01522/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Estando a concessão do regime de 42 horas semanais de trabalho de médicos, nos termos do n.º 3 do art. 24.º do Decreto-Lei n.º 73/90, de 6 de Março (redacção inicial), dependente da existência de interesse para o bom funcionamento dos serviços, esse regime só poderia ser retirado quando deixasse de existir interesse dos serviços na concessão desse horário, mas já não quando houvesse «deficiente cumprimento das obrigações do médico», que, nos termos da mesma disposição, era uma causa privativa da retirada do regime de dedicação exclusiva.

II- A legalidade dos actos administrativos afere-se à face do regime legal vigente no momento em que eles foram praticados, como decorre do n.º 2 do art. 12.º do Código Civil.

III- Por isso, o facto de a nova redacção dada ao n.º 4 do art. 24.º daquele diploma pelo Decreto-Lei n.º 412/99, de 15 de Outubro, ter previsto o deficiente cumprimento das obrigações do médico como fundamento de cessação do regime de dedicação exclusiva com o horário de quarenta e duas horas de trabalho por semana, não afasta a ilegalidade de actos anteriores à vigência deste diploma que invocaram tal fundamento quando a lei ainda não o admitia como suporte daquela cessação.

IV- A Administração está obrigada a actuar em conformidade com o princípio da legalidade, não podendo invocar como fundamento das suas decisões factos que a lei não previu como podendo servir de suporte ao decidido.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., assistente graduado da carreira médica de medicina legal, residente na Rua de ..., ..., ..., ..., Lisboa, interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA JUSTIÇA, de 9-4-98, que negou provimento ao recurso hierárquico que interpusera do despacho da Directora do Instituto de Medicina Legal de Lisboa, de 22-1-98, nos termos do n.º 3 do art. 31.º do Decreto-Lei n.º 73/90, de 6 de Março.

O Tribunal Central Administrativo, por acórdão de 27-3-2003, concedeu provimento ao recurso.

Inconformada, a Autoridade Recorrida interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

a) O acórdão recorrido ao interpretar, como interpretou, o disposto no nº 3 do art. 31º do Dec.-Lei nº 73/90, de 6 de Março, não teve em consideração, como se impunha, os elementos sistemático e teleológico da hermenêutica jurídica;

b) Os restantes profissionais de saúde – pessoal de enfermagem, técnicos superiores de saúde e técnicos de diagnóstico e terapêutica viam cessar a modalidade de horário acrescido – 42 horas semanais – com fundamento em deficiente cumprimento das obrigações;

c) Admitir-se que os médicos beneficiavam de um regime distinto seria aceitar, sem mais, uma flagrante violação do princípio da igualdade constante do art. 13º da C.R.P

d) O acórdão em crise olvidou o facto do recorrente ter condicionado a sua adesão ao regime de dedicação exclusiva ao horário de 42 horas, condicionamento este permitido pelo nº 3 do art. 31º do Dec.-Lei nº 73/90, in fine;

e) É de propugnar que nestas circunstâncias em particular o deficiente cumprimento das alegações faça cessar aquela modalidade de horário acrescido;

f) É impensável aceitar que o “interesse para o bom funcionamento dos serviços” possa coexistir com o “deficiente cumprimento das obrigações”. Esta realidade provoca sempre que não se verifique aquela;

g) O despacho da Directora do I.M.L.L. prolatado em 22.01.98, não merece censuras do ponto de vista formal, tendo, assim, improcedido o vício de forma invocado.

Em face do exposto, deverá o Vº Acórdão ser revogado e, em consequência, mantido o acto recorrido.

O Recorrente contencioso contra-alegou defendendo que não deve ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, por o acto recorrido enfermar de vício de violação de lei, por violação do n.º 3 do art. 31.º do Decreto-Lei n.º 73/90, de 6 de Março.

A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Constitui objecto do presente recurso jurisdicional a questão de saber se, como se entendeu no acórdão recorrido, a decisão de retirar ao recorrente contencioso – assistente graduado de medicina legal do IML de Lisboa – o regime de prestação de trabalho de 42 horas semanais com fundamento que se reconduz a deficiente cumprimento das obrigações do médico, viola o disposto no artigo 31º nº 3 do DL 73/90 de 06.03.

Nas suas alegações de recurso, e buscando apoio, nomeadamente, na nova redacção introduzida pelo DL 412/99 de 15.10 ao nº 4 do artigo 24º do DL 73/90, defende a entidade recorrente que a decisão recorrida enferma de erro de julgamento ao considerar que aquele fundamento não cabe no conceito de interesse para o bom funcionamento dos serviços referido no preceito supra aludido.

Pensamos todavia que ao recorrente não assiste razão, porquanto a interpretação proposta não tem qualquer apoio na letra do preceito legal vigente na data da prática do acto contenciosamente impugnado, sendo irrelevantes, face ao princípio consagrado no artigo 12º nº l do Código Civil, as alterações legislativas entretanto introduzidas em abono da posição que defende.

