00093/10.2BEPNF - Tribunal Central Administrativo Norte

I. O seguro escolar, à luz dos diplomas que o criaram ou instituíram, constitui uma modalidade de acção social escolar destinada a garantir a cobertura financeira dos danos resultantes de acidente escolar e cujo fim primordial é a protecção dos próprios alunos durante a sua vida escolar, garantindo-se aos mesmos uma cobertura financeira na assistência de que careçam em consequência de acidente escolar de que sejam vítimas, na certeza de que apesar de tal não estar previsto no DL n.º 35/90, o Estado, quando regulamentou o seguro escolar, alargou as garantias cobertas por este seguro a situações que, não podendo ser qualificadas como acidente escolar, são, ainda assim, eventos em íntima conexão com a actividade escolar e desta dependentes e que igualmente justificam protecção financeira.

II. Do quadro normativo decorrente do citado DL e da Portaria n.º 413/99, mormente, dos arts. 23.º e 24.º da referida Portaria, não resulta a enunciação ou constituição dum qualquer procedimento administrativo prévio obrigatório que condicione ou limite a possibilidade de instauração dos meios contenciosos adequados e competentes para a efectivação de responsabilidade no âmbito do seguro escolar.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

A…, representado por sua mãe P…, devidamente identificados nos autos, inconformado veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Penafiel, datada de 15/11/2010, proferida no âmbito de acção administrativa comum, sob forma ordinária, que o mesmo havia movido contra o ESTADO PORTUGUÊS/MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO - DIRECÇÃO REGIONAL DE EDUCAÇÃO NORTE, que, julgando procedente a excepção dilatória inominada de preterição de procedimento administrativo previsto no art. 23.º da Portaria n.º 413/99, absolveu aquele R. da instância [na qual era peticionada a condenação daquele R. no pagamento ao A. da quantia de 48.350,00 € a título de danos patrimoniais e de danos não patrimoniais já liquidados, e ainda de quantia a liquidar ulteriormente quanto aos danos a apurar, quantias essas acrescidas dos juros legais desde a citação].

Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 86 e segs. - paginação processo físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões:

“…

1. Não andou bem a sentença de que ora se recorre ao absolver da instância a ré, julgando «verificada a excepção dilatória inominada por a autora dever recorrer a um outro meio específico dirigido à satisfação da sua pretensão», e partindo da premissa de que a acção instaurada pela autora se funda numa relação jurídica emergente do seguro escolar, por a autora não ter cumprido o procedimento previsto na portaria 413/99, a qual prevê a abertura de um inquérito ao acidente ocorrido, a fim de se determinar se o mesmo é qualificado como acidente escolar e daí se extraírem as devidas consequências.

2. Salvo o devido respeito, não andou bem a sentença de que ora se recorre porque, não obstante a referência da autora, no seu articulado, ao seguro escolar, a autora demanda, em primeira linha, o Estado.

3. Como anteriormente consignado pelo Tribunal Judicial de Paredes, a presente acção funda-se na responsabilidade civil extra contratual do Estado, enunciando a autora, devidamente, todos os factos constitutivos do seu direito.

4. Nomeadamente, a culpa, assente na alegação de que a professora Deolinda violou o dever objectivo de vigilância ao não assegurar que a aula decorresse em normalidade, sendo que a mesma, por força das suas funções, estava obrigada à vigilância dos alunos da sala de aula (cfr. arts. 11.º e 12.º p.i.).

5. Seja como for, nos termos do art. 491.º C. Civil, presume-se a culpa daqueles que estão obrigados à vigilância de outras por virtude da incapacidade natural destas, salvo se mostrarem que cumpriram o seu dever de vigilância ou que os danos se teriam produzido ainda que o tivessem cumprido.

6. Aliás, é porque a autora imputa, a título de culpa, a responsabilidade pelo acidente ao Estado - em resultado da omissão de cuidados e deveres funcionais por parte da professora que dirigia a aula numa escola pública e correspondente dever de indemnização - que a autora se refere, concomitantemente, ao seguro escolar.

7. Porquanto, o seguro escolar existe e é entendido como modalidade de acção social, assente que está a socialização do risco inerente à actividade escolar, em que o Estado, na sua função sócio-educativa, avoca para si mesmo o dever de indemnizar o aluno por qualquer evento danoso ocorrido no local e tempo de actividade escolar.

8. Ao acidente escolar em crise nos autos, de que resultaram danos cujo ressarcimento se pede, se imputa [necessariamente] uma actuação ilícita e culposa no quadro da gestão pública de uma instituição de ensino do Estado, tal como a que foi delineada pela autora, aqui recorrente.

9. Tendo sido efectivamente alegados todos os factos constitutivos do direito da autora, integradores de responsabilidade civil do Estado - inclusive, a culpa -, a referência, na petição inicial, ao regime do seguro escolar não deve fazer precludir o direito à tutela judicial efectiva da autora.

10. Sob pena de, se outro for o entendimento, existir contradição entre aquilo que foi, preliminarmente, decidido pelo Tribunal Judicial de Paredes e, agora, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel …”.

Conclui no sentido de que deve dar-se provimento ao presente recurso jurisdicional revogando-se a decisão recorrida, com consequente prosseguimento dos autos.

O R., ora recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 96 e segs.), concluindo pela manutenção do julgado e improcedência do recurso, sem, todavia, formular conclusões.

Dispensados os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que se, pese embora por um lado, o objecto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) (na redacção introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24/08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.

As questões a apreciar resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao julgar procedente a excepção dilatória inominada da preterição do procedimento prévio previsto no art. 23.º da Portaria n.º 413/99, absolvendo da instância o R. incorreu em erro de julgamento por incorrecta interpretação e aplicação, nomeadamente, do preceituado naquele normativo e do art. 491.º do CC [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Para a apreciação das questões objecto do presente recurso jurisdicional resulta apurado o seguinte quadro factual:

I) A…, representado por sua mãe P…, intentou no TJ da Comarca de Paredes acção declarativa de condenação denominada como “acção emergente de acidente escolar com processo ordinário” contra o Estado Português/Ministério da Educação - Direcção Regional de Educação Norte, na qual, pelos fundamentos vertidos no articulado inicial cujo teor aqui se dá por reproduzido, peticionava a condenação daquele R. no pagamento ao A. da quantia de 48.350,00 € a título de danos patrimoniais e de danos não patrimoniais já liquidados, e ainda de quantia a liquidar ulteriormente quanto aos danos a apurar, quantias essas acrescidas dos juros legais desde a citação;

II) Após aquele TJ se haver julgado incompetente em razão da matéria para o julgamento da causa foram os autos remetidos ao TAF de Penafiel o qual, em sede de audiência preliminar, proferiu decisão em 15.11.2010, aqui objecto de recurso jurisdicional, a julgar procedente excepção dilatória inominada traduzida na preterição do procedimento administrativo prévio enunciado no art. 23.º da Portaria n.º 413/99, absolvendo aquele R. da instância (cfr. fls. 80/83 dos autos);

III) O A. intentou a presente acção no dia 17.12.2008 (cfr. fls. 26 dos autos).

«»

3.2. DE DIREITO

Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise das questões suscitadas para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo recorrente no recurso jurisdicional “sub judice”.

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3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA

O TAF de Penafiel no âmbito da acção administrativa comum movida pelo aqui recorrente contra o R. «Estado Português/Ministério da Educação (DREN)» julgou procedente a excepção dilatória inominada traduzida na preterição do procedimento administrativo prévio enunciado no art. 23.º da Portaria n.º 413/99.

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3.2.2. DA TESE DO RECORRENTE

Argumenta este que tal decisão judicial enferma de erro de julgamento porquanto sustenta que teria fundado a presente acção em responsabilidade civil extracontratual do R. nada se impondo no regime especial do seguro escolar um procedimento extrajudicial prévio que impeça/precluda o exercício dos seus direitos, mormente, do direito à tutela jurisdicional efectiva.

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3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO

O objecto «decidendo» centra-se na caracterização do objecto/pretensão da acção administrativa comum e, bem assim, se no caso a dedução de pretensão no quadro do regime do seguro escolar está condicionada à existência dum prévio procedimento administrativo instaurado nos termos dos arts. 23.º e 24.º da Portaria n.º 413/99.

