090/21.2BELRS - Supremo Tribunal Administrativo

Os artigos 2.º, 3.º e 4.º do Regime da Contribuição sobre o Sector Bancário (CSB), na redacção que lhes foi atribuída pela Lei nº 7-A/2016, de 30 de Março, ao fazerem incidir a contribuição sobre as sucursais em Portugal de instituições de crédito com sede principal e efectiva fora do território nacional, não padecem de inconstitucionalidade por violação do princípio da equivalência.

ACÓRDÃO

1. RELATÓRIO

1.1. A Autoridade Tributária e Aduaneira, inconformada com a sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou procedente a Impugnação Judicial deduzida por Banco 1..., SA - Sucursal em Portugal contra o indeferimento da Reclamação Graciosa apresentada da autoliquidação da Contribuição sobre o Sector Bancário (CSB) relativa ao ano de 2020, interpôs recurso para este Supremo Tribunal Administrativo.

1.2. Por acórdão de 31 de Maio de 2023, o recurso jurisdicional foi julgado procedente, mais se ordenando a baixa dos autos à primeira instância, tendo ai sido determinada a suspensão da instância até à prolação de decisão no processo C-340/22 a correr termos no Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE).

1.3. Por sentença de 29 de Outubro de 2024 a presente Impugnação Judicial foi julgada improcedente, tendo o Impugnante, doravante Recorrente, interposto novo recurso jurisdicional pelas razões que, em conclusão, aduziu e passamos a transcrever:

«a) O princípio do primado do Direito da União Europeia impõe aos órgãos jurisdicionais, mas também às autoridades administrativas, designadamente, a Autoridade Tributária, a obrigação de recusarem a aplicação do direito interno se entenderem que existe uma situação conflito, não sendo necessário que o direito primário e/ou secundário europeu goze de efeito direto.

b) A ausência de qualquer análise crítica quanto à compatibilidade do regime da CSB e o Direito da União Europeia, durante o procedimento de Reclamação Graciosa, culmina num vício de falta de fundamentação substancial, em contradição com o disposto no artigo 77.º da LGT, que deveria ter acarretado a anulação da respetiva Decisão de Indeferimento proferida pela Autoridade Tributária.

c) O regime da CSB viola o princípio da equivalência, na medida em que as sucursais de instituições de crédito da União Europeia não partilham a característica grupal (identidade de grupo) exigida pela tipologia das contribuições financeiras, não existindo, à luz dos objetivos prosseguidos pelo regime, uma equivalência jurídica na relação que se estabelece entre estas entidades e o Fundo de Resolução.

d) As sucursais de instituições de crédito estabelecidas noutros Estados-Membros, por não estarem sujeitas à supervisão prudencial do Banco de Portugal, não são participantes obrigatório do Fundo de Resolução, e encontram-se apenas sujeitas às medidas cautelares previstas no artigo 53.º do RGICSF, pelo que não retiram qualquer utilidade das medidas de resolução que são diretamente financiadas pela CSB.

e) