Quem foi o relator do acórdão 414/14.9BESNT?

O relator foi Frederico de Frias Macedo Branco, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 414/14.9BESNT?

O acórdão foi proferido em 11 de maio de 2023.

414/14.9BESNT

Sumário

I - Constituem atos administrativos revogatórios de atos constitutivos de direitos, aqueles que sejam conexos com a reposição de quantias recebidas anteriormente a título remuneratório. Ultrapassado que seja o momento em que a Administração poderia ter utilizado o seu poder revogatório relativamente à atribuição da remuneração mensal, sem que o tivesse feito, a situação estabilizou-se, sendo já insuscetível a reposição de quaisquer montantes anteriormente atribuídos. II - O prazo prescricional de cinco anos, estabelecido do artigo 40º do Decreto-Lei n.º155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo com a regra geral da revogação dos atos administrativos constitutivos de direitos. III – É entendimento jurisprudencial consolidado que os atos de processamento de vencimentos constituem verdadeiros atos administrativos, e não meras operações materiais, suscetíveis de se consolidarem na ordem jurídica como «casos decididos» se não forem objeto de atempada impugnação, na medida em que contenham uma definição voluntária e inovatória, por parte da Administração, da situação jurídica do funcionário abonado, relativamente ao processamento em determinado sentido e com determinado conteúdo. IV A Recorrida, pese embora o facto de aparentemente não preencher os pressupostos para que lhe tivesse sido alterado o posicionamento remuneratório, no indicado período, tem, no entanto, o beneplácito de proteção do art.º 141º do CPA (Proibição de eficácia retroativa), e do princípio de segurança jurídica que o enforma. V – Em concreto, demonstrado que está que o hiato de tempo que mediou entre o ato que alterou o posicionamento remuneratória da Recorrida e o ato que o revoga, equivale a um período superior a 4 anos, mostra-se substancialmente ultrapassado o prazo de 1 ano previsto no artigo 141.° do CPA, que possibilitaria a revogação do ato.

Texto

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I Relatório O INFARMED - Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I.P, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada por J........, tendente à “anulação do ato administrativo do Conselho Diretivo daquele instituto, datado de 30/11/2013, que com fundamento de facto e de direito constantes do Relatório da Inspeção-geral de Finanças n.º1870, de Dezembro de 2010, anula o ato de alteração de posicionamento remuneratório da autora ocorrida em 2009 e determina a reposição dos valores indevidamente recebidos em virtude da alteração de posicionamento remuneratório anulada”, inconformado com a Sentença proferida em 27 de fevereiro de 2017 no TAF de Sintra que julgou procedente a presente ação, anulando as deliberações objeto de impugnação, veio interpor recurso jurisdicional do referido Acórdão, proferido em primeira instância. Formula o aqui Recorrente/INFARMED suas alegações de recurso, apresentadas em 6 de abril de 2’17, as seguintes conclusões: “I. A Sentença proferida a 27.02.2017. pelo Tribunal «a quo» considera, em síntese, que, não é aplicável aos presentes autos o regime que decorre dos artigos 36.º e seguintes do RAFE, mormente o artigo 40.º, mas sim o regime contido no artigo 141.º do CPA; II. A reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos encontra-se regulada nos artigos 36.º a 42.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, RAFE; III. Nos termos do artigo 40.º do RAFE, o prazo de prescrição para a obrigatoriedade de reposição é de 5 anos; IV. O artigo 77.º da Lei n.º 55-B/2004 de 30 de dezembro, Orçamento do Estado para 2005, que entrou em vigor a 1 de janeiro de 2005, deu nova redação a este preceito, introduzindo-lhe um n.º 3, ao qual foi atribuída, pela própria Lei que o introduziu, natureza interpretativa, tratando-se pois de uma interpretação autêntica, do próprio legislador, que veio, por esta forma, fixar vinculativamente o alcance que, «ab initio», deve ser atribuído ao preceito interpretado; V. A norma interpretativa integra-se na norma interpretada, retroagindo os seus efeitos ao início da vigência desta, ou seja, retroage os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada; VI. Não se vê que outro alcance ou sentido normativo possa ter este n.º 3, introduzido pela Lei nº 55-B/2004, a não ser o de que a previsão legal do n.º 1 – de que a obrigatoriedade de reposição nos cofres do Estado das quantias indevidamente recebidas só prescreve 5 anos após o seu recebimento – não é prejudicada ou condicionada pelo regime de revogação dos atos administrativos inválidos fixado no artigo 141.º do CPA; VII. Neste sentido, recordem-se os Acórdão proferido pelo STA a 22.11.1994 e 14.05.1996, nos Recursos n/s 033318 e 039403, e retomados, mais recentemente, no Acórdão do STA n.º 0413/09, proferido a 17.03.2010.; VIII. Portanto, o ato que ordenou a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, ao abrigo do artigo 40.º/1 do RAFE, nunca violaria o artigo 141º do CPA, atento o disposto no n.º 3 preceito de natureza interpretativa introduzido pelo artigo 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de dezembro. Pelo exposto, e com o Douto suprimento deste Venerando Tribunal, deve o presente Recurso ser julgado como procedente, por provado, com as legais consequências.” O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por despacho de 2 de maio de 2017. A aqui Recorrida/J........ veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 8 de junho de 2017, aí concluindo: “1- A Recorrida, peticionou, a final, a anulação do ato administrativo do Conselho Diretivo do Recorrente, datado de 30/11/2013, que com fundamento de facto e de direito constantes do Relatório da Inspeção-geral de Finanças n.°1870, de Dezembro de 2010, anulou o ato de alteração de posicionamento remuneratório da Recorrida ocorrida em 2009 e determina a reposição dos valores indevidamente recebidos em virtude da alteração de posicionamento remuneratório anulada. 2- A Recorrida alegou que a alteração de posicionamento remuneratório que o Recorrente pretendeu revogar, não se tratou de qualquer lapso ou erro meramente material no processamento do seu vencimento, mas sim no reconhecimento de um direito a essa alteração, por via de decisão gestionária, 3- sendo por essa razão inaplicável o Decreto-Lei n.°155/92, mas sim o artigo 141.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA - em vigor à data dos factos), pelo que não podia o Recorrente INFARMED revogar aquele ato, considerando o prazo de 1 ano há muito ultrapassado. 4- Na questão decidenda, a douta sentença deu como provados, e bem, os factos das alíneas a) a u), constantes no seu capítulo “III- FUNDAMENTAÇÃO”, págs. 4 a 9. 5- Conforme discorre a douta sentença, a Recorrida veio intentar ação administrativa especial contra o aqui Recorrente INFARMED, 6- em que defende que o ato impugnado padece do vício de violação de lei, pela violação do artigo 141.° do CPA (com a redação em vigor à data dos factos a que doravante faremos referência), no que toca à impossibilidade de revogação do ato de reposicionamento remuneratório da Recorrida datado de 2009. 7- O ato revogação de alteração de posicionamento remuneratório e a determinação de reposição, constante da Deliberação n.°197/CD/2013, é ilegal pois que há muito se encontrava ultrapassado o prazo de 1 (um) ano previsto no artigo 141.° do CPA, sendo inaplicável o regime previsto no Decreto-Lei n.°155/92, de 28 de Julho - Regime de Administração Financeira do Estado (RAFE), porquanto não se trata aqui de qualquer erro material ou lapso de processamento, conforme também sustenta a douta sentença. 8- O Tribunal a quo decidiu, e bem, que procede o vício de violação do artigo 141° do CPA, invocado pela Recorrida. 9- Conforme se refere na douta sentença, sobre esta matéria, tem elevado relevo, tal como invocado pela entidade demandada, o Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 05/06/2008, Proc. 1212/06, disponível em www.dasi.pt. 10- Contudo, o Tribunal a quo refere também , e bem, que não se pode ignorar o que deixou escrito em posterior Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Proc. 09849/13, datado de 19-12-2013, que vem esclarecer e aprofundar a aplicação de cada regime, efetuando uma dicotomia entre o âmbito objetivo de cada regime, em função do tipo de erro que estivesse em causa, fazendo depois a plena transcrição do mesmo, nos termos que a Recorrida já havia aderido. 11- Refere a douta sentença, conforme sustentou também a Recorrida, verifica-se que na presente questão não está em causa um mero erro material de processamento ou qualquer lapso de lançamento ou pagamento de quantias pecuniárias a esta, mas sim um ato administrativo de alteração de posicionamento remuneratório, atribuído pela Administração, com base em pressupostos legais, previstos na Lei n.°12-A/2008 (LVCR) que a Administração entendeu estarem preenchidos, com as naturais consequências ao nível do processamento de remunerações que desse mesmo ato decorreram. 12- E por sua vez, conforme sustentou a Recorrida, e o Tribunal a quo veio a dar-lhe razão, também é certo e está provado que esse mesmo ato de reposicionamento, data de 11/08/2009, e que o ato administrativo que procede à anulação (rectius) revogação dessa mesma alteração de posicionamento remuneratório, data de 31/10/2013, através da deliberação do Conselho Diretivo do INFARMED n.°197/2013 (cfr. alíneas i) e n) do probatório). 13- Deste modo, e na esteira do douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, ao qual a Recorrida aderiu na íntegra, bem como o Tribunal a quo também o fez e sustentou, em plena concordância com os respetivos fundamentos, conclui-se, mais uma vez bem, no presente caso, não ser aplicável aos presentes autos o regime que decorre dos artigos 36.° e segs. do RAFE, mormente o seu artigo 40.°, mas sim o artigo 141.° do CPA. 14- 0 Tribunal a quo não teve quaisquer dúvidas que a revogação do ato de alteração do posicionamento remuneratório da Recorrida teve por base um vício de incompetência relativa, o que se aferiu pela fundamentação da Inspeção-geral de Finanças, à qual o Recorrente INFARMED aderiu, que refere que "[a] APR em causa é ilegal pela falta de competência do Dirigente máximo do INFARMED para alterar gestionariamente o posicionamento remuneratório de trabalhador integrado noutro Mapa de Pessoal, pelo que é passível de anulação". 15- Tal como refere a douta sentença recorrida, considerando o regime de anulabilidade previsto no então artigo 135.° e 136.° do CPA, será aplicável o regime de revogação dos atos inválidos previsto no artigo 141°, do mesmo Código. 16- Considerando que o hiato de tempo que medeia o ato administrativo que altera o posicionamento remuneratória da Recorrida e o ato administrativo que o revoga, equivale a um período superior a 4 anos, verifica-se largamente ultrapassado o prazo de 1 ano previsto no artigo 141.° do CPA, que possibilitaria a revogação do ato, posição que foi sustentada pela Recorrida nos presentes autos. 17- Defende o Tribunal a quo que, e bem, procede o vício de violação do artigo 141.° do CPA, invocado pela Recorrida. 18- Concluiu-se assim na douta sentença, devidamente fundamentada, e bem, que nos termos supra expostos, por vício de violação de lei, deve ser procedente a presente ação administrativa especial e, 19- em consequência, devem ser anuladas as deliberações n.ºs 197/CD/2013, datada de 31/10/2013 e n.º 061/CD/2014, datada de 04/06/2014, do Conselho Diretivo do Recorrente INFARMED, que determinam a anulação revogatória do ato administrativo de alteração da posição remuneratória da Recorrida e determinam a reposição dos montantes recebidos em virtude daquela alteração. Pelo exposto, e com o suprimento desse Venerando Tribunal, deve o recurso apresentado pelo Recorrente ser julgado improcedente e ser mantida a douta sentença proferida pelo Tribunal a quo que julgou procedente, por provada, a ação administrativa especial e, consequentemente, anulou as deliberações n.ºs 197/CD/2013 e n.º 061/CD/2014 do Conselho Diretivo do Recorrente INFARMED O Ministério Público junto deste Tribunal notificado em 3 de julho de 2017, veio a emitir Parecer em 29 de agosto de 2017, “no sentido da improcedência do presente recurso jurisdicional”. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento. II - Questões a apreciar Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, verificando, se como invocado, a Ação deverá improceder “por estar em causa a reposição aos cofres públicos de uma quantia indevidamente processada, se aplica um prazo especialmente crismado para o efeito pelo legislador, o contido no artigo 40.º do RAFE, e que é efetivamente mais extenso do que o prazo geral para revogação de ato inválido, pelo que as Deliberações por si proferidas são plenamente válidas e eficazes, e produtoras de efeitos jurídicos em conformidade.” III – Fundamentação de Facto O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade: “a) A 1/03/1999, a autora, J........, com a categoria de assistente administrativa principal, foi requisitada pelo Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento, ao quadro de pessoal I. N. S. Dr. R. J. (cfr. doc. 1 junto com a contestação a fls. 144 dos autos); b) A 1/03/2000, a requisição a que se reporta a alínea anterior do probatório, foi prorrogada por mais um ano (cfr. doc. 5 junto aos autos com a contestação, a fls. 148 dos autos); c) A 1/03/2001, a requisição a que se reporta a alínea a) probatório, foi prorrogada por mais um ano (cfr. doc. 9 junto aos autos com a contestação, a fls. 152 dos autos); d) A 1/03/2002, a requisição a que se reporta a alínea a) do probatório, foi prorrogada por mais um ano (cfr. doc. 13 junto aos autos com a contestação, a fls. 156 dos autos); e) Em informação n.º DORH/16, datada de 12/03/2002, do INFARMED, por ler-se o seguinte: “A Assistente Administrativa Especialista J........, pertencente ao quadro do I. N. S. Dr. R. J., colocada na DOAMUH/UFAM/ATC, encontra-se a exercer funções neste Instituto em regime de requisição, ao abrigo do art.º 27 do Decreto-Lei n.º427, de 7/12, desde 01/03/1999. A referida requisição atingiu o limite, de três anos, imposto pelo n.º3 do art.º27 do já citado Diploma, em 01/03/2002. Dado que se mantém a necessidade da colaboração da funcionária, solicitou-se ao organismo de que esta é oriunda autorização para nova requisição ao abrigo do n.º1 do art.º36 do DL 495/99, de 18/11, tendo este manifestado a sua anuência por despacho de 22/02/2002 do Diretor do I. N. S. Dr. R. J.[…] ( cfr. doc. 14, junto com a contestação, a fls. 157 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido); f) A 02/01/2008, a autora progrediu para a categoria de assistente administrativo especialista, escalão 4, índice 305 (cfr. doc. 18 junto aos autos com a contestação, a fls. 161 dos autos); g) A 01/01/2009, a autora transitou para a categoria de assistente técnico da carreira de assistente técnico na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado (cfr. doc. 19 junto com a contestação a fls. 162 e 163 dos autos); h) A avaliação de desempenho da autora relativa aos anos de 2005 a 2009, foi efetuada no INFARMED (cfr. doc. 9 junto com petição inicial [PI], fls. 63 a 110 dos autos); i) A 11/08/2009, por despacho do Vice-presidente do Conselho Diretivo do INFARMED, considerando a deliberação do Conselho Diretivo n.º17-A/CD/2009, de 14 de Janeiro, foi determinada a alteração do posicionamento remuneratório da autora, por opção gestionária (cfr. fls. 60 e 62 do Processo Administrativo Apenso [PA]); j) No relatório final, n.º1870/2010, de Dezembro de 2010, da Inspeção Geral de Finanças, respeitante à Auditoria a alterações do posicionamento remuneratório e prémios de desempenho em 2009, na Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I.P., pode ler-se, no que respeita à autora, o seguinte: “[…] d) APR G de um trabalhador que não pertence ao Mapa de Pessoal do INFARMED Decorrente da auditoria, constatou-se que uma trabalhadora, integrada no Mapa de Pessoal do INSA (ANEXO IV) foi objeto de APR em 2009. As APR G, configurando um ato de gestão de cada entidade, apenas podem produzir efeitos relativamente aos trabalhadores integrados no respetivo Mapa de Pessoal. A entender -se de outro modo, iria criar-se uma situação paradoxal: organismos a tomar decisões gestionárias com efeitos financeiros futuros a serem suportados pelos orçamentos de outras entidades. Decorre desta situação o seguinte: A APR em causa é ilegal pela falta de competência do Dirigente máximo do INFARMED para alterar gestionariamente o posicionamento remuneratório de trabalhador integrado noutro Mapa de Pessoal, pelo que é passível de anulação com a consequente reposição na situação de origem e reposição das verbas recebidas, cujo montante se apresenta no quadro seguinte (€937,23): […] 28 O valor apresentado reporta-se a 7 meses do ano de 2010 e é meramente indicativo, uma vez que depende da data em que se deixe de ser efetuado o pagamento Ao valor indicado no quadro para 2009 acresce igualmente o dever de reposição do montante recebido a partir de 1/Jan/2010 até à data em que deixe de auferir pela APR, calculado nos termos indicados para o ano de 2009” (cfr. fls. 103 e 104 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido); k) A 07/02/2013, o Conselho Diretivo do INFARMED, emitiu o projeto de deliberação n.º12/CD/2013, no qual pode ler, entre o mais, o seguinte: “[C]onsiderando a Auditoria da IGF a alterações do posicionamento remuneratório e prémios de desempenho de 2009 no Infarmed, IP”, delibera o seguinte; 1. Ordenar a reposição de verbas com os fundamentos do referido relatório que se acolhem, com exceção do constante na alínea a) e c) do ponto 2.2. e da alínea b) do ponto 2.3. daquele Relatório Final e nos montantes apurados pela Unidade de Recursos Humanos no documento anexo; 2. Promover a notificação, em sede de audiência prévia dos trabalhadores identificados na Informação da Unidade de Recursos Humanos (...) convertendo-se a presente deliberação em definitiva caso não exista pronúncia dos interessados” (cfr. fls. 160 do PA cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido); l) A 08/05/2013, a autora foi notificada do projeto de deliberação a que se refere a alínea anterior do probatório para, querendo, se pronunciar em sede de audiência dos interessados (cfr. fls. 495 do PA); m) A 22/05/2013, a autora pronunciou-se em sede de audiência prévia, em discordância ao projeto de deliberação a que se refere a alínea k) do probatório (cfr. fls. 495 do PA); n) A 31/10/2013, o Conselho Diretivo do INFARMED, proferiu a deliberação n.º197/2013, na qual pode ler-se, entre o mais, o seguinte: “[…] Declara-se a ilegalidade do ato de alteração de posicionamento remuneratório da trabalhadora J........, mencionada no Relatório Final, determina-se o seu enquadramento remuneratório entre a 9.ª e a 10.ª posições remuneratórias, entre o nível 14 e 15, a que correspondem a remuneração base de € 1.156,85 (mil cento e cinquenta e seis euros e oitenta e cinco cêntimos), com efeitos à data da pratica do ato anulado pela presente deliberação, e determina-se que a mesma proceda à reposição do valor do diferencial indevidamente recebido na sequência da alteração do posicionamento remuneratório anulada, desde a data em que ocorreu a alteração até que deixe de ser auferido, calculado nos termos indicados pela Inspeção Geral de Finanças, para o ano de 2009, no prazo de 30 dias, conforme consta da respetiva nota de reposições […] (cfr. fls. 506 a 514 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido); o) A 11/12/2013, através do ofício n.º48459, datado de 05/12/2013, do INFARMED, a autora foi informada do teor da deliberação a que se refere a alínea anterior do probatório (cfr. fls. 534 do PA); p) Por ofício n.ºEAC232SS.476262/00, datado de 19/12/2013, da Caixa Geral de Aposentações, a autora foi informada que “ao abrigo do disposto no artigo 97.º do Estatuto da Aposentação – Decreto-Lei n.º498/72, de 9 de Dezembro, lhe foi reconhecido o direito à aposentação, por despacho de 2013-12-19, da Direção da CGA […] tendo sido considerada a situação existente em 2013-12-19” (cfr. doc. 1 junto com a PI, a fls. 30 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido); q) Por ofício com referência n.º URH/003/2013, datado de 26/12/2013, o INFARMED informou a Caixa Geral de Aposentação do seguinte: “ Considerando a comunicação recebida no dia 26-12-2013 referente à Pensão definitiva de aposentação da trabalhadora J........ e, na sequência do esclarecimento telefónico obtido junto da CGA, anexa-se para conhecimento e devidos efeitos cópia do ofício remetido à trabalhadora sobre o seu reposicionamento entre a 9.º e a 10ª posição e o 14.º e 15.º nível remuneratório da Categoria de Assistente Técnico, com efeitos a 1 de Janeiro de 2009” (cfr. doc. 10 junto com a PI, a fls. 112 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido); r) A 03/01/2014, a autora apresentou reclamação graciosa da decisão a que se refere a alínea n) do probatório (cfr. doc. 8 junto com a PI, a fls. 57 a 62 dos autos); s) A 01/04/2014, a autora, com referência à categoria de assistente técnica, do I. N. S. Sr. R. J., aposentou-se e passou a ser abonada da respetiva pensão pela Caixa Geral de Aposentações, com pensão de 1.182,14 euros (cfr. doc. 2 junto com a PI, a fls. 31 e 32 dos autos); t) A 24/03/2014, a autora intentou a presente ação administrativa especial no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (cfr. registo dos CTT, a fls. 3 dos autos); u) Por ofício n.º 24383, datado de 06/06/2014, do INFARMED, a autora foi notificada da resposta à reclamação, vertida na Deliberação do Conselho Diretivo n.º061/CD/2014, datada de 04/06/2014, na qual pode ler-se que: “[…] conclui-se que os Reclamantes não apresentam qualquer fundamento que prejudique a Deliberação do Conselho Diretivo n.º197/CD/2013, de 31.10.2013, nos termos da qual, com os fundamentos de facto e de direito constantes do Relatório da Inspeção Geral de Finanças n.º1870/2010, de Dezembro de 2010, foram anulados os supra mencionados atos de alteração de posicionamento remuneratório e de atribuição de prémios de desempenho aos Reclamantes e, em consequência, foram os mesmos enquadrados na posição remuneratória que ocupavam em momento anterior à alteração de posicionamento remuneratório anulada, tendo sido ainda que determinado que precedessem à reposição do valor indevidamente recebidos[…] e que “relativamente aos pedidos dos restantes Reclamantes ([…] J........) de pagamento em prestações dos valores constantes da Guia de Reposição da qual foram notificados […] o Conselho Diretivo aprova os planos de pagamento em anexo à presente deliberação, todos com início em Junho de 2014” ( cfr. fls. 175 a 200 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).” IV – Do Direito No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão recorrida: “(…) Da violação do artigo 141.º do CPA e da inaplicabilidade do regime previsto no Decreto-Lei, n.º155/92, de 18 de Julho. Alega a autora que o ato revogação de alteração de posicionamento remuneratório e a determinação de reposição, constante da Deliberação n.º197/CD/2013, é ilegal pois que há muito se encontra ultrapassado o prazo de 1 (um) ano previsto no artigo 141.º do CPA, sendo inaplicável o regime previsto no Decreto-Lei n.º155/92, de 28 de Julho – Regime de Administração Financeira do Estado (RAFE), porquanto não se trata aqui de qualquer erro material ou lapso de processamento. Por sua vez, defende a entidade demandada que, ao contrário do que alega a autora, independentemente da ilegalidade se fundar em erro material ou contabilístico ou na violação de norma imperativa, desde que envolvam a reposição de quantias indevidamente recebidas, nunca é prejudicado pelo regime estatuído pelo artigo 141.º do CPA, pelo que, até ao termo do prazo de prescrição previsto no n.º1 do artigo 40.º do RAFE, que é de 5 anos, é possível exigir a reposição de quantias indevidamente pagas, ainda que a título de retribuição principal ou acessória, invocando para tanto Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 05/06/2008, Proc. 1212/06. E aqui chegados a questão que ao Tribunal cumpre resolver é a de saber qual o regime aplicável à revogação ocorrida e se essa mesma revogação foi ou não tempestiva. Dispõe o n.º1 do artigo 141.º do CPA que “Os atos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respetivo recurso contencioso[…]” Por sua vez, o artigo 40º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, na sua redação original, dispunha, sob a epígrafe “Prescrição”, que: “1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento. 2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição. Contudo, o artigo 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2005), que entrou em vigor a 1 de Janeiro de 2005, deu nova redação a este preceito, introduzindo-lhe um nº 3, de natureza interpretativa, nos seguintes termos: “O artigo 40º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, passa a ter a seguinte redação, tendo o nº 3 ora introduzido natureza interpretativa: […]3- O disposto no nº 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro.” Ou seja, a este nº 3 foi atribuída, pela própria Lei que o introduziu, “natureza interpretativa”, tratando-se pois de uma interpretação autêntica, do próprio legislador, que veio, por esta forma, fixar vinculativamente o alcance que, ab initio, deve ser atribuído ao preceito interpretado. Ora, entenda-se que esta temática não é nova na jurisdição administrativa, especialmente no que diz respeito aos atos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário, tendo vindo a jurisprudência a avançar soluções que lograssem apresentar sempre um equilíbrio entre a salvaguarda das posições subjetivas dos particulares e o interesse público na recuperação de montantes indevidamente despendidos. E, de facto, uma das questões que se revelou mais problemática foi, precisamente, a da conciliação do regime de reposição de quantias indevidamente recebidas pelos então designados funcionários e agentes da Administração Pública, previsto no RAFE, com o regime de revogação de atos administrativos com fundamento em invalidade, previsto no CPA, sendo que o primeiro, conforme se transcreveu, previa um prazo de prescrição de cinco anos para as dívidas resultantes do recebimento indevido de quantias e, o segundo, proibia a revogação (anulatória) de atos administrativos, após o decurso do prazo mais longo fixado na lei para impugnação contenciosa, ou seja, o prazo de um ano, considerando o prazo previsto na alínea a) do n.º2 do artigo 58.º do CPTA, na sua redação inicial da reforma 2002/2003. Sobre esta matéria, tem elevado relevo, tal como invocado pela entidade demandada, o Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 05/06/2008, Proc. 1212/06, que vem uniformizar a jurisprudência no sentido de considerar que “o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º, nº 1 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro”. Contudo, não podemos ignorar o que deixou escrito em posterior Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Proc. 09849/13, datado de 19-12-2013, que vem esclarecer e aprofundar a aplicação de cada regime, efetuando uma dicotomia entre o âmbito objetivo de cada regime, em função do tipo de erro que estivesse em causa, referindo que “[c]omo vimos, não se tratou de corrigir um lapso ou erro meramente contabilístico ou material no ou do processamento dos pagamentos; nesse caso, não há ato constitutivo de direitos (vd. art. 140º/2 CPA(7); Ac.STA de 12.7.09, P. nº 139/07; c.STA de 5.7.05, P. nº 159/04). Como é há muito pacífico para o STA, constitui ato administrativo revogatório de atos (constitutivos de direitos ou de interesses legítimos) de concessão e processamento de abonos o envio ao interessado de ordem de reposição de quantias recebidas anteriormente (vd. art. 140º CPA; Ac.STA de 17.3.2010, P. nº 413/09). Lembremo-nos que esta natureza de ato administrativo atribuída pela quase totalidade da jurisprudência e da doutrina portuguesas ao ato de processamento de vencimentos também pode prejudicar o servidor público, atento o prazo de caducidade do direito de impugnar atos anuláveis. É verdade que o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º, nº 1 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro. (…) Tem-se, aliás, ampliado incorretamente nalguma jurisprudência o alcance do cit. nº 3 do art. 40º cit. E do Ac. de U.J. do STA de 22-1-2009, P. nº 1212/06 (v. ainda o Ac.STA de 20-6-2008, no mesmo processo), às vezes até contrapondo o impossível, como por exemplo o princípio da justiça ao da tutela da confiança. O que, efetivamente, resulta do art. 40º do DL 155/92 é que o art. 141º do CPA (“anulação administrativa”) não se aplica no caso de haver obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas, a qual prescreve decorridos cinco anos após o recebimento das quantias. No mais, aplica -se, i.a., o art. 140º do CPA; afinal, o processamento de vencimentos e abonos aos servidores públicos é, para o STA e o TCAS, um ato administrativo que não depende de um controlo posterior. E, por isto mesmo (vd. art. 140º/2/a) do CPA), o regime dos arts. 36º ss do DL 155/92, maxime o art. 40º, refere-se a casos de meros erros materiais ou contabilísticos, sendo inaplicável nos casos de alteração do entendimento do Estado sobre se o abono pago era ou não devido, tendo o mesmo sido pago pelo Estado na convicção então havida da sua correção legal. Caso contrário, estaria a violar-se o art. 140º do CPA, a segurança jurídica e a tutela da confiança dos particulares. (…) Ora, regressando aos autos, verifica-se também aqui que está em causa, não um mero erro material de processamento ou qualquer lapso de lançamento ou pagamento de quantias pecuniárias à autora, mas sim um ato administrativo de alteração de posicionamento remuneratório, atribuído pela Administração, com base em pressupostos legais, previstos na Lei n.º12-A/2008 (LVCR) que a Administração entendeu estarem preenchidos, com as naturais consequências ao nível do processamento de remunerações que desse mesmo ato decorreram. Por sua vez, também é certo e está provado que esse mesmo ato de reposicionamento, data de 11/08/2009, e que o ato administrativo que procede à anulação (rectius) revogação dessa mesma alteração de posicionamento remuneratório, data de 31/10/2013, através da deliberação do Conselho Diretivo do INFARMED n.º197/2013 (cfr. alíneas i) e n) do probatório. Assim, e recuperando o que supra se deixou transcrito no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, ao qual se adere na íntegra, em plena concordância com os respetivos fundamentos, se concluí no presente caso não ser aplicável aos presentes autos o regime que decorre dos artigos 36.º e segs. do RAFE, mormente o seu artigo 40.º, mas sim o artigo 141.º do CPA. Note-se que a revogação do ato de alteração do posicionamento remuneratório da autora tem por base um vício de incompetência relativa, o que se afere pela fundamentação da Inspeção-geral de Finanças, à qual o INFARMED aderiu, que refere que “[a] APR em causa é ilegal pela falta de competência do Dirigente máximo do INFARMED para alterar gestionariamente o posicionamento remuneratório de trabalhador integrado noutro Mapa de Pessoal, pelo que é passível de anulação” . Assim, considerando o regime de anulabilidade previsto no então artigo 135.º e 136.º do CPA, será aplicável o regime de revogação dos atos inválidos previsto no artigo 141.º, do mesmo Código. Ora, considerando que o hiato de tempo que medeia o ato administrativo que altera o posicionamento remuneratória da autora e o ato administrativo que o revoga, equivale a um período superior a 4 anos, verifica-se largamente ultrapassado o prazo de 1 ano previsto no artigo 141.º do CPA, que possibilitaria a revogação do ato. Nestes termos, procede o vício de violação do artigo 141.º do CPA, invocado pela autora. Do erro nos pressupostos de facto e de direito relativamente ao exercício de funções da autora no INFARMED Alega a autora que, tendo exercido funções no INFARMED, pelo período de 14 anos, com a prestação de trabalho efetiva naquele instituto, deverão ser-lhe aplicados os mesmos critérios legais dos trabalhadores do quadro pessoal daquele instituto, não obstante o seu serviço de origem ser o I. N. S. Dr. R. J., defendendo a conversão da situação de facto em situação de direito, através da chamada prescrição aquisitiva, pelo que deverá ser considerada como pertencente ao quadro de pessoal da entidade demanda. Ora, antes de mais se diga que não está em causa no ato impugnado a apreciação da situação subjetiva da autora relativamente à sua vinculação ou relação contratual com a Administração, mas sim a incompetência relativa do dirigente daquele órgão diretivo do INFARMED para aprovar alterações de posicionamento remuneratório. Assim, e considerando que o ato subjudicie não se pronuncia sobre a situação individual e concreta da relação jurídica laboral da autora, designadamente quanto ao vínculo jurídico ou serviços de origem a que a autora pertence - sendo tal questão abordada a latere da questão principal da incompetência - tal pronúncia por parte do tribunal extravasaria o âmbito de conhecimento da presente ação, que tem de índole estritamente anulatória, ou seja de mera “cassation”, atento o pedido que a autora formula a final. Para mais, sendo certo que autora sempre foi detentora de um vínculo jurídico de emprego público, mais resultando provado que autora prestou serviço no INFARMED, através da figura da requisição e que, após a entrada em vigor da LVCR, se consideraria, ainda e sempre, em regime de mobilidade, sendo o seu serviço de origem o I. N. S. Dr. R. J. (cfr. alíneas a) a e) e alínea f) do probatório) não se compreende a invocação da existência de uma situação de “funcionário de facto”, que tem em vista maxime salvaguardar situações em que, pela inexistência de vínculo jurídico, se recorre à situação de facto para atribuir certos efeitos jurídicos, o que no caso manifestamente não se verifica. Nestes termos, sem necessidade de mais considerações, improcede o alegado vício. Da violação do princípio da proteção da confiança e boa-fé Alegou a autora, por último vício, que o ato impugnado é violador do princípio da boa-fé e da confiança, previsto nos artigos 266.º, n.º2 da Constituição da República Portuguesa e artigo 6.º-A do CPA, na medida em que utilizou a quantias que lhe estão a ser peticionadas no ato de reposição, sustentando-se na convicção da legalidade do seu aumento salarial, passando a integrar o seu património, com a convicção da sua validade e legalidade, termos em que defende o desvalor jurídico de anulabilidade do ato. Ora, apesar de a autora enunciar que, na sua tese, estes princípios que dimanam da CRP e do CPA, se encontram feridos pela deliberação impugnada e apresentar prolixo e aturado estudo sobre a concretização jurídica que tem vindo a ser feita dos princípios da proteção da confiança boa-fé, recorrendo a diversa jurisprudência do Tribunal Constitucional e Supremo Tribunal Administrativo, não alega de que forma, em concreto, considera estar ferido o conteúdo normativo de tais princípios. Embora se reconheça que a legítima expectativa da autora possa ter sido beliscada com a revogação da alteração da posição remuneratória, mormente pela revogação ocorrida volvidos mais de 4 anos após essa alteração e bem assim com a determinação da reposição dos montantes percebidos decorrentes da mesma, em abstrato, não parece que seja constitucionalmente reconhecido ao trabalhador em funções públicas um direito à imutabilidade de uma posição remuneratória, que o torne imune a correção de erros necessários para fazer frente a eventuais ilegalidades cometidas pela própria administração, considerando que está em causa o suporte erário público com eventuais ilegalidades e bem assim é permitido, verificados que estejam tais erros e dentro de determinado prazo, como decorre do artigo 141.º do CPA. Em boa verdade, não se encontrando na PI uma verdadeira alegação, mas tão só uma enumeração de pressupostos carecida de substanciação quanto à violação dos já referidos princípios, verifica-se que o autor não satisfez o ónus de alegação e prova, com a invocação de factos concretos, sendo certo que era seu ónus fazê-lo, nos termos do disposto no artigo 342º do Código Civil, impossibilitando o tribunal de qualquer apreciação, em concreto, dos vícios de violação invocados, termos em que improcedem. Nos termos supra expostos, por vício de violação de lei, julga-se procedente, por provada, a presente ação administrativa especial e, em consequência, anulam-se as deliberações n.ºs 197/CD/2013, datada de 31/10/2013 e n.º 061/CD/2014, datada de 04/06/2014, do Conselho Diretivo do INFARMED, que determinam a anulação revogatória do ato administrativo de alteração da posição remuneratória da autora e determinam a reposição dos montantes recebidos em virtude daquela alteração.” Vejamos: A Autora, aqui Recorrida, peticionou originariamente a anulação do ato administrativo do Conselho Diretivo do INFARMED, de 30/11/2013, que com fundamento de facto e de direito constantes do Relatório da Inspeção-geral de Finanças n.°1870, de Dezembro de 2010, anulou o ato de alteração do seu posicionamento remuneratório, ocorrida em 2009, determinando a reposição dos valores indevidamente recebidos. Alegou a aqui Recorrida, em síntese, que a alteração de posicionamento remuneratório que o Recorrente pretendeu revogar, não se tratou de qualquer lapso ou erro meramente material no processamento do seu vencimento, mas sim no reconhecimento de um direito a essa alteração, por via de decisão gestionária, sendo por essa razão inaplicável o Decreto-Lei n.°155/92, mas sim o artigo 141° do CPA então em vigor, pelo que não podia o INFARMED revogar aquele ato, considerando o prazo de 1 ano há muito ultrapassado. Enquadrando a questão do ponto de vista jurisprudencial, sumariou-se no Acórdão do TCAN nº 01193/17.3BEBRG de 02-10-2020, o seguinte: “Constituem atos administrativos revogatórios de atos constitutivos de direitos, aqueles que sejam conexos com a reposição de quantias recebidas anteriormente a título remuneratório. Ultrapassado que foi o momento em que a Administração poderia ter utilizado o seu poder revogatório relativamente à atribuição do subsídio mensal, sem que o tivesse feito, a situação estabilizou-se, sendo já insuscetível a reposição de quaisquer montantes anteriormente atribuídos a título de subsídio.” Aqui em concreto, e em resultado da ação inspetiva realizada pela Inspeção-geral de Finanças foi entendido pelo INFARMED dever ser anulado o ato de alteração de posicionamento remuneratório da autora ocorrido em 2009, o que determinaria a reposição dos valores indevidamente recebidos em virtude da alteração de posicionamento remuneratório anulada. A posição constante do precedentemente aludido Acórdão do TCAN resultava já, mutatis mutandis, do discorrido no acórdão do mesmo TCAN proferido no Proc.º nº 14/17BEMDL-A, de 19-04-2018, sendo que em ambas as situações se está perante um ato constitutivo de direitos. A solução dada à presente questão, resulta, em boa medida, daquilo que se discorreu igualmente no Acórdão do TCAN nº 01689/13.6BEBRG, de 09.06.2017. Deste modo, a eventual reposição dos valores remuneratórios atribuídos, sempre dependeria da revogação tempestiva da sua atribuição, o que não ocorreu. Aprofundemos então o que aqui está em causa. O prazo prescricional de cinco anos, estabelecido do artigo 40º do Decreto-Lei n.º155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo pois, com a regra geral da revogação dos atos administrativos constitutivos de direitos. Esse entendimento foi já sido preconizado, designadamente, nos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 10.11.1998 (Pleno), recurso n.º 41.173, de 11.3.1999, recurso n.º 37.914, de 5.7.2005, recurso n.º 159/04, e de 23.5.2006, recurso n.º 01024/04: e acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 31.3.2005, recurso n.º 00541/05, e de 11.5.2006, no recurso n.º 11946/03). Para que conste, refere-se no referido Artº 40º do DL nº 155/92, de 28 de Julho: “1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento. 2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição. 3- O disposto no n° 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141° do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n°442/91, de 15 de Novembro". É certo que está aqui em causa, o legítimo interesse do Estado em reaver as importâncias indevidamente pagas a terceiros, exigível em prazo alargado, sem perder de vista o interesse genérico na segurança e na certeza jurídicas, atento o regime regra vigente para a revogabilidade de atos constitutivos de direitos, com limite temporal necessariamente mais curto. O equilíbrio entre os aludidos interesses consegue-se através da interpretação adotada nos acórdãos de Tribunais Administrativos Superiores precedentemente referenciados. Como se afirmou no aludido acórdão deste TCAN nº 01689/13.6BEBRG, de 09.06.2017, “existindo um crédito já definido é compreensível o prazo extenso de 5 anos para a restituição, uma vez que, nesse caso, a certeza é precisamente a que resulta da definição do crédito, ou seja, vai no sentido da restituição ao Estado.” Do mesmo modo, admite-se a aplicação do referido prazo, às situações de declaração de nulidade, uma vez que a mesma só decorre de atos administrativos cuja validade é afetada de forma mais grave. No entanto, como na situação em análise, em que a Inspeção-geral de Finanças em Dezembro de 2010, entendeu dever ser anulado o posicionamento remuneratório da Recorrida, mal se compreenderia que se exigisse a restituição do valor das remunerações atribuídas dentro do prazo mais alargado de 5 anos, devendo antes aplicar-se o prazo mais curto, de um ano, o qual se mostra coincidente com aquele que é garantido ao Ministério Público, em defesa da legalidade, para impugnar atos ao abrigo do disposto no art.º 58º, nº1, al. a), do CPTA, como se decidiu no Acórdão do TCAS n.º 04933/00, de 11.10.2006. Com efeito, como se disse já, há muito que o STA, tem vindo a entender, constituírem atos administrativos revogatórios de atos constitutivos de direitos, aqueles que sejam conexos com a reposição de quantias recebidas anteriormente a título remuneratório (Cfr. art. 140º CPA; Ac. STA de 17.3.2010, P. nº 413/09). É certo, em qualquer caso, que o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro. No entanto, é sabido que o referido normativo interpretativo surgiu em razão dos apoios financeiros comunitários, sujeitos, por natureza, a um controlo posterior (cfr. RAVI PEREIRA, O D. Comunitário posto ao serviço…, in BFDUC, 2005, esp. a pp. 702 ss; CARLA A. GOMES/R.LANCEIRO, A revogação…, in RMP 132, 2012, p. 46), e não em decorrência de processamentos de prestações mensalmente atribuídas. O que, efetivamente, resulta do art. 40º do DL 155/92 é que o art. 141º do CPA (“anulação administrativa”) não se aplica no caso de haver obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas, a qual prescreve decorridos cinco anos após o recebimento das quantias, sendo que, no mais, será de aplicar o art. 140º do CPA; tanto mais que relativamente ao processamento remuneratório não há, em regra, qualquer controlo posterior. Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 01688/13.8BEBRG, de 26.05.2017, “a reposição de quantias indevidas no prazo de 5 anos a que se refere o art.º 40º, nº 3, do DL nº 155/92, de 28/07, expressamente afastando aplicação do limite previsto no art.º 141º do CPA para a revogação anulatória, tem por norte a recuperação de quantias que hajam sido pagas com violação das regras que aí presidem, que regem o regime de administração financeira, não alcançando tal derrogação o que é de condição estatutária do trabalhador em funções públicas.” Em bom rigor e em qualquer caso, infere-se da inserção do referido Artº 40º no DL 155/92 que ele se destina a aplicar-se predominantemente à violação das regras que regem o regime de administração financeira. Em face de tudo quanto precedentemente se expendeu, importa sublinhar que é entendimento jurisprudencial consolidado que os atos de processamento de vencimentos constituem verdadeiros atos administrativos, e não meras operações materiais, suscetíveis de se consolidarem na ordem jurídica como «casos decididos» se não forem objeto de atempada impugnação, na medida em que contenham uma definição voluntária e inovatória, por parte da Administração, da situação jurídica do funcionário abonado, relativamente ao processamento em determinado sentido e com determinado conteúdo (cfr., por todos, os Acórdãos do STA, de 10 de Abril de 2008, Pleno, recurso n.º 544/2006; de 19 de Dezembro de 2007, recurso n.º 899/07; de 28 de Novembro de 2007, recurso n.º 414/0; de 6 de Dezembro de 2005, Pleno recurso n.º 672/05; de 4 de Novembro de 2003, recurso n.º 48 050; de 3 de Dezembro de 2002, recurso n.º 42/02; de 19 de Março de 2002, recurso n.º 48065; de 7 de Março de 2002, recurso n.º 48 338; de 26 de Fevereiro de 2002, recurso n.º 48 281). Resulta assim de tudo quanto precedentemente se desenvolveu, que o alcance do referido artigo 40º do DL 155/92 se reconduz à verificação das regras de regularidade financeira, cuja violação poderá determinar a obrigação de reposição, sem dependência do prazo de revogação anulatória constante do art.º 141º do CPA. Já no que concerne à condição estatutária de um qualquer trabalhador, a mesma, escapará aos pressupostos da tutela prevista no art.º 40º, nºs 1 e 3, do DL nº 155/92, de 28/07, permanecendo assim incólume à sua aplicação. Assim, a Recorrida, pese embora o facto de aparentemente não preencher os pressupostos para que lhe tivesse sido alterado o posicionamento remuneratório, no indicado período, tem, no entanto, o beneplácito de proteção do art.º 141º do CPA (Proibição de eficácia retroativa), e do princípio de segurança jurídica que o enforma. Ultrapassado que foi o momento em que a Administração poderia ter utilizado o seu poder revogatório relativamente ao reposicionamento remuneratório efetuado, sem que o tivesse feito, a situação estabilizou-se, sendo já insuscetível a reposição de quaisquer montantes anteriormente atribuídos a título remuneratório. Ou seja, as remunerações atribuídas são já insuscetíveis de ser repostas em face da verificada impossibilidade temporal de revogação desses atos de processamento. Como se afirmou no acórdão deste TCAN de 20.11.2014, no processo n.º 636/09.4BEAVR, “o disposto no n° 1 (do art.º 40º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28.6) não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141° do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n°442/91, de 15 de Novembro”, nesta interpretação que reputamos correta, dado que o campo de aplicação de cada um dos preceitos é distinto. No mesmo sentido, vejam-se os acórdãos deste TCAN, de 15.07.2016, no processo 01679/13.9BEBRG e de 30.11.2016, no processo 1663/13.2BEBRG. Os referidos atos determinantes da reposição remuneratória são pois ilegais, como decidido em 1ª instância, por praticados muito para além do prazo de 1 ano previsto na lei para a revogação dos atos constitutivos de direitos, como é o caso – artigo 141º do Código de Procedimento Administrativo. Em função de tudo quanto supra se expendeu, é patente que o Tribunal a quo decidiu bem ao julgar procedente o vício de violação do artigo 141° do CPA, invocado pela Recorrida. Admite-se não ser fácil a conciliação do regime de reposição de quantias indevidamente recebidas por funcionários e agentes da Administração Pública, previsto no RAFE, com o regime de revogação de atos administrativos com fundamento em invalidade, previsto no CPA, sendo que o primeiro previa um prazo de prescrição de cinco anos para as dívidas resultantes do recebimento indevido de quantias e, o segundo, proibia a revogação (anulatória) de atos administrativos, após o decurso do prazo mais longo fixado na lei para impugnação contenciosa, ou seja, o prazo de um ano, considerando o prazo previsto na alínea a) do n.°2 do artigo 58.° do CPTA, na sua redação inicial da reforma 2002/2003. Em qualquer caso, como se refere na sentença recorrida, tem relevo, o Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, de 05/06/2008, Proc. 1212/06, que vem uniformizar a jurisprudência no sentido de considerar que "o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40°, n° 1 do DL n° 155/92, de 28 de Julho, não viola o art. 141° do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no n° 3 do DL n° 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77° da Lei n° 55-B/2004, de 30 de Dezembro”. Como refere também o Tribunal a quo, não se pode ignorar o afirmado pelo TCAS no Acórdão proferido no Proc. nº 09849/13, de 19-12-2013, o qual evidencia e esclarece a aplicação de cada regime, efetuando uma dicotomia entre ambos. Com efeito, verifica-se que na situação aqui controvertida, não está em causa um mero erro material de processamento ou qualquer lapso de lançamento ou pagamento de quantias pecuniárias, mas sim um ato administrativo de alteração de posicionamento remuneratório, atribuído pela Administração, com base em pressupostos legais, previstos na Lei n.°12-A/2008 (LVCR) que a Administração entendeu estarem preenchidos, com as naturais consequências ao nível do processamento de remunerações que desse mesmo ato decorreram. Como o Tribunal a quo admitiu, está provado que o ato de reposicionamento, data de 11/08/2009, e que o ato administrativo que procede à revogação dessa mesma alteração de posicionamento remuneratório, data de 31/10/2013, através da deliberação do Conselho Diretivo do INFARMED n.°197/2013 (cfr. alíneas í) e n) do probatório. Deste modo, em consonância com o a jurisprudência predominante, nomeadamente do TCAS, concluiu-se não ser aplicável aos presentes autos o regime que decorre dos artigos 36.° e segs. do RAFE, mormente o seu artigo 40.°, mas sim o artigo 141° do CPA. O Tribunal a quo não teve quaisquer dúvidas que a revogação do ato de alteração do posicionamento remuneratório da Recorrida teve por base um vício de incompetência relativa, o que se aferiu pela fundamentação da Inspeção-geral de Finanças, à qual o Recorrente INFARMED aderiu, que refere que ‘‘[a] APR em causa é ilegal pela falta de competência do Dirigente máximo do INFARMED para alterar gestionariamente o posicionamento remuneratório de trabalhador integrado noutro Mapa de Pessoal, pelo que é passível de anulação". Tal como se refere na sentença recorrida, considerando o regime de anulabilidade previsto no então artigo 135.° e 136.° do CPA, será aplicável o regime de revogação dos atos inválidos previsto no artigo 141.°, do mesmo Código. Assim, demonstrado que está que o hiato de tempo que medeia entre o ato que altera o posicionamento remuneratória da Recorrida e o ato que o revoga, equivale a um período superior a 4 anos, mostra-se substancialmente ultrapassado o prazo de 1 ano previsto no artigo 141.° do CPA, que possibilitaria a revogação do ato. Correspondentemente, tal como se discorreu e decidiu em 1ª Instância, procede o vício de violação do artigo 141° do CPA. Não merece pois censura a decisão recorrida a qual, pela verificação de vício de violação de lei, julgou procedente a presente ação administrativa, anulando as deliberações n.ºs 197/CD/2013, de 31/10/2013 e n.º 061/CD/2014, de 04/06/2014, do Conselho Diretivo do Recorrente INFARMED, que determinaram a anulação revogatória do ato administrativo de alteração da posição remuneratória da Recorrida e determinam a reposição dos montantes recebidos em virtude daquela alteração. Assim, confirma-se a sentença proferida em 1ª instância. * * * Acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, negar Provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida. Custas pelo Recorrente. Lisboa, 11 de maio de 2023 Frederico de Frias Macedo Branco Alda Nunes Lina Costa

Sumário

I- Constituem atos administrativos revogatórios de atos constitutivos de direitos, aqueles que sejam conexos com a reposição de quantias recebidas anteriormente a título remuneratório.

Ultrapassado que seja o momento em que a Administração poderia ter utilizado o seu poder revogatório relativamente à atribuição da remuneração mensal, sem que o tivesse feito, a situação estabilizou-se, sendo já insuscetível a reposição de quaisquer montantes anteriormente atribuídos.

II- O prazo prescricional de cinco anos, estabelecido do artigo 40º do Decreto-Lei n.º155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo com a regra geral da revogação dos atos administrativos constitutivos de direitos.

III- É entendimento jurisprudencial consolidado que os atos de processamento de vencimentos constituem verdadeiros atos administrativos, e não meras operações materiais, suscetíveis de se consolidarem na ordem jurídica como «casos decididos» se não forem objeto de atempada impugnação, na medida em que contenham uma definição voluntária e inovatória, por parte da Administração, da situação jurídica do funcionário abonado, relativamente ao processamento em determinado sentido e com determinado conteúdo.

IV A Recorrida, pese embora o facto de aparentemente não preencher os pressupostos para que lhe tivesse sido alterado o posicionamento remuneratório, no indicado período, tem, no entanto, o beneplácito de proteção do art.º 141º do CPA (Proibição de eficácia retroativa), e do princípio de segurança jurídica que o enforma.

V- Em concreto, demonstrado que está que o hiato de tempo que mediou entre o ato que alterou o posicionamento remuneratória da Recorrida e o ato que o revoga, equivale a um período superior a 4 anos, mostra-se substancialmente ultrapassado o prazo de 1 ano previsto no artigo 141.° do CPA, que possibilitaria a revogação do ato.

Texto Integral

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I Relatório

O INFARMED - Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I.P, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada por J........, tendente à “anulação do ato administrativo do Conselho Diretivo daquele instituto, datado de 30/11/2013, que com fundamento de facto e de direito constantes do Relatório da Inspeção-geral de Finanças n.º1870, de Dezembro de 2010, anula o ato de alteração de posicionamento remuneratório da autora ocorrida em 2009 e determina a reposição dos valores indevidamente recebidos em virtude da alteração de posicionamento remuneratório anulada”, inconformado com a Sentença proferida em 27 de fevereiro de 2017 no TAF de Sintra que julgou procedente a presente ação, anulando as deliberações objeto de impugnação, veio interpor recurso jurisdicional do referido Acórdão, proferido em primeira instância.

Formula o aqui Recorrente/INFARMED suas alegações de recurso, apresentadas em 6 de abril de 2’17, as seguintes conclusões:

“I. A Sentença proferida a 27.02.2017. pelo Tribunal «a quo» considera, em síntese, que, não é aplicável aos presentes autos o regime que decorre dos artigos 36.º e seguintes do RAFE, mormente o artigo 40.º, mas sim o regime contido no artigo 141.º do CPA;

II. A reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos encontra-se regulada nos artigos 36.º a 42.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, RAFE;

III. Nos termos do artigo 40.º do RAFE, o prazo de prescrição para a obrigatoriedade de reposição é de 5 anos;

IV. O artigo 77.º da Lei n.º 55-B/2004 de 30 de dezembro, Orçamento do Estado para 2005, que entrou em vigor a 1 de janeiro de 2005, deu nova redação a este preceito, introduzindo-lhe um n.º 3, ao qual foi atribuída, pela própria Lei que o introduziu, natureza interpretativa, tratando-se pois de uma interpretação autêntica, do próprio legislador, que veio, por esta forma, fixar vinculativamente o alcance que, «ab initio», deve ser atribuído ao preceito interpretado;

V. A norma interpretativa integra-se na norma interpretada, retroagindo os seus efeitos ao início da vigência desta, ou seja, retroage os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada;

VI. Não se vê que outro alcance ou sentido normativo possa ter este n.º 3, introduzido pela Lei nº 55-B/2004, a não ser o de que a previsão legal do n.º 1 – de que a obrigatoriedade de reposição nos cofres do Estado das quantias indevidamente recebidas só prescreve 5 anos após o seu recebimento – não é prejudicada ou condicionada pelo regime de revogação dos atos administrativos inválidos fixado no artigo 141.º do CPA;

VII. Neste sentido, recordem-se os Acórdão proferido pelo STA a 22.11.1994 e 14.05.1996, nos Recursos n/s 033318 e 039403, e retomados, mais recentemente, no Acórdão do STA n.º 0413/09, proferido a 17.03.2010.;

VIII. Portanto, o ato que ordenou a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, ao abrigo do artigo 40.º/1 do RAFE, nunca violaria o artigo 141º do CPA, atento o disposto no n.º 3 preceito de natureza interpretativa introduzido pelo artigo 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de dezembro.

Pelo exposto, e com o Douto suprimento deste Venerando Tribunal, deve o presente Recurso ser julgado como procedente, por provado, com as legais consequências.”

O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por despacho de 2 de maio de 2017.

A aqui Recorrida/J........ veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 8 de junho de 2017, aí concluindo:

“1- A Recorrida, peticionou, a final, a anulação do ato administrativo do Conselho Diretivo do Recorrente, datado de 30/11/2013, que com fundamento de facto e de direito constantes do Relatório da Inspeção-geral de Finanças n.°1870, de Dezembro de 2010, anulou o ato de alteração de posicionamento remuneratório da Recorrida ocorrida em 2009 e determina a reposição dos valores indevidamente recebidos em virtude da alteração de posicionamento remuneratório anulada.

2- A Recorrida alegou que a alteração de posicionamento remuneratório que o Recorrente pretendeu revogar, não se tratou de qualquer lapso ou erro meramente material no processamento do seu vencimento, mas sim no reconhecimento de um direito a essa alteração, por via de decisão gestionária,

3- sendo por essa razão inaplicável o Decreto-Lei n.°155/92, mas sim o artigo 141.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA - em vigor à data dos factos), pelo que não podia o Recorrente INFARMED revogar aquele ato, considerando o prazo de 1 ano há muito ultrapassado.

4- Na questão decidenda, a douta sentença deu como provados, e bem, os factos das alíneas a) a u), constantes no seu capítulo “III- FUNDAMENTAÇÃO”, págs. 4 a 9.

5- Conforme discorre a douta sentença, a Recorrida veio intentar ação administrativa especial contra o aqui Recorrente INFARMED,

6- em que defende que o ato impugnado padece do vício de violação de lei, pela violação do artigo 141.° do CPA (com a redação em vigor à data dos factos a que doravante faremos referência), no que toca à impossibilidade de revogação do ato de reposicionamento remuneratório da Recorrida datado de 2009.

7- O ato revogação de alteração de posicionamento remuneratório e a determinação de reposição, constante da Deliberação n.°197/CD/2013, é ilegal pois que há muito se encontrava ultrapassado o prazo de 1 (um) ano previsto no artigo 141.° do CPA, sendo inaplicável o regime previsto no Decreto-Lei n.°155/92, de 28 de Julho - Regime de Administração Financeira do Estado (RAFE), porquanto não se trata aqui de qualquer erro material ou lapso de processamento, conforme também sustenta a douta sentença.

8- O Tribunal a quo decidiu, e bem, que procede o vício de violação do artigo 141° do CPA, invocado pela Recorrida.

9- Conforme se refere na douta sentença, sobre esta matéria, tem elevado relevo, tal como invocado pela entidade demandada, o Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 05/06/2008, Proc. 1212/06, disponível em www.dasi.pt.

10- Contudo, o Tribunal a quo refere também , e bem, que não se pode ignorar o que deixou escrito em posterior Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Proc. 09849/13, datado de 19-12-2013, que vem esclarecer e aprofundar a aplicação de cada regime, efetuando uma dicotomia entre o âmbito objetivo de cada regime, em função do tipo de erro que estivesse em causa, fazendo depois a plena transcrição do mesmo, nos termos que a Recorrida já havia aderido.

11- Refere a douta sentença, conforme sustentou também a Recorrida, verifica-se que na presente questão não está em causa um mero erro material de processamento ou qualquer lapso de lançamento ou pagamento de quantias pecuniárias a esta, mas sim um ato administrativo de alteração de posicionamento remuneratório, atribuído pela Administração, com base em pressupostos legais, previstos na Lei n.°12-A/2008 (LVCR) que a Administração entendeu estarem preenchidos, com as naturais consequências ao nível do processamento de remunerações que desse mesmo ato decorreram.

12- E por sua vez, conforme sustentou a Recorrida, e o Tribunal a quo veio a dar-lhe razão, também é certo e está provado que esse mesmo ato de reposicionamento, data de 11/08/2009, e que o ato administrativo que procede à anulação (rectius) revogação dessa mesma alteração de posicionamento remuneratório, data de 31/10/2013, através da deliberação do Conselho Diretivo do INFARMED n.°197/2013 (cfr. alíneas i) e n) do probatório).

13- Deste modo, e na esteira do douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, ao qual a Recorrida aderiu na íntegra, bem como o Tribunal a quo também o fez e sustentou, em plena concordância com os respetivos fundamentos, conclui-se, mais uma vez bem, no presente caso, não ser aplicável aos presentes autos o regime que decorre dos artigos 36.° e segs. do RAFE, mormente o seu artigo 40.°, mas sim o artigo 141.° do CPA.

14- 0 Tribunal a quo não teve quaisquer dúvidas que a revogação do ato de alteração do posicionamento remuneratório da Recorrida teve por base um vício de incompetência relativa, o que se aferiu pela fundamentação da Inspeção-geral de Finanças, à qual o Recorrente INFARMED aderiu, que refere que "[a] APR em causa é ilegal pela falta de competência do Dirigente máximo do INFARMED para alterar gestionariamente o posicionamento remuneratório de trabalhador integrado noutro Mapa de Pessoal, pelo que é passível de anulação".

15- Tal como refere a douta sentença recorrida, considerando o regime de anulabilidade previsto no então artigo 135.° e 136.° do CPA, será aplicável o regime de revogação dos atos inválidos previsto no artigo 141°, do mesmo Código.

16- Considerando que o hiato de tempo que medeia o ato administrativo que altera o posicionamento remuneratória da Recorrida e o ato administrativo que o revoga, equivale a um período superior a 4 anos, verifica-se largamente ultrapassado o prazo de 1 ano previsto no artigo 141.° do CPA, que possibilitaria a revogação do ato, posição que foi sustentada pela Recorrida nos presentes autos.

17- Defende o Tribunal a quo que, e bem, procede o vício de violação do artigo 141.° do CPA, invocado pela Recorrida.

18- Concluiu-se assim na douta sentença, devidamente fundamentada, e bem, que nos termos supra expostos, por vício de violação de lei, deve ser procedente a presente ação administrativa especial e,

19- em consequência, devem ser anuladas as deliberações n.ºs 197/CD/2013, datada de 31/10/2013 e n.º 061/CD/2014, datada de 04/06/2014, do Conselho Diretivo do Recorrente INFARMED, que determinam a anulação revogatória do ato administrativo de alteração da posição remuneratória da Recorrida e determinam a reposição dos montantes recebidos em virtude daquela alteração.

Pelo exposto, e com o suprimento desse Venerando Tribunal, deve o recurso apresentado pelo Recorrente ser julgado improcedente e ser mantida a douta sentença proferida pelo Tribunal a quo que julgou procedente, por provada, a ação administrativa especial e, consequentemente, anulou as deliberações n.ºs 197/CD/2013 e n.º 061/CD/2014 do Conselho Diretivo do Recorrente INFARMED

O Ministério Público junto deste Tribunal notificado em 3 de julho de 2017, veio a emitir Parecer em 29 de agosto de 2017, “no sentido da improcedência do presente recurso jurisdicional”.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- Questões a apreciar

Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, verificando, se como invocado, a Ação deverá improceder “por estar em causa a reposição aos cofres públicos de uma quantia indevidamente processada, se aplica um prazo especialmente crismado para o efeito pelo legislador, o contido no artigo 40.º do RAFE, e que é efetivamente mais extenso do que o prazo geral para revogação de ato inválido, pelo que as Deliberações por si proferidas são plenamente válidas e eficazes, e produtoras de efeitos jurídicos em conformidade.”

III- Fundamentação de Facto

O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade:

“a) A 1/03/1999, a autora, J........, com a categoria de assistente administrativa principal, foi requisitada pelo Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento, ao quadro de pessoal I. N. S. Dr. R. J. (cfr. doc. 1 junto com a contestação a fls. 144 dos autos);

b) A 1/03/2000, a requisição a que se reporta a alínea anterior do probatório, foi prorrogada por mais um ano (cfr. doc. 5 junto aos autos com a contestação, a fls. 148 dos autos);

c) A 1/03/2001, a requisição a que se reporta a alínea a) probatório, foi prorrogada por mais um ano (cfr. doc. 9 junto aos autos com a contestação, a fls. 152 dos autos);

d) A 1/03/2002, a requisição a que se reporta a alínea a) do probatório, foi prorrogada por mais um ano (cfr. doc. 13 junto aos autos com a contestação, a fls. 156 dos autos);

e) Em informação n.º DORH/16, datada de 12/03/2002, do INFARMED, por ler-se o seguinte:

“A Assistente Administrativa Especialista J........, pertencente ao quadro do I. N. S. Dr. R. J., colocada na DOAMUH/UFAM/ATC, encontra-se a exercer funções neste Instituto em regime de requisição, ao abrigo do art.º 27 do Decreto-Lei n.º427, de 7/12, desde 01/03/1999.

A referida requisição atingiu o limite, de três anos, imposto pelo n.º3 do art.º27 do já citado Diploma, em 01/03/2002.

Dado que se mantém a necessidade da colaboração da funcionária, solicitou-se ao organismo de que esta é oriunda autorização para nova requisição ao abrigo do n.º1 do art.º36 do DL 495/99, de 18/11, tendo este manifestado a sua anuência por despacho de 22/02/2002 do Diretor do I. N. S. Dr. R. J.[…] ( cfr. doc. 14, junto com a contestação, a fls. 157 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

f) A 02/01/2008, a autora progrediu para a categoria de assistente administrativo especialista, escalão 4, índice 305 (cfr. doc. 18 junto aos autos com a contestação, a fls. 161 dos autos);

g) A 01/01/2009, a autora transitou para a categoria de assistente técnico da carreira de assistente técnico na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado (cfr. doc. 19 junto com a contestação a fls. 162 e 163 dos autos);

h) A avaliação de desempenho da autora relativa aos anos de 2005 a 2009, foi efetuada no INFARMED (cfr. doc. 9 junto com petição inicial [PI], fls. 63 a 110 dos autos);

i) A 11/08/2009, por despacho do Vice-presidente do Conselho Diretivo do INFARMED, considerando a deliberação do Conselho Diretivo n.º17-A/CD/2009, de 14 de Janeiro, foi determinada a alteração do posicionamento remuneratório da autora, por opção gestionária (cfr. fls. 60 e 62 do Processo Administrativo Apenso [PA]);

j) No relatório final, n.º1870/2010, de Dezembro de 2010, da Inspeção Geral de Finanças, respeitante à Auditoria a alterações do posicionamento remuneratório e prémios de desempenho em 2009, na Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, I.P., pode ler-se, no que respeita à autora, o seguinte:

“[…]

d) APR G de um trabalhador que não pertence ao Mapa de Pessoal do INFARMED Decorrente da auditoria, constatou-se que uma trabalhadora, integrada no Mapa de Pessoal do INSA

(ANEXO IV) foi objeto de APR em 2009.

As APR G, configurando um ato de gestão de cada entidade, apenas podem produzir efeitos relativamente aos trabalhadores integrados no respetivo Mapa de Pessoal. A entender -se de outro modo, iria criar-se uma situação paradoxal: organismos a tomar decisões gestionárias com efeitos financeiros futuros a serem suportados pelos orçamentos de outras entidades.

Decorre desta situação o seguinte: A APR em causa é ilegal pela falta de competência do Dirigente máximo do INFARMED para alterar gestionariamente o posicionamento remuneratório de trabalhador integrado noutro Mapa de Pessoal, pelo que é passível de anulação com a consequente reposição na situação de origem e reposição das verbas recebidas, cujo montante se apresenta no quadro seguinte (€937,23):

[…]

28 O valor apresentado reporta-se a 7 meses do ano de 2010 e é meramente indicativo, uma vez que depende da data em que se deixe de ser efetuado o pagamento

Ao valor indicado no quadro para 2009 acresce igualmente o dever de reposição do montante recebido a partir de 1/Jan/2010 até à data em que deixe de auferir pela APR, calculado nos termos indicados para o ano de 2009” (cfr. fls. 103 e 104 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

k) A 07/02/2013, o Conselho Diretivo do INFARMED, emitiu o projeto de deliberação n.º12/CD/2013, no qual pode ler, entre o mais, o seguinte:

“[C] onsiderando a Auditoria da IGF a alterações do posicionamento remuneratório e prémios de desempenho de 2009 no Infarmed, IP”, delibera o seguinte;

1. Ordenar a reposição de verbas com os fundamentos do referido relatório que se acolhem, com exceção do constante na alínea a) e c) do ponto 2.2. e da alínea b) do ponto 2.3. daquele Relatório Final e nos montantes apurados pela Unidade de Recursos Humanos no documento anexo; 2. Promover a notificação, em sede de audiência prévia dos trabalhadores identificados na Informação da Unidade de Recursos Humanos (...) convertendo-se a presente deliberação em definitiva caso não exista pronúncia dos interessados” (cfr. fls. 160 do PA cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

l) A 08/05/2013, a autora foi notificada do projeto de deliberação a que se refere a alínea anterior do probatório para, querendo, se pronunciar em sede de audiência dos interessados (cfr. fls. 495 do PA);

m) A 22/05/2013, a autora pronunciou-se em sede de audiência prévia, em discordância ao projeto de deliberação a que se refere a alínea k) do probatório (cfr. fls. 495 do PA);

n) A 31/10/2013, o Conselho Diretivo do INFARMED, proferiu a deliberação n.º197/2013, na qual pode ler-se, entre o mais, o seguinte:

“[…]

Declara-se a ilegalidade do ato de alteração de posicionamento remuneratório da trabalhadora J........, mencionada no Relatório Final, determina-se o seu enquadramento remuneratório entre a 9.ª e a 10.ª posições remuneratórias, entre o nível 14 e 15, a que correspondem a remuneração base de € 1.156,85 (mil cento e cinquenta e seis euros e oitenta e cinco cêntimos), com efeitos à data da pratica do ato anulado pela presente deliberação, e determina-se que a mesma proceda à reposição do valor do diferencial indevidamente recebido na sequência da alteração do posicionamento remuneratório anulada, desde a data em que ocorreu a alteração até que deixe de ser auferido, calculado nos termos indicados pela Inspeção Geral de Finanças, para o ano de 2009, no prazo de 30 dias, conforme consta da respetiva nota de reposições […] (cfr. fls. 506 a 514 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

o) A 11/12/2013, através do ofício n.º48459, datado de 05/12/2013, do INFARMED, a autora foi informada do teor da deliberação a que se refere a alínea anterior do probatório (cfr. fls. 534 do PA);

p) Por ofício n.ºEAC232SS.476262/00, datado de 19/12/2013, da Caixa Geral de Aposentações, a autora foi informada que “ao abrigo do disposto no artigo 97.º do Estatuto da Aposentação – Decreto-Lei n.º498/72, de 9 de Dezembro, lhe foi reconhecido o direito à aposentação, por despacho de 2013-12-19, da Direção da CGA […] tendo sido considerada a situação existente em 2013-12-19” (cfr. doc. 1 junto com a PI, a fls. 30 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

q) Por ofício com referência n.º URH/003/2013, datado de 26/12/2013, o INFARMED

informou a Caixa Geral de Aposentação do seguinte:

“Considerando a comunicação recebida no dia 26-12-2013 referente à Pensão definitiva de aposentação da trabalhadora J........ e, na sequência do esclarecimento telefónico obtido junto da CGA, anexa-se para conhecimento e devidos efeitos cópia do ofício remetido à trabalhadora sobre o seu reposicionamento entre a 9.º e a 10ª posição e o 14.º e 15.º nível remuneratório da Categoria de Assistente Técnico, com efeitos a 1 de Janeiro de 2009” (cfr. doc. 10 junto com a PI, a fls. 112 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido);

r) A 03/01/2014, a autora apresentou reclamação graciosa da decisão a que se refere a alínea n) do probatório (cfr. doc. 8 junto com a PI, a fls. 57 a 62 dos autos);

s) A 01/04/2014, a autora, com referência à categoria de assistente técnica, do I. N. S. Sr. R. J., aposentou-se e passou a ser abonada da respetiva pensão pela Caixa Geral de Aposentações, com pensão de 1.182,14 euros (cfr. doc. 2 junto com a PI, a fls. 31 e 32 dos autos);

t) A 24/03/2014, a autora intentou a presente ação administrativa especial no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (cfr. registo dos CTT, a fls. 3 dos autos);

u) Por ofício n.º 24383, datado de 06/06/2014, do INFARMED, a autora foi notificada da resposta à reclamação, vertida na Deliberação do Conselho Diretivo n.º061/CD/2014, datada de 04/06/2014, na qual pode ler-se que:

“[…] conclui-se que os Reclamantes não apresentam qualquer fundamento que prejudique a Deliberação do Conselho Diretivo n.º197/CD/2013, de 31.10.2013, nos termos da qual, com os fundamentos de facto e de direito constantes do Relatório da Inspeção Geral de Finanças n.º1870/2010, de Dezembro de 2010, foram anulados os supra mencionados atos de alteração de posicionamento remuneratório e de atribuição de prémios de desempenho aos Reclamantes e, em consequência, foram os mesmos enquadrados na posição remuneratória que ocupavam em momento anterior à alteração de posicionamento remuneratório anulada, tendo sido ainda que determinado que precedessem à reposição do valor indevidamente recebidos[…] e que “relativamente aos pedidos dos restantes Reclamantes ([…] J........) de pagamento em prestações dos valores constantes da Guia de Reposição da qual foram notificados […] o Conselho Diretivo aprova os planos de pagamento em anexo à presente deliberação, todos com início em Junho de 2014” ( cfr. fls. 175 a 200 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).”

IV- Do Direito

No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão recorrida:

“(…) Da violação do artigo 141.º do CPA e da inaplicabilidade do regime previsto no Decreto-Lei, n.º155/92, de 18 de Julho.

Alega a autora que o ato revogação de alteração de posicionamento remuneratório e a determinação de reposição, constante da Deliberação n.º197/CD/2013, é ilegal pois que há muito se encontra ultrapassado o prazo de 1 (um) ano previsto no artigo 141.º do CPA, sendo inaplicável o regime previsto no Decreto-Lei n.º155/92, de 28 de Julho – Regime de Administração Financeira do Estado (RAFE), porquanto não se trata aqui de qualquer erro material ou lapso de processamento.

Por sua vez, defende a entidade demandada que, ao contrário do que alega a autora, independentemente da ilegalidade se fundar em erro material ou contabilístico ou na violação de norma imperativa, desde que envolvam a reposição de quantias indevidamente recebidas, nunca é prejudicado pelo regime estatuído pelo artigo 141.º do CPA, pelo que, até ao termo do prazo de prescrição previsto no n.º1 do artigo 40.º do RAFE, que é de 5 anos, é possível exigir a reposição de quantias indevidamente pagas, ainda que a título de retribuição principal ou acessória, invocando para tanto Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 05/06/2008, Proc. 1212/06.

E aqui chegados a questão que ao Tribunal cumpre resolver é a de saber qual o regime aplicável à revogação ocorrida e se essa mesma revogação foi ou não tempestiva.

Dispõe o n.º1 do artigo 141.º do CPA que “Os atos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respetivo recurso contencioso[…]”

Por sua vez, o artigo 40º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, na sua redação original, dispunha, sob a epígrafe “Prescrição”, que:

“1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.

2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.

Contudo, o artigo 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2005), que entrou em vigor a 1 de Janeiro de 2005, deu nova redação a este preceito, introduzindo-lhe um nº 3, de natureza interpretativa, nos seguintes termos:

“O artigo 40º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, passa a ter a seguinte redação, tendo o nº 3 ora introduzido natureza interpretativa:

[…]3- O disposto no nº 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro.”

Ou seja, a este nº 3 foi atribuída, pela própria Lei que o introduziu, “natureza interpretativa”, tratando-se pois de uma interpretação autêntica, do próprio legislador, que veio, por esta forma, fixar vinculativamente o alcance que, ab initio, deve ser atribuído ao preceito interpretado.

Ora, entenda-se que esta temática não é nova na jurisdição administrativa, especialmente no que diz respeito aos atos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário, tendo vindo a jurisprudência a avançar soluções que lograssem apresentar sempre um equilíbrio entre a salvaguarda das posições subjetivas dos particulares e o interesse público na recuperação de montantes indevidamente despendidos.

E, de facto, uma das questões que se revelou mais problemática foi, precisamente, a da conciliação do regime de reposição de quantias indevidamente recebidas pelos então designados funcionários e agentes da Administração Pública, previsto no RAFE, com o regime de revogação de atos administrativos com fundamento em invalidade, previsto no CPA, sendo que o primeiro, conforme se transcreveu, previa um prazo de prescrição de cinco anos para as dívidas resultantes do recebimento indevido de quantias e, o segundo, proibia a revogação (anulatória) de atos administrativos, após o decurso do prazo mais longo fixado na lei para impugnação contenciosa, ou seja, o prazo de um ano, considerando o prazo previsto na alínea a) do n.º2 do artigo 58.º do CPTA, na sua redação inicial da reforma 2002/2003.

Sobre esta matéria, tem elevado relevo, tal como invocado pela entidade demandada, o Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 05/06/2008, Proc. 1212/06, que vem uniformizar a jurisprudência no sentido de considerar que “o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º, nº 1 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro”.

Contudo, não podemos ignorar o que deixou escrito em posterior Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, Proc. 09849/13, datado de 19-12-2013, que vem esclarecer e aprofundar a aplicação de cada regime, efetuando uma dicotomia entre o âmbito objetivo de cada regime, em função do tipo de erro que estivesse em causa, referindo que “[c]omo vimos, não se tratou de corrigir um lapso ou erro meramente contabilístico ou material no ou do processamento dos pagamentos; nesse caso, não há ato constitutivo de direitos (vd. art. 140º/2 CPA(7); Ac.STA de 12.7.09, P. nº 139/07; c.STA de 5.7.05, P. nº 159/04).

Como é há muito pacífico para o STA, constitui ato administrativo revogatório de atos (constitutivos de direitos ou de interesses legítimos) de concessão e processamento de abonos o envio ao interessado de ordem de reposição de quantias recebidas anteriormente (vd. art. 140º CPA; Ac.STA de 17.3.2010, P. nº 413/09).

Lembremo-nos que esta natureza de ato administrativo atribuída pela quase totalidade da jurisprudência e da doutrina portuguesas ao ato de processamento de vencimentos também pode prejudicar o servidor público, atento o prazo de caducidade do direito de impugnar atos anuláveis. É verdade que o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º, nº 1 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro.

(…)

Tem-se, aliás, ampliado incorretamente nalguma jurisprudência o alcance do cit. nº 3 do art. 40º cit. E do Ac. de U.J. do STA de 22-1-2009, P. nº 1212/06 (v. ainda o Ac.STA de 20-6-2008, no mesmo processo), às vezes até contrapondo o impossível, como por exemplo o princípio da justiça ao da tutela da confiança.

O que, efetivamente, resulta do art. 40º do DL 155/92 é que o art. 141º do CPA (“anulação administrativa”) não se aplica no caso de haver obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas, a qual prescreve decorridos cinco anos após o recebimento das quantias. No mais, aplica -se, i.a., o art. 140º do CPA; afinal, o processamento de vencimentos e abonos aos servidores públicos é, para o STA e o TCAS, um ato administrativo que não depende de um controlo posterior.

E, por isto mesmo (vd. art. 140º/2/a) do CPA), o regime dos arts. 36º ss do DL 155/92, maxime o art. 40º, refere-se a casos de meros erros materiais ou contabilísticos, sendo inaplicável nos casos de alteração do entendimento do Estado sobre se o abono pago era ou não devido, tendo o mesmo sido pago pelo Estado na convicção então havida da sua correção legal. Caso contrário, estaria a violar-se o art. 140º do CPA, a segurança jurídica e a tutela da confiança dos particulares.

(…)

Ora, regressando aos autos, verifica-se também aqui que está em causa, não um mero erro material de processamento ou qualquer lapso de lançamento ou pagamento de quantias pecuniárias à autora, mas sim um ato administrativo de alteração de posicionamento remuneratório, atribuído pela Administração, com base em pressupostos legais, previstos na Lei n.º12-A/2008 (LVCR) que a Administração entendeu estarem preenchidos, com as naturais consequências ao nível do processamento de remunerações que desse mesmo ato decorreram.

Por sua vez, também é certo e está provado que esse mesmo ato de reposicionamento, data de 11/08/2009, e que o ato administrativo que procede à anulação (rectius) revogação dessa mesma alteração de posicionamento remuneratório, data de 31/10/2013, através da deliberação do Conselho Diretivo do INFARMED n.º197/2013 (cfr. alíneas i) e n) do probatório.

Assim, e recuperando o que supra se deixou transcrito no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, ao qual se adere na íntegra, em plena concordância com os respetivos fundamentos, se concluí no presente caso não ser aplicável aos presentes autos o regime que decorre dos artigos 36.º e segs. do RAFE, mormente o seu artigo 40.º, mas sim o artigo 141.º do CPA.

Note-se que a revogação do ato de alteração do posicionamento remuneratório da autora tem por base um vício de incompetência relativa, o que se afere pela fundamentação da Inspeção-geral de Finanças, à qual o INFARMED aderiu, que refere que “[a] APR em causa é ilegal pela falta de competência do Dirigente máximo do INFARMED para alterar gestionariamente o posicionamento remuneratório de trabalhador integrado noutro Mapa de Pessoal, pelo que é passível de anulação” .

Assim, considerando o regime de anulabilidade previsto no então artigo 135.º e 136.º do CPA, será aplicável o regime de revogação dos atos inválidos previsto no artigo 141.º, do mesmo Código.

Ora, considerando que o hiato de tempo que medeia o ato administrativo que altera o posicionamento remuneratória da autora e o ato administrativo que o revoga, equivale a um período superior a 4 anos, verifica-se largamente ultrapassado o prazo de 1 ano previsto no artigo 141.º do CPA, que possibilitaria a revogação do ato.

Nestes termos, procede o vício de violação do artigo 141.º do CPA, invocado pela autora.

Do erro nos pressupostos de facto e de direito relativamente ao exercício de funções da autora no INFARMED

Alega a autora que, tendo exercido funções no INFARMED, pelo período de 14 anos, com a prestação de trabalho efetiva naquele instituto, deverão ser-lhe aplicados os mesmos critérios legais dos trabalhadores do quadro pessoal daquele instituto, não obstante o seu serviço de origem ser o I. N. S. Dr. R. J., defendendo a conversão da situação de facto em situação de direito, através da chamada prescrição aquisitiva, pelo que deverá ser considerada como pertencente ao quadro de pessoal da entidade demanda.

Ora, antes de mais se diga que não está em causa no ato impugnado a apreciação da situação subjetiva da autora relativamente à sua vinculação ou relação contratual com a Administração, mas sim a incompetência relativa do dirigente daquele órgão diretivo do INFARMED para aprovar alterações de posicionamento remuneratório.

Assim, e considerando que o ato subjudicie não se pronuncia sobre a situação individual e concreta da relação jurídica laboral da autora, designadamente quanto ao vínculo jurídico ou serviços de origem a que a autora pertence - sendo tal questão abordada a latere da questão principal da incompetência - tal pronúncia por parte do tribunal extravasaria o âmbito de conhecimento da presente ação, que tem de índole estritamente anulatória, ou seja de mera “cassation”, atento o pedido que a autora formula a final.

Para mais, sendo certo que autora sempre foi detentora de um vínculo jurídico de emprego público, mais resultando provado que autora prestou serviço no INFARMED, através da figura da requisição e que, após a entrada em vigor da LVCR, se consideraria, ainda e sempre, em regime de mobilidade, sendo o seu serviço de origem o I. N. S. Dr. R. J. (cfr. alíneas a) a e) e alínea f) do probatório) não se compreende a invocação da existência de uma situação de “funcionário de facto”, que tem em vista maxime salvaguardar situações em que, pela inexistência de vínculo jurídico, se recorre à situação de facto para atribuir certos efeitos jurídicos, o que no caso manifestamente não se verifica.

Nestes termos, sem necessidade de mais considerações, improcede o alegado vício.

Da violação do princípio da proteção da confiança e boa-fé

Alegou a autora, por último vício, que o ato impugnado é violador do princípio da boa-fé e da confiança, previsto nos artigos 266.º, n.º2 da Constituição da República Portuguesa e artigo 6.º-A do CPA, na medida em que utilizou a quantias que lhe estão a ser peticionadas no ato de reposição, sustentando-se na convicção da legalidade do seu aumento salarial, passando a integrar o seu património, com a convicção da sua validade e legalidade, termos em que defende o desvalor jurídico de anulabilidade do ato.

Ora, apesar de a autora enunciar que, na sua tese, estes princípios que dimanam da CRP e do CPA, se encontram feridos pela deliberação impugnada e apresentar prolixo e aturado estudo sobre a concretização jurídica que tem vindo a ser feita dos princípios da proteção da confiança boa-fé, recorrendo a diversa jurisprudência do Tribunal Constitucional e Supremo Tribunal Administrativo, não alega de que forma, em concreto, considera estar ferido o conteúdo normativo de tais princípios.

Embora se reconheça que a legítima expectativa da autora possa ter sido beliscada com a revogação da alteração da posição remuneratória, mormente pela revogação ocorrida volvidos mais de 4 anos após essa alteração e bem assim com a determinação da reposição dos montantes percebidos decorrentes da mesma, em abstrato, não parece que seja constitucionalmente reconhecido ao trabalhador em funções públicas um direito à imutabilidade de uma posição remuneratória, que o torne imune a correção de erros necessários para fazer frente a eventuais ilegalidades cometidas pela própria administração, considerando que está em causa o suporte erário público com eventuais ilegalidades e bem assim é permitido, verificados que estejam tais erros e dentro de determinado prazo, como decorre do artigo 141.º do CPA.

Em boa verdade, não se encontrando na PI uma verdadeira alegação, mas tão só uma enumeração de pressupostos carecida de substanciação quanto à violação dos já referidos princípios, verifica-se que o autor não satisfez o ónus de alegação e prova, com a invocação de factos concretos, sendo certo que era seu ónus fazê-lo, nos termos do disposto no artigo 342º do Código Civil, impossibilitando o tribunal de qualquer apreciação, em concreto, dos vícios de violação invocados, termos em que improcedem.

Nos termos supra expostos, por vício de violação de lei, julga-se procedente, por provada, a presente ação administrativa especial e, em consequência, anulam-se as deliberações n.ºs 197/CD/2013, datada de 31/10/2013 e n.º 061/CD/2014, datada de 04/06/2014, do Conselho Diretivo do INFARMED, que determinam a anulação revogatória do ato administrativo de alteração da posição remuneratória da autora e determinam a reposição dos montantes recebidos em virtude daquela alteração.”

Vejamos:

A Autora, aqui Recorrida, peticionou originariamente a anulação do ato administrativo do Conselho Diretivo do INFARMED, de 30/11/2013, que com fundamento de facto e de direito constantes do Relatório da Inspeção-geral de Finanças n.°1870, de Dezembro de 2010, anulou o ato de alteração do seu posicionamento remuneratório, ocorrida em 2009, determinando a reposição dos valores indevidamente recebidos.

Alegou a aqui Recorrida, em síntese, que a alteração de posicionamento remuneratório que o Recorrente pretendeu revogar, não se tratou de qualquer lapso ou erro meramente material no processamento do seu vencimento, mas sim no reconhecimento de um direito a essa alteração, por via de decisão gestionária, sendo por essa razão inaplicável o Decreto-Lei n.°155/92, mas sim o artigo 141° do CPA então em vigor, pelo que não podia o INFARMED revogar aquele ato, considerando o prazo de 1 ano há muito ultrapassado.

Enquadrando a questão do ponto de vista jurisprudencial, sumariou-se no Acórdão do TCAN nº 01193/17.3BEBRG de 02-10-2020, o seguinte:

“Constituem atos administrativos revogatórios de atos constitutivos de direitos, aqueles que sejam conexos com a reposição de quantias recebidas anteriormente a título remuneratório.

Ultrapassado que foi o momento em que a Administração poderia ter utilizado o seu poder revogatório relativamente à atribuição do subsídio mensal, sem que o tivesse feito, a situação estabilizou-se, sendo já insuscetível a reposição de quaisquer montantes anteriormente atribuídos a título de subsídio.”

Aqui em concreto, e em resultado da ação inspetiva realizada pela Inspeção-geral de Finanças foi entendido pelo INFARMED dever ser anulado o ato de alteração de posicionamento remuneratório da autora ocorrido em 2009, o que determinaria a reposição dos valores indevidamente recebidos em virtude da alteração de posicionamento remuneratório anulada.

A posição constante do precedentemente aludido Acórdão do TCAN resultava já, mutatis mutandis, do discorrido no acórdão do mesmo TCAN proferido no Proc.º nº 14/17BEMDL-A, de 19-04-2018, sendo que em ambas as situações se está perante um ato constitutivo de direitos.

A solução dada à presente questão, resulta, em boa medida, daquilo que se discorreu igualmente no Acórdão do TCAN nº 01689/13.6BEBRG, de 09.06.2017.

Deste modo, a eventual reposição dos valores remuneratórios atribuídos, sempre dependeria da revogação tempestiva da sua atribuição, o que não ocorreu.

Aprofundemos então o que aqui está em causa.

O prazo prescricional de cinco anos, estabelecido do artigo 40º do Decreto-Lei n.º155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo pois, com a regra geral da revogação dos atos administrativos constitutivos de direitos.

Esse entendimento foi já sido preconizado, designadamente, nos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 10.11.1998 (Pleno), recurso n.º 41.173, de 11.3.1999, recurso n.º 37.914, de 5.7.2005, recurso n.º 159/04, e de 23.5.2006, recurso n.º 01024/04: e acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 31.3.2005, recurso n.º 00541/05, e de 11.5.2006, no recurso n.º 11946/03).

Para que conste, refere-se no referido Artº 40º do DL nº 155/92, de 28 de Julho:

“1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.

2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.

3- O disposto no n° 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141° do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n°442/91, de 15 de Novembro".

É certo que está aqui em causa, o legítimo interesse do Estado em reaver as importâncias indevidamente pagas a terceiros, exigível em prazo alargado, sem perder de vista o interesse genérico na segurança e na certeza jurídicas, atento o regime regra vigente para a revogabilidade de atos constitutivos de direitos, com limite temporal necessariamente mais curto.

O equilíbrio entre os aludidos interesses consegue-se através da interpretação adotada nos acórdãos de Tribunais Administrativos Superiores precedentemente referenciados.

Como se afirmou no aludido acórdão deste TCAN nº 01689/13.6BEBRG, de 09.06.2017, “existindo um crédito já definido é compreensível o prazo extenso de 5 anos para a restituição, uma vez que, nesse caso, a certeza é precisamente a que resulta da definição do crédito, ou seja, vai no sentido da restituição ao Estado.”

Do mesmo modo, admite-se a aplicação do referido prazo, às situações de declaração de nulidade, uma vez que a mesma só decorre de atos administrativos cuja validade é afetada de forma mais grave.

No entanto, como na situação em análise, em que a Inspeção-geral de Finanças em Dezembro de 2010, entendeu dever ser anulado o posicionamento remuneratório da Recorrida, mal se compreenderia que se exigisse a restituição do valor das remunerações atribuídas dentro do prazo mais alargado de 5 anos, devendo antes aplicar-se o prazo mais curto, de um ano, o qual se mostra coincidente com aquele que é garantido ao Ministério Público, em defesa da legalidade, para impugnar atos ao abrigo do disposto no art.º 58º, nº1, al. a), do CPTA, como se decidiu no Acórdão do TCAS n.º 04933/00, de 11.10.2006.

Com efeito, como se disse já, há muito que o STA, tem vindo a entender, constituírem atos administrativos revogatórios de atos constitutivos de direitos, aqueles que sejam conexos com a reposição de quantias recebidas anteriormente a título remuneratório (Cfr. art. 140º CPA; Ac. STA de 17.3.2010, P. nº 413/09).

É certo, em qualquer caso, que o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro.

No entanto, é sabido que o referido normativo interpretativo surgiu em razão dos apoios financeiros comunitários, sujeitos, por natureza, a um controlo posterior (cfr. RAVI PEREIRA, O D. Comunitário posto ao serviço…, in BFDUC, 2005, esp. a pp. 702 ss; CARLA A. GOMES/R.LANCEIRO, A revogação…, in RMP 132, 2012, p. 46), e não em decorrência de processamentos de prestações mensalmente atribuídas.

O que, efetivamente, resulta do art. 40º do DL 155/92 é que o art. 141º do CPA (“anulação administrativa”) não se aplica no caso de haver obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas, a qual prescreve decorridos cinco anos após o recebimento das quantias, sendo que, no mais, será de aplicar o art. 140º do CPA; tanto mais que relativamente ao processamento remuneratório não há, em regra, qualquer controlo posterior.

Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 01688/13.8BEBRG, de 26.05.2017, “a reposição de quantias indevidas no prazo de 5 anos a que se refere o art.º 40º, nº 3, do DL nº 155/92, de 28/07, expressamente afastando aplicação do limite previsto no art.º 141º do CPA para a revogação anulatória, tem por norte a recuperação de quantias que hajam sido pagas com violação das regras que aí presidem, que regem o regime de administração financeira, não alcançando tal derrogação o que é de condição estatutária do trabalhador em funções públicas.”

Em bom rigor e em qualquer caso, infere-se da inserção do referido Artº 40º no DL 155/92 que ele se destina a aplicar-se predominantemente à violação das regras que regem o regime de administração financeira.

Em face de tudo quanto precedentemente se expendeu, importa sublinhar que é entendimento jurisprudencial consolidado que os atos de processamento de vencimentos constituem verdadeiros atos administrativos, e não meras operações materiais, suscetíveis de se consolidarem na ordem jurídica como «casos decididos» se não forem objeto de atempada impugnação, na medida em que contenham uma definição voluntária e inovatória, por parte da Administração, da situação jurídica do funcionário abonado, relativamente ao processamento em determinado sentido e com determinado conteúdo (cfr., por todos, os Acórdãos do STA, de 10 de Abril de 2008, Pleno, recurso n.º 544/2006; de 19 de Dezembro de 2007, recurso n.º 899/07; de 28 de Novembro de 2007, recurso n.º 414/0; de 6 de Dezembro de 2005, Pleno recurso n.º 672/05; de 4 de Novembro de 2003, recurso n.º 48 050; de 3 de Dezembro de 2002, recurso n.º 42/02; de 19 de Março de 2002, recurso n.º 48065; de 7 de Março de 2002, recurso n.º 48 338; de 26 de Fevereiro de 2002, recurso n.º 48 281).

Resulta assim de tudo quanto precedentemente se desenvolveu, que o alcance do referido artigo 40º do DL 155/92 se reconduz à verificação das regras de regularidade financeira, cuja violação poderá determinar a obrigação de reposição, sem dependência do prazo de revogação anulatória constante do art.º 141º do CPA.

Já no que concerne à condição estatutária de um qualquer trabalhador, a mesma, escapará aos pressupostos da tutela prevista no art.º 40º, nºs 1 e 3, do DL nº 155/92, de 28/07, permanecendo assim incólume à sua aplicação.

Assim, a Recorrida, pese embora o facto de aparentemente não preencher os pressupostos para que lhe tivesse sido alterado o posicionamento remuneratório, no indicado período, tem, no entanto, o beneplácito de proteção do art.º 141º do CPA (Proibição de eficácia retroativa), e do princípio de segurança jurídica que o enforma.

Ultrapassado que foi o momento em que a Administração poderia ter utilizado o seu poder revogatório relativamente ao reposicionamento remuneratório efetuado, sem que o tivesse feito, a situação estabilizou-se, sendo já insuscetível a reposição de quaisquer montantes anteriormente atribuídos a título remuneratório.

Ou seja, as remunerações atribuídas são já insuscetíveis de ser repostas em face da verificada impossibilidade temporal de revogação desses atos de processamento.

Como se afirmou no acórdão deste TCAN de 20.11.2014, no processo n.º 636/09.4BEAVR, “o disposto no n° 1 (do art.º 40º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28.6) não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141° do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n°442/91, de 15 de Novembro”, nesta interpretação que reputamos correta, dado que o campo de aplicação de cada um dos preceitos é distinto.

No mesmo sentido, vejam-se os acórdãos deste TCAN, de 15.07.2016, no processo 01679/13.9BEBRG e de 30.11.2016, no processo 1663/13.2BEBRG.

Os referidos atos determinantes da reposição remuneratória são pois ilegais, como decidido em 1ª instância, por praticados muito para além do prazo de 1 ano previsto na lei para a revogação dos atos constitutivos de direitos, como é o caso – artigo 141º do Código de Procedimento Administrativo.

Em função de tudo quanto supra se expendeu, é patente que o Tribunal a quo decidiu bem ao julgar procedente o vício de violação do artigo 141° do CPA, invocado pela Recorrida.

Admite-se não ser fácil a conciliação do regime de reposição de quantias indevidamente recebidas por funcionários e agentes da Administração Pública, previsto no RAFE, com o regime de revogação de atos administrativos com fundamento em invalidade, previsto no CPA, sendo que o primeiro previa um prazo de prescrição de cinco anos para as dívidas resultantes do recebimento indevido de quantias e, o segundo, proibia a revogação (anulatória) de atos administrativos, após o decurso do prazo mais longo fixado na lei para impugnação contenciosa, ou seja, o prazo de um ano, considerando o prazo previsto na alínea a) do n.°2 do artigo 58.° do CPTA, na sua redação inicial da reforma 2002/2003.

Em qualquer caso, como se refere na sentença recorrida, tem relevo, o Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, de 05/06/2008, Proc. 1212/06, que vem uniformizar a jurisprudência no sentido de considerar que "o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40°, n° 1 do DL n° 155/92, de 28 de Julho, não viola o art. 141° do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no n° 3 do DL n° 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77° da Lei n° 55-B/2004, de 30 de Dezembro”.

Como refere também o Tribunal a quo, não se pode ignorar o afirmado pelo TCAS no Acórdão proferido no Proc. nº 09849/13, de 19-12-2013, o qual evidencia e esclarece a aplicação de cada regime, efetuando uma dicotomia entre ambos.

Com efeito, verifica-se que na situação aqui controvertida, não está em causa um mero erro material de processamento ou qualquer lapso de lançamento ou pagamento de quantias pecuniárias, mas sim um ato administrativo de alteração de posicionamento remuneratório, atribuído pela Administração, com base em pressupostos legais, previstos na Lei n.°12-A/2008 (LVCR) que a Administração entendeu estarem preenchidos, com as naturais consequências ao nível do processamento de remunerações que desse mesmo ato decorreram.

Como o Tribunal a quo admitiu, está provado que o ato de reposicionamento, data de 11/08/2009, e que o ato administrativo que procede à revogação dessa mesma alteração de posicionamento remuneratório, data de 31/10/2013, através da deliberação do Conselho Diretivo do INFARMED n.°197/2013 (cfr. alíneas í) e n) do probatório.

Deste modo, em consonância com o a jurisprudência predominante, nomeadamente do TCAS, concluiu-se não ser aplicável aos presentes autos o regime que decorre dos artigos 36.° e segs. do RAFE, mormente o seu artigo 40.°, mas sim o artigo 141° do CPA.

O Tribunal a quo não teve quaisquer dúvidas que a revogação do ato de alteração do posicionamento remuneratório da Recorrida teve por base um vício de incompetência relativa, o que se aferiu pela fundamentação da Inspeção-geral de Finanças, à qual o Recorrente INFARMED aderiu, que refere que ‘‘[a] APR em causa é ilegal pela falta de competência do Dirigente máximo do INFARMED para alterar gestionariamente o posicionamento remuneratório de trabalhador integrado noutro Mapa de Pessoal, pelo que é passível de anulação".

Tal como se refere na sentença recorrida, considerando o regime de anulabilidade previsto no então artigo 135.° e 136.° do CPA, será aplicável o regime de revogação dos atos inválidos previsto no artigo 141.°, do mesmo Código.

Assim, demonstrado que está que o hiato de tempo que medeia entre o ato que altera o posicionamento remuneratória da Recorrida e o ato que o revoga, equivale a um período superior a 4 anos, mostra-se substancialmente ultrapassado o prazo de 1 ano previsto no artigo 141.° do CPA, que possibilitaria a revogação do ato.

Correspondentemente, tal como se discorreu e decidiu em 1ª Instância, procede o vício de violação do artigo 141° do CPA.

Não merece pois censura a decisão recorrida a qual, pela verificação de vício de violação de lei, julgou procedente a presente ação administrativa, anulando as deliberações n.ºs 197/CD/2013, de 31/10/2013 e n.º 061/CD/2014, de 04/06/2014, do Conselho Diretivo do Recorrente INFARMED, que determinaram a anulação revogatória do ato administrativo de alteração da posição remuneratória da Recorrida e determinam a reposição dos montantes recebidos em virtude daquela alteração.

Assim, confirma-se a sentença proferida em 1ª instância.

* * *

Acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, negar Provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 11 de maio de 2023

Frederico de Frias Macedo Branco

Alda Nunes

Lina Costa

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