047476 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Relativamente aos bens expropriados ao abrigo das leis da reforma agrária que integravam o capital de exploração e foram devolvidos, o prejuízo sofrido pelos titulares de direitos sobre eles consubstancia-se na privação temporária, que é indemnizada autonomamente, abrangendo o rendimento líquido dos bens florestais, pelo que a atribuição cumulativa de uma indemnização por frutos pendentes, que constituem uma parte do rendimento líquido do prédio durante o período de privação, reconduzir-se-ia a uma duplicação parcial de indemnização pelo mesmo prejuízo.

II- Do preceituado no art. 7.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88, na redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, resulta que as indemnizações por expropriações e nacionalizações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária serão fixadas com base no valor corrente dos bens ou direitos, mas estes valores devem «referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tiver ocorrido em primeiro lugar».

III- Assim, relativamente a indemnização relativa a extracção de produtos florestais, depois de determinado o valor do rendimento líquido dos produtos florestais [com base nos valores de venda desses produtos e dos encargos previstos no art. 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 312/95, de 31 de Julho, aplicável por força do disposto na alínea d), do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88] há que determinar qual o valor que correspondia a esse rendimento à data em que o proprietário ficou privado do uso e fruição dos prédios.

IV- O valor assim encontrado é actualizado nos termos do art. 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios.

V- O regime de indemnização previsto no Decreto-Lei n.º 199/88 não contende com o direito a justa indemnização, previsto no artigo 62.º, n.º 2, da C.R.P., por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista no art. 94.º (anteriormente no art. 97.º) da C.R.P., em termos que não impõem uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas apenas exigem uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios.

VI- Por outro lado, inserindo-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República legislar sobre os critérios de indemnizações a pagar por nacionalizações e expropriações realizadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária [arts. 82.º e 168.º, n.º 1, alínea l), da C.R.P. na redacções de 1982, e 83.º e 168.º, n.º 1, alínea l), nas redacções de 1989 e 1992], não podia o Governo, ao aprovar os Decretos-Lei n.ºs 199/88, 199/91, e 38/95, estabelecer, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, critérios de indemnização distintos dos previstos na Lei n.º 80/77, cujo regime jurídico desenvolveu através daqueles diplomas (art. 115.º, n.º 2, da C.R.P., em qualquer daquelas redacções).

VII- No âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma das tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [art. 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [art. 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica»

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... interpôs na Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, assinado a 18/09/2000 e 17/10/2000, respectivamente, através do qual lhe foi fixada indemnização definitiva decorrente da aplicação das leis de Reforma Agrária.

Por acórdão da Secção de 28-5-2002 foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulado o acto recorrido por haver incorrido em vicio de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, quanto à questão da actualização das rendas, entendendo que «a indemnização devida, no âmbito da reforma agrária, a usufrutuário de prédios rústicos, pela privação do uso e fruição destes desde a data da ocupação à da devolução, e de harmonia com preceituado no artigo 14º, nº4, do Decreto-Lei nº199/88, de 31 de Maio, na redacção do Decreto-Lei nº38/95, de 14 de Fevereiro, e nº 2-4 da Portaria nº197-A/95, de 17 de Março, deve ser determinada atendendo às rendas que seriam devidas como se a relação de arrendamento se tivesse mantido em vigor nesse período. Um tal valor não coincide necessariamente nem com o valor da renda do prédio à data da ocupação multiplicado pelo módulo de tempo em que o senhorio esteve privado do prédio arrendado, nem com o valor máximo das rendas que sucessivamente pudesse vir a ser estipulado ao longo desse período mediante a aplicação directa e automática das tabelas de rendas máximas constantes das portarias editadas ao abrigo do artigo 10º da Lei nº 76/77, de 29 de Setembro, mas antes ao que, no processo administrativo especial previsto nos artigos 8º e 9º do Decreto-Lei nº 199/88, se vier a apurar, em juízo de prognose póstuma, corresponder à evolução previsível e presumível das rendas naquele período.»

No que concerne à actualização do valor da cortiça extraída dos prédios em causa nestes autos, decidiu-se neste acórdão que «o montante de tal indemnização não está sujeito a actualização, visto que a Lei nº 87/77, de 26 de Outubro, prevê, nos seus arts 13º e seguintes, regime especial e exaustivo, sem lacunas de regulamentação, o que obsta, na linha do que defende Administração, a que se possa fazer apelo a legislação de aplicação subsidiária, nomeadamente nos termos dos arts 22º e 23º do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 13 de Novembro, regime de indemnização esse que, como já referido, não afronta algum preceito constitucional, nomeadamente o direito a justa indemnização, previsto no art. 62º nº2, da C.R.P.»

Inconformado, o Recorrente interpôs recurso jurisdicional para este Pleno de Secção, vindo a apresentar alegações com as seguintes conclusões (O Recorrente apresentou duas vezes alegações, considerando-se as segundas, que foram as apresentadas na sequência da admissão do seu recurso.):

1- A indemnização a que se referem os autos, é devida pela privação temporária de prédios rústicos, Decreto-Lei 199/88 de 31/05, nada tendo a ver com as indemnizações pela perda definitiva do património prevista na Lei 80/77 de 26/10.

2- O Acórdão recorrido não se pronunciou sobre a actualização das rendas, para valores de 94/95.

3- Relativamente à cortiça, o Acórdão recorrido apenas se pronunciou e decidiu que a cortiça não estava sujeita à actualização, nos termos dos arts. 22 e 23 do Código das Expropriações, Decreto-Lei 488/91 de 13/11.

4- O Acórdão recorrido não se pronunciou sobre a actualização da cortiça para valores reais e correntes, art. 13 nº 1 da Lei 2/79 de 09/01 ou para valores de 94/95 por analogia com o disposto no art. 2 nº 1 e art. 3º alínea c) da Portaria 197-A/95 de 17/03.

5- Acórdão recorrido não se pronunciou assim, sobre as demais conclusões das alegações da recorrente, que constituem o objecto do recurso, o que nos termos do art. 668 nº 1 d) implica a nulidade do Acórdão.

6- No presente recurso está em causa a fixação de um critério de quantificação de valores de rendas não recebidas pelo proprietário, durante o período de privação do prédio, e a fixação de um critério da sua actualização, para os valores reais e correntes da data do pagamento da indemnização.

7- Uma coisa é o cálculo da indemnização referente ao período que mediou entre 17/07/75 e 15/02/91, reportando-se os valores das rendas aos respectivos anos de privação, outra coisa é a actualização dessas rendas para os valores reais e correntes da data do pagamento ou para valores de 94/95.

8- O valor da renda deverá ser actualizado para valores de 94/95, em analogia com o que se passa com os demais bens e direitos indemnizáveis previstos no art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03, da mesma forma que é actualizado o rendimento liquido do prédio para o explorador directo, art. 9 nº 1 do C.C.

9- O tribunal não pode abster-se de fixar um critério de cálculo e actualização da renda, dentro dos princípios legais da lei especial das indemnizações da Reforma Agrária.

10- Neste processo, e em concreto, está ainda em causa a indemnização devida pela cortiça extraída e arrecadada pelo Estado paga à recorrente pelo valor histórico da data da comercialização de 77, 80, 82, 84 e 86.

11- A entidade recorrida sempre pagou em dinheiro os valores das cortiças, logo após a devolução dos prédios, Despacho Ministerial de 18/07/79 publicado no D.R. II Série de 24/07/79 e Despacho Ministerial de 04/05/83.

12- O D.L. 312/85 determina no art. 6 nº 2 e 3 a entrega do valor da cortiça em dinheiro logo que tenha sido entregue a reserva ou se proceda à desocupação do prédio e bem assim o Despacho Ministerial 101/89 de 25/10/89 publicado no D.R. Iª Série de 09/11/89.

13- A cortiça em 77, 80 e 82, cujo valor foi arrecadado pelo Estado, integra o conceito de fruto pendente para efeitos de indemnização, arts. 212º a 215º do C.C., art. 9 nº 1 nº 3, 4 e 5 e art. 10 nº i do Decreto-Lei 2/79 de 09/01.

14- A cortiça, considerada como fruto pendente faz parte do capital de exploração, art. 1 nº 2 da Lei 2/79 de 09/01.

15- É paga em numerário, art. 3 nº 2 c) do D.L. 199/88, na redacção do D.L. 38/95 de 14/02.

16- A cortiça, quando considerada como fruto pendente é sempre paga em espécie, ou no caso de não ser possível pelo valor de substituição, art. 11 nº 4 do D.L. 199/88 na redacção do D.L. 38/95 de 14/02, o qual remete para o art. 13 nº 1 do D.L. 2/79 de 09/01.

17- O pagamento do valor de substituição implica o pagamento pelo valor real e corrente da data do pagamento da indemnização.

18- A portaria 197-A/95 de 17/03, no seu art. 3, alínea c) determina que a indemnização da cortiça quando considerada como fruto pendente ou produto armazenado, é calculada pelos valores de 94/95, constantes das publicações oficiais.

19- A cortiça extraída em 84 e 86 é indemnizada como perda do rendimento florestal.

20- A Portaria 197-A/95 de 17/03, que actualizou os componentes indemnizatórios para valores de 94/95, é omissa quanto à actualização do valor da cortiça, quando considerado como perda do rendimento florestal.

21- Para integração dessa lacuna, dever-se-á recorrer por analogia ao art. 3, alínea c) da Portaria 197-A/95, que determina a actualização de todos os componentes indemnizatórios para valores de 94/95, segundo os valores das publicações oficiais.

22- A cortiça considerada como perda do rendimento florestal é paga pelo valor da data do pagamento da indemnização (valor de substituição), por força do art. 13 nº 1 do Decreto-Lei 2/79 de 09/01.

23- Em alternativa, por valores e preços de 94/95, tendo por base as publicações oficiais de 94/95, por aplicação analógica dos arts. 2 nº 1 e 3 c) da Portaria 197-A/95 de 17/03.

24- Existe uma autêntica lacuna na legislação especial das indemnizações da Reforma Agrária conforme refere o Acórdão do Pleno do S.T.A. de 17/05/01, Rec. 44.114 e o Acórdão do Pleno do S.T.A. de 03/07/02, Rec. 45.608, onde se refere nomeadamente a omissão de um critério de actualização das rendas, preconizando ambos os Acórdãos, para colmatar essa lacuna recorrer se necessário ao legislador.

25- A cortiça extraída e comercializada em 77, 80, 82, 84 e 86 paga à recorrente por valores históricos do ano da sua extracção, deverá ser indemnizada por valores de 94/95, como acontece com os demais bens indemnizáveis no âmbito da Reforma Agrária, art. 2 nº 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03.

26- Trata-se de uma indemnização devida pelos lucros cessantes que o proprietário deixou de auferir, o qual deve ser colocado na mesma situação, caso não se tivesse verificado a ocupação e expropriação do prédio, Acórdão do Pleno do S.T.A. de 18/02/00, Recs. 43.044 e Acórdão do Pleno do S.T.A. de 05/06/00, Rec. 44.146.

27- Esta indemnização está subtraída ao princípio nominalista, devendo ser reconstituída a situação que existiria se não tivesse ocorrido a expropriação e ocupação do prédio, art. 562 do C.P.C. e Rec. 44.146

28- A indemnização em causa corresponde ao princípio de que o valor do bem expropriado deve ser calculado, em momento tão próximo quanto possível da data em que a indemnização vem a ser fixada e paga.

29- Não seria justo que o expropriado além do prejuízo sofrido pela privação do bem, viesse ainda a suportar os prejuízos emergentes do atraso da fixação e pagamento da indemnização.

30- Seria profundamente injusto fixar uma indemnização sem atender à actualização do rendimento florestal do prédio, quando são decorridos mais de 25 anos da privação desse rendimento.

31- Não existe proximidade temporal entre a privação do rendimento florestal e o pagamento da sua indemnização, tendo decorridos mais de 25 anos da data da sua extracção, comercialização e arrecadação por parte do Estado.

32- As indemnizações da Reforma Agrária “serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos...” de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos, art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05.

33- A indemnização para ser justa tem de garantir ao expropriado o valor real do bem no momento do pagamento.

34- Todos os bens e direitos objecto de indemnização da Reforma Agrária, foram actualizados para preços correntes ou valores de 94/95, art. 11 nº 4, 5 e 6 do D.L. 199/88 na redacção do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, art. 2 nº 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03.

35- A Lei 80/77 de 26/10 e o Decreto-Lei 213/79 de 14/07 só são aplicáveis as indemnizações pela perda de património.

36- A Lei 80/77 de 26/10 não previa, nem podia prever a indemnização pela privação do uso e fruição dos prédios rústicos, que só veio a ser concedido pelo Decreto-Lei 199/88 de 31/05.

37- Os juros previstos no art. 24 da Lei 80/77 apenas são aplicáveis às indemnizações pela perda de património, art. i nº 2 da Portaria 197-A/95 de 17/03 e não à indemnização pela privação temporária do uso e fruição que é o caso dos presentes autos, art. 1 nº 2 da Portaria 197-A/95 de 17/03.

38- Mesmo que fosse aplicável à indemnização pela privação do uso e fruição o disposto no art. 24 da Lei 80/77, o acréscimo decorrente dessa aplicação ao valor da cortiça reportada a 1985, nunca atingiria o valor real e corrente por forma a alcançar a justa indemnização, como é imposto pelo art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 199/88.

39- Os juros a que se reporta o art. 24 da Lei 80/77 de 26/10 são remuneratórios, não se destinando a atender a qualquer actualização da moeda, Acórdão do Pleno da Secção do S.T.A. de 05/06/2002 Rec. 44.146 do STA.

40- Os juros previstos no art. 24 da Lei 80/77, são igualmente aplicáveis aos demais componentes indemnizatórios actualizados para valores de 94/95, Acórdão da Secção do S.T.A. de 13/03/2001. Rec. 46.298 do STA.

41- E a própria entidade recorrida que expressamente o reconhece, na DECLARAÇÃO junta aos autos, a não aplicação da lei 80/77 às indemnizações pela privação temporária do uso e fruição dos prédios expropriados.

42- As normas de direito internacional sobre indemnizações por expropriação, acolhidas no direito constitucional, art. 8 e no direito interno, preâmbulo do Decreto-Lei 199/88 e bem assim as normas do ordenamento jurídico português sobre indemnizações, impõem a actualização dos danos à data da respectiva liquidação e pagamento.

43- O art. 62 nº 2 da Constituição da República é aplicável às indemnizações da Reforma Agrária como entendeu o Acórdão do Pleno da Secção do STA de 17/05/2000, Recurso 44.144. e Acórdão da Secção do STA de 13/03/2001, Rec. 46.298

44- A redacção do art. 62 resultante da 4ª revisão constitucional ao eliminar a expressão “fora dos casos previstos na Constituição”, determina a aplicação desta disposição constitucional às indemnizações pela expropriação no âmbito da Reforma Agrária.

45- As expropriações e nacionalizações no âmbito da Reforma Agrária, foram todas anteriores à Constituição de 76 c já tem definidos os critérios indemnizatórios pela Portaria 197-A/95 de 17/03, conforme era determinado pelo art. 61 da Lei 77/77 de 67/09 e art. 16 do Dec.-Lei 38/95 de 14/02.

46- O art. 94 da CRP não se aplica às indemnizações decorrentes da Reforma Agrária, já definitivamente encerrada mas às indemnizações futuras pela expropriação e nacionalização de prédios rústicos após a Constituição de 76.

47- A aplicação do art. 94º nº 1 da CRP não afasta, pelo contrário, determina o pagamento do justa indemnização, com a correspondente indemnização.

