07/02 - Tribunal dos Conflitos

São competentes, em razão da matéria, os tribunais administrativos, e não os tribunais cíveis, para decretarem providência cautelar não especificada em que se pede a interdição da realização de prova de tiro aos pombos em vôo com armas de fogo, organizada por C... sob a coordenação da B

Acordam no Tribunal de Conflitos.

A tramitação processual.

A A... requereu, nos Tribunais Cíveis de Lisboa, providência cautelar comum contra a B... e contra o C

Decretada a providência, as requeridas deduziram-lhe oposição, que veio a ser julgada improcedente e assim mantida a providência decretada.

Recorreram de agravo as requeridas, invocando, essencialmente:

a) a incompetência material do Tribunal cível

b) a conformidade à lei da actividade de tiro aos pombos em vôo.

A Relação de Lisboa considerou materialmente competente a jurisdição administrativa, neste caso o Tribunal Administrativo de Círculo, motivo por que, dando provimento ao agravo, absolveu os requeridos da instância.

O recurso

Da decisão da Relação recorreu a requerente A..., de agravo, para o STJ, que, por despacho de fls. 1226, mandou reexpedir os autos para este Tribunal de Conflitos, atento o disposto no art. 107, nº 2 do CPC.

Alegando, concluiu a recorrente pela competência dos tribunais comuns, com base na seguinte argumentação:

a) nos presentes autos não se discute a competência da B..., mas tão só e apenas a licitude ou ilicitude das actividades de tiro aos pombos;

b) o conflito de interesses é pois de âmbito civil e todas as partes são pessoas colectivas de direito privado;

c) in casu, não houve a prática de qualquer acto com prerrogativas de autoridade que pudesse afectar a agravante;

d) são os Clubes que organizam estas provas, ainda que com a supervisão da Federação: trata-se de uma actividade económica de que os Clubes tiram receitas, e que nada tem a ver com o interesse público;

e) não houve qualquer actuação – como por exemplo, um acto administrativo susceptível de recurso contencioso junto dos Tribunais Administrativos –, levada a cabo por uma das partes, de prossecução do interesse público e utilizando os meios típicos da Autoridade Administrativa;

f) a apreciação da licitude ou ilicitude do tiro a alvos vivos deverá ser feita junto dos Tribunais Comuns, independentemente de as provas serem oficiais ou particulares: quer a prova seja oficial ou não, os actos e objectivos a alcançar são precisamente os mesmos;

g) as Federações desportivas são entidades de direito privado;

h) as provas de tiro aos pombos não decorrem necessária e exclusivamente dos poderes e actos da Federação, motivo por que não podem constituir, por natureza, actos de autoridade pública, maxime actos administrativos, uma vez que podem ser praticados por um conjunto indefinido e mesmo indefinível de entidades particulares;

i) outro tanto não se passa quando a Federação produz normas ou aplica sanções disciplinares, assumindo-se aqui como instância de "auto-regulação pública do desporto": nestes casos, e só nestes casos, exerce um poder público idêntico ao das Autoridades Administrativas infra-estaduais, auto-regulamentando e auto-disciplinando, nos termos da lei, a modalidade e assuntos directamente relacionados com o seu substracto pessoal: aqui não há qualquer outra entidade que possa praticar estes actos;

j) as normas aplicáveis ao presente litígio são do foro jurídico-civil e não de direito administrativo ou fiscal;

k) não se pode inferir que, pelo facto de a uma entidade ter sido atribuído o estatuto de utilidade pública, tudo o que ela faça ou patrocine tenha de ser apreciado pela jurisdição administrativa;

l) a realização da modalidade pelos Clubes e pela Federação não consubstancia gestão pública, mas antes gestão privada;

m) a actividade de organização e realização de concursos de tiro a alvos vivos assume-se como de partilha e contratualização entre vários intervenientes, maxime os Clubes e a Federação, avultando entre eles uma relação de paridade económica, não irrompendo aqui qualquer interesse público, a proteger por intermédio do exercício de poderes de autoridade;

n) a devolução de poderes públicos a entidades privadas só pode assentar em acto legislativo expresso e inequívoco, não se presumindo nem valendo aqui interpretações extensivas: no caso sub judice, a devolução de poderes públicos circunscreve-se aos poderes regulamentares e disciplinares da modalidade, que não estão aqui em causa.

As recorridas contra-alegaram, em apoio do decidido, argumentando:

a) que a actividade de promoção, regulamentação e disciplina das competições desportivas de Tiro com Armas de Caça é de gestão pública;

b) a sua sindicabilidade contenciosa insere-se consequentemente no âmbito da Jurisdição Administrativa.

As Autoridades em conflito foram notificadas para responderem, querendo, não o tendo feito. Notificados para alegarem, os respectivos Advogados limitaram-se a remeter para as suas anteriores alegações, já produzidas.

Estão juntos três Pareceres de Professores de Direito: do Professor Bacelar de Gouveia (fls. 563 a 751), da Universidade Nova de Lisboa, do Professor Marcelo Rebelo de Sousa (fls. 798 a 810), da Universidade Clássica de Lisboa e do Professor Freitas do Amaral, da Universidade Nova de Lisboa, e do Dr. Lino Torgal (fls. 525 a 596).

O Exmo Magistrado do MP pronuncia-se no sentido da competência material da jurisdição administrativa, neste caso do Tribunal Administrativo de Círculo.

Colhidos os vistos.

Factos relevantes.

1) Encontrava-se organizado para o dia 03/04/99, nas instalações do C..., um concurso de tiro com chumbo, com a utilização de pombos vivos para servirem de alvos aos atiradores.

2) A referida prova fazia parte do CALENDÁRIO OFICIAL da B..., para o ano de 1999.

3) A prova seria organizada pelo C.... e coordenada pela B

4) Tal evento causará a morte e o ferimento de muitos pombos.

5) É possível a prática de tiro com chumbo a alvos que não sejam seres vivos, através da utilização de pratos e outros objectos similares, como as hélices.

6) A utilização dos referidos objectos mecânicos implica uma diferente técnica de tiro, já que o tiro aos pombos mostra-se mais difícil, pela sua imprevisibilidade no vôo.

7) A espécie utilizada na modalidade em causa é conhecida por "Paloma Zuritos".

8) A espécie referida é menos corpulenta e mais rápida que as várias espécies de pombos.

9) Em momento anterior, mas próximo da largada do pombo, são-lhe retiradas penas da cauda, com o objectivo de tornar o vôo irregular e mais difícil.

10) A retirada das penas não causa sangue e, nos casos em que o pombo sobrevive, nascem num prazo de duas a três semanas.

11) Os pombos abatidos são doados a pessoas necessitadas ou a instituições de solidariedade social.

12) Para efeitos do concurso, só valem os pombos abatidos dentro de uma determinada área, delimitada por uma rede, o que leva os atiradores a desferir dois tiros imediatos, provocando, na generalidade dos casos, a morte imediata.

13) Quando tal não acontece, sendo o pombo abatido, este é recolhido imediatamente e é-lhe provocada a morte, pela quebra das vértebras cervicais, para evitar sofrimento prolongado.

Questão posta.

A questão aqui suscitada não é saber se a actividade de tiro aos pombos em vôo é legalmente permitida em Portugal, mas sim e apenas saber qual o tribunal materialmente competente para a acção, concretamente providência cautelar inominada em que se pede a interdição da realização da prova de tiro aos pombos em vôo, programada para o dia 03/04/99, em Vila Verde, organizada pelo C... e sob a coordenação da B...: Tribunal Comum (cível) ou Tribunal Administrativo.

Sobre a legalidade ou não daquela prática desportiva pronunciou-se já o STJ em acórdãos de 03/10/02, na CJ/STJ, ano X, tomo III, 86, e de 17/12/02, no recurso de Revista nº 2200/02, da 1ª Secção, com o presente Relator, em ambos os casos sem efeitos de caso julgado para aqui.

Apreciando.

"Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais": art. 212, nº3 da CRP.

A jurisdição administrativa (e fiscal) é exercida pelos tribunais administrativos, definidos como órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, incumbindo-lhes, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade democrática c dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas (e fiscais): art.ºs 1º e 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, vulgo ETAF, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril.

Depois, distribuindo esta competência pelos diversos tribunais administrativos, estabelece a lei que compete aos Tribunais Administrativos (de Círculo) conhecer, entre outras, das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso: art. 51º, nº 1, h) do mesmo ETAF.

No entanto, encontram-se excluídos da jurisdição administrativa (e fiscal) os recursos e as acções que tenham por objecto, entre outras, as questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público: art. 4º, nº 1, f) do ETAF.

Por seu lado, a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de outra matéria; fora do âmbito da jurisdição administrativa (e fiscal) é aplicável o disposto na lei de processo civil: art.ºs 1º e 4º, nº 4 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, vulgo LPTA, aprovada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho.

Ainda por outro lado, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública rege-se pelo disposto no Decreto-Lei nº 48.051, de 21/11/67, em tudo que não esteja previsto em leis especiais.

Toda a questão reside em saber se os actos devem ser considerados como actos de gestão pública ou como actos de gestão privada.

Assim, se forem considerados actos de gestão pública, eles serão materialmente da competência dos tribunais administrativos (art. 212, n.º 3 da CRP e art. 51, nº 1, h) do mesmo ETAF). Se forem considerados actos de gestão privada, materialmente competentes serão os tribunais judiciais comuns (art. 211, nº 1 da CRP, art. 4, nº 1, f) do ETAF e art. 66 do CPC).

Esta é portanto a questão.

Pires de Lima e Antunes Varela (Código Civil Anotado, vol. III, 4ª edição, 510/511) definem, em geral, os actos de gestão privada como "aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares. São actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como um simples particular, despido do seu poder público.

Tratando-se de actos de gestão pública, a responsabilidade daquelas entidades deve naturalmente obedecer a princípios muito diferentes, visto se admitir a responsabilidade do Estado pela prática de actos lícitos (...) e nem sempre se conceder ao Estado e demais pessoas públicas o direito de regresso (...)".

Vaz Serra (em anotação ao acórdão do STJ de 16/05/69, na Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 103º, 350/351) seguiu idêntico critério: saber se o acto se integra, ou não, numa actividade de direito público - "se ele se compreende numa actividade de direito privado duma pessoa colectiva pública, da mesma natureza da actividade de direito privado desenvolvida por um particular, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão privada; se, pelo contrário, o acto é praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de função pública, mas não nas formas e para a realização de interesses de direito civil, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão pública".

Critério que renovou na anotação que fez ao acórdão do STJ, de 19/05/75, na RLJ, ano 110-315.

Marcello Caetano (Manual de Direito Administrativo, tomo II, 8ª edição, 1134) ensinava que "deve entender-se por gestão pública a actividade da Administração regulada pelo Direito Público e por gestão privada a actividade da Administração que decorra sob a égide do Direito Privado". Para, logo a seguir, concretizar que "como o Direito Público que disciplina a actividade da Administração é quase todo composto por leis administrativas, pode dizer-se que reveste a natureza de gestão pública toda a actividade da Administração que seja regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para o prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para esse efeito".

Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, I, 1986, 139) segue na mesma linha: "São actos de gestão privada os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão a normas de direito privado. São actos de gestão pública os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coacção, e independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas".

Não encontramos, assim, divergências de monta entre os Autores: os actos praticados pelo Estado ou por pessoas colectivas públicas serão de gestão pública ou de gestão privada em função da natureza do regime jurídico a que estejam subordinados: de gestão pública se sujeitos ao direito público, de gestão privada se sujeitos ao direito privado. E estarão sujeitos a um ou outro ramo de direito, conforme a natureza do próprio acto.

Também a jurisprudência não se tem afastado disto: acórdãos do Tribunal de Conflitos, de 15/11/81, no BMJ nº 311-195, de 10/12/87, com anotação de Afonso Queiró, na RLJ, ano 121-237, e de 31/05/01, proferido no Conflito Negativo de Jurisdição nº 368, com o mesmo Relator do presente, e que julgamos inédito; acórdão do STJ de 24/01/01, proferido no recurso nº 3241/01, bem como, lapidarmente, no acórdão do STJ de 04/03/97, na CJ/STJ, ano V, tomo I, 125: "os tribunais administrativos só dirimem litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, e nunca questões de direito privado; daí que o embargo de obra nova que envolva só questões de direito privado seja da competência dos tribunais comuns".

O critério determinante não será, propriamente, saber quem pratica o acto, ou a omissão, mas qual a natureza do acto.

As Federações desportivas têm sido classificadas como instituições particulares de interesse público, mais concretamente, como pessoas colectivas de direito privado e utilidade pública (Freitas do Amaral, Curso citado, 372/373), com funções de interesse público e poderes de autoridade (Vital Moreira, Administração Autónoma, 305).

À B... (FPTAC) foi reconhecida utilidade pública desportiva, por Despachos do Primeiro Ministro publicados no DR, 2ª Série, de 20/06/98 e de 04/04/94.

Detêm as Federações Desportivas de poderes de autoridade nos domínios da regulação e disciplina das competições desportivas, e ainda de outros de natureza pública, justificados pelo escopo que prosseguem: art. 22, nº 1 da Lei 01/90, de 31 de Janeiro e art. 7 e 8 do DL 144/93, de 26 de Abril.

Estes poderes administrativos correspondem à transferência legal, para tais entidades, da competência do Estado-administração, transformando-as em institutos de auto-regulação pública do desporto.

Esta função auto-reguladora abarca, de forma necessária, a organização de provas oficiais, que são tipicamente actos de gestão pública.

Por isso, quando a FPTAC, dentro das suas competências, que são de regulação e disciplina, promove, organiza, regula e fiscaliza – coordena, enfim – provas oficiais de tiro ao vôo, leva a cabo uma actividade de gestão pública e não uma pura actividade de gestão privada (Vital Moreira, ob. cit., 556).

No presente caso, temos uma entidade de direito administrativo (a FPTAC) a exercer uma actividade de gestão pública, dentro das suas competências legais – pelo que o Tribunal materialmente competente para a conhecer é o Tribunal administrativo, conforme resulta de:

a) CRP, art. 212, nº3

b) Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, vulgo ETAF (aprovado pelo DL 129/84, de 27 de Abril: art. 1, 3, 4, nº 1, a), f) e g), 51, nº 1, f) e o)

c) Código de Processo dos Tribunais Administrativos, vulgo CPTA (aprovado pelo DL 267/85, de 16 de Julho, art. 18, nº 1, 67 e 76, nº 1, a)

d) DL 144/93, de 26 de Abril, que regula as Federações desportivas, art. 8, nº 2.

Idêntica solução foi já encontrada pelo STJ, em seus acórdãos de 25/01/01, no recurso e revista nº 3184/00, da 7ª Secção e de 25/06/01, no recurso de revista nº 1739/01, também da 7ª Secção, de que se encontram cópias nos autos.

Aí se escreveu, designadamente: "Constitui, pois, em derradeira análise, a B..., uma instância de auto-regulação pública do desporto do tiro ao vôo, a qual, sempre que, no respectivo âmbito de actividade, promove, organiza, regulamenta e fiscaliza as provas oficiais de tiro ao vôo (....), leva a cabo uma actividade de gestão pública e não uma actividade de gestão privada.

Com efeito, nos seus poderes de autoridade, administrativos ou jurídico-públicos, que traduzem a transferência legal do poder regulador estatal e estabelecem a citada auto-regulação desportiva, insere-se, naturalmente, o de organizar provas oficiais da modalidade que a Federação abarca, não apenas pelo argumento de que a promoção e a realização concreta de provas são essenciais à regulamentação e à disciplina da modalidade, mas sobretudo porque a organização de torneios ou competições oficiais (e não meramente particulares) traz consigo, inevitavelmente, um poder de classificação, indissociável os poderes regulador e disciplinar, e que se projecta sobre terceiros – os concorrentes -, com prerrogativa de autoridade – e que se impõe a todos os cidadãos, na medida das correspondentes regulação e competência."

Decisão.

Pelo exposto, acordam em decidir o presente conflito negativo declarando competente em razão da matéria o Tribunal Administrativo.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Junho de 2003

Álvaro Sousa Reis Figueira – Relator – Fernando Jorge Barros – Adelino Lopes – António Pereira Madeira – Vítor Gomes –