Nestes termos, louvando-nos na posição sustentada pelo Ministério Público junto do tribunal a quo, inteiramente acolhida, de resto, no acórdão recorrido, somos de parecer que o recurso não merece provimento.

Notificado este douto parecer às partes, nada vieram dizer.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

A) – O recorrente é assistente graduado de medicina legal do IMLL, tendo optado pelo regime de dedicação exclusiva com horário de 42 horas de trabalho semanal, tendo condicionado a sua adesão à exclusividade, ao referido horário, nos termos do nº 3 do art. 31º do DL. nº 73/90, de 6/3.

B) – Por despacho de 22.01.98 a Directora do IMLL decidiu retirar ao recorrente o regime de prestação de trabalho de 42 horas/semana, pelos fundamentos constantes do doc. 1, fls. 8 dos autos, que aqui se dão por reproduzidos.

C) – Deste despacho interpôs o aqui recorrente recurso hierárquico necessário, ao qual foi negado provimento por despacho de 09.04.98 da entidade recorrida, concordando com Informação datada de 31.03.98, constante de fls. 10 a 12 dos autos, que aqui se dá por reproduzida.

3- A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional é a de saber se a decisão de retirar ao Recorrente contencioso o regime de prestação de trabalho de 42 horas semanais viola o disposto no art. 31.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 73/90, de 6 de Março, na redacção inicial, vigente à data em que foi praticado o acto recorrido, antes das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 412/99, de 15 de Outubro.

O regime das carreiras médicas foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 73/90, de 6 de Março, e é aplicável à carreira médica de medicina legal, com as devidas adaptações (art. 66.º do Decreto-Lei n.º 387-C/87, de 29 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 431/91, de 2 de Novembro).

No art. 9.º, n.º 1, daquele Decreto-Lei n.º 73/90 estabelece-se que as modalidades de regime de trabalho dos médicos são a) a tempo completo e b) dedicação exclusiva.

No n.º 3 do mesmo artigo estabelece-se que «ao regime de tempo completo e ao regime de dedicação exclusiva correspondem 35 horas de trabalho normal por semana, podendo os médicos das carreiras médicas hospitalar e de clínica geral em regime de dedicação exclusiva solicitar um horário de 42 horas de trabalho normal por semana».

Relativamente à carreira médica de clínica geral, estabelece-se o seguinte, no n.º 3 do art. 24.º deste diploma, na redacção inicial, vigente à data da prática do acto recorrido:

3- O regime de dedicação exclusiva é concedido pelo órgão máximo de gestão do serviço de saúde, considerando-se tacitamente autorizado ao fim do prazo de 60 dias, e só pode ser recusado ou retirado com fundamento em deficiente cumprimento das obrigações do médico, cabendo recurso para o Ministro da Saúde; o horário de 42 horas de trabalho normal por semana é concedido pelo mesmo órgão, se o considerar de interesse para o bom funcionamento dos serviços, e a respectiva solicitação pode ser feita em simultâneo com a do regime de dedicação exclusiva e colocada como condição para a solicitação deste.

Neste n.º 3 distinguem-se duas partes, com conteúdos autónomos:

- na primeira parte, prevê-se a concessão do regime de dedicação exclusiva, estabelecendo-se que ele «só pode ser recusado ou retirado com fundamento em deficiente cumprimento das obrigações do médico»;

- na segunda parte, prevê-se a concessão do horário de 42 horas de trabalho normal por semana, estabelecendo-se que ele é concedido quando o órgão máximo de gestão do serviço de saúde «o considerar de interesse para o bom funcionamento dos serviços».

Da parte final deste n.º 3 resulta que a solicitação do regime de horário de 42 horas semanais pode ser efectuada condicionalmente, subordinada à concessão do regime de dedicação exclusiva.

Desta possibilidade de solicitação condicionada pode inferir-se que, se for retirado ao médico o regime de horário de 42 horas, ele poderá reformular a opção pelo regime de dedicação exclusiva.

Porém, acabava ai a interligação entre as duas opções, sendo autónomos os fundamentos que podiam justificar a retirada do regime de dedicação exclusiva e a da concessão do horário de 42 horas.

Por isso, estando a concessão do regime de 42 horas dependente da existência de interesse para o bom funcionamento dos serviços, ele poderia ser retirado quando deixasse de existir interesse dos serviços na concessão desse horário, mas já não quando houvesse «deficiente cumprimento das obrigações do médico». que era uma causa privativa da retirada do regime de dedicação exclusiva.

No caso em apreço, no texto do despacho da Senhora Directora do Instituto de Medicina Legal que retirou ao Recorrente o regime de trabalho de 42 horas semanais, não há qualquer referência a falta de interesse dos serviços em que tal horário fosse cumprido, o mesmo sucedendo com o acto recorrido, que decidiu o recurso hierárquico com a fundamentação da informação cuja cópia consta de fls. 10 a 12.

Por outro lado, embora possa aventar-se a hipótese de a causa da falta de interesse da concessão do horário de 42 horas semanais para o bom funcionamento dos serviços estar conexionada com o deficiente cumprimento das suas obrigações pelo médico, no caso do acto recorrido não se faz qualquer conexão entre o alegado deficiente cumprimento pelo Recorrente das suas obrigações e o funcionamento dos serviços, não se dizendo, designadamente, que sem a concessão desse horário ao Recorrente os serviços funcionem melhor ou com a mesma eficiência, únicas situações em que se poderia dizer que a concessão daquele horário não era necessária para o bom funcionamento dos serviços.

É certo que, como refere a Autoridade Recorrida nas alegações do presente recurso jurisdicional, com o Decreto-Lei n.º 412/99, de 15 de Outubro, veio estabelecer-se expressamente que «a cessação do regime de dedicação exclusiva com o horário de quarenta e duas horas de trabalho por semana pode operar-se com fundamento em deficiente cumprimento das obrigações do médico» (art. 24.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 73/90, na nova redacção), pelo que posição assumida no acto recorrido teria cobertura legal se ele tivesse sido praticado na vigência desta nova redacção.

Porém, a legalidade dos actos recorridos afere-se à face do regime legal vigente no momento em que eles foram praticados, como decorre do n.º 2 do art. 12.º do Código Civil. (Neste sentido, vem entendendo uniformemente este Supremo Tribunal Administrativo, como pode ver-se pelos seguintes acórdãos: –de 10-1-1989, proferido no recurso n.º 21429, publicado em Acórdãos Doutrinais do S.T.A. n.º 339, página 303, e no Apêndice ao Diário da República de 14-11-94, página 50;

- de 6-12-1994, proferido no recurso n.º 33597, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 8794;

- de 16-12-1997, proferido no recurso n.º 43011, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 9068;

- de 7-10-2003, proferido no recurso n.º 790/03.

No mesmo sentido, pode ver-se FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo volume IV, página 114.)

Por outro lado, não há qualquer indício de que àquela nova redacção do n.º 4 do art. 24.º tenha sido dado carácter interpretativo, pois, para além de não haver qualquer indício de que antes da nova redacção se suscitassem dúvidas sobre o alcance do n.º 3 do art. 24.º, nada consta no texto do Decreto-Lei n.º 412/99 que permita entrever que se tenha pretendido conferir carácter interpretativo ao novo n.º 4 do mesmo artigo e, pelo contrário, no preâmbulo deste diploma encontram-se elementos que permitem confirmar o seu carácter inovador, pois refere-se que «pretendem-se agora introduzir, de forma faseada e progressiva, alterações pontuais aos regimes de trabalho do pessoal médico», alude-se «à alteração gradual e substantiva da prestação de cuidados e do próprio desempenho dos profissionais e, bem assim, os novos modelos remuneratórios adequados».

Sendo assim, tem de concluir-se que não tem suporte no regime legal vigente à data da prática do acto recorrido a decisão de retirada do regime de horário de 42 horas semanais, baseada em deficiente cumprimento das obrigações do médico.

A Administração está obrigada a actuar em conformidade com o princípio da legalidade, consagrado no art. 266.º, n.º 2, da C.R.P.) e concretizado no art. 3.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo. que lhe impõe actuação em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos. «A lei não é apenas um limite à actuação da Administração: é também o fundamento da acção administrativa. Quer isto dizer que, hoje em dia, não há um poder livre de a Administração fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir; pelo contrário, vigora a regra de que a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça». (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, páginas 42-43.

Em sentido idêntico, podem ver-se:

–MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 84, que refere:

«Com o Estado pós-liberal, em qualquer das suas três modalidades, a legalidade passa de externa a interna.

A Constituição e a lei deixam de ser apenas limites à actividade administrativa, para passarem a ser fundamento dessa actividade.

Deixa de valer a lógica da liberdade ou da autonomia, da qual gozam os privados, que podem fazer tudo o que a Constituição e a lei não proíbem, para se afirmar a primazia da competência, a Administração Pública só pode fazer o que lhe é permitido pela Constituição e a lei, e nos exactos termos em que elas o permitem.».

- MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, em Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume I, 1.ª edição página 138, em que referem que

«As fórmulas usadas parecem manifestações inequívocas de que, para o legislador do Código, a actuação da Administração Pública é comandada pela lei, sendo ilegais não apenas os actos (regulamentos ou contratos) administrativos produzidos contra proibição legal, como também aqueles que não tenham previsão ou habilitação legal, ainda que genérica (ou até orçamental)».

- ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, página 56:

«Ora, este princípio não admite, contrariamente ao que sucede com os particulares, que seja possível à Administração tudo o que a lei não proíbe, antes impõe que apenas lhe seja possível aquilo que positivamente lhe seja permitido.»)

Por isso, não tendo suporte legal a decisão de retirar o regime de 42 horas semanais ao Recorrente, o acto enferma do vício de violação de lei que lhe reconheceu o acórdão recorrido.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).

Lisboa, 3 de Março de 2004 - Jorge de Sousa (relator) – Madeira dos Santos – Isabel Jovita