48- Pelo art. 7 nº 1 do Dec. Lei 199/88 de 31/05, ficou consignado e reconhecido o princípio da actualização de todos os componentes indemnizatórios no âmbito da Reforma Agrária.

49- Valor real e corrente, só existe um, ou seja, o valor do bem a indemnizar actualizado para data do pagamento ou tão próximo quanto possível, por forma a reintegrar no património do expropriado o quantum de que foi desapossado, art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 199/88.

50- Uma coisa é receber o valor da cortiça na data da sua extracção, que teve lugar em 77, 80, 82, 84 e 86, e outra bem diferente é receber esse valor em 2002, decorridos mais de 25 anos da data do início da privação do rendimento.

51- O pagamento da cortiça pelos valores históricos da data da comercialização, não constitui qualquer indemnização, mas apenas o reembolso e pagamento de um valor em divida, por parte do Estado referente a 77, 80, 82, 84 e 86, acrescido apenas dos juros à taxa de 2,5% ao ano.

52- Se as rendas de 1975, são actualizadas conforme jurisprudência unânime do STA, porque razão a cortiça de 1977, também não é actualizada, uma vez que em ambos os casos está em causa a privação de um rendimento emergente da ocupação do prédio.

53- Pelos princípios da interpretação das leis previstos no art. 9 nº 1 do C.C., com vista a garantir a unidade do sistema jurídico, não faz qualquer sentido nem tem qualquer justificação, actualizar a renda e não actualizar a cortiça.

54- A indemnização não merece o qualitativo de justa, quando já lá vão decorridos mais de 25 anos da data em que foi apurada e quantificada.

55- O Tribunal não pode abster-se de fixar um critério de actualização da cortiça, dentro dos princípios das indemnizações da Reforma Agrária.

56- Pela Constituição da República, os critérios de avaliação e direitos a indemnizar têm de respeitar os princípios de Justiça, Igualdade e Proporcionalidade.

57- Todos estes princípios se encontram ausentes no Acórdão recorrido quando negou a actualização da cortiça arrecadada pelo Estado entre 1977 e 1986.

58- Pelo Acórdão do S.T.J., Proc. 1292/02 de 28/05/02, relativamente à extracção de uma cortiça em 1989, num prédio rústico abrangido pelas medidas da Reforma Agrária e posteriormente devolvido, e tendo por fundamento o Despacho Normativo 101/89 de 25/10/89, publicado no D.R. I Série de 09/11/89 e art. 6 do D.L. 312/85 de 31/07, ficou decidido que a indemnização devida pela cortiça está subtraída ao princípio nominalista, previsto no art. 550 do C.C., sendo a mesma actualizada nos termos do art. 551 do C.C., e ainda aplicar:

O art. 62 nº 2 da C.R.P. à indemnização pela perda do rendimento de cortiça;

Subsidiariamente os arts. 22 e 23 do Código das Expropriações, D.L. 438/91 de 13/11, para actualização da cortiça de acordo com o índice de preços no consumidor;

59- O Acórdão recorrido ao não fixar um critério de actualização do valor da renda para efeitos de indemnização, violou os arts. 2º nº 1, 3º a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03, art. 8º e 10º do C.C. e art. 23º do Código das Expropriações de 1991 e 156º nº 1 do C.P.C.

60- O despacho impugnado ao ofender o conteúdo essencial de um direito fundamental, é nulo por violação do preceituado na alínea d) do nº 2 do art. 133º do CPA, conjugado com o art. 62 nº 2 da CRP, uma vez que não respeita o direito constitucional à justa indemnização.

61- O Acórdão recorrido ao não proceder à actualização da cortiça, por erro de interpretação violou o disposto nos arts. 9 nºs 1,2,3,4, e 5 art. 13 nº 1 da Lei n.º 2/79, no art. 6 n.ºs 2 e 3 do Decreto-Lei 312/85 de 31/07, no art. 1 nº 1 e nº 2 e art. 7 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05, o art. 5 nº 2 d) e art. 14 nº 1 do mesmo diploma na redacção do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, o art. 2 nº 1 e art. 3 c) da Portaria 197-5/95 de 17/03, o art. 133 nº 2 d) do CPA, arts. 9º nº 1, 10º, 212º e 551º do Código Civil.

62- O Acórdão recorrido ao partir do pressuposto que os critérios de fixação das indemnizações da Reforma Agrária são fixados pelo art. 94 nº 1 da CRP e não pela Portaria 197-A/95 de 17/03, enferma de errada interpretação da lei designadamente do art. 94 nº 1 da CRP, o que constitui vício de violação de lei por erro de pressupostos de direito.

63- O Acórdão recorrido ao partir do pressuposto que a actualização do valor da cortiça é efectuada através da capitalização e juros do art. 24 da Lei 80/77 de 26/10, e que essa disposição legal se aplica às indemnizações pela privação do uso e fruição, enferma de errada interpretação da lei, designadamente do art. 24 da Lei 80/77 e do art. 1 nº 2 da Portaria 197-A/95 de 17/03, o que constitui vício de violação de lei por erro de pressupostos de direito.

64- O art. 24 da Lei 80/77 de 26/10, e nomeadamente com a interpretação que foi perfilhada pelo douto Acórdão recorrido ao entender que os valores da cortiça são actualizados à taxa de juro de 2,5%, referida naquela disposição legal, não assegura a justa indemnização, pelo que ter-se-á de considerar, nessa parte inconstitucional, uma vez que está em desconformidade com o disposto no art. 62 nº 2º da Constituição da República, que determina o pagamento da justa indemnização pela expropriação e privação de bens e direitos, só pode ser alcançada pela actualização desses bens, para o valor real e corrente

65- O recorrente, no que se refere à não actualização da cortiça foi tratado de forma particularmente desfavorável e sem qualquer fundamento legal, relativamente a outros cidadãos que receberíamos bens indemnizáveis actualizados e os valores da cortiça logo após as devoluções dos prédios ou entrega da reserva.

66- O art. 24 da Lei 80/77 com o sentido e alcance que lhe foi conferido pelo douto Acórdão, nomeadamente quando entendeu que os valores da cortiça são actualizados por via dos juros à taxa de 2,5% ao ano, não assegura o princípio da igualdade, é inconstitucional, por violação do art. 13 nº 1 da CRP.

67- O art. 24 da Lei 80/77 de 26/10 na interpretação perfilhada pelo douto Acórdão violou o disposto no art. 62 nº 2 da C.R.P. uma vez que a expropriação e privação de bens e direitos só pode ser efectuada mediante o pagamento da justa indemnização.

Nestes termos, deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência ser anulado o Acórdão recorrido com todas as consequências legais.

No caso de assim se não entender, deverá o douto Acórdão recorrido ser revogado e substituído por outro que determine a actualização das rendas e da cortiça pagos pelos valores históricos de 77, 80, 82, 84 e 86, para valores reais e correntes da data do pagamento ou para valores 94/95.

O Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas contra-alegou defendendo, em suma, que num recurso contencioso de mera legalidade, e não de plena jurisdição, não podia o Tribunal fixar um critério de cálculo e actualização da renda.

O Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas interpôs também recurso do referido acórdão, vindo a apresentar alegações com as seguintes conclusões:

1. A indemnização a pagar aos proprietários de prédios objecto de expropriação ou nacionalização no âmbito da reforma agrária e que não faziam a exploração do seu património, corresponde a 20% do montante global indemnizatório a pagar ao rendeiro e ao proprietário.

2. A indemnização pela nua propriedade, tendencialmente 20% do valor indemnizatório, como se referiu, corresponde ao somatório das rendas perdidas durante o ano da privação, até à devolução do património.

3. O Estado considera-se devedor do montante encontrado (renda pelo número de anos da privação) a partir da expropriação, ou da ocupação que a tenha precedido, o que corresponde a uma verdadeira actualização das rendas, pois se faz uma antecipação do seu vencimento, nalguns casos, superior a 20 anos.

4. O modo de fixação da indemnização pela perda do rendimento líquido do património expropriado e entretanto devolvido, é igual, quer fosse expropriado directamente pelo proprietário, quer estivesse arrendado, apenas variando no modo de apuramento da base de incidência das taxas previstas no art. 19º da Lei nº 80/77, de 26.10, como aliás, decorre do disposto no nº 4 do art. 5º do DL nº 199/88, na redacção dada pelo DL nº 38/95, de 14.02. Com efeito.

5. No caso de prédio arrendado, o rendimento liquido perdido, é apurado multiplicando-se a renda à data da ocupação pelo número de anos que perdurou a expropriação; no caso do prédio não arrendado, o rendimento líquido é encontrado partindo-se do rendimento líquido médio da terra, fixado no Anexo nº 4 à Portaria nº 197-A/95, actualizando-se aquele valor de 1995, à data da ocupação, por aplicação da taxa de 2,5% ano, o que provoca necessariamente a diminuição daquele valor e multiplica-se pelos anos que durou a ocupação e expropriação.

6. A taxa de actualização do valor encontrado é a prevista no referido art. 19º e aplica-se ao valor encontrado, quer se trate de proprietário senhorio quer de proprietário que explorava directamente o património.

7. A percentagem a atribuir pela perda do rendimento líquido da terra (nua propriedade) é sempre a mesma, de 20% do valor global indemnizatório, não existindo do ponto de vista legal, diferença de percentagem quer o prédio em causa se encontrasse ou não arrendado.

8. Aliás, só assim se respeita o princípio legalmente consagrado de que a indemnização é uma só (v.d. nomeadamente, o nº 4 do art. 5º do DL nº 199/88, entre outros) e que é repartido, no caso da existência de arrendamento em 20% para o senhorio (nua propriedade) e 80% para o rendeiro, como igualmente consta daquele diploma.

9. Pelo que eventual aumento na distribuição da percentagem do todo único indemnizatório ao senhorio, acarreta obrigatoriamente prejuízo para o rendeiro.

10. O douto acórdão na parte recorrida, faz incorrecta interpretação da lei ao entender que o factor renda usado no cálculo da indemnização não sofre actualização e ao remeter para a realização de diligências instrutórias para apurar a evolução previsível das rendas no período de tempo que mediou entre a ocupação e a devolução do prédio, violando nessa parte os arts 5º, nº 4, 7º, nº 1 e 14º do DL nº 199/88, pelo que

Deve ser julgado procedente o presente recurso e, em consequência revogar-se o acórdão recorrido, com as legais consequências.

Não foram apresentadas contra-alegações, relativamente a este recurso.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido da manutenção do acórdão recorrido, que entende ter conhecido de todas as questões de que devia conhecer e não merecer qualquer censura.

Por acórdão de 16-12-2003, a Secção decidiu não atender as nulidades por omissão de pronúncia invocada pelo Recorrente,

O Recorrente veio desistir do recurso jurisdicional na parte relativa aos critérios de cálculo e actualização das rendas, desistência essa que foi julgada válida por despacho do Relator.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1. No procedimento que correu seus termos na Divisão de Gestão e Estruturação Fundiária da Direcção Regional de Agricultura do Alentejo do MADRP, foi elaborada a 16 de Janeiro de 1999 a informação n.º 114/99 (Proc. 06543) com vista à fixação de indemnização devida ao aqui recorrente na sequência da ocupação dos prédios rústicos ali identificados, de que era proprietário à data da ocupação, informação constante do P.I., a fls. 116-118 e aqui dada por reproduzida, na qual se propôs que o montante da indemnização fosse fixado em 39.283.661$00 a que acrescem juros nos termos do Dec. Lei n.º 213/79, de 14 de Julho", com as deduções ali enunciadas;

2. De tal informação foi o ora recorrente notificado através do ofício n.º 050/059/000, constante do P.I., a fls. 115 e aqui dado por reproduzido;

3. Respondeu o ora recorrente a tal ofício, reclamando da indemnização proposta, através da sua exposição de 12/02/99, inserta no P.I., a fls.164-172, cujo teor se dá aqui por reproduzido;

4. Na Divisão de Gestão e Estruturação Fundiária da Direcção Regional de Agricultura do Alentejo do MADRP foi então produzida, a 20 de Março de 2000, a informação n.º 229/2000, constante do P.I., a fls. 212-209 e documentada nos autos a fls. 33-36, aqui dada por reproduzida, e na qual, depois de ali se afirmar que, "atendendo aos elemento informativos e documentais constantes do processo de reserva n.º EVR 543, conclui-se atender parcialmente o reclamado tendo como fundamento o documento de fls. 121 a 123 e as informações de fls. 179 a 184 e 102", mais se acrescentando que, "não é de atender o reclamado relativamente a rendas", para o que se ponderou essencialmente o seguinte:

- "pretende-se que o valor das rendas seja o estabelecido nas portarias de rendas máximas saídas ao longo do tempo e actualizadas de acordo com a evolução do índice dos preços no consumidor, publicados pelo I.N.E.";

- "nos termos das disposições conjugadas no art. 5.º, n.º 3, do Dec. Lei n.º 199/88, de 31/05, art. 5.º, n.º 4 do Dec. Lei n.º 38/95, de 14/03 e art. 3.º, n.º 4 da Port.ª n.º 197-A/95, de 17/03, a indemnização definitiva devida aos proprietários de prédios não explorados directamente por estes, corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a data da ocupação até ao regresso daqueles bens aos à posse dos seus titulares";

- "por outro lado, e porque se trata da indemnização para o proprietário do prédio ocupado, a fixação do termo do prazo do contrato de arrendamento só releva para o cálculo da indemnização do rendeiro".

Depois de se referir na mesma informação que, na sequência de dúvidas relativas à fixação da indemnização em causa e com vista a esclarecê-las, foi proferido pelo Secretário de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Rural o despacho orientador de 2/07/96 e posteriormente o de 24/10/96, o valor da indemnização foi recalculado para o valor de 37.241.939$00, a que acrescem juros nos termos do Dec. Lei n.º 213/79, de 14 de Julho com as deduções ali referidas.

5. Pelo Director Regional foi exarado a 15/06/2000 no canto superior esquerdo da referida informação n.º 229/2000 o despacho de, "CONCORDO. À consideração de Sua Ex.ª o Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas".

6. No canto superior direito da mesma informação foram exarados: pelo Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, com a data de 18/09/2000, o despacho de "CONCORDO. Remeta-se para despacho de Sua Ex.ª o Senhor Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças", e com a data de 17/10/2000, pelo Senhor Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, o despacho de "CONCORDO", despacho conjunto que o recorrente elege como objecto do presente recurso.

3- O Recorrente A... imputa ao acórdão recorrido uma nulidade, por omissão de pronúncia, cujo conhecimento é logicamente prioritário.

A nulidade de decisão judicial por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de pronunciar-se sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado [art. 668.º, n.º 1, alínea d), do C.P.C., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.].

Esta nulidade está conexionada com os deveres de cognição do Tribunal, previstos no artigo 660.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, em que se estabelece que o juiz tem o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

No caso em apreço, o Recorrente entende que o Tribunal não se pronunciou sobre as questões da actualização das rendas para valores de 1994/95 nem sobre a actualização da cortiça para valores actuais e correntes, apenas decidindo que ela não estava sujeita a actualização nos termos dos arts. 22.ºe 23.º do Código das Expropriações.

No acórdão recorrido refere-se, sobre a primeira questão, em suma, que a indemnização devida pela privação do uso e fruição dos prédios desde a data da ocupação até à da devolução, deve ser determinada atendendo às rendas que seriam devidas como se a relação de arrendamento se tivesse mantido em vigor nesse período, devendo apurar-se o valor no processo administrativo especial previsto nos artigos 8º e 9º do Decreto-Lei nº 199/88, de forma corresponder à evolução previsível e presumível das rendas naquele período, não estando esse valor sujeito a actualização por aplicação supletiva ou analógica, nomeadamente do regime dos artigos 22º e 23º do Código das Expropriações (C.E.) de 1991, mas antes ao regime de pagamento estabelecido pela Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, e pelo Decreto-Lei nº213/79, de 14 Julho, visto que não ocorre incompletude de regulamentação (fls. 144).

Estando aqui afirmado que é aplicável o regime de pagamento estabelecido pela Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, e pelo Decreto-Lei nº213/79, de 14 Julho, e que não há incompletude de regulamentação está dada, implicitamente, uma resposta negativa à questão da actualização do valor das rendas para valores de 1994/95, que não está prevista naqueles diplomas.

Não há, assim, omissão de pronúncia quanto à primeira questão referida.

No que concerne à questão da actualização dos valores da cortiça, refere-se no acórdão recorrido a aplicação do mesmo regime da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, e do Decreto-Lei nº213/79, de 14 Julho, reafirmando-se que se trata de um regime de pagamento especial e exaustivo, sem lacunas de regulamentação, pelo que, pelas mesmas razões, também não ocorre omissão de pronúncia quanto à segunda questão referida.

4- Antes de mais, convém examinar a evolução legislativa sobre as indemnizações relativas a prédios expropriados e nacionalizados no âmbito da Reforma Agrária.

A Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, veio estabelecer as regras básicas sobre indemnizações a ex-titulares de bens nacionalizados ou expropriados, fixando nos arts. 13.º e seguintes critérios próprios para indemnizações aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, bem como as formas de pagamento (art. 18.º, 20.º e 21.º), os prazos da amortização dos títulos da dívida pública correspondentes ao valor da indemnização (art. 19.º) e as respectivas taxas de juro (art. 19.º, n.º 2, e quadro anexo) e sua contagem (art. 24.º).

Porém, nos seus arts. 8.º, n.º 1, alíneas b) e c), e 37.º, n.º 2, fazia-se depender de legislação complementar, a publicar no prazo de 60 dias, a determinação das indemnizações relativas a prédios rústicos, legislação essa que não veio a ser publicada, nesse prazo.

O Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, veio preencher a omissão desta legislação, definindo os critérios de avaliação dos bens e direitos a indemnizar, propondo-se «o Governo assegurar a observância do princípio, fundamental do nosso sistema jurídico, de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação» e anunciando que «a determinação do valor real dos prédios rústicos atingidos pela nacionalização ou expropriação há-de resultar da aplicação de um método que permita, com o necessário rigor técnico e objectividade, apurar o valor real ou corrente dos bens e direitos a indemnizar, isto é, o valor provável de transacção desses bens».(Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 199/88.)

Concretizando estes desígnios, estabeleceu-se no art. 7.º deste diploma que «as indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos, apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos» e que «o valor atrás indicado deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar».

Constatando-se que «o período de tempo que mediou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva» decidiu o Governo que «tais prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização deverão ser igualmente objecto de reparação».(Mesmo Preâmbulo.)

Esta intenção foi materializada no art. 3.º, n.º 1, alínea c), deste diploma em que se estabeleceu que «as indemnizações definitivas calculadas nos termos deste diploma visam compensar (...) a privação temporária do uso e fruição dos bens indicados no artigo 2.º, n.º 1, alíneas a) e c), no caso de devolução desses bens em momento ulterior ao da sua nacionalização ou expropriação» (As alíneas a) e c) do n.º 1 do art. 2.º, nas redacções iniciais, estabeleciam que «serão objecto imediato de indemnização definitiva, calculada nos termos deste diploma», a) «os prédios rústicos objecto de expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, neles se compreendendo todo o capital fundiário constituído, por terra e plantações, melhoramentos fundiários e obras e construções», e c) «os prédios urbanos expropriados ou nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária».), no art. 5.º, em que se estabelece o regime desta indemnização e no art. 14.º em que se identificam os titulares desse direito de indemnização.

O Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, veio alterar aquele Decreto-Lei n.º 199/88, e, constatando que «a quase totalidade do património rústico nacionalizado ou expropriado foi devolvido aos seus anteriores titulares», esclareceu que as «indemnizações visam fundamentalmente compensar a não consideração do direito de reserva, consagrado na lei, aquando da retirada dos bens à esfera jurídica dos particulares em período histórico cronologicamente bem delimitado (os anos de 1975 e de 1976)». (Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 38/95.)

Este Decreto-Lei n.º 38/95 deu nova redacção àqueles arts. 5.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88, que passaram a ter as seguintes redacções:

Artigo 5.º

1- A indemnização pela privação temporária do uso e fruição prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º corresponderá ao valor do rendimento líquido dos bens durante o período em que o seu titular tiver ficado privado do respectivo uso e fruição, tendo em conta a exploração praticada nos prédios rústicos à data da sua expropriação ou nacionalização, ou da sua ocupação, no caso de esta a ter precedido.

2- O valor do rendimento líquido a que se refere o número anterior será calculado com base no somatório das seguintes parcelas:

a) Rendimento líquido das culturas arvenses de sequeiro, para as rotações culturais tradicionais em cada tipo de solos, calculado com base nos valores médios por hectare e por ano de privação;

b) Rendimento líquido das culturas arvenses de regadio, dos pomares, olivais e outras culturas permanentes efectivamente praticadas no prédio rústico à data da ocupação, expropriação ou nacionalização, por hectare e ano de privação;

c) Rendimento líquido dos efectivos pecuários ocupados ou requisitados, por cabeça animal e ano de privação;

d) Rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, e do Decreto-Lei n.º 74/89, de 3 de Março, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal.

3- A pedido do indemnizando, o valor obtido com base nos critérios estabelecidos no número anterior poderá ser alterado por prova documental em contrário, designadamente com base nas declarações do imposto sobre a indústria agrícola referentes ao ano que precedeu a ocupação, nacionalização ou expropriação.

4- No caso de a propriedade estar arrendada, a indemnização prevista no n.º 1 será repartida entre o arrendatário e os titulares de direitos reais nos mesmos termos em que era repartido o próprio rendimento líquido do prédio.

5- Se a reserva tiver sido atribuída sobre prédio diverso do que foi ocupado, nacionalizado ou expropriado, haverá lugar à indemnização por privação temporária de uso e fruição, na medida em que o valor da reserva tenha sido abatido ao valor do prédio ocupado, nacionalizado ou expropriado nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º

Artigo 14.º

1- Os proprietários ou titulares de outros direitos reais de gozo sobre bens nacionalizados ou expropriados a quem tenham sido devolvidos esses bens em data posterior à da ocupação, nacionalização ou expropriação terão direito a uma indemnização pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos.

2- O período de privação referido no número anterior conta-se desde o momento da ocupação desses bens até ao regresso à posse dos mesmos bens pelos seus titulares, independentemente da existência de acto administrativo com esse objectivo.

3- A indemnização prevista no n.º 1 será calculada multiplicando os anos de privação pelo valor por hectare ou por cabeça animal, nos termos estabelecidos no artigo 5.º.

4- No caso de prédio arrendado, a indemnização prevista no n.º 1 será atribuída ao arrendatário cuja posição jurídica haja sido interrompida em consequência da nacionalização, cabendo ao titular de direito real que dispunha de uso e fruição do prédio uma indemnização pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento.

Este Decreto-Lei n.º 38/95 aditou também um n.º 7 ao art. 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, relativo à indemnização por frutos pendentes, estabelecendo que «a indemnização por frutos pendentes à data da expropriação ou nacionalização será calculada com base nos respectivos valores à data em que os mesmos foram ou seriam comercializados, e a correspondente a produtos armazenados não devolvidos com base no valor corrente à data do pagamento da indemnização».

O mesmo Decreto-Lei n.º 38/95, aditou também um art. 16.º ao Decreto-Lei n.º 199/88, em que se estabelece que «as fórmulas técnicas necessárias à determinação das indemnizações previstas no presente diploma serão objecto de portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Agricultura».

Ao abrigo deste art. 16.º, veio a ser publicada a Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março que, relativamente à indemnização pela privação temporária do uso e fruição estabeleceu, no seu n.º 2.º, n.º 1, que «o valor definitivo da indemnização pela privação temporária do uso e fruição do património fundiário expropriado, nacionalizado ou meramente ocupado e posteriormente devolvido, será calculado com base nos rendimentos líquidos médios, já actualizados, constantes dos quadros anexos n.ºs 4, 5 e 6, multiplicados pelo número de anos em que se verificou a privação efectiva dos bens, contados desde a data da ocupação até à sua posterior posse ou detenção pelos ex-titulares, independentemente de acto administrativo e, nos casos previstos no artigo 30.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, com a nova redacção da Lei n.º 46/90, de 22 de Agosto, de acordo com os comprovativos que fundamentaram a portaria de reversão ». (Não se está perante qualquer das situações previstas no art. 30.º da Lei n.º 109/88, com a redacção da Lei n.º 46/90, que estabelece o seguinte:

Reversão

1- Por portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação pode ser determinada a reversão dos prédios ou de parte dos prédios rústicos expropriados quando se comprove que:

a) Permaneceram na posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou na dos respectivos herdeiros;

b) Antes de 1 de Janeiro de 1990 e independentemente de acto administrativo com esse objecto, regressaram à posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou às dos respectivos herdeiros;

c) Os prédios permaneceram ou regressaram à posse e exploração do Estado, quando se trate de explorações exclusivamente florestais, ou quando os anteriores titulares ou os respectivos herdeiros se substituíram ao Estado nos arrendamentos celebrados com os beneficiários da entrega em exploração, por acordo com estes.

2- Os factos invocados por qualquer interessado para os efeitos do número anterior devem ser provados nos termos gerais de direito, cabendo à direcção regional de agricultura competente na respectiva área a apreciação da prova produzida, com vista ao apuramento dos factos que importam à decisão final.)

Esta mesma Portaria estabeleceu que «o valor definitivo da indemnização devida pelo capital de exploração não devolvido será calculado com base nos inventários realizados à data da ocupação ou reconstituídos de acordo com o que está estabelecido no n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, com a nova redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, adoptando-se» (...) «para os frutos pendentes, produtos armazenados e avanços às culturas, os preços correntes dos produtos e serviços constantes das publicações do Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural Preços de Factores de Produção Agrícola 1994/1995 e Custo de Execução das Principais Tarefas Agrícolas, de Junho de 1994».

No n.º 4 do n.º 2.º desta Portaria 197-A/95 estabeleceu-se que, nos casos de prédios ou partes de prédios não explorados directamente pelos respectivos proprietários ou usufrutuários e em que os direitos de exploração não foram restabelecidos, a indemnização a que se refere o n.º 1 corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a data da ocupação até ao regresso daqueles bens à posse dos seus titulares.

5- Após a desistência parcial do recurso jurisdicional, está em causa apenas a questão do valor da indemnização pela privação de rendimentos florestais (cortiça).

Do exame da legislação indicada apura-se que, com o Decreto-Lei n.º 199/88, se introduziu no regime de indemnizações relativo às expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da Reforma Agrária, a par de indemnizações pela «perda do direito de propriedade, perfeita ou imperfeita» e pela «caducidade dos direitos do arrendatário» [art. 3.º, n.º 1, alíneas a) e b)], uma indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos prédios expropriados ou nacionalizados, indemnização esta que se aplica em todos os casos em que houve devolução dos bens em momento ulterior [art. 3.º, n.º 1, alínea c), deste diploma].

Assim, nestes casos em que houve devolução dos bens, não há qualquer outra indemnização, no que concerne a bens devolvidos, pois esta visa, precisamente, reparar o prejuízo global sofrido com a privação do uso e fruição, como decorre do 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88.

No caso dos autos, está-se perante uma situação em que ocorreu a devolução global dos prédios expropriados [segundo se infere da alínea a) da matéria de facto fixada], pelo que há lugar à indemnização por privação temporária do uso ou fruição desses prédios, à face do preceituado nos referidos arts. 3.º, n.º 1, alínea c), e 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88.

A indemnização por privação temporária, no que concerne ao rendimento florestal, é a correspondente ao «rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, e do Decreto-Lei n.º 74/89, de 3 de Março, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal», como expressamente se refere na alínea d) do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88.

Consequentemente, nestes casos de devolução de bens, não há lugar a uma indemnização autónoma por frutos pendentes, designadamente a prevista no n.º 7 do art. 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, pois esta tem lugar nos casos em que os bens que integravam o capital de exploração não foi devolvido, como se conclui do conjunto das disposições deste artigo, em que se incluem referências expressas a bens que não tenham regressado à posse dos seus titulares e a bens não devolvidos (n.ºs 4 e 6), conjugadas com o art. 14.º, em que se prevê uma indemnização autónoma «pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos».

Relativamente aos bens devolvidos, o único prejuízo consubstancia-se em tal privação e, por isso, se ele é indemnizado autonomamente, abrangendo o rendimento líquido dos bens florestais, a atribuição cumulativa de uma indemnização por frutos pendentes, que constituem uma parte do rendimento líquido do prédio durante o período de privação, reconduzir-se-ia a uma inaceitável duplicação parcial de indemnização pelo mesmo prejuízo.

6- No caso em apreço, o valor da indemnização relativa à cortiça extraída foi calculada tomando por referência os valores pelos quais foi vendida, como se depreende da referência feita no acórdão recorrido à não actualização.

Como se referiu, no art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88, depois de se estabelecer, no n.º 1, que «as indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos, apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos», acrescenta-se, no n.º 2 que «o valor atrás indicado deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar».

Assim, também no caso de produtos florestais, depois de determinado o rendimento líquido com base nos valores de venda desses produtos e dos encargos previstos no art. 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 312/95, de 31 de Julho [aplicável por força do disposto na alínea d), do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88] haveria que determinar qual o valor que correspondia a esse à data em que a Recorrente ficou privada do uso e fruição dos prédios.

Como se referiu, esta determinação do valor dos bens nesta data está em sintonia com o art. 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios, sendo a retroacção do cálculo do valor que pode explicar a contagem de juros desde esse momento.

Aquele art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 é a última emanação legislativa sobre indemnizações definitivas ao abrigo das leis da Reforma Agrária, pelo que revoga quaisquer outras normas que pudessem dispor em sentido contrário, designadamente as que regiam as indemnizações provisórias (art. 7.º, n.º 2, do Código Civil).

Por outro lado, este art. 7.º aplica-se a todas as indemnizações derivadas de expropriações ou nacionalizações efectuadas ao abrigo daquelas leis, como resulta do seu n.º 1, e, por isso, não há qualquer discriminação de qualquer dos tipos de titulares de indemnizações, quanto ao momento que é considerado como o relevante para cálculo dos valores dos bens ou direitos de que ficaram privados.

Designadamente, não tem suporte legal uma distinção entre as indemnizações pela perda de património e as derivadas de privação temporária. Com efeito, no art. 3.º do Decreto-Lei n.º 199/88, depois de se indicarem, no seu n.º 1, os tipos de indemnizações (pela perda do direito de propriedade, perfeita ou imperfeita, pela caducidade de direitos de arrendatário e pela perda temporária de direitos de uso e fruição) estabelece-se, no seu n.º 2, que aos titulares de bens expropriados ou nacionalizados ao abrigo das leis sobre a reforma agrária não são atribuídas indemnizações parcelares por cada um dos tipos de perda de bens ou direitos, mas sim uma única indemnização global, que resulta da adição das várias indemnizações e da subtracção de valores aí indicados.(Estas situações de indemnização única formada por indemnizações parcelares, para além de poderem ocorrer relativamente ao mesmo prédio em que haja mais do que um tipo de indemnizações poderão ocorrer também nos casos em que uma pessoa seja titular de mais que um prédio, pois o art. 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 199/88 estabelece, imperativamente, que seja organizado «um único processo para o cálculo da indemnização definitiva relativa aos bens e direitos da mesma pessoa sitos no mesmo distrito».)

Por isso, embora a Lei n.º 80/77 apenas previsse indemnizações por privação definitiva de direitos (o que se explica por não estar prevista, ao tempo, a devolução de bens que só depois veio a ser decidida legislativamente) tendo de haver uma única indemnização global, toda ela tem de ser paga nos mesmos termos, não estando prevista outra forma de pagamento que não seja através dos títulos previstos naquela Lei.

Assim, o art. 18.º da Lei n.º 80/77, que impõe o pagamento da indemnizações por expropriações e nacionalizações, inclusivamente as definitivas, em títulos de dívida pública, com o regime de juros previsto nos seus arts. 19.º e 24.º, tem de ser interpretado de forma actualista, de modo a abranger também as indemnizações definitivas que tenham subjacente situações de privação temporária, previstas no Decreto-Lei n.º 199/88.

Aliás, não havendo qualquer outro diploma legal que se refira a outros títulos para pagamento de indemnizações derivadas de expropriações e nacionalizações ao abrigo das leis da reforma agrária, é forçosamente aos títulos previstos no art. 18.º e seguintes da Lei n.º 80/77 que se reportam os n.ºs 1 e 2 do art. 15.º do Decreto-Lei n.º 199/88 e o n.º 9.º da Portaria n.º 197-A/95, ao referirem-se aos «títulos das indemnizações».

Assim, aquela indemnização unitária vence globalmente juros nos termos dos arts. 19.º e 24.º daquela Lei, como resulta do preceituado naquele art. 18.º.

O facto de a Portaria n.º 197-A/95 só prever expressamente o pagamento destes juros no seu n.º 1.º, que se reporta à avaliação definitiva do património fundiário não devolvido, não pode afectar o que resulta da Lei n.º 80/77 e do Decreto-Lei n.º 199/88, pois aquele é um diploma regulamentar, hierarquicamente inferior aos diplomas com valor legislativo, que só tem validade na medida em que não contrariar o preceituado nestes, como resulta do preceituado no art. 115.º, n.º 5, da C.R.P., na redacção vigente em 1995, que proíbe que por actos diferentes dos aí indicados como tendo valor legislativo (leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais) sejam interpretados, integrados, modificados, suspensos ou revogados preceitos de diplomas legislativos. (O mesmo se pode dizer, por maioria de razão, relativamente à declaração do Senhor Director Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste que o Recorrente juntou a fls. 280, que não tem valor normativo.

De resto, nessa declaração, embora sem uma fundamentação jurídica explícita, nem se diz nada em contrário do que neste acórdão se afirma, neste ponto, pois, começando por afirmar-se que a Lei n.º 80/77 apenas previu indemnizações por perda de património (o que é inquestionável), acaba por se concluir que, para sua a aplicação às situações de privação temporária, houve que estabelecer uma correcção matemática, «a nível da regulamentação daquela lei», o que significa que, afinal, é esta lei que tem de ser aplicada, com regulamentação, a estas situações de privação temporária.)

Por isso, no caso em apreço, a indemnização pela extracção de produtos florestais foi correctamente calculada, como parte do rendimento líquido dos bens durante o período de privação do uso e fruição dos prédios, nos termos da alínea d) do n.º 2 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 199/88, não tendo de ser calculada, total ou parcialmente, nos termos previstos no n.º 7 do art. 11.º daquele diploma para os «frutos pendentes».

Assim, conclui-se que não tinha de haver uma actualização dos valores das vendas dos produtos florestais para valores de 1994/1995, nem aplicação subsidiária do Código das Expropriações, por a legislação referida prever expressamente a forma de cálculo dos valores da indemnização, desde os momentos a considerar para esse cálculo até à remuneração pelo atraso no seu pagamento.

7- Existindo este regime de actualização especial para as indemnizações devidas por expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da Reforma Agrária, designadamente relativas a prédios arrendados, não se pode entender que exista uma lacuna de regulamentação, que permita a aplicação de qualquer outro regime.

Porém, os Recorrentes suscitam a questão da inconstitucionalidade deste regime de actualização, que entendem ser incompatível com os arts. 13.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2, da C.R.P., e os princípios da justiça, da proporcionalidade e da igualdade.

Aquele art. 24.º da Lei n.º 80/77 estabelece um regime de actualização da indemnização, através dos juros dos títulos referidos, e o art. 7.º, n.ºs e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 impõe, relativamente a todas as indemnizações, que o valor real e corrente dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja reportado ao momento em que ocorreu o acto que privou o seu titular desses bens ou direitos.

No entanto, o regime de actualização previsto nos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 e respectivo Anexo é um regime diferenciado, pois, conforme o valor que cada titular de direito de indemnização tem a receber, são-lhe entregues títulos de uma das doze classes referidas neste Anexo (com prazos de pagamento, períodos de diferimento e taxas de juros diferentes), prevendo-se também, no n.º 1 do art. 20.º, que os pagamentos de indemnizações enquadráveis na Classe I (até 50.000$00), possam ser efectuados em dinheiro. Prevê-se ainda no art. 22.º daquela Lei (Redacção dada pela Lei n.º 36/81, de 31 de Agosto.) um regime excepcional para as Misericórdias e outras instituições privadas de solidariedade social, fundações, cooperativas e congregações e associações religiosas e admitiu-se, no art. 39.º, a possibilidade de estabelecimento de um regime especial para estrangeiros. (Que veio a ser estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 31/80, de 6 de Março, que prevê o pagamento em títulos do Tesouro.)

Porém, esta excepção e regimes diferenciados não implicam uma ofensa do princípio da igualdade, pois este só proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material aceitável e, no caso, elas têm-no, pois são diferentes também as presumíveis capacidades económicas dos titulares de direito de indemnização (e a consequente premência de obter o dinheiro correspondente à indemnização) que deixam entrever as dimensões dos respectivos direitos, designadamente no que concerne ao pagamento em dinheiro, de que beneficiam apenas titulares de pequenos direitos de indemnização que, tendencialmente, terão situação económica mais débil e, por isso, terão necessidade de mais pronta reparação.

Por outro lado, o n.º 2 do art. 62.º da C.R.P., que estabelece que «a requisição e expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização», não é aplicável nesta matéria, por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista nos arts. 83.º e 94.º (em redacções anteriores os arts. 82.º e art. 97.º) da C.R.P

Na verdade, como tem vindo a sustentar o Tribunal Constitucional «quando se trate de matérias especificamente sediadas na âmbito da constituição económica, o artigo 62.º não é obstáculo a restrições do direito de propriedade, se nessa sede existir norma constitucional que dê cobertura suficiente a tais limitações» (Neste sentido, podem ver-se os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 14/84, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 2.º, página 339, e n.º 491/02, de 26-11-2002, proferido no processo n.º 310/99, publicado no Diário da República, II Série, de 22-1-2003, página 1057.), o que é o caso da Reforma Agrária, prevista naqueles arts. 94.º e 97.º.

Naquele art. 83.º deixa-se para a lei ordinária a fixação do critério das indemnizações e nos termos do art. 94.º não se inclui referência a «justa indemnização», ao contrário do que sucede com aquele art. 62.º, referindo-se apenas «o direito do proprietário à correspondente indemnização e à reserva de área suficiente para a viabilidade e a racionalidade da sua própria exploração».

Assim, relativamente a nacionalizações e expropriações ao abrigo das leis da reforma agrária, não é constitucionalmente imposto, como no caso do art. 62.º, n.º 2, uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios.(Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- do Pleno, de 5-6-2000, proferido no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 748;

- de 28-6-2001, proferido no recurso n.º 46416;

- de 18-10-2001, proferido no recurso n.º 46053;

- de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 47033;

- de 7-2-2002, proferido no recurso n.º 47393;

- de 28-5-2002, proferido no recurso n.º 47476;

- de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 47465;

- de 4-6-2002, proferido no recurso n.º 47420;

- de 19-6-2002, proferido no recurso n.º 47093;

- de 26-9-2002, proferido no recurso n.º 47973;

- de 30-10-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º 46872, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 494, página 266;

- de 7-11-2002, proferidos nos recursos n.ºs 47930 e 48088;

- de 4-12-2002, proferidos nos recursos n.ºs 46263 e 47991.

No mesmo sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- n.º 39/88, de 9-2-88, proferido no processo n.º 136/85, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 374, página 114;

- n.º 605/92, de 17-12-92, proferido no processo n.º 67/92, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 422, página 60, e Diário da República, 2.ª Série, de 8-4-93, página 3818; e

- n.º 341/94, de 26-4-94, proferido no processo n.º 34/93, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 4-11-94.)

Por outro lado, no âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma da tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [art. 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [art. 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica».(Essencialmente neste sentido, o acórdão n.º 39/88, do Tribunal Constitucional, atrás citado, a páginas 145.)

Por isso, não pode considerar-se injusta ou desproporcionada uma lei só porque trata de forma diferente os cidadãos em função da sua situação económica, permitindo concretizar a indemnização em dinheiro mais cedo e com menor risco de desvalorização a quem presumivelmente terá pior situação económica, antes se tendo de concluir que esse tratamento diferenciado em matéria de intervenção do Estado na economia pode consubstanciar concretização daquelas directrizes constitucionais.

Assim, o regime de pagamento de indemnizações previsto nos arts. 19.º, 24.º e Anexo da Lei n.º 80/77 e no art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 não é incompatível com os arts. 13.º e 62.º, n.º 2, da C.R.P., nem com os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade.

8- Por outro lado, esta interpretação do Decreto-Lei n.º 199/88, com as alterações operadas pelos Decretos-Lei n.ºs 199/91 e 38/95, no sentido de ser aplicável o regime de pagamento através dos títulos previstos na Lei n.º 80/77, é mesmo a única que pode considerar-se compatível com a Constituição, por razões de constitucionalidade orgânica.

Na verdade, à face da Constituição na redacção de 1982, em cuja vigência foi emitido pelo Governo o Decreto-Lei n.º 199/88, legislar sobre os critérios de fixação de indemnizações relativas à intervenção, nacionalização ou socialização dos meios de produção (Nestes conceitos de nacionalização e socialização dos meios de produção se enquadram as expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária, pois eles abrangem as situações de expropriação de bens de produção enquanto tais, para continuarem nessa qualidade na propriedade do Estado ou para exploração através de formas colectivas (neste sentido, podem ver-se J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, de 2.ª edição, volume 1.º, páginas 391-392).) inseria-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [art. 168.º, n.º 1, alínea l), na redacção de 1982](Esta alínea l) reproduz exactamente as palavras utilizadas no art. 82.º, pelo que a lei a que este artigo se reporta terá ser uma lei formal.).

Esta reserva relativa de competência legislativa para fixação de critérios de indemnização foi mantida na revisão constitucional de 1989, embora com outra terminologia, reportando-se a alínea l) do n.º 1 do seu art. 168.º aos «meios e formas de intervenção, expropriação, nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles casos, de indemnizações»;

Em qualquer dos casos é, assim, inequívoco que a fixação dos critérios de indemnização por expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária estava incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, ao tempo em que foi aprovado pelo Governo o Decretos-Lei n.º 199/88, bem como ao tempo em que os Decretos-Lei n.ºs 99/91, de 29 de Maio, e 38/95, de 14 de Fevereiro, lhe introduziram alterações.

Assim, sem autorização legislativa que lhe permitisse legislar autonomamente sobre a fixação de critérios de indemnização, apenas era permitido ao Governo desenvolver os princípios e as bases gerais da Reforma Agrária fixadas pela Lei n.º 80/77, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 do art. 201.º da Constituição (em qualquer daquelas redacções).

Foi ao abrigo desta norma que foram emitidos aqueles diplomas (No Decreto-Lei n.º 199/91 invoca-se também, além da alínea c), a alínea a) do n.º 1 do art. 201.º da C.R.P., que prevê a competência do Governo para legislar em matérias não incluídas na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, mas, no que se possa reportar a fixação de critérios de indemnização relacionadas com intervenção, nacionalização e socialização dos meios de produção, a validade daquele Decreto-Lei só podia basear-se na alínea c).).

Porém, como resulta do preceituado no n.º 2 do art. 115.º da C.R.P., em qualquer daquelas redacções, os diplomas aprovados pelo Governo ao abrigo daquela alínea c) estão subordinados às leis cujos regimes jurídicos desenvolvem, dependendo a validade constitucional daqueles da sua compatibilidade com estes.

A Lei n.º 80/77 estabelece, no n.º 2 do seu art. 1.º, que «as nacionalizações de empresas, de acções e outras partes do capital social de empresas privadas, as nacionalizações de prédios realizadas nos termos do Decreto-Lei n.º 407-A/75, de 30 de Julho, e as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25 de Abril de 1974, conferem aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectivada nos termos e condições da presente lei».

No seu art. 18.º, relativo ao «pagamento da indemnização», estabelece-se que «com excepção do disposto no artigo 20.º, o direito à indemnização, tanto provisória como definitiva, efectiva-se mediante entrega ao respectivo titular, pelo Estado, de títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos seguintes».

As excepções previstas no art. 20.º, em que se permite o pagamento em dinheiro, são apenas as de indemnizações até 50.000$00 e as devidas por frutos pendentes.

Por isso, estando as opções legislativas do Governo limitadas pela Lei n.º 80/77, o Governo não podia, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, estabelecer, nos Decretos-Lei n.ºs 199/88 e 38/95, o pagamento de indemnizações por privação temporária do uso e fruição de valor superior a 50.000$00 por forma diferente da prevista naquela Lei, que era o pagamento através «títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos» subsequentes àquele art. 18.º.

Assim, tem de concluir-se que, em vez de ofender a Constituição, a solução legislativa adoptada pelo Governo naqueles diplomas, no que concerne à forma de pagamento das indemnizações, era a única que o Governo podia adoptar à face dos poderes legislativos que, nestes casos, a Constituição lhe conferia.

Por isso, em face do regime legal aplicável ao pagamento de indemnizações, não podiam também os Autores do acto recorrido decidir o pagamento por forma diferente da que foi adoptada no acto recorrido.

Na verdade, «aí onde a Constituição imponha reserva de lei, legalidade não implica somente prevalência ou preferência de lei, nem sequer prioridade de lei; traduz-se em sujeição do conteúdo dos actos administrativos e jurisdicionais aos critérios, aos valores, ao sentido imposto pela lei como acto legislativo; envolve, senão monopólio normativo (reserva absoluta), pelo menos fixação primária de sentido normativo (reserva relativa) pela lei».(JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, tomo V, 1997, página 216.)

Por isso, é de concluir que a solução aqui adoptada, em vez de contrariar as normas e princípios constitucionais referidos pela Recorrente, é a única que assegura a constitucionalidade das opções legislativas materializadas nos referidos Decretos-Lei n.ºs 199/88 e 38/85.

Termos em que acordam neste Pleno da Secção do Contencioso Administrativo em:

- negar provimento aos recursos;

- confirmar o acórdão recorrido,

- condenar o Recorrente A... em custas com taxa de justiça de 400 euros e procuradoria de 50%.

Lisboa, 17 de Junho de 2004 – Jorge de Sousa (relator) – J Simões de Oliveira – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – João Cordeiro –