046499 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O parecer emitido pelo Secretário de Estado do Ambiente ao abrigo das disposições conjugadas dos n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 2.ºdo Decreto-Lei n.º 186/90, de 6 de Junho, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 278/97, de 8 de Outubro, e n.º 7 do seu anexo I, segundo os quais a aprovação de projectos referentes à construção de auto-estradas está sujeita a um processo prévio de avaliação de impacte ambiental (AIA), como formalidade essencial, da competência do membro do Governo responsável pela área do ambiente é um parecer não vinculante.

II- Pois que, de acordo com o estatuído no n.º 1 do artigo 6.º desse diploma, a entidade competente para a aprovação do projecto deve ter em conta, no respectivo licenciamento ou aprovação, o parecer do AIA, o relatório de consulta pública, bem como, quando for aplicável, as informações recebidas de acordo com o artigo 6.º-A, e, no caso da sua não adopção, (sublinhado nosso) incorporar na decisão as razões de facto e de direito que para tal foram determinantes.

III- Esse parecer é um acto de trâmite, ainda que final do subprocedimento da área do ambiente, que é meramente preparatório e instrumental da decisão final a proferir pela entidade responsável pela aprovação da auto-estrada em causa, pelo que não produz efeitos externos, nem define a situação jurídica dos recorrentes, pelo que lhes não lesa quaisquer direitos ou interesses legalmente protegidos e, consequentemente, não é impugnável (artigo 268.º, n.º 4 da CRP e 25., n.º 1 da LPTA).

IV- A lesão, a verificar-se, ocorrerá apenas com o acto que licencie o traçado do sublanço em causa, que pode acatar ou não o Parecer em apreciação, pelo que, constituindo o objecto do recurso contencioso o Parecer referido em I., o recurso é manifestamente ilegal, pelo que deve ser rejeitado (artigo 57.º, § 4.º do RSTA e 24.º, alínea b) da LPTA).

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... e ..., todos devidamente identificados nos autos, interpuseram recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado do Ambiente de 3/5/2 000, que aprovou o Parecer (favorável) de Avaliação de Impacto Ambiental (PAIA) referente ao traçado do sublanço da Auto-estrada do Sul entre São Bartolomeu de Messines (SBM) e a Via Longitudinal do Algarve (VLA), imputando-lhes vários vícios geradores da sua nulidade e vários vícios de violação de lei e de forma, geradores da sua anulabilidade.

Respondeu o recorrido, defendendo, por um lado, a rejeição do recurso, em virtude do acto recorrido não ser contenciosamente impugnável, por não ser um acto lesivo de direitos, na medida em que configura um mero parecer, nem sequer vinculativo, pelo que não é dele que decorre o licenciamento da obra com o traçado que os recorrentes consideram ser-lhes prejudicial e, por outro, o seu improvimento, por improcedência dos vícios arguidos.

Dos seis recorridos particulares indicados na petição de recurso, apenas um, a ..., SA., foi citada para responder, em virtude de ter sido considerado, de acordo com o decidido no apenso de suspensão de eficácia do mesmo acto, que os restantes careciam de legitimidade (vd. despacho de fls 101 dos autos), tendo, na sua resposta, apresentado posição idêntica à do recorrido.

Ouvidos os recorrentes sobre as questões prévias suscitadas pelo recorridos, vieram defender a recorribilidade do acto recorrido, por considerarem o Parecer sobre o Impacte Ambiental um parecer vinculativo, que define, em última instância, a posição ao nível do interesse ambiental no âmbito do processo de licenciamento do projecto da auto-estrada.

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O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls 148, em que, louvando-se no parecer emitido no apenso de suspensão de eficácia, considerou que o acto impugnado não é recorrível, dado constituir um parecer que não tem carácter vinculativo.

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Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS:

Consideram-se provados, com interesse para a decisão da questão a resolver – a recorribilidade do acto impugnado – os seguintes factos:

1. O traçado do sublanço Castro Verde/Almodôvar e do lanço Almodôvar/Via Longitudinal do Algarve – em que se inclui o sublanço S.Bartolomeu de Messines/Via Longitudinal do Algarve – da Auto-Estrada do Sul, encontrava-se em fase de projecto de execução;

2. Nessa fase, procedeu-se, no Ministério do Ambiente, à avaliação do impacto ambiental, tendo a respectiva comissão de avaliação elaborado o parecer cuja cópia consta de fls 82-99;

3. A propósito desse parecer, e das questões ambientais genericamente suscitadas pelo mencionado projecto de execução, foi proferido, no Ministério do Ambiente, o parecer cuja cópia consta de fls 111-115 do apenso de suspensão de eficácia;

4. Sobre este parecer, o Secretário de Estado do Ambiente emitiu, em 3/5/2 000, o seguinte despacho, que constitui o objecto do presente recurso:

“Concordo. Face ao exposto, emito parecer favorável ao sublanço Castro Verde/Almodôvar e lanço Almodôvar/Via Longitudinal do Algarve da Auto-Estrada do Sul, condicionado ao estrito cumprimento das medidas enunciadas no EIA, com as correcções e aditamentos constantes do parecer da CA, bem como outras medidas por esta indicadas. O traçado agora apreciado decorre da necessidade de estabelecer uma alternativa, na Zona do IP1, ao atravessamento inicialmente proposto do núcleo central da Serra do Caldeirão e do Barrocal Algarvio. Tendo em atenção a necessidade de minimizar eficazmente os impactes negativos, em particular nos descritores geologia/geomorfologia, recursos hídricos e biota, o proponente deverá dar especial destaque à adopção de medidas como a ampliação de viadutos já previstos e a construção de novas obras de arte, bem como a relocalização da praça da portagem de plena via do último sublanço. Deve ser prestado um cuidado especial à protecção dos recursos hídricos, nomeadamente através de uma adequada localização dos estaleiros e de aplicação de rigorosas medidas de descontaminação das escorrências que permitam eliminar o perigo de contaminação de aquíferos. Dada a sensibilidade da área atravessada, para um conjunto de descritores, determino a constituição de uma comissão coordenada pela DGA e com a participação do INAG e ING, que proceda ao rigoroso acompanhamento da obra”.

2.2. O DIREITO

O que se discute é a recorribilidade contenciosa do despacho do Secretário de Estado do Ambiente de 3/5/2 000, supra descrito sob o n.º4, que aprovou o Parecer de Avaliação de Impacto Ambiental (PAIA) favorável à fixação do traçado do sublanço da Auto-estrada do Sul entre Castro Verde/Almodôvar e lanço Almodôvar/Via Longitudinal do Algarve (VLA).

Para os recorridos, acompanhados pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público, o despacho impugnado é um mero parecer, nem sequer vinculativo, pelo que não é determinante do traçado final da via – afinal o que os recorrentes põem em causa – e, consequentemente, não é lesivo de direitos ou interesses legítimos seus, que só pelo acto que defina aquele traçado podem ser lesados.

Para os recorrentes, esse parecer é lesivo, porquanto é vinculativo, definindo, em última instância, a posição, ao nível do interesse ambiental, no âmbito do processo de licenciamento do projecto da auto-estrada.

Vejamos.

O Parecer em causa foi praticado ao abrigo das disposições conjugadas dos n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 2.ºdo Decreto-Lei n.º 186/90, de 6 de Junho, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 278/97, de 8 de Outubro, e n.º 7 do seu anexo I, segundo os quais a aprovação de projectos referentes à construção de auto-estradas está sujeita a um processo prévio de avaliação de impacte ambiental (AIA), como formalidade essencial, da competência do membro do Governo responsável pela área do ambiente.

De acordo com o artigo 5.º do mesmo Decreto-Lei n.º 186/90, esse membro do Governo enviará à tutela e á entidade competente para licenciar ou autorizar o projecto o respectivo parecer, acompanhado do relatório da consulta pública que tenha promovido e da análise do mesmo.

Por sua vez, de acordo com o estabelecido no seu artigo 6.º, a entidade competente para a aprovação do projecto deve ter em conta, no respectivo licenciamento ou aprovação, o parecer do AIA, o relatório de consulta pública, bem como, quando for aplicável, as informações recebidas de acordo com o artigo 6.º-A, e, no caso da sua não adopção, (sublinhado nosso) incorporar na decisão as razões de facto e de direito que para tal foram determinantes.

Ora, da conjugação destas normas, resulta claramente que o parecer em causa se apresenta como o momento final de um subprocedimento a levar em conta na aprovação dos trajectos das auto-estradas – o subprocedimento da área do ambiente – que se há-de integrar no procedimento mais vasto, que é o da aprovação da própria auto-estrada, subprocedimento esse que, embora devendo ser considerado, pode, justificadamente, não ser adoptado. Ou seja consubstancia um parecer não vinculativo.

Relativamente à impugnabilidade dos pareceres, a nossa jurisprudência, embora a fosse admitindo relativamente aos pareceres vinculativos, acabou por a afastar, de modo altamente maioritário, como bem historia o Exm.º Magistrado do Ministério Público no seu parecer no apenso de suspensão de eficácia e ilustra com os acórdãos deste STA de 7/5/96, Pleno e 16/6/98,25/5/99,13/1/00 e 28/3/00, proferidos nos recursos n.ºs 27 573, 42 326, 44 296, 39 092 e 37 811, respectivamente.

Lê-se, com efeito, no acórdão do Pleno de 7/5/96 que “o parecer (ainda que vinculante) não reveste nem tem as características próprias de um acto administrativo, por lhe faltar a produção de efeitos externos ou porque não define a situação jurídica de terceiros, susceptível daquele recurso”. Enquanto que no acórdão da Subsecção de 13/1/00 se escreveu que o parecer vinculante não pode ser impugnado pelo particular por ele visado, por falta de interesse em agir, na medida em que a decisão conclusiva do procedimento pode-se não conformar com o parecer e porque, por outro lado, pode recorrer do acto final do procedimento que acate o parecer lesivo.

E sendo assim quanto aos pareceres vinculativos, tê-lo-á de ser, por maioria de razão, quanto aos pareceres não vinculativos, matéria em que a nossa jurisprudência é uniforme quanto à sua inimpugnabilidade, pois que estes pareceres não passam de meros actos opinativos, preparatórios e instrumentais das decisões finais a proferir por outras entidades, que podem acatar ou não as suas indicações e que, por isso, nunca são directa e imediatamente lesivos de direitos ou interesses legítimos dos particulares a cujos interesses dizem respeito.

No caso sub judice está-se, sem margem para qualquer dúvida, como resulta claramente do estatuído no artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 186/90, perante um parecer não vinculante, que se apresenta como um acto de trâmite, ainda que final do subprocedimento da área do ambiente, que é meramente preparatório e instrumental da decisão final a proferir pela entidade responsável pela aprovação da auto-estrada em causa, pelo que não produz efeitos externos, nem define a situação jurídica dos recorrentes, pelo que lhes não lesa quaisquer direitos ou interesses legalmente protegidos (cfr. Acórdão do Pleno de 10/11/98, recurso n.º 41389, proferido sobre matéria idêntica). A lesão, a verificar-se, ocorrerá apenas com o acto que licencie o traçado do sublanço em causa, que pode acatar ou não o Parecer em apreciação.

De todo o exposto, é de concluir que o acto impugnado não é lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos dos recorrentes, pelo que não é impugnável (artigo 268.º, n.º 4 da CRP e 25.º, n.º 1 da LPTA).

Consequentemente, o presente recurso é manifestamente ilegal, pelo que deve ser rejeitado (artigo 57.º, § 4.º do RSTA e 24.º, alínea b) da LPTA).

3. DECISÃO

Nestes termos, acorda-se em rejeitar o presente recurso contencioso.

Custas pelos recorrentes, fixando-se, solidariamente, a taxa de justiça em 500 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 25 de Junho de 2002.

António Madureira – Relator – Adelino Lopes – Marques Borges