I. Analisados os autos, em especial, aquilo que se mostra vertido e peticionado no articulado inicial pelo A. temos, no nosso juízo, como clara e inequivocamente assente que a pretensão que o mesmo deduziu se circunscreve no quadro da responsabilidade do Estado assumida no âmbito do seguro escolar cujo regime legal à data vigente se mostrava disciplinado pelo DL n.º 35/90 e pela Portaria 413/99 [actualmente importa atender ao DL n.º 55/09, de 02.03 e ainda à Portaria n.º 413/99 - cfr. seu art. 42.º] [cfr. não só o cabeçalho (onde consta “acção emergente de acidente escolar com processo ordinário”) mas também os arts. 14.º (onde se alega que a “obrigação de indemnizar que recai sobre a ré resulta do facto de, à data e hora do acidente sofrido pelo A…, o mesmo se encontrar abrangido por seguro escolar, considerando o respectivo horário escolar e o local do acidente”), 35.º (em que se refere que pelo “pagamento das quantias já apuradas e/ou a apurar é responsável a ré, nos termos do disposto no art. 1.º, n.º 2 da Portaria n.º 413/99”) e 37.º (em se invoca que o “direito do autor decorre do disposto nos artigos 483.º, 503.º, 562.º e 566.º do C. Civil e arts 1.º, 2.º, n.º 1, alínea a), art. 5.º, 6.º, 7.º, 10.º da Portaria 413/99”) da p.i. - sublinhados nossos].

Na verdade, o A. delimitou a causa de pedir e o pedido nos termos dos quais estriba a sua pretensão fazendo apelo no essencial unicamente ao regime de responsabilidade definido para o seguro escolar, na certeza de que da sua alegação factual e argumentação jurídica em momento algum se vislumbra um enquadramento passível de ser reconduzido ao regime de responsabilidade civil extracontratual do R. no quadro legal definido pelo DL n.º 48051, de 21.11.1967 [diploma aplicável e vigente naquela sede e à data a que se reportam os factos em discussão - cfr. Lei n.º 67/07, de 31.12].

Nessa medida, não assiste neste âmbito razão à argumentação expendida pelo recorrente.

II. Cientes e definido este pressuposto importa, então, aferir e decidir ainda se no caso o regime legal vigente e aplicável impõe a prévia instauração de procedimento administrativo prévio tendente à qualificação do acidente como “acidente escolar” ou não e se só após a sua existência e decisão poderá o A. fazer valer e exercer os seus direitos em tribunal mediante a dedução do competente meio processual.

Estará a instauração de acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade fundada no seguro escolar sujeita ou condicionada à dedução, instrução e decisão do procedimento administrativo que se mostra previsto nos arts. 23.º e 24.º da Portaria n.º 413/99?

Eis a questão que cumpre dar resposta, sendo que na e para a solução a encontrar importa fazer um prévio enquadramento jurídico em matéria do seguro escolar e daí extrair as necessárias e pertinentes ilações.

III. Como já tivemos oportunidade de referir em acórdão deste Tribunal, por nós igualmente relatado e que acompanharemos de perto naquilo que para o caso releva [cfr. acórdão de 19.01.2006 - Proc. n.º 00912/04.2BEVIS in: «www.dgsi.pt/jsta», decisão cujo entendimento veio a ser confirmado pelo Ac. do STA de 25.10.2007 - Proc. n.º 0348/06 in: «www.dgsi.pt/jsta»] (vide ainda mais recentemente também acórdão deste TCAN de 22.10.2010 - Proc. n.º 00501/08.2BEPNF in: «www.dgsi.pt/jtcn»), o seguro escolar foi criado pelo Decreto n.º 20420, de 21.10.1931, que aprovou a organização do ensino técnico profissional, destinando-se «a promover o seguro contra acidentes de trabalho de todo o pessoal e alunos da escolas de ensino técnico profissional», sendo que a matéria relativa aos seguros em caso de acidentes constava do respectivo capítulo X (arts. 104.º a 114.º), sendo cometido à Comissão Permanente de Seguros Escolares, a funcionar junto da então denominada Direcção-Geral do Ensino Técnico, o encargo de administração e gerência dos fundos criados para garantir esse seguro.

O Decreto n.º 20934, de 25.02.1932, deu execução às disposições do Decreto n.º 20420, especificando as funções daquela Comissão e definindo as normas a seguir para a consecução da acção social pretendida com a criação dos seguros escolares.

O preâmbulo do Decreto n.º 20934 é bem esclarecedor quando afirma que se pretende “… com esta instituição - os seguros escolares - dar aos estudantes uma protecção material que a par da moral que lhes dispensam as caixas escolares forme um conjunto tão perfeito quanto possível de assistência aos alunos do Ensino Técnico Profissional.

«É a primeira vez que em Portugal se cuida, neste campo, da protecção ao estudante, pretendendo colocá-lo ao abrigo dos acasos que podem determinar que, por acidente ocorrido durante os seus trabalhos escolares profissionais, ele fique temporária ou permanentemente incapacitado, total ou parcialmente.

«O fundo destinado aos seguros, e administrado pela comissão permanente, é principalmente constituído pela cotização dos próprios estudantes, dando-lhes assim um exemplo e incentivo de mutualismo para que eles vejam como, com um pequeno sacrifício, se pode organizar uma instituição que por todos vele e a todos proteja …”.

O Decreto-Lei n.º 24618, de 26.10.1934, modificou o Decreto n.º 20934, introduzindo as alterações sugeridas pelo favorável acolhimento e grande interesse manifestado por parte das escolas na implantação dos seguros escolares.

Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 178/71, de 30.04 (que criou no Ministério da Educação Nacional, sob a dependência directa do Ministro, o Instituto de Acção Social Escolar), prevê no âmbito da acção social escolar e como uma das modalidades de prestação de serviços aos alunos em geral, o seguro escolar [cfr. al. f) do n.º 3 do art. 07.º].

Através do Decreto-Lei n.º 223/73, de 11.05, que reorganizou o Instituto de Acção Social Escolar, o Fundo Permanente de Seguros Escolares (criado pelo citado Decreto-Lei n.º 24618), passou a designar-se Fundo Nacional do Seguro Escolar, continuando a gozar do regime especial consagrado naquele diploma (cfr. n.º 1 do art. 16.º).

Segundo o ora citado normativo o Fundo Nacional do Seguro Escolar «é um serviço que se destina a garantir, em regime de mutualidade, a actividade seguradora e a respectiva cobertura financeira, nas diversas modalidades de seguro aplicáveis ao estudante, enquanto tal» (n.º 2) e que fica dependente do Instituto de Acção social Escolar, o qual exercerá as funções anteriormente cometidas à Direcção-Geral do Ensino Técnico Profissional (n.º 4).

Consagrou-se, então, o seguro escolar para todos os alunos em geral.

A matéria do seguro escolar foi objecto de desenvolvimentos ulteriores, com destaque para a Portaria n.º 739/83, de 29.06, que reestrutura o Instituto de Acção Social Escolar e a Direcção-Geral de Pessoal, consagrando a noção de acidente escolar (cfr. n.º 03), enunciando os direitos reconhecidos ao acidentado (cfr. n.º 04) e definindo as competências da Divisão de Seguro Escolar (cfr. n.º 09).

É, assim, que de acordo com o n.º 03 da Portaria n.º 739/83, se considera “… acidente escolar o evento resultante de causa externa, súbita, fortuita ou violenta, ocorrido no local e tempo de actividade escolar e que provoque ao aluno lesão corporal, doença ou morte …”, sendo que, em “… caso de acidente escolar, é reconhecido ao acidentado o direito a: a) Assistência médica e cirúrgica, geral ou especial, incluindo todos os necessários elementos de diagnóstico e de tratamento; b) Assistência farmacêutica e de enfermagem; c) Transporte necessário para receber a assistência de que carecer e para comparência a actos determinados pela Direcção de Serviços de Medicina Pedagógica e Seguro Escolar; d) Hospedagem sempre que, por imposição médica ou indicação da Direcção de Serviços de Medicina Pedagógica e Seguro Escolar, o sinistrado tenha de deslocar-se para fora da área da sua residência com demora que a justifique; e) Próteses, incluindo aparelhos de ortopedia e meios auxiliares de visão, que se tornem necessários em consequência do acidente; f) Pagamento do funeral, em caso de morte provocada por acidente escolar; g) Pagamento de uma indemnização, em caso de incapacidade permanente, total ou parcial …”.

Ressuma da análise do regime legal acabado de citar que o seguro escolar à data abrangia apenas a cobertura de danos patrimoniais.

IV. Entretanto e já no quadro circunstancial a que se reportam os factos em apreciação o seguro escolar veio a ser disciplinado pelo DL n.º 35/90 e pela Portaria n.º 413/99 (contém Regulamento do Seguro Escolar, doravante «RSE»).

Aquele DL ora citado tem como âmbito de aplicação os alunos que frequentam o ensino não superior em estabelecimentos de ensino oficial, particular ou cooperativo (cfr. art. 01.º), ressaltando do respectivo preâmbulo, no que respeita aos apoios sócio-educativos, o seguro escolar «destinado a garantir a cobertura financeira na assistência a alunos sinistrados», modalidade de acção social escolar prevista no seu art. 17.º.

A Portaria n.º 413/99 veio, por sua vez, consagrar uma das inovações mais relevantes do novo regulamento do seguro escolar, isto é, o eventual pagamento de indemnização por danos morais [cfr. al. c) do art. 10.º].

Na verdade, uma vez definido o âmbito do seguro escolar (cfr. art. 02.º), constata-se uma maior abrangência do seguro escolar, pois, para além de assegurar ou garantir ao aluno sinistrado assistência médica e medicamentosa (cfr. art. 07.º), hospedagem, alojamento e alimentação (cfr. art. 08.º), e transporte indispensável para garantir essa assistência (vide art. 09.º), compreende ainda o pagamento de indemnização por incapacidade temporária, desde que se trate de aluno que exerça actividade profissional remunerada, de indemnização por incapacidade permanente e de indemnização por danos morais (cfr. art. 10.º), prevendo-se ainda regra específica em matéria de cálculo da indemnização (cfr. art. 11.º) da qual resulta igualmente esse alargamento da cobertura do seguro escolar.

Aliás, é o próprio preâmbulo da Portaria que publica em anexo o «RSE» que reconhece tal conclusão quando ali se refere que a “… cobertura do seguro escolar passa a ser mais abrangente, uma vez que os motivos de exclusão são claramente diminuídos, aumentando, ainda, os montantes a atribuir por indemnização ...”.

V. Cotejando, agora, alguns dos comandos deste diploma temos que decorre do n.º 1 do art. 01.º do «RSE» que o “… seguro escolar constitui um sistema de protecção destinado a garantir a cobertura dos danos resultantes de acidente escolar ...”, prevendo-se no art. 02.º que o “… seguro escolar abrange: a) As crianças matriculadas e a frequentar os jardins-de-infância da rede pública e os alunos dos ensinos básico e secundário, incluindo os ensinos profissional e artístico, os alunos dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo em regime de contrato de associação, e ainda, os que frequentam cursos de ensino recorrente e de educação extra-escolar realizados por iniciativa ou em colaboração com o Ministério da Educação; b) As crianças abrangidas pela educação pré-escolar e os alunos do 1.º ciclo do ensino básico que frequentem actividades de animação sócio-educativa, organizadas pelas associações de pais ou pelas autarquias, em estabelecimentos de educação e ensino; c) Os alunos dos ensinos básico e secundário que frequentam estágios ou desenvolvam experiências de formação em contexto de trabalho, que constituam o prolongamento temporal e curricular necessário à certificação; d) Os alunos que participem em actividades do desporto escolar; e) As crianças e os jovens inscritos em actividades ou programas de ocupação de tempos livres, organizados pelos estabelecimentos de educação ou ensino e desenvolvidos em período de férias …” (n.º 1), abrangendo-se ainda “… os alunos que se desloquem ao estrangeiro, integrados em visitas de estudo, projectos de intercâmbio e competições desportivas no âmbito do desporto escolar, quanto aos danos não cobertos pelo seguro de assistência em viagem a que se refere o artigo 34.º, desde que a deslocação seja previamente comunicada à direcção regional de educação respectiva, para efeitos de autorização, com a antecedência mínima de 30 dias …” (n.º 2).

E no art. 03.º delimita-se o conceito de “acidente escolar” preceituando-se que se considera “… acidente escolar, para efeitos do presente Regulamento, o evento ocorrido no local e tempo de actividade escolar que provoque ao aluno lesão, doença ou morte …” (n.º 1), bem como ainda “… a) O acidente que resulte de actividade desenvolvida com o consentimento ou sob a responsabilidade dos órgãos de gestão do estabelecimento de educação ou ensino; b) O acidente em trajecto nos termos dos artigos 21.º e seguintes do presente Regulamento ...” (n.º 2).

Tal conceito, todavia, mostra-se objecto de exclusões por força do disposto no art. 25.º, inferindo-se, nomeadamente, deste normativo que estão excluídos do conceito de “acidente escolar” e, consequentemente, da cobertura do respectivo seguro “… b) O acidente que ocorra nas instalações escolares quando estas estejam encerradas ou tenham sido cedidas para actividades cuja organização não seja da responsabilidade dos órgãos directivos dos estabelecimentos de educação ou ensino; c) O acidente que resultar de força maior, considerando-se, para este efeito, os cataclismos e outras manifestações da natureza; d) O acidente ocorrido no decurso de tumulto ou de desordem; e) As ocorrências que resultem de actos danosos cuja responsabilidade, nos termos legais, seja atribuída a entidade extra-escolar; f) Os acidentes que ocorram em trajecto com veículos ou velocípedes com ou sem motor, que transportem o aluno ou sejam por este conduzidos; g) Os acidentes com veículos afectos aos transportes escolares …”.

Por sua vez, no art. 05.º concretiza-se o âmbito de cobertura ou de garantia do “seguro escolar” estipulando-se que o “… seguro escolar garante a cobertura financeira da assistência a prestar ao aluno sinistrado por aquele abrangido, complementarmente aos apoios assegurados pelos sistemas, subsistemas e seguros de protecção social e de saúde de que este seja beneficiário, nos termos dos artigos seguintes …”, sendo que no n.º 2 do art. 13.º se prevê que o “… seguro escolar garante ainda os prejuízos causados a terceiros pelo aluno desde que sujeito ao poder de autoridade do órgão de administração e gestão do estabelecimento de educação ou ensino ou que resulte de acidente em trajecto em que a responsabilidade lhe seja directamente imputável …”.

VI. Vista a evolução do regime legal em matéria de seguro escolar e munidos do quadro normativo vigente à data a que se reportam os factos em apreciação afigura-se-nos adquirida a caracterização da fonte da relação jurídica emergente do seguro escolar como derivando não de contrato mas sim da própria Lei como qualquer seguro social (cfr. para além dos Acs. do TCAN atrás referidos, ainda o Ac. STA de 04.10.2006 - Proc. n.º 01760/03 in: «www.dgsi.pt/jsta»; Ac. TR de Coimbra de 06.11.2001 - Proc. n.º 2122/01 in: CJ Ano XXVI, Tomo V, págs. 11 e segs.; e o Ac. TR do Porto de 18.11.2003 - Proc. n.º 0322171 in: «www.dgsi.pt/jprt»).

Com efeito, como se pode ler no texto do acórdão do TR Coimbra acima aludido não “… parece, pois, líquido que o seguro escolar assente numa relação contratual. O chamado seguro escolar é hoje disciplinado pelo Dec. Lei n.º 35/90 (…) e Portaria n.º 413/99 (…).

(…) Parece não restarem dúvidas de que o Estado se movimenta aqui no cumprimento da função pública, mesmo quando fala em seguro escolar. E apesar da Portaria regulamentadora falar em prémio, nada permite que se fale duma actividade seguradora do Estado ao nível das seguradoras privadas. O Estado age como ente público, no domínio da administração pública, e na persecução do bem comum …”.

E aprofundando tal entendimento sustenta-se ainda no citado aresto que “… o chamado seguro escolar não passa de uma figura próxima do seguro que vem disciplinado no Código Comercial, mas com o qual não se confunde. O Estado não assume propriamente um risco perante um aluno; limita-se a cobrir financeiramente o que outros não são obrigados a reparar em função da culpa ou do risco. Ou, por outras palavras, o Estado limita-se a dar ao aluno aquilo que ele não pode receber de outros intervenientes no acidente, por e na medida da exclusão da responsabilidade em caso de acidente imputável ao próprio lesado (artigo 505.º do Código Civil).

(…) Ora isto não é propriamente uma actividade seguradora; é mais uma medida de assistência social ou segurança social; um serviço público, portanto. Mas se o próprio legislador fala em seguro, tal terminologia só nos pode reportar ao que a doutrina vem classificando como seguro social, onde o Estado, intervindo embora como segurador, desempenha um serviço público e a relação de seguro nasce directamente da lei, sem ser objecto de qualquer convenção. O seguro escolar é então um seguro social, por contraposição aos seguros privados, que são contratados com as seguradoras em obediência às regras do mercado.

(…) Não se aplica ao seguro escolar o art. 441.º do Código Comercial. Por isso não deve o Estado, como segurador escolar, ser condenado a pagar a totalidade dos danos, para depois ficar sub-rogado nos direitos do lesado (aluno) sobre o lesante, na medida da responsabilidade deste.

Sendo a responsabilidade do Estado limitada à responsabilidade do aluno sinistrado, judicialmente definida, só pode aquele ser condenado a reparar os danos até ao montante correspondente à medida da responsabilidade deste …”.

VII. O seguro escolar, à luz dos diplomas que o criaram ou instituíram supra invocados e enquadrados, constitui, pois, uma modalidade de acção social escolar destinada a garantir a cobertura financeira dos danos resultantes de acidente escolar e cujo fim primordial é a protecção dos próprios alunos durante a sua vida escolar, garantindo-se aos mesmos uma cobertura financeira na assistência de que careçam em consequência de acidente escolar de que sejam vítimas, na certeza de que apesar de tal não estar previsto no DL n.º 35/90, o Estado, quando regulamentou o seguro escolar, alargou as garantias cobertas por este seguro a situações que, não podendo ser qualificadas como acidente escolar, são, ainda assim, eventos em íntima conexão com a actividade escolar e desta dependentes e que igualmente justificam protecção financeira.

Atente-se, ainda, que o regime do seguro escolar, previsto na citada Portaria, contempla uma indemnização ao lesado em caso de sinistro ocorrido no âmbito das actividades escolares, em termos objectivos, independentemente de culpa do Estado ou de qualquer dos seus órgãos, e mesmo nas situações em que haja culpa do próprio lesado, já que basta ver que as circunstâncias excludentes da garantia previstas no art. 25.º do «RSE» não incluem a questão da culpa do sinistrado (cfr. Ac. STA de 07.04.2005 - Proc. n.º 0303/05 in: «www.dgsi.pt/jsta»), na certeza de que tal regime do seguro escolar se mostra autónomo e em nada contende com o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado, não impedindo a dedução por parte do lesado de acção administrativa comum para efectivação daquela responsabilidade civil tudo sem prejuízo dos necessários cuidados em matéria de fixação da indemnização de molde a não serem duplicados valores indemnizatórios em ilícito enriquecimento.

Admitindo claramente a possibilidade de accionamento e autonomia das formas de tutela jurisdicional vejam-se os acórdãos do STA de 04.10.2006 (Proc. n.º 01760/03 - onde se afirma a dado passo a este propósito, nomeadamente, que “… a acção baseada na culpa é, portanto, independente do seguro, e vice-versa …”) e de 25.10.2007 (Proc. n.º 0348/06) (ambos in: «www.dgsi.pt/jsta»), sendo que igual juízo está subjacente ao decidido no acórdão daquele mesmo Tribunal de 07.04.2005 (Proc. n.º 0303/05 - atrás citado) quando, no âmbito de processo cautelar de natureza antecipatória, ali se argumenta e passa-se a citar que “… esta providência cautelar é formalmente apresentada pelos requerentes como antecipatória de uma acção principal (acção administrativa comum), a intentar necessariamente naquele TAF de Penafiel, tendente à reparação emergente do seguro escolar, prevista na Portaria n.º 413/99, …, e que não foi voluntariamente accionada pelo Réu Estado. … Como eles próprios sublinham ao delinearem o pedido, esta providência, restrita ao accionamento da indemnização pelo seguro escolar, em nada depende da acção de responsabilidade civil extracontratual que corre termos no TAF do Porto, acção que é fundada em responsabilidade extracontratual por facto ilícito, nos termos gerais. … Nesta acção pendente no TAF do Porto, a efectivação da responsabilidade do Estado dependerá naturalmente da verificação cumulativa dos requisitos previstos nos arts. 2.º e 6.º do DL n.º 48.051, …, em consonância com o previsto nos arts. 483.º e segs. do C.Civil, de entre os quais ressalta marcadamente o pressuposto da «culpa». … Coisa diversa se passa na acção a que os requerentes reportam a providência aqui em causa. É que o regime do seguro escolar, previsto na citada Portaria n.º 413/99, contempla uma indemnização ao lesado em caso de sinistro ocorrido no âmbito das actividades escolares, em termos objectivos, independentemente de culpa do Estado ou de qualquer dos seus órgãos, e mesmo nas situações em que haja culpa do próprio lesado …” (sublinhados nossos).

VIII. Adquiridos e caracterizados nos termos atrás expostos quer a pretensão formulada nos autos pelo A. quer a natureza da relação jurídica emergente do seguro escolar e em que esta última se afirma com independência e autonomia face ao instituto da responsabilidade civil extracontratual temos, para nós, que do quadro normativo em presença, mormente, dos arts. 23.º e 24.º da Portaria n.º 413/99, não resulta a enunciação ou constituição dum qualquer procedimento administrativo prévio obrigatório que condicione ou limite a possibilidade de instauração dos meios contenciosos adequados e competentes para a efectivação de responsabilidade no âmbito do seguro escolar.

É que se resulta dos citados preceitos legais, na sua articulação e concatenação com o demais regime legal aplicável, a existência dum procedimento administrativo a instaurar com vista a decidir sobre se no caso ocorreu ou não acidente e se este se devia qualificar ou não como “acidente escolar”, já do mesmo quadro normativo não se extrai que aquele procedimento seja ou constitua condição prévia obrigatória a verificar-se e sem a qual não poderá ser instaurada acção administrativa comum tendente a efectivar responsabilidade assente no regime do seguro escolar.

Subjacente a este entendimento está o afirmado e sustentado em parte no acórdão deste TCAN de 22.02.2007 (Proc. n.º 02242/04.0BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn») quando ali se refere e passa-se a citar que “… face ao modo como as partes litigaram nos presentes autos, ficamos sem saber se foi proferida a decisão a qualificar o evento descrito nos autos como acidente escolar, o que competia à DREN, por se tratar de um atropelamento, nos termos do disposto no art. 24.º, n.º 2, al. b) do referido Regulamento.

A eventual obrigação de indemnização que recaia sobre o Estado, por força de se dever qualificar o evento como acidente escolar, exige em primeira linha que esse mesmo evento seja reconhecido pela DREN como acidente escolar, ou voluntariamente, ou mediante sentença judicial que a isso a condene.

De facto o pedido formulado na presente acção implica, não só, a comprovação da existência dos danos, mas numa fase inicial e que condiciona o pedido indemnizatório a qualificação do evento como acidente escolar, o que até ao momento não foi feito.

Tendo esta realidade como pressuposto facilmente podemos concluir que o pedido formulado na presente acção não se resume (não se pode resumir) ao mero pagamento de uma indemnização por força do seguro escolar, tal pagamento exige previamente que o Ministério da Educação seja convencido de que o evento se tratou efectivamente de um acidente escolar, e portanto a eventual condenação do mesmo ao pagamento das importâncias peticionadas já deve incorporar em si mesma a condenação ao reconhecimento de se tratar de acidente escolar.

E de facto existem nos autos todos os elementos para que se possa vir a provar que o evento se deve qualificar como acidente escolar, quer nos termos do disposto no art. 21.º, quer nos termos do disposto no art. 22.º, já que, tanto os recorrentes como o Ministério da Educação articularam factos suficientes para que se possa concluir pela real existência de um acidente escolar (dependendo naturalmente da prova que venha a ser feita em juízo) …”.

Inexiste, por conseguinte, qualquer constituição de procedimento administrativo de dedução obrigatória em termos pré-judiciais que condicione, limite ou impeça a possibilidade de instauração de meio contencioso, a ponto de sem a sua existência a via judicial não seria admissível.

Pelo exposto e sem necessidade de outras considerações temos que procedem neste âmbito as conclusões da alegação do recorrente e, consequentemente, o recurso jurisdicional “sub judice”.

Sumariando, nos termos do n.º 7 do art. 713.º do CPC, concluiu-se da seguinte forma:

I. O seguro escolar, à luz dos diplomas que o criaram ou instituíram, constitui uma modalidade de acção social escolar destinada a garantir a cobertura financeira dos danos resultantes de acidente escolar e cujo fim primordial é a protecção dos próprios alunos durante a sua vida escolar, garantindo-se aos mesmos uma cobertura financeira na assistência de que careçam em consequência de acidente escolar de que sejam vítimas, na certeza de que apesar de tal não estar previsto no DL n.º 35/90, o Estado, quando regulamentou o seguro escolar, alargou as garantias cobertas por este seguro a situações que, não podendo ser qualificadas como acidente escolar, são, ainda assim, eventos em íntima conexão com a actividade escolar e desta dependentes e que igualmente justificam protecção financeira.

II. Do quadro normativo decorrente do citado DL e da Portaria n.º 413/99, mormente, dos arts. 23.º e 24.º da referida Portaria, não resulta a enunciação ou constituição dum qualquer procedimento administrativo prévio obrigatório que condicione ou limite a possibilidade de instauração dos meios contenciosos adequados e competentes para a efectivação de responsabilidade no âmbito do seguro escolar.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:

A) Conceder provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, revogar a decisão judicial recorrida, julgando insubsistente a invocada excepção dilatória inominada;

B) Determinar a remessa dos autos ao TAF de Penafiel para prosseguimento nos seus ulteriores termos se a isso nada mais obstar.

Custas nesta instância a cargo do R. sendo que, não revelando os autos especial complexidade, na fixação da taxa de justiça nesta instância se atenderá ao valor resultante da secção B) da tabela I anexa ao Regulamento Custas Processuais (doravante RCP) [cfr. arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC, 04.º “a contrario”, 06.º, 12.º, n.º 2, 25.º e 26.º todos do RCP, 189.º do CPTA].

Valor para efeitos tributários: 48.350,00€ [cfr. art. 12.º, n.º 2 do RCP].

Notifique-se. DN.

Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que hajam sido gentilmente disponibilizados.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA).

Porto, 6 de Maio de 2011

Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves

Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela