé , princípio que rege quer a actividade administrativa, quer a conduta processual das partes – o ( Arts. 266º , nº 2 da CRP, 6º-A do CP .A. e 266º-A do C.P.C; Boa fé que pode – e deve – ser entendida à luz da doutrina geral do abuso do direito, e manifestando-se, em particular, no princípio da proibição do venire contra facto proprium. E este “venire contra factum proprium” da Câmara Municipal da Marinha Grande, contradizendo os factos por si certificados no documento autêntico exarado em 18.SET.01, viola manifestamente os princípios da boa fé e da proibição do abuso do direito. Assim, O acórdão aqui em crise, põe também ele em causa os aludidos princípios. Por último, o cerne da questão é que os recorrentes estão impedidos, desde 1999, de acederem a uma sua propriedade confinante com caminho público, porque este se encontra obstruído por alguns munícipes e a Câmara Municipal se recusa actuar, restabelecendo a legalidade, pelo que A manutenção da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, remetendo os recorrentes para os meios comuns, quatro anos decorridos, a fim de obterem a declaração da natureza dominial da Travessa do Sol já certificada pela edilidade competente é, para além de ilegal, manifestamente injusta. O douto despacho recorrido violou, além do mais, o nº 2 do artº 4º ETAF, o artº 202, nº2, 363, nº 2, 371, nº 1, 372, nº1 do C. Civil, art ºs 64 nº 64, nº 2 f) e nº 7 e 68, nº 2 al. h) da Lei 169/99 de 18/9 e artº 9 , nº 1 al. c) e 6-A do CP .R e 266, nº 2, 268, nº 4 da Constituição, pelo que não deverá manter-se. Contra-alegou a entidade recorrida formulando as conclusões seguintes : 1 - O despacho ora recorrido veio confirmar a legalidade do despacho da Vereadora do Urbanismo da Câmara Municipal da Marinha Grande, porquanto considerou que é aos Tribunais Comuns que compete decidir a questão da natureza pública ou privada do caminho e não à autoridade recorrida; consequentemente, 2 - A decisão que provenha do tribunal comum sobre a dominialidade do caminho em nada se opõe à defesa da autoridade recorrida nos presentes autos. O magistrado do Ministério Público junto deste STA emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso. II. A decisão recorrida fixou a seguinte matéria de facto : Os recorrentes vieram requerer à CM no sentido desta tomar medidas necessárias para que os recorridos particulares ... e ..., retirassem, com a máxima urgência, todos os obstáculos colocados na via pública (Travessa da Rua do Sol), sita em Vieira de Leiria, obstáculos que impedem os recorrentes de aceder à sua propriedade. O acto recorrido, baseando-se no parecer que lhe serve de fundamento, entendeu que não lhe competia definir se a parcela ocupada pelos recorridos particulares era caminho público ou propriedade particular deles – questão de vizinhança que opõem recorrentes e recorridos particulares, pelo que sendo uma questão particular, deve ser resolvida pelos tribunais comuns e não pela CM. A matéria de facto pelo m.º Juiz “a quo” é manifestamente insuficiente para a decisão do pleito que os recorrentes colocaram ao Tribunal, ou seja para a decisão sobre a legalidade do acto que elegem como objecto do recurso contencioso. Assim, nos termos do artigo 712, n.º2, do C.P.Civil, face aos elementos juntos ao processo, consideram-se assentes os seguintes factos : 1 – A recorrente apresentou ao Presidente da Câmara Municipal da Marinha Grande o requerimento de fls.20 em que solicita : “... se digne, ao abrigo do disposto nos Artigos 64º, nº 7, al. b) e 68º, nº 2, al. h), da Lei N. 169/99 de 18/9, tomar todas as providências necessárias no sentido de os munícipes ... e mulher ..., atrás identificados, retirem com a máxima urgência todos os obstáculos colocados na via pública (TRAVESSA DO SOL, Vieira de Leiria), abstendo-se de, no futuro, praticarem quaisquer actos susceptíveis de impedir o acesso dos munícipes às propriedades confinantes com o aludido caminho público.” 2 – Em 14-12-2001, pelo Gabinete de apoio jurídico e contencioso da Câmara Municipal da Marinha Grande, foi prestada a informação n.º 2/LP/01, em que, depois de enunciar a pretensão da recorrente, conclui que se trata de “uma questão de conflito entre particulares, à qual a Câmara Municipal é alheia, que deve ser resolvida na base de um acordo entre os particulares, no âmbito das relações de vizinhança, ou através do recurso aos tribunais, em que a requerente prove a dominialidade da referida Travessa do Sol.- fls. 17 a 19. 3 – Sobre esta informação, em 4-12-01, a Vereadora do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal da Marinha Grande, por delegação do respectivo Presidente da Câmara, exarou o seguinte despacho : “Oficie B..., do teor da informação com a qual concordo” – fls. 17. 4 – Tal despacho foi notificado através do ofício n.º 10266, de 17-12-01, da Câmara Municipal da Marinha Grande, tendo dele os recorrentes interposto o recurso contencioso de fls. 2. III. O objecto do recurso contencioso é, pois o despacho de 4-12-01, da Vereadora do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal da Marinha Grande que, em concordância com a informação dos serviços, indeferiu a pretensão que lhe foi formulada considerando que se tratava de um “ conflito entre particulares, à qual a Câmara Municipal é alheia, que deve ser resolvida na base de um acordo entre os particulares, no âmbito das relações de vizinhança, ou através do recurso aos tribunais ”. Não se conformando com tal posição, os recorrentes interpuseram o presente recurso contencioso nos termos da petição corrigida de fls.36 e seg.s, na qual concluem pedindo que seja “ declarado nulo ou anulado o d. Recorrido, em virtude de estar inquinado de um vício de violação da lei, de um vício de desvio e poder e de um vício de forma por falta de fundamentação, tendo violado, além do mais, os Artigos 266º e 268 da C. da República Portuguesa, os Artigos 3º, 4º, 5º, 6º, 6º-A, 9º e 124º, todos do C.P.; e ainda os Artigos 64º, nº 2, al. f); nº5, al. b) e nº 7, al. b), e 68º,n º 2, al. h), todos da Lei nº 169/99 de 18/09.” Na contestação, a entidade recorrida sustentando que o acto contenciosamente impugnado não é um acto administrativo nos termos do artigo 120 , do CPA , porque “não decidiu a situação individual e concreta em análise”, suscita, além do mais, a questão prévia da sua irrecorribilidade contenciosa. O M.º Juiz a quo, no despacho aqui recorrido, considerando que a impugnação do acto se funda “na alegação de que o caminho é privado” o que “envolve uma situação em que o conhecimento do objecto do recurso e a decisão sobre a legalidade ou ilegalidade do acto depende da decisão de questão da competência dos Tribunais comuns”, nos termos do artigo 4º, n.º 2, do ETAF, sobrestou a decisão do recurso contencioso “até que o Tribunal competente se pronuncie sobre a dominialidade dos caminhos.” Os recorrentes sustentam que não se verificam os pressupostos de aplicação do n.º 2, do artigo 4º, do ETAF, uma vez que inexiste qualquer questão prejudicial que obste ao conhecimento do recurso que interpuseram, pelo que decisão recorrida, decidindo em contrário, padece erro de julgamento. Como se escreve no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 8-05-02, proferido no Processo n.º 47909,” .. . se é certo que a suspensão da instância ao abrigo do artº 4º, nº 2 do ETAF é uma faculdade que depende do prudente arbítrio do julgador – de acordo com o princípio de devolução facultativa ou suficiência discricionária, de que fala V. de Andrade, in Justiça Administrativa, 2ª. Ed. pág. 12 – (v. entre outros ac. deste S.T.A. de 5-2-91, ac. 27.751 in Ap. ao DR pág. 594 e segs, de 3-3-94, rec. 30.248, in Ap. ao DR pág. 1556 e segs, de 18-10-00, rec. 46.394), também é, antes de mais, exacto, que a aplicação do citado preceito, o qual representa a transposição para o contencioso administrativo do artº 97º do C.P.C ., requer a existência de uma “verdadeira prejudicialidade” da questão que motiva a suspensão em relação ao conhecimento do objecto do recurso. O respeito pelos princípios da economia e da celeridade processuais concorrem no sentido da mesma conclusão, devendo o Tribunal abster-se de, sem que se revele imperioso, retardar com a utilização do “reenvio” o curso da justiça. ” Ora, no caso em apreço, não há qualquer fundamento para a decisão de suspensão da instância determinada no despacho recorrido, já que inexiste qualquer questão da competência de qualquer outro Tribunal cuja decisão se apresente como prejudicial ao conhecimento do objecto do recurso contencioso. Na verdade, ao contrário do que é suposto em tal decisão, a impugnação contenciosa do despacho recorrido não se funda na natureza pública ou privada do caminho, questão que para os recorrentes não é sequer objecto de controvérsia, mas antes a atitude passiva da recorrida o que, a seu ver, viola as normas e os princípios jurídicos indicados na petição de recurso – cfr. artigos 18 a 20 das alegações do recorrente no presente recurso (fls. 269). Acresce, por outro lado, que, como questão prévia do conhecimento do recurso contencioso, se encontra suscitada nos autos a questão da irrecorribilidade do acto impugnado cuja apreciação e decisão depende apenas da natureza de tal acto consubstanciar ou não a natureza de “acto administrativo” tal como é definido no artigo 120 , do Código do Procedimento Administrativo . Não há, pois, o mínimo fundamento para a suspensão ao abrigo do artigo 4, n.º 2 do ETAF, já que a decisão das questões suscitadas no recurso contencioso não depende da decisão, por qualquer outro Tribunal que não o Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, de nenhuma outra questão que a tal impeça – sobre situação semelhante, ver acórdão do STA de 19-10-89, Proc.º n.º 26418, in Ap. DR. de 30-12-94, 5880 ( - No respectivo sumário escreve-se : “ Interposto recurso contencioso para o tribunal administrativo de círculo, com fundamento em vícios de usurpação de poder e de violação de lei, do despacho que indeferiu pedido de licença para construção de um muro em propriedade particular, cumpria ao tribunal administrativo de círculo conhecer dos vícios arguidos, não se justificando, por estar fora do objecto do recurso, sobrestar na decisão ao abrigo do artigo 4.º, n.º 1, alínea e), e 2, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, até se apurar no tribunal competente se a construção do muro impedia servidão de acesso a outras propriedades.” ). Assim, a decisão recorrida, ao sobrestar a decisão ao abrigo do artigo 4º, n.º2, do ETAF, fez incorrecta interpretação e aplicação da tal normativo, incorrendo em erro de julgamento, pelo que não pode manter-se. Procedem, deste modo, as conclusões 5 a 7, das conclusões da alegação do recorrente, ficando prejudicado o conhecimento das restantes. IV - Nos termos expostos acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e ordenando a baixa do processo ao Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra para conhecimento da questão prévia suscitada no recurso contencioso e, se a tal nada obstar, do objecto do mesmo. Sem custas. Lisboa, 20 de Janeiro de 2005. – Freitas Carvalho – (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.