0156/18.6BELLE - Supremo Tribunal Administrativo

O artigo 10.º, n.º 2, alínea b) do Decreto-Lei n.º 263/2012, de 20 de dezembro, ao referir que as autoridades nacionais ficam dispensadas de prestar assistência à cobrança de créditos tributários com mais de cinco anos, não atribui ao órgão responsável pela aplicação do regime de assistência mútua à cobrança o poder discricionário de decidir se presta a assistência.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A REPRESENTANTE DA FAZENDA PÚBLICA, não se conformando com a douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé que julgou parcialmente procedente a oposição à execução fiscal n.º ...01 que no Serviço de Finanças de Olhão corre termos contra AA, NIF ...19, com domicílio indicado na Urbanização ..., ..., em ..., para cobrança coerciva de dívidas ao estado Italiano submetidas pela Comissão Interministerial para a Assistência Mútua em Matéria de Cobrança de Créditos (doravante “CIAMMCC”), no montante de € 497.873,00, dela interpôs o presente recurso, apresentando alegações e formulando as seguintes conclusões: «(…)

I. A execução fiscal supra identificada decorre de um pedido de assistência na cobrança de créditos fiscais realizado pelo Estado italiano ao português nos termos previstos pelo DL 263/2012 de 20 de dezembro que transpõe a Directiva 2010/24/EU do Conselho de 16/03/2019.

II. Prevê a alínea c) do art. 7 do DL 263/2012 que o Estado português, uma vez realizado o pedido nesse sentido por outro Estado membro, fica obrigado a cobrar os créditos objeto de título executivo uniforme, o que no caso sucede.

III. Obrigatoriedade que deixa de existir quando se verifiquem as circunstâncias previstas no art.º 10 do DL 263/2012 nomeadamente quando os créditos objeto do pedido tenham “mais de cinco anos, contados desde a data de vencimento do crédito no Estado-Membro requerente até à data do pedido inicial de aplicação dos mecanismos de assistência.”

IV. Acontece que ultrapassado tal prazo, o que no caso sucede, cabe ao Estado requerido decidir se aceita ou não avançar com a cobrança dos créditos.

V. A redação da lei é clara quando usa expressões como “as autoridades nacionais não estão obrigadas” ou “ficam dispensadas”, ou seja, ultrapassados os 5 anos em causa o Estado membro deixa de estar obrigado a avançar com a cobrança dos créditos ainda que se verifiquem os restantes pressupostos legais para tal, mas pode, ainda assim, decidir acionar o mecanismo de assistência solicitado.

VI. Vide acórdão do STA datado de 04/03/2015 no processo 146/15 de que transcrevemos o trecho que se segue: “A apreciação que a CIAMMCC faz do título executivo uniforme ao abrigo destes dois preceitos legais é sempre vinculada, trata-se de uma apreciação sujeita a regras taxativas e impositivas, não lhe sobrando qualquer margem de discricionariedade, a não ser quando preste assistência ao Estado requerente e se verifiquem circunstâncias concretas que, nos termos legais, a dispensam dessa obrigação.”

VII. Ou seja, ultrapassado o prazo previsto no art.º 10 nº2 do DL 263/12 de 20/12 cabe à entidade competente, a Comissão Interministerial para a Assistência Mútua em Matéria de Cobrança de Créditos, abreviadamente designada por CIAMMCC, decidir pela prestação ou não de assistência.

VIII. No caso sub judice a CIAMMCC optou, no âmbito do poder discricionário que a lei lhe concede e a que certamente não será alheia a circunstância de existirem também outros créditos a cobrar, por avançar com a cobrança do crédito 3.

IX. Pelo que a conclusão final plasmada na sentença recorrida respeitante ao crédito 3 - “Nestes termos, relativamente ao crédito 3, a CIAMMCC estava dispensada de prestar assistência e deveria tê-lo declarado não prosseguindo a execução fiscal para efeitos de cobrança do mesmo, razão pela qual, em relação a este crédito, a presente oposição é procedente [cfr. alíneas a) a d) supra].” – é ilegal.».

Pediu fosse concedido provimento ao recurso e fosse revogada a douta sentença recorrida no que diz respeito à cobrança do designado crédito 3 no valor de € 19 651.

O Recorrido não apresentou contra-alegações.

O recurso foi admitido, com subida imediata nos próprios autos e efeito meramente devolutivo.

Remetidos os autos ao Supremo Tribunal Administrativo, foram os mesmos com vista ao M.º P.º.

O Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto lavrou douto parecer que, dado o seu revelo para a decisão, aqui transcrevemos parcialmente:

«(…)

Apesar de o não dizer de forma expressa, afigura-se-nos que se encontra subjacente ao raciocínio da requerente que não será permitido ao tribunal sindicar a decisão do CIAMMCC, no que refere à aceitação do pedido de assistência relativo à cobrança de crédito por imposto, vencido há mais de 5 anos.

O Supremo Tribunal Administrativo entendeu, em situação análoga à dos presentes autos, que a decisão de dar execução ao título executivo é impugnável perante os Tribunais Portugueses.

“I- A apreciação que a CIAMMCC faz do título executivo uniforme ao abrigo do DL n.º 263/2012 e da Directiva n° 2010/24/EU é sempre vinculada, trata-se de uma apreciação sujeita a regras taxativas e impositivas, não lhe sobrando qualquer margem de discricionariedade, a não ser quando preste assistência ao Estado requerente e se verifiquem circunstâncias concretas que, nos termos legais, a dispensam dessa obrigação, cfr. artigo 10º daquele DL;

II- Neste último caso, a decisão de dar execução ao título executivo uniforme é impugnável perante os Tribunais portugueses;”, Ac. do STA de 4/3/2015, proc. nº 0146/15, negrito e sublinhados nossos.

“Ora, questionando o Recorrente que a CIAMMCC se não tenha recusado a prestar assistência ao Estado requerente quando, na sua perspectiva, o Estado português estava dispensado dessa colaboração (obrigatória por via de regra), havemos de convir que estamos perante uma opção da CIAMMCC, que se restringe ao âmbito nacional e que contende com os direitos do Recorrente.

Motivo por que não há dúvida, assim, que este acto praticado pela entidade nacional – consubstanciado na aceitação do pedido e instauração da execução – pode ser sindicado junto dos Tribunais portugueses, uma vez que o mesmo incorpora uma decisão que apenas pode ser ponderada pela CIAMMCC e já não pelos órgãos competentes do Estado requerente”, Ac. do STA de 25/3/2015, proc. nº 01951/13.

3- Conclusão: Nestes termos, emite-se parecer no sentido de dever ser negado provimento ao recurso interposto.».

Com dispensa dos vistos legais, cumpre decidir.

2. Ao abrigo do disposto no artigo 663.º, n.º 6 do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 679.º do mesmo Código, dão-se aqui por reproduzidos os factos dados como provados em primeira instância.

3. A questão que vem colocada no presente recurso é a de saber se o TAF incorreu em erro de julgamento ao concluir que a apreciação que a CIAMMCC faz do título executivo uniforme ao abrigo do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 263/2012, de 20 de dezembro «é sempre vinculada», «não lhe sobrando margem de discricionariedade» (cit. página 16 da sentença).

E se, por conseguinte, o n.º 2 daquele artigo 10.º, ao referir que as autoridades nacionais ficam dispensadas de prestar assistência à cobrança de créditos tributários com mais de cinco anos, confere à CIAMMCC o «poder discricionário» de «decidir pela prestação ou não da assistência» (cit. conclusões “VIII” e “VII” do recurso).

A esta questão respondemos negativamente.

Deve observar-se, antes de mais, que Recorrente interpreta esta norma no sentido de que a lei lhe confere a “liberdade discricionária” ou o poder de “livre descrição”, em que a lei devolve para o próprio critério do agente a escolha da medida a tomar em cada caso e de acordo com a conveniência para os próprios serviços.

Porque a Recorrente considera também que não é estranha a esse poder de decisão a circunstância de existirem outros créditos a cobrar (e, por conseguinte, a de ser oportuno para os próprios serviços desencadear a máquina administrativa em ordem à cobrança de mais esse crédito).

Ora, a atividade de assistência à cobrança de impostos e direitos de natureza similar devidos ao Estado-Membro requerente é, globalmente, equiparada à atividade de cobrança de impostos e outros créditos fiscais, devidos ao Estado-membro requerido.

Como se refere no 14.º considerando da Diretiva 2010/24/EU do Conselho, de 16 de março de 2010, a autoridade requerida exerce, no seu âmbito, as competências que lhe são conferidas pela legislação nacional aplicável a créditos equivalentes e de acordo com essa legislação. O que é também confirmado pelo teor do artigo 28.º do referido Decreto-Lei.

Assim, a atividade de assistência à cobrança destes créditos deve ser considerada uma atividade fiscal em si mesma.

E há muito que a doutrina e a jurisprudência firmou o entendimento que a atividade de cobrança de créditos fiscais é uma atividade essencialmente vinculada. De resto, é o que resulta, atualmente, do artigo 8.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária.

E se é assim quanto às atividades de cobrança destes créditos em geral, ainda o é mais quanto às atividades especialmente dirigidas à sua cobrança coerciva, quando dependam de decisões administrativas.

Porque, como decorre do princípio da legalidade da execução, atualmente consagrado no artigo 176.º do Código de Procedimento Administrativo a satisfação de obrigações administrativas só pode ser realizada pela administração nos casos expressamente previstos na lei.

Assim, quando a instauração da execução dependa de uma decisão administrativa, a decisão de proceder à execução é um ato essencialmente vinculado. Isto é, deve assentar essencialmente em critérios legais (e não em critérios de oportunidade).

Por outro lado, os espaços de livre atuação administrativa devem ser relegados para áreas em que as matérias de decisão reclamam as aptidões especiais, a experiência, os conhecimentos práticos da administração. E não podem pôr em causa as garantias de defesa dos interessados. O que significa que mesmo os domínios em que a discricionariedade existe devem estar funcionalmente vinculados à prossecução de fins determinados pela lei.

Ora, não se vê, por um lado, que a decisão de aplicação de mecanismos de assistência a que alude aquele artigo 10.º apele a critérios que reclamem aptidões específicas do órgão responsável pela aplicação do regime de assistência mútua. E pondera-se, por outro lado, que a atribuição da última palavra à administração e segunda a situação do caso concreto nunca poderia salvaguardar os visados contra a desigualdade de tratamento e a iniquidade da cobrança.

A Recorrente observa, a este propósito que a lei é clara, já que o uso das expressões como «as autoridades nacionais não estão obrigadas» ou «ficam dispensadas» revela claramente que se pretendeu conceder à administração poderes discricionários neste âmbito e dentro dos pressupostos definidos no referido artigo 10.º.

Reconheça-se desde já que o uso das expressões referenciadas pela Recorrente é compatível com uma interpretação da lei no sentido de que contém uma autorização legislativa de poderes que envolvam alguma margem de discricionariedade ou de livre apreciação.

Mas a letra da lei, sendo o ponto de partida da interpretação jurídica, não é o único elemento a ter em conta na apreensão do seu sentido. E o enquadramento da norma num determinado sistema jurídico não dispensa o intérprete de aferir se a interpretação adotada se compatibiliza com as regras e os princípios fundamentais nele vigentes.

Por outro lado, o artigo 10.º em análise transpõe para o direito interno artigo 18.º da Diretiva 2010/24/EU do Conselho, de 16 de março de 2010 que já continha expressões equivalentes.

E que, de acordo com o acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 20 de janeiro de 2021, tirado no processo C-420/19, enumera casos específicos nos quais o Estado-Membro requerido pode recusar conceder assistência mútua. Casos estes que, funcionando como exceções ao princípio da confiança mútua, devem ser interpretados de forma estrita (§ 37).

Do exposto decorre que a utilização destas expressões na Diretiva não tinha em vista a atribuição de poderes discricionários às autoridades administrativas do Estado-Membro requerido, mas a autorização, dirigida ao legislador nacional, de adotar soluções legislativas nos exatos termos em que a Diretiva prevê.

Também por aqui se vê que a utilização de expressões equivalentes no referido artigo 10.º não teve em vista a atribuição de tais poderes, constituindo apenas o resultado do ato de transposição do conteúdo da Diretiva, executado com a manifesta preocupação de não trair o sentido autêntico dos seus comandos legais.

A Recorrente observa, por último, que a interpretação que defende da norma em causa também foi adotada no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 4 de março de 2015, tirado no processo n.º 146/15.

Mas o acórdão em causa também não atribui às autoridades nacionais o poder de decidir se é oportuna a assistência à cobrança.

É certo que depois de referir que a apreciação que a CIAMMCC faz do título executivo uniforme é «sempre vinculada», que é «sujeita a regras taxativas e impositivas» e que não lhe sobra «qualquer margem de discricionariedade», o acórdão ressalva a verificação das circunstâncias concretas que, nos termos legais, a dispensem dessa obrigação.

Sucede que, ao ressalvar as circunstâncias concretas que a dispensem da obrigação de assistência à cobrança, o acórdão referido também não estava a admitir que os poderes correspondentes fossem discricionários, até porque se remetia ali para os «termos legais».

O que ali se pretendeu foi ressalvar que a lei concede às autoridades nacionais alguma margem de apreciação na aferição das circunstâncias concretas que, de acordo com a previsão legal, as dispensam da colaboração. O que sucede porque, entre os casos de dispensa de aplicação de mecanismos de assistência à cobrança consignados no artigo se incluem as situações em que o devedor «comprovadamente» se encontre em situação económica difícil (ver o n.º 1 daquele artigo 10.º).

Pelo que a parte do acórdão desta Secção que transcreve na “VI” conclusão também não tem o alcance que a Recorrente lhe pretende atribuir.

Pelo que o recurso não merece provimento.

4. Preparando a decisão, formula-se a seguinte conclusão, que valerá também como sumário do acórdão:

O artigo 10.º, n.º 2, alínea b) do Decreto-Lei n.º 263/2012, de 20 de dezembro, ao referir que as autoridades nacionais ficam dispensadas de prestar assistência à cobrança de créditos tributários com mais de cinco anos, não atribui ao órgão responsável pela aplicação do regime de assistência mútua à cobrança o poder discricionário de decidir se presta a assistência.

5. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 7 de maio de 2025. – Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) – Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro – Isabel Cristina Mota Marques da Silva.

Segue acórdão de 2 de Julho de 2025:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A REPRESENTANTE DA FAZENDA PÚBLICA, tendo sido notificada do acórdão proferido em 7 de maio do corrente ano, que negou provimento ao recurso que tinha interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé que tinha julgado parcialmente procedente a oposição à execução fiscal n.º ...01 que no Serviço de Finanças de Olhão corre termos contra AA, NIF ...19, com domicílio indicado na Urbanização ..., ..., em ..., para cobrança coerciva de dívidas ao estado Italiano submetidas pela Comissão Interministerial para a Assistência Mútua em Matéria de Cobrança de Créditos (doravante “CIAMMCC”), no montante de € 497.873,00, veio, nos termos do disposto no n.º 1 do art.º 616.º e n.º 1 do art.º 666.º, ambos, do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis ex vi da al. e) do art.º 2 do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), requerer a sua reforma quanto a custas, ou, alternativamente, a retificação do valor da taxa de justiça que a Fazenda Pública foi notificada para pagar.

O Recorrido não respondeu.

O Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto teve vista dos autos e disse nada ter a opor ao deferimento do requerido.

Com dispensa dos vistos legais, cumpre decidir, em conferência.

2. Nos termos o disposto no artigo 12.º, n.º 2, do Regulamento das Custas Processuais, o valor dos recursos é o da sucumbência quando for determinável e for indicado o respetivo valor no requerimento de interposição do recurso.

No caso, o valor da sucumbência encontra-se devidamente determinado e foi indicado nas alegações de recurso e nas respetivas conclusões. A final, a Recorrente teve o cuidado de especificar que «deve ser concedido provimento ao presente recurso e em consequência revogada a douta sentença recorrida no que diz respeito à cobrança do designado crédito 3 no valor de 19 651€».

Foi apenas por lapso que o tribunal de recurso não especificou, a final, que era este o valor do recurso.

Nada obstando, defere-se a reclamação, logo por aqui.

Fica prejudicado o conhecimento da outra parte da reclamação, respeitante à dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça.

3. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em deferir a reclamação nos termos sobreditos e, em consequência:

a) retificar a parte decisória do acórdão de 7 de maio último, no segmento relativo à condenação em causa, dela passando a constar

«Custas pela Recorrente, sendo o valor do recurso o da sucumbência, que se fixa em € 19.651,00»;

b) determinar a retificação do valor da taxa de justiça em conformidade e a devolução do valor que tiver sido pago em excesso.

Sem custas.

Lisboa, 2 de julho de 2025. - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) - Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro - Isabel Cristina Mota Marques da Silva.