0754/19.0BECBR - Supremo Tribunal Administrativo

I- Um ato jurisdicionalmente suspenso não é, por si só, insuscetível de revogação ou anulação administrativas, mas isso não significa que essa revogação ou anulação seja livremente permitida, à luz das regras e princípios jurídicos fundamentais relativos à constituição da instância e à repartição de poderes que daí decorre entre as esferas de poder administrativo e judicial.

II- A instância fica definitivamente estabilizada com o trânsito em julgado da sentença que decretou uma providência cautelar de suspensão da eficácia, não podendo a Administração, a partir desse momento, alterar substantivamente a relação material controvertida por ela provisoriamente regulada.

III- São nulos, por ofensa ao caso julgado, os atos administrativos que procedem à revogação ou à substituição de um ato jurisdicionalmente suspenso com o propósito e o alcance de restabelecer os seus efeitos jurídicos.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. MINISTÉRIO DA AGRICULTURA - identificada nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), de 29 de maio de 2020, que negou provimento ao recurso interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Coimbra, de 13 de março de 2020, que havia julgado «improcedente a oposição à execução deduzida pelo Executado» e declarado «a nulidade dos atos que foram notificados ao Exequente através do ofício com a referência n.º OF/71/2020/NAJ e com o n.º de saída 000884, de 31/01/2020 (ato que procedeu à revogação do despacho cuja eficácia foi suspensa), e através do ofício com a referência n.º OF/56/2020/DAAP e com o n.º de saída 000910, de 04/02/2020 (ato que impôs ao Exequente o cumprimento de condicionantes à circulação de produtos vegetais), ambos subscritos pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro», condenando «o Executado a dar cumprimento à sentença exequenda, abstendo-se de informar ou, direta ou implicitamente, compelir o Exequente no sentido da não comercialização das suas plantas sãs do ponto de vista fitossanitário, até, caso a tal nada obste, à decisão final a proferir no processo principal».

Nas suas alegações formulou as seguintes conclusões:

«I. O presente recurso visa a apreciação de várias questões que, pela sua relevância jurídica e social, se revestem de importância fundamental, mas também é claramente necessário para uma melhor aplicação do direito;

II. Sendo necessário aferir se os atos administrativos suspensos na sua eficácia por sentença cautelar transitada em julgado, são insuscetíveis de revogação, anulação, ratificação, reforma, conversão ou substituição;

III. Não podendo estar compreendido, no efeito conformativo do julgado cautelar de suspensão de eficácia a revogação do ato suspenso na pendência do processo principal, medida fitossanitária impositiva de condicionantes à produção, comercialização e circulação de vegetais do operador profissional beneficiário da suspensão de eficácia;

IV. Sendo importante aferir se a revogação do ato suspenso integra, ou não, a previsão da alínea i) do n.º 2 do art. 161.º do Código do Procedimento Administrativo;

V. Um ofício informativo que nada inova, apenas remete para a lei vigente, não pode ser considerado um ato administrativo;

VI. Não pode, pois, estar compreendido, no efeito conformativo do julgado cautelar de suspensão de eficácia a exclusão do Requerente beneficiário do âmbito subjetivo de aplicação do quadro legalmente estabelecido para todos os demais operadores profissionais;

VII. Dito de outro modo, o Acórdão recorrido implica a violação pelo Estado Português do Regulamento (UE) n.º 2016/2031, também do Regulamento de Execução (UE) 2019/2072, da Comissão, de 28 de novembro, assim como a violação do Tratado de Funcionamento da União Europeia, podendo implicar a aplicação de sanções pela Comissão, financeiras e outras, depois, assim como proibições à exportação de plantas e citrinos, com perdas significativas para a economia nacional;

VIII. Mais dando cumprimento ao referido Acórdão, o Estado ficar impedido de atuar na exploração da empresa recorrida relativamente à infestação de Trioza erytreae que existe comprovadamente na região, qualificada pela legislação nacional e comunitária como uma praga de quarentena, a qual se mostra oficialmente confirmada numa zona adjacente e sem haver prova positiva de que as plantas da empresa recorrida estavam (sobretudo, que vão permanecer) livres de infestação;

IX. Um viveirista que beneficiou da prolação de uma sentença favorável em sede cautelar, esse aresto não pode ser entendido como uma autorização inatacável, pois o Estado, depois de ter emitido um ato administrativo desconforme através de um seu qualquer serviço, tem de poder revogá-lo e proferir um novo, sem as referidas irregularidades.

X. A execução de uma Sentença cautelar não pode ter como fundamento a imutabilidade, sem suporte legal adequado, de uma situação ilegalmente constituída.

XI. Uma comunicação que se limita a transcrever a lei, nada inovando relativamente à ordem jurídica em vigor, não pode ser qualificada como um ato administrativo.

XII. O conhecimento e o cumprimento das condições e normas fitossanitárias aplicáveis à produção de plantas é em primeira instância da responsabilidade dos viveiristas, os quais tendo conhecimento da presença da praga estão obrigados a tomar medidas imediatas, no caso em concreto, a manter as plantas em abrigo apropriado que impeça o contacto das plantas com o inseto de quarentena;

XIII. O Acórdão Recorrido viola legislação vária, nomeadamente o art.º 18.º do Regulamento (UE) n.º 2016/2031, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016, depois o ponto n.º 18 do anexo VIII do Regulamento de Execução (UE) 2019/2072, a subalínea i) da alínea d) do n.º 1 do art.º 7.º, também o ponto 10.1 da Secção II da Parte A do anexo IV [neste caso na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 137/2017, de 8 de novembro] do Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de setembro.

XIV. No caso vertente, sucedeu que a Direção Regional de Agricultura e Pescas do Centro, depois de ter sido detetada na sua área de jurisdição a presença do inseto psila africana dos citrinos (de seu nome científico Trioza erytreae), notificou vários agentes económicos instalados dentro das zonas demarcadas e da zona tampão estabelecidas pela autoridade fitossanitária nacional, para a obrigatoriedade de cumprirem determinadas medidas constantes expressamente da lei, precisamente com o objetivo de controlar a propagação da dita praga.

XV. As referidas notificações foram em alguns casos objetos de procedimentos cautelares.

XVI. Já depois de terem sido emitidas algumas Sentenças Cautelares favoráveis aos agentes económicos em sede das ditas ações cautelares, concluiu-se que as notificações em causa não se mostravam conformes do ponto de vista técnico-jurídico em questões várias, pelo que foi decidido, por uma questão de igualdade para com todos os viveiristas, que deveriam ser objeto de revogação expressa.

XVII. Tendo todos os viveiristas sido devidamente notificados dessa decisão, incluindo a empresa agora recorrida.

XVIII. Tendo entretanto sido emitido o Despacho n.º 1525-B/2020, com a definição das zonas infetadas e tampão, a Direção Regional de Agricultura e Pescas do Centro (DRAPC) procedeu à elaboração de um documento que apelidou de circular informativa, a qual endereçou a todos os operadores económicos da sua área de jurisdição, o qual, sublinhe-se permaneceu incólume de crítica na ação cautelar e na execução do julgado.

XIX. Documento, onde, no entanto, se limitou a dar notícia da publicação deste despacho da Autoridade Fitossanitária Nacional e a transcrever o teor do ponto 10.1 da Secção II da Parte A do anexo IV ao Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de setembro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 137/2017.

XX. Como o Tribunal não pode desconhecer, o ponto 10.1 da Secção II da Parte A do anexo 4 ao Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de setembro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 137/2017, de 8 de novembro, tem a redação constante na circular informativa.

XXI. A qual é por sua vez uma réplica do ponto 18 do anexo VIII do REGULAMENTO DE EXECUÇÃO (UE) 2019/2072 DA COMISSÃO de 28 de novembro de 2019.

XXII. Decorrendo a sua obrigatoriedade da aplicação dessas mesmas medidas do n.º 2 do art.º 8.º desse mesmo normativo e os artigos 13.º e 18.º do REGULAMENTO (UE) 2016/2031 DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO de 26 de outubro de 2016.

XXIII. Estatuindo o art.º 13.º citado que, “Caso seja oficialmente confirmada, relativamente a uma praga (…), a autoridade competente informa o público acerca das medidas que adotou ou que pretende adotar e de qualquer medida a tomar pelas categorias pertinentes de operadores profissionais ou por outras pessoas”.

XXIV. Obrigação a que a DRAPC procurou dar cumprimento, mas que o Tribunal de 1ª Instância considerou estar a violar o conteúdo essencial da Sentença cautelar.

XXV. Sempre que a presença de uma praga de quarentena da União seja confirmada num estado membro “(…)a autoridade competente estabelece imediatamente uma ou mais áreas onde devem ser aplicadas as medidas de erradicação referidas no artigo 17.º, n.º 1 («área demarcada») e “A área demarcada deve ser composta por uma zona infestada, e por uma zona tampão.

XXVI. “A zona tampão deve ser adjacente à zona infestada e deve rodeá-la. A sua extensão deve ser adequada atendendo ao risco de a praga em causa se propagar para fora da zona infestada de forma natural ou como consequência de atividades humanas na zona infestada e na sua proximidade, (…)”.

XXVII. Dúvidas não existem de que a exploração do Recorrido se encontra em zona tampão, formal e legalmente classificada como tal ao abrigo da legislação citada, após confirmação da presença de uma praga de quarentena da União, a Trioza erytreae.

XXVIII. Existindo a obrigação legal de notificação de todos os agentes económicos para a presença da praga, a DRAPC nada mais fez do que transcrever o constante ao respeito, na lei interna e comunitária, sem nada inovar ou alterar.

XXIX. Mantendo-se no ordenamento jurídico o Douto Acórdão agora recorrido, o viveirista A…………, apesar de se encontrar em Zona Tampão, continuará a poder vender livremente as suas plantas, podendo contribuir, pelo menos de modo potencial para a disseminação da Trioza erytreae por todo o território nacional e atentos aos princípios do mercado interno, também para o restante território da União Europeia.

XXX. O tribunal “(…) no pressuposto de se tratarem de produtos sãos” o que não foi provado, havendo grande probabilidade de as plantas não estarem sãs devido à proximidade de plantas infetadas e porque se entendeu que nunca poderá ser retificada na pendência do processo, a circunstância da primeira notificação de aplicação das medidas de contenção ter sido anulada.

XXXI. Situação que se afigura ser um completo e total paradoxo, quando de toda a legislação existente, nacional e comunitária decorre que as medidas cautelares previstas partem de uma filosofia dissonante da que perpassa pelo Douto Acórdão recorrido, que é a da cautela.

XXXII. Esta manutenção de uma situação de privilégio de um/vários operador económico relativamente a todos os outros em face de uma situação de saúde pública (vegetal) de controlar uma praga de presença confirmada (a Trioza erytreae) é algo que não pode ser aceite.

XXXIII. Sobretudo porque irá muito seguramente conduzir ao sancionamento do Estado Português por se mostrar internamente incapaz de cumprir os regulamentos comunitários a que se encontra vinculado e portanto incumprindo também o disposto no Tratado de Funcionamento da União Europeia.

XXXIV. Mas também não podendo o Douto Aresto impugnado deixar de ser considerado no referente ao forte impacto que terá toda a economia nacional, em especial para todos os produtores de citrinos e de plantas citrus, pois pode acabar por conduzir à proibição da exportação deste tipo de produtos, quer para a comunidade, quer para fora dela.

XXXV. Mostrando-se as autoridades fitossanitárias objetivamente incapazes de assegurar a integridade das áreas demarcadas (infetadas e tampão) no que se refere à movimentação de plantas para fora das mesmas, o Estado Português deixa de conseguir asseverar que as plantas originárias das zonas isentas não sejam portadoras da praga em causa, sob a forma de ovos, fêmeas fecundadas ou situações de índole similar.

XXXVI. Sem conceder, no caso vertente, estamos perante uma situação em que o Ministério da Agricultura, através dos seus vários serviços, teve necessidade de tentar asseverar o controlo de uma praga de quarentena, oficialmente confirmada através de análises numa parte do seu território.

XXXVII. Uma Sentença cautelar não pode ser entendida como a criação de uma situação jurídica nova, neste caso de concessão de total liberdade para o viveirista recorrido poder comercializar as suas plantas em todo o território nacional e europeu, até à decisão do processo principal.

XXXVIII. A finalidade da Sentença Cautelar tem de ser diferente, apenas o de manter durante a pendência processual a situação jurídica anterior à prolação do ato jurídico impugnado.

XXXIX. Uma Sentença cautelar não pode ser interpretada no sentido de que o Estado fica impedido de o poder controlar as pragas existentes no seu território, porque um tribunal entendeu sem prova alguma que determinados produtos estavam sãos o que pode não corresponder à verdade;

XL. Interpretação de grande gravidade, sobretudo, quando estão em causa questões sanitárias.

XLI. A execução não pode ter como fundamento a imutabilidade de uma situação, mas apenas como o impedimento de que uma aparente ilegalidade produza efeitos imediatos.

XLII. Ao ter concluído de forma contrária o Douto Acórdão Recorrido violou, entre outros, o n.º 3 do art.º 120.º do CPTA e o art.º 619.º do CPC, aplicável ex vi o art.º 1.º do CPTA.

XLIII. Continuando sem conceder, manteve o Douto Aresto impugnado o entendimento de que uma comunicação da Administração que se limita a transcrever a informar da publicação em Diário da República de lei, nada inovando relativamente à ordem jurídica em vigor, pode ser qualificada como um ato administrativo.

XLIV. Sendo absolutamente claro que ali apenas se refere a publicação do Despacho da DGAV n.º 1525-B/2020, que veio instituir “Medidas fitossanitárias de combate à propagação da Trioza erytreae”, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 22, de 31/01/2020.

XLV. E transcrevendo no restante o teor do ponto 10.1 da Secção II da Parte A do anexo IV ao Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de setembro.

XLVI. Tendo assim de ser evidente que a referida circular informativa nada inovou.

XLVII. Ao ter concluído de forma contrária o Douto Acórdão Recorrido violou o art.º 148.º do CPA.

XLVIII. Novamente sem conceder, o Douto Acórdão recorrido viola legislação nacional e europeia.

XLIX. Vício que, quando da interposição do primeiro recurso, foi suscitado de forma expressa e qualificado como de nulidade da Sentença, pois essa era - e continua a ser a convicção do recorrente.

L. O conhecimento da lei aplicável e em vigor, deve ser um pressuposto inerente a qualquer decisão judicial em que essa desconsideração é notória.

LI. Quando resulta patente de uma decisão judicial que o Tribunal decidiu no desconhecimento da lei, essa situação não pode deixar de ser considerada como uma nulidade.

LII. Pois, a unicidade que se pretende para o sistema, não permite que perpasse de nenhuma Sentença a evidenciação de que a lei foi desconsiderada na sua totalidade, pois os Tribunais têm de ser os primeiros guardiões da plena aplicação das leis.

LIII. Mesmo que assim se não devesse considerar, o que se admite sem conceder, tendo entendido que «A “desconsideração” ou violação de lei aplicável não conduz à nulidade da decisão, por não ser um dos casos previstos no n.º 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil, mas apenas à sua revogação» o Tribunal a quo, nada mais fez ou decidiu.

LIV. Tendo omitido completamente pronúncia sobre se a violação e lei existia ou não, e, concluindo pela sua verificação, se a mesma justificava ou não a revogação do julgado.

LV. Deveria tê-lo feito em homenagem, designadamente, ao seu poder inquisitório e atentos os princípios da promoção do acesso à justiça e da cooperação, estabelecidos nos artigos 7.º e 8.º, n.ºs 1 e 3, do CPTA.

LVI. Não tendo agido deste modo, o Tribunal a quo, decidiu meramente de forma, contrariando, designadamente, o princípio pro actione, ínsito no artº 7º do CPTA.

LVII. E ainda os princípios da tutela jurisdicional efetiva e da promoção do acesso à justiça (cfr. artº 2º do CPTA), que têm de se aplicar a todos os sujeitos processuais, incluindo ao Ministério aqui Recorrente.

LVIII. Sem conceder, mesmo que assim se não devesse entender, ainda assim deveria ser concedido provimento ao recurso.

LIX. Pois tem de ser evidente para qualquer destinatário que, quem pede seja declarada a nulidade de uma Sentença por vício de violação de lei, por natureza também pretende a sua revogação com base no mesmo fundamento.

LX. O agora recorrente nunca foi notificado pelo Tribunal a quo para proceder ao aperfeiçoamento das suas conclusões, e, tendo decidido como decidiu, tal notificação impunha-se.

LXI. Como consabido, o artigo 639.º do CPC, aplicável ex vi o art.º 1.º do CPTA estabelece no seu n.º 3 que “Quando as conclusões sejam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações a que alude o número anterior, o relator deve convidar o recorrente a completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, no prazo de cinco dias, sob pena de se não conhecer do recurso, na parte afetada ”.

LXII. Inexistindo outra forma de interpretar conjugadamente o estatuído nestes dois preceitos com os referidos art.ºs 7.º e 8.º n.º 1 do CPTA.

LXIII. Termos em que, mesmo que se deva sustentar o entendimento de que «A “desconsideração” ou violação de lei aplicável não conduz à nulidade da decisão, por não ser um dos casos previstos no n.º 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil, mas apenas à sua revogação», continua o Douto Acórdão recorrido a ter de ser revogado tendo por base a circunstância de ter sido omitido pelo Tribunal a quo o convite ao recorrente para suprir a deficiência de não ter sido requerida, em sede de conclusões e de modo claro, a anulação da Sentença com base no vício de violação de lei invocado.

LXIV. É de eminente importância para a sobrevivência do homem a existência de plantas saudáveis e a necessidade de as proteger para se conseguir atingir os objetivos do desenvolvimento sustentável. De acordo com dados do IPPC (Convenção Internacional de Proteção de Plantas) cerca de 40%, de culturas alimentares são perdidas anualmente devido a pragas de plantas.

LXV. A importância da saúde das plantas é fundamental para aumentar a segurança alimentar, proteger o ambiente e a biodiversidade e impulsionar o desenvolvimento económico. Esta matéria é de tão relevante importância que a ONU (Organização das Nações Unidas) declarou o ano de 2020 como Ano Internacional da Fitossanidade, fazendo uma chamada de atenção para a sanidade vegetal, o que revela a preocupação global em termos de saúde das culturas.

LXVI. A crescente ameaça de pragas que enfrentam as culturas em todo o mundo levou a criar legislação que visa fortalecer ações para neutralizar os efeitos das pragas.

LXVII. Neste contexto as decisões proferidas na sentença de execução e no acórdão recorridos decidiram contra legem por serem contrárias ao sentido mais óbvio da Lei ao darem cobertura a que os cidadãos fujam ao cumprimento do expresso na Lei.

LXVIII. Por todo o exposto é de concluir que a decisão proferida na sentença de execução e o acórdão que a ratifica violam o Princípio da Justiça ao permitir que os viveiristas objeto das sentenças de execução não sejam obrigados ao cumprimento da Lei como todos os outros, não é racional nem adequada e muito menos proporcional, pois não assegura a igualdade de tratamento perante o universo de viveiristas em iguais circunstâncias.

LXIX. Impõe-se aos Tribunais respeitar a separação de poderes e não impedir que o Estado/Administração assegure o cumprimento da Lei, o que não acontece nas decisões em causa.»

2. Os Recorridos contra-alegaram, concluindo, no que ao mérito do recurso diz respeito, que:

«(...)

3. (...) o Recorrente, como se alegou e cremos ter demonstrado à saciedade, insiste em atacar a decisão da providência cautelar e não a decisão de execução de que cuidamos (vejam-se, entre o mais, as conclusões deste numeradas como VII, VIII, VLII, LII, que transcrevemos ipsis verbis no texto), pelo que, assim-mesmo, não só não deve o recurso ser admitido como a reacção crítica acaba por ser inânime;

4. Chega a alegar que o Tribunal está a impedir o Recorrente de cumprir a lei absolutamente fantástico e merecedor da mais veemente censura, pior… chega ao ponto de, este é um juízo nosso é certo, de agir com rematada má fé ao revogar um acto para depois tentar, e isso é inequívoco, impor o que o Tribunal no exercício da sua função suspendeu!

5. Seguidamente importa referir, ou melhor afirmar agora expressamente, que a autorização provisória para comercialização é para plantas sãs, como refere a sentença - só para essas e só essas foram e serão comercializadas!

6. Aliás, entre o mais, a prova da pretensa falta de sanidade das mesmas (apesar de não estar, como dissemos, obstaculizada naturalmente pela sentença) cumpre e cumpria, ostensiva e inequivocamente, encerrada que está num acto ou actuação agressiva, ao Ministério da Agricultura, que não a fez, nem a poderia fazer - já nem falamos em tratamento das plantas e nas suas consequências.

7. A discussão sobre a natureza do acto que reiterou (nos mesmos pressupostos de facto), a ordem suspensa é irrelevante, pois seja acto administrativo (que o é levando em devida linha de conta as consequências expressamente escritas que derivariam do seu incumprimento, até ao limite criminal e considerando que expressamente reitera a necessidade de confinar as plantas) ou não, a verdade é que, sendo eficaz e contendo uma alteração ou limitação da realidade decidida pela sentença é incompatível com a mesma e como tal é nula.

8. É um acquis do direito processual administrativo Português que em execução de uma sentença tudo (ou quase tudo, com as excepções conhecidas da impossibilidade ou extrema dificuldade de execução, sendo que, se evolução recente ocorreu, foi no sentido de dar uma abrangência maior ao poder judicial como sucede, à semelhança de Itália, com os comissários ad acta) pode e deve em legalidade ser pedido e feito;

9. Declarações de nulidade, prática de contrarius actos, privação de efeitos de actos, abstenção da prática dos mesmos, actuações materiais positivas, etc., sendo que, não sendo (!), no limite, e apesar de tudo não o aceitamos, a suposta informação um “nada jurídico”, como sobejamente demonstrámos (pois chega-se mesmo a reeditar expressamente um segmento suspenso do acto), pode pedir-se a nulidade desta actuação, desde que baste, ou o desaparecimento do seu conteúdo da ordem jurídica;

10. A administração, não pode, não deve e, perdoe-se-nos, nós não o permitiremos, ignorar as sentenças dos Tribunais Portugueses, rebelando-se contra o seu conteúdo de forma deprimentemente arrogante em sede executiva e, assim, sem sequer ter recorrido da decisão exequenda.

11. De censurar são as erradas e repetidas tentativas, descritas no texto, de discutir o que constitui caso julgado e de não distinguir como, salvo o devido respeito, deveria, o que são nulidades e o que serão os tais inexistentes erros!

12. Resta terminar as presentes conclusões reiterando, isso sim, que a conduta da administração demonstra, porque todos temos um mínimo de inteligência, má fé, ao revogar um acto suspenso e ao re-editar o seu comando agora com a cominação de que o seu não acatamento consubstancia a prática de crime - já nem falando de que insiste em decidir, insistindo assim em re-editar o conteúdo do acto suspenso, como é o caso da suspensa necessidade de confinar as plantas.»

3. O presente recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 10 de setembro de 2020, por se ter entendido que as questões jurídicas em discussão, além de serem complexas, e repetíveis, «gozam de relevância social e jurídica fundamental».

4. A Exma. Procuradora-Geral Adjunta junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso, sendo, em consequência, «revogado o Acórdão do TCA que confirmou a decisão do TAF de Coimbra, por violação de lei, designadamente dos artigos 148º, do CPA, 127º, n.º 1, 164º, nºs 1, 2, 3 e 4 e 167º, nº 1, todos do CPTA, e substituído por outro que julgue totalmente improcedente o requerimento executivo e determine a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, uma vez que o acto objecto da decisão cautelar (e do subsequente requerimento executivo) foi revogado e eliminado da ordem jurídica».

5. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, nos termos da alínea f) do n.º 1, e do n.º 2, do artigo 36.º do CPTA.

II. Matéria de facto

6. O TAF deu como provados os seguintes factos:

«1) Através do ofício com a referência OF/454/2019/DAAP, de 15/10/2019, subscrito pelo Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro e com o assunto “Trioza erytreae – Notificação de inclusão em Zona Demarcada – Interdição”, foi o Exequente informado do seguinte:

“Trioza erytreae (Del Guercio), vulgarmente designada por „Psila africana dos citrinos‟, é um insecto considerado de quarentena tendo como hospedeiros exclusivamente plantas da família das Rutáceas (laranjeira, limoeiro, limeiras, tangerineira, Fortunella, Poncirus e seus híbridos, Casimiroa, Clausena, Choisya, Murraya, Vepris e Zanthoxylum). Provoca estragos muito graves, podendo veicular uma bactéria causadora da forma africana da doença denominada Citrus greening (Candidatus Liberibacter africanus).

Em resultado da prospeção levada a cabo pelos serviços oficiais, o inseto de quarentena foi agora detetado na região onde se encontra o seu local de atividade, ficando assim esse local abrangido pela zona demarcada para esta praga, que inclui a zona infestada correspondente às freguesias onde foi detetada e a zona tampão circundante de 3km de raio, tendo em conta a capacidade de voo do inseto.

Face ao exposto, conforme previsto no n.º 1 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 243/2009, de 17 de setembro, e alterado pelos Decretos-Lei n.ºs 7/2010, de 25 de janeiro, 32/2010, de 13 de abril, 95/2011, de 8 de agosto, 115/2014, de 5 de agosto, e 170/2014, de 7 de novembro, fica V. Exa. notificado das seguintes medidas de proteção fitossanitária:

- Destruição de todos os vegetais de citrinos existentes nesse local, quer sejam plantas de viveiro ou partes de plantas, incluindo porta-enxertos, ou plantas envasadas, na presença dos serviços oficiais; ou

- Manutenção desses vegetais num local oficialmente aprovado sob proteção física completa que exclua totalmente a introdução do inseto, de acordo com os requisitos estabelecidos, durante o período mínimo de um ano, sem observação de sinais da presença da praga comprovada por, pelo menos, duas inspeções anuais realizadas nas alturas apropriadas pelos serviços oficiais.

Caso opte pela segunda alternativa por estar em processo de estabelecimento do local de proteção física acima referido, poderá não destruir as plantas que permanecerão oficialmente retidas e sujeitas a tratamentos fitossanitários regulares nas suas instalações até o processo estar concluído, ficando proibida a sua movimentação.

Tanto num caso como noutro, deverá contactar a DRAP no prazo de cinco dias, a fim do inspetor fitossanitário deslocar-se às suas instalações para presenciar e lavrar o auto de destruição ou o auto de retenção das plantas hospedeiras em causa.

O não cumprimento das medidas de proteção fitossanitária constitui contraordenação prevista no art.º 26.º alínea e) do DL n.º 154/2005 e suas alterações, puníveis com coima e sanções acessórias” (cfr. doc. de fls. 23 do suporte físico do processo).

2) Por sentença proferida por este Tribunal em 15/01/2020, no âmbito do presente processo cautelar, notificada às partes por ofício de 17/01/2020, foi julgado procedente o pedido cautelar nesta sede deduzido pelo ora Exequente contra o Executado e, em consequência, foi determinada a suspensão de eficácia do acto administrativo constante do ofício com a referência OF/454/2019/DAAP, de 15/10/2019, referido no ponto anterior, o qual impôs ao Exequente a destruição de todos os vegetais de citrinos existentes nas suas plantações ou, em alternativa, a manutenção desses vegetais num local oficialmente aprovado sob protecção física completa que excluísse totalmente a introdução do insecto, durante o período mínimo de um ano e com proibição da sua movimentação (cfr. sentença de fls. 276 a 305 do suporte eletrónico do processo – SITAF).

3) A sentença referida no ponto que antecede já transitou em julgado.

4) Através do ofício com a referência n.º OF/71/2020/NAJ e com o n.º de saída 000884, de 31/01/2020, subscrito pelo Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro e com o assunto “Trioza erytreae – Notificação de inclusão em Zona Demarcada – Interdição – Comunicação de revogação de despacho administrativo”, foi o Exequente informado do seguinte:

“Por este meio vimos notificar V. Ex.ª que o despacho que esteve na origem do envio do n/ofício com a ref.ª OF/454/2019/DAAP, datado de 15/10/2019, foi objecto de revogação, pelo que a indicada comunicação deverá ser considerada sem efeito.

A título estritamente informativo, terminamos esclarecendo que a decisão comunicada através do presente ofício não desobriga naturalmente V. Ex.ª, enquanto operador económico, do cumprimento das normas constantes do DL n.º 154/2005, de 06 de setembro, nem dos restantes normativos nacionais e comunitários aplicáveis”. (cfr. doc. de fls. 166, no verso, do suporte físico do processo).

5) Foi publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.º 22, de 31/01/2020, o Despacho n.º 1525-B/2020, proferido pelo Director-Geral de Alimentação e Veterinária, com o sumário “Medidas fitossanitárias de combate à propagação da Trioza erytreae” e do qual consta, além do mais, o seguinte:

“Em resultado das inspeções realizadas pelas Direções Regionais de Agricultura e Pescas (DRAP) e pelas Direções Regionais de Agricultura (DRA) das regiões autónomas dos Açores e da Madeira, no âmbito da implementação do disposto do Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 243/2009, de 17 de setembro, e alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 7/2010, de 25 de janeiro, 32/2010, de 13 de abril, 95/2011, de 8 de agosto, 115/2014, de 5 de agosto, 170/2014, de 7 de novembro, e 137/2017 de 8 de novembro e 41/2018 de 11 de junho, que transpõe a Diretiva 2000/29/CE, do Conselho, de 8 de maio, foi detetada a praga de quarentena Trioza erytreae Del Guercio na ilha da Madeira em 1994 e pela primeira vez no território continental na cidade do Porto em janeiro de 2015.

A Direção-Geral de Alimentação e Veterinária, enquanto Autoridade Fitossanitária Nacional, com base nos conhecimentos científicos disponíveis sobre a biologia do inseto, incluindo o número de gerações e a sua capacidade de voo, e tendo em conta a distribuição no território das plantas hospedeiras desta praga (vegetais de Citrus L., Choisya Kunth, Fortunella Swingle, Poncirus Raf., e os seus híbridos, e Casimiroa La Llave, Clausena Burm f., Murraya J. Koenig ex L., Vepris Comm., Zanthoxylum L., com exceção de frutos e sementes), definiu uma zona demarcada constituída pelas freguesias onde os serviços fitossanitários das DRAP e DRA detetaram a presença do inseto (freguesias infestadas), e uma zona tampão que inclui as freguesias total ou parcialmente abrangidas por um raio de 3 km a partir dos limites das freguesias infestadas (freguesias da zona tampão).

A presença de uma praga de quarentena, oficialmente confirmada, numa parte do território na qual anteriormente estava ausente, obriga ao estabelecimento de áreas demarcadas em conformidade com o artigo 18.º do Regulamento (UE) n.º 2016/2031, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016.

As condições uniformes para a execução do mesmo regulamento foram estabelecidas pelo Regulamento de Execução (UE) 2019/2072, da Comissão, de 28 de novembro de 2019, que no seu anexo VIII, relativo aos requisitos especiais para a circulação no território da União dos vegetais, produtos vegetais e outros objetos, determina no seu n.º 18 a obrigatoriedade das plantas hospedeiras da praga serem originárias de zona isenta deste inseto ou terem sido cultivadas em local à prova de insetos e de cumprirem as condições suplementares aí estabelecidas.

Em resultado da continuidade dos trabalhos de inspeção que vêm a ser desenvolvidos, e para além da publicitação da zona demarcada que vem sendo feita quer pela DGAV quer pelas DRAP e DRA, procede-se, pelo presente despacho, à publicação das listas de freguesias que constituem a zona demarcada atual.

Todo o restante território nacional não abrangido por esta zona é considerado como zona isenta de Trioza erytreae Del Guercio, estabelecida em conformidade com a norma internacional de medidas fitossanitárias n.º 4 (NIMF 4), estabelecida pela Convenção Internacional de Proteção das Plantas, da qual Portugal é signatário, norma que define os requisitos para o estabelecimento de áreas isentas de pragas.

Assim, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de setembro, na sua redação atual, do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto Regulamentar n.º 31/2012, de 13 de março, e do artigo 18.º do Regulamento (UE) n.º 2016/2031, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016, na qualidade de Autoridade Fitossanitária Nacional, determino:

1- São aprovadas as listagens das freguesias que integram a zona demarcada para a Trioza erytreae, nos termos do anexo ao presente despacho e do qual fazem parte integrante.

2- O presente despacho produz efeitos no dia imediatamente seguinte ao da sua publicação.” (cfr. doc. de fls. 168 a 180 do suporte físico do processo).

6) As plantas e os vegetais cultivados pelo Exequente encontram-se integrados em “freguesia de zona tampão”, nos termos do anexo ao Despacho n.º 1525-B/2020, referido no ponto anterior (cfr. doc. de fls. 168 a 180 do suporte físico do processo).

7) Através do ofício com a referência n.º OF/56/2020/DAAP e com o n.º de saída 000910, de 04/02/2020, subscrito pelo Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro e com o assunto “Ofício circular informativo – Condicionantes à circulação de vegetais. Psila africana dos citrinos „Trioza erytreae‟ – Despacho n.º 1525-B/2020 de 31 de janeiro de 2020 do Diretor-Geral de Alimentação e Veterinária / Decreto-Lei n.º 154/2005, de 6 de setembro”, foi o Exequente informado do seguinte:

(cfr. doc. de fls. 167, frente e verso, do suporte físico do processo).

8) O requerimento executivo deu entrada em juízo no dia 17/02/2020 (cfr. doc. de fls. 139 do suporte físico do processo).»

III. Matéria de Direito

A- Quanto às nulidades

7. Nas suas conclusões XLIX e seguintes, o Recorrente reitera o entendimento que exprimiu no recurso interposto da sentença do TAF de Coimbra, embora agora imputando o vício ao acórdão recorrido, segundo o qual, «quando resulta patente de uma decisão judicial que o Tribunal decidiu no desconhecimento da lei, essa situação não pode deixar de ser considerada como uma nulidade».

Sobre essa alegação o TCAN já se pronunciou em termos que não merecem qualquer reparo, nomeadamente quando evidencia que o Recorrente, além de não invocar qualquer base legal que pudesse fundamentar a sua alegação, «confunde causas de nulidade da sentença com erro de julgamento, sendo que os vícios que ele imputa à sentença recorrida integram esta última categoria e não a primeira».

Com efeito, é pacífico na jurisprudência dos tribunais superiores portugueses, na linha do entendimento doutrinário expresso por João Antunes Varela, que as causas de nulidade da sentença estão taxativamente tipificadas no artigo 615.º do CPC, de onde «resulta que não se inclui entre essas nulidades o chamado erro de julgamento, a injustiça da decisão, a não conformidade dela com o direito substantivo aplicável, o erro na construção do silogismo judiciário» - cfr. Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 26 de setembro de 2012, proferido no Processo n.º14127/08.7TDPRT.P1.S1; v. também João Antunes Varela et. al., Manual de Processo Civil, 2.ª ed., p. 686.

8. O Recorrente pretende agora convolar o alegado vício numa nulidade por omissão de pronúncia, pois considera que o tribunal a quo tinha a obrigação de tomar a sua alegação de violação de lei como um fundamento de mérito do recurso, conducente à revogação do acórdão recorrido, e devia, para dela conhecer, tê-lo previamente convidado a aperfeiçoar as conclusões das suas alegações.

Mas não tem qualquer razão.

Desde logo, porque o número 3 do artigo 639.º do CPC não obriga o relator a endereçar o convite nele previsto, conferindo-lhe antes uma mera faculdade de o fazer «quando as conclusões sejam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações a que alude o número anterior». Ora, a situação em apreço nos presentes autos não se subsume à referida previsão normativa, porque o tribunal a quo ficou bem ciente do entendimento do Recorrente acerca do Direito aplicável à decisão recorrida e, não obstante a errada qualificação do vício que imputa à sentença do TAF de Coimbra, não deixou de considerar na fundamentação da mesma aquilo que de pertinente entendeu retirar da sua argumentação.

Acresce que, no julgamento do mérito do recurso, o tribunal a quo pronunciou-se expressamente sobre o alegado vício de violação de lei, apenas não o tendo conhecido porque entendeu – e bem – que não devia, nem podia, fazê-lo. Atente-se no que, sobre essa matéria, se escreveu no acórdão recorrido:

«Toda a argumentação aduzida pelo recorrente desenvolve-se no sentido de que a decisão em crise desconsidera e viola a lei aplicável.

Alega repetidamente e sob várias perspectivas que a sentença recorrida faz tábua rasa da legislação em vigor relativa ao “regime fitossanitário”, concluindo que ao decretar a nulidade dos actos em causa o TAF incorre em violação da mesma.

Esquece o recorrente que nos situamos no âmbito da execução da decisão cautelar e que, por isso, do que aqui se trata é de saber se os actos por si praticados a afrontam e não, como o mesmo parece pretender, de indagar se tais actos se mostram conformes com o quadro normativo vigente».

Ou seja, além de confundir nulidades com erros de julgamento, o Recorrente também confunde o decretamento da providência cautelar com a sua execução.

A sentença do TAF de Coimbra que suspendeu a eficácia do seu ato de 15 de outubro de 2019, que impôs ao Recorrido a adoção das medidas de proteção fitossanitária nele especificadas, nomeadamente a destruição de todos os vegetais de citrinos existentes na sua exploração, já transitou em julgado, e não é passível, nem de apelação para o TCAN, nem de revista para este Supremo Tribunal Administrativo.

Nesta fase, portanto, já não se cuida de saber se o TAF julgou bem ou mal, ao suspender a eficácia daquele ato, mas apenas de saber se julgou bem ou mal ao declarar a nulidade dos atos de execução da sentença que decretou a referida providência cautelar, por ofensa do respetivo caso julgado.

Esta limitação, que decorre do âmbito da jurisdição deste Supremo Tribunal em sede de revista, deve-se, aliás, à estratégia adotada pelo próprio Requerido, ora Recorrente, tanto no plano substantivo, como no plano processual, pois ao promover a revogação do ato suspendendo e a substituição da sua regulação por outra equivalente, abdicou de uma, e eventualmente até de duas, instâncias de recurso que lhe permitiriam discutir do bem ou mal fundado da adoção daquela providência cautelar.

Assim, e até que aquela providência seja alterada ou revogada, nos termos do artigo 124.º do CPTA, ou que caduque por força da decisão do processo principal, a sentença que a decretou goza da força típica do caso julgado, como a qualquer outra decisão judicial, e como tal tem que ser respeitada – neste sentido, v. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 2017, p. 1016.

Daí que o tribunal a quo não estivesse obrigado a conhecer do alegado vício de violação de lei, que o Recorrente imputa à sentença cautelar, e não tenha, por isso, incorrido em nulidade por omissão de pronúncia, nos termos da alínea d) do número 1 do artigo 615.º do CPC.

B- Quanto ao mérito

9. A questão fundamental de direito que se discute neste recurso é a de saber se os atos do Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro, de 31 de janeiro e 4 de fevereiro de 2020, respetivamente, notificados através dos ofícios n.ºs OF/71/2020/NAJ e OF/56/2020/DAAP, ofendem o caso julgado conformado pela sentença do TAF de Coimbra, de 13 de março 15 de janeiro de 2020, que suspendeu a eficácia do antecedente ato daquela mesma autoridade, de 15 de outubro de 2019, que havia imposto ao Requerido a destruição de todos os vegetais de citrinos existentes na sua exploração agrícola ou, em alternativa, o seu armazenamento num local oficialmente aprovado, sob proteção física completa, durante o período mínimo de um ano.

Aqueles atos, recorde-se, determinaram (i) a revogação do ato suspenso pela sentença do TAF de Coimbra, de 15 de janeiro de 2020, e (ii) a regulação da situação jurídica do Requerido mediante a imposição de restrições à circulação e à comercialização das plantas cuja destruição ou confinamento havia sido inicialmente determinado.

Embora indiscutivelmente preordenados a um mesmo fim, e interdependentes, o objeto, a estrutura e os efeitos destes dois atos não são coincidentes, pelo que os mesmos suscitam problemas jurídicos parcialmente distintos.

Em relação ao primeiro, que se configura como um ato de conteúdo negativo, que procede à extinção dos efeitos jurídicos do ato que constitui o objeto do presente processo, a questão que se coloca é a de saber se um ato administrativo jurisdicionalmente suspenso é passível de revogação. E, no caso de a resposta a essa questão ser positiva, a de traçar os limites dessa revogabilidade.

Já o segundo, pelo contrário, se propõe regular positivamente a situação jurídica anteriormente definida pelo ato revogado, pelo que a questão que se coloca é a de saber se os seus efeitos são materialmente abrangidos pelo caso julgado formado pela sentença do TAF de Coimbra que decretou a providência de suspensão.

Vejamos, então, separadamente, estas duas questões.

10. Um ato jurisdicionalmente suspenso não é, por si só, insuscetível de revogação ou anulação administrativas, na medida em que tenha produzido, ou venha a produzir, efeitos jurídicos passíveis de destruição. É essa a razão pela qual os atos suspensos não constam da enumeração constante do número 1 do artigo 166.º do CPA.

O facto de a sua revogação ou anulação administrativas ser possível, no plano da definição abstrata do respetivo objeto, não significa, porém, que ela seja livremente permitida, pois à mera possibilidade lógica da sua revogação ou anulação se podem sobrepor outras regras e princípios jurídicos fundamentais relativos à constituição da instância e à repartição de poderes que daí decorre entre as esferas de poder administrativo e judicial.

São conhecidas as limitações impostas pela lei substantiva à anulação administrativa de atos jurisdicionalmente impugnados, a qual, nos termos do número 3 do artigo 168.º do CPA, «só pode ter lugar até ao encerramento da discussão», sem prejuízo da sua necessária articulação com o regime de modificação da instância estabelecido no artigo 64.º do CPTA.

Independentemente da questão de saber se aquela disposição é diretamente aplicável aos processos cautelares, e mais concretamente ao caso dos autos, atento que, pelo menos nominalmente, estamos em presença de um ato de revogação abrogatória, não anulatória, é evidente que ela resulta da necessidade de se fixar «um prazo a partir do qual a instância se fixa definitivamente sem que a Administração tenha a possibilidade de alterar substantivamente a relação material controvertida» - cfr Francisco Paes Marques, Conflitos entre particulares no contencioso administrativo, Almedina, 2019, pp. 588-589.

Na base deste entendimento está a ideia de que, independentemente da titularidade do poder administrativo, que não é obviamente posta em causa pelo exercício do poder jurisdicional, as condições do seu exercício alteram-se necessariamente a partir do momento em que sobre ele se estabelece uma controvérsia cuja resolução é entregue aos tribunais, pois é a eles – e só a eles – que compete dirimir os litígios resultantes das relações jurídicas administrativas, fazendo aplicar o direito e a justiça que ao caso couber – cfr. artigos 202.º e 212.º, n.º 3, da CRP.

Assim, e como refere ainda o autor citado, o estabelecimento de um limite temporal à revogação ou anulação administrativas «é essencial para salvaguardar a segurança jurídica, quer da posição dos contrainteressados, quer do próprio autor, pois uma disponibilidade total sobre a relação jurídica material pode, inclusivamente, originar comportamentos abusivos por parte da Administração que acabem por beneficiar o infrator» - cfr. ob. cit., p. 589.

11. O caso dos autos é paradigmático em relação ao aludido risco de que uma disponibilidade ilimitada do objeto do processo origine comportamentos abusivos por parte da Administração.

A matéria de facto indiciariamente provada nos autos não deixa quaisquer dúvidas de que o Requerido, ora Recorrente, revogou o ato suspenso com a clara intenção de provocar a extinção da instância e abrir caminho a uma nova regulação da situação jurídica do Requerente, ora Recorrido, ao arrepio do decidido pelo TAF de Coimbra em matéria cautelar.

É, aliás, o próprio que o confessa quando, revelando algum inconformismo com a sujeição dos seus atos a controlo jurisdicional, afirma que «impõe-se aos Tribunais respeitar a separação de poderes e não impedir que o Estado/Administração assegure o cumprimento da Lei, o que não acontece nas decisões em causa».

No entanto, reitera-se uma vez mais, nos termos da Constituição e da lei é aos tribunais administrativos, e não à Administração, que cabe aplicar e fazer cumprir o direito, pelo que os poderes de que aquela dispõe para prosseguir as suas atribuições não podem deixar de estar condicionados pelas decisões daqueles tribunais que, nos termos do número 2 do artigo 205.º da Constituição, «são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades». É esse, e não outro, o sentido que se deve dar ao princípio da separação de poderes, que implica necessariamente que a Administração não se possa fazer valer das suas competências dispositivas ordinárias para se sobrepor a uma decisão judicial transitada em julgado.

Se outro limite temporal não puder ser estabelecido em momento anterior, é inequívoco que, formando-se caso julgado com o trânsito da sentença que decretou a providência, a instância se fixa definitivamente nesse momento sem que a Administração possa alterar substantivamente a relação material controvertida por ela provisoriamente regulada. Independentemente, até, da fase processual em que se encontre a ação principal, de que, aliás, a sentença cautelar não se pode deixar de considerar como um princípio de julgamento, atenta exigência de probabilidade da procedência da pretensão formulada pelo requerente estabelecida no número 1 do artigo 120.º do CPTA.

É neste sentido que Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha afirmam que «tal como sucede em relação às sentenças de anulação, também deve ser considerado nulo, por ofensa ao caso julgado, o ato administrativo que procede à revogação por substituição de outro ato, com o propósito e o alcance de restabelecer os efeitos jurídicos que esse ato tinha introduzido mas, entretanto, tinham sido suspensos por decisão cautelar de suspensão da eficácia» - cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 2017, p. 1016, n. 1270.

É também isso que resulta do regime estabelecido no artigo 124.º do CPTA, nos termos do qual, verificando-se uma alteração dos pressupostos de facto e de direito inicialmente existentes, a providência pode ser revogada ou alterada pelo Tribunal que a decretou, ou por uma instância de recurso, oficiosamente ou a requerimento das partes. Mas apenas no caso de aqueles pressupostos se alterarem – do que não há notícia nos autos – e por decisão judicial, mas não administrativa.

12. O que se disse em relação ao ato de revogação, vale em grande parte, também, para os atos que estabeleceram a nova regulação da situação jurídica, impondo, nomeadamente, restrições à circulação e à comercialização dos vegetais de citrinos produzidos pelo Recorrido.

Não há quaisquer dúvidas – como acertadamente se julgou no acórdão recorrido - de que tais atos são verdadeiros e próprios atos administrativos, que definiram de forma inovadora a situação jurídica do Recorrido, visando, assim, substituir a regulação jurídica da situação determinada pelo ato entretanto suspenso por outra que visa, no essencial, restabelecer os seus efeitos jurídicos.

É certo que a suspensão da eficácia é uma providência cautelar negativa, e que o ato suspenso se limitou a ordenar a destruição ou, em alternativa, o confinamento dos vegetais de citrinos produzidos pelo Recorrido, não especificando as restrições à sua circulação e comercialização que foram expressamente impostas pelos atos praticados em sua substituição. Mas é evidente que foi com o objetivo de impedir a sua circulação e comercialização que o ato entretanto suspenso foi praticado, só não se especificando nele tais medidas porque elas decorriam necessariamente da destruição ou do confinamento das plantas.

Recorde-se, aliás, a forma como se integrou a verificação do periculum in mora na sentença do TAF de Coimbra, de 15 de janeiro de 2020, que decretou a suspensão da eficácia daquele ato:

«Considerando a primeira das medidas de proteção fitossanitária constantes do ato suspendendo, a destruição de todos os vegetais citrinos existentes na exploração do autor, a sua implementação, desde logo, configura uma situação de facto consumado que impede, conforme bem alega o requerente, o tratamento e/ou posterior comercialização e que, depois de executada, não seria possível de ver revertidos os seus efeitos».

Ou seja, a proibição da circulação e da comercialização dos vegetais de citrinos produzidos pelo Recorrido são efeitos jurídicos contidos no ato suspenso, e como tal protegidos pelo âmbito do caso julgado que se formou em relação à decisão judicial que decretou aquela suspensão.

Assim, o acórdão recorrido decidiu bem quando concluiu que «resulta (...) da sentença cautelar a possibilidade de o recorrido continuar a comercializar os seus produtos (sãos, naturalmente), possibilidade essa que seria vedada se a eficácia do acto não tivesse sido suspensa».

Acresce ainda, na linha do que atrás se afirmou em relação ao ato revogatório, que o poder de regulação provisória da relação material controvertida não pode deixar de se considerar integralmente devolvido aos tribunais, tendo em vista a necessidade de salvaguarda da segurança jurídica e a tutela dos interesses das partes, pelo que, também por essa razão, não faz qualquer sentido limitar o âmbito material do caso julgado apenas à imposição da destruição, ou ao confinamento, dos vegetais de citrinos produzidos pelo Recorrido.

13. Assim, e sem necessidade mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido decidiu bem ao julgar nulos e de nenhum efeito, por violação da alínea i) do número 2 do artigo 161.º do CPA, os atos de 31 de janeiro e 4 de fevereiro de 2020, notificados ao Recorrido, respetivamente, através dos ofícios com a referência n.º OF/71/2020/NAJ e OF/56/2020/DAAP, assim confirmando a sentença do TAF de Coimbra, de 13 de março de 2020.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em negar provimento ao recurso e, em consequência, em manter a decisão recorrida e a sentença do TAF de Coimbra por ela confirmada.

Custas pelo Recorrente. Notifique-se

Lisboa, 10 de dezembro de 2020. – Cláudio Ramos Monteiro (relator) - Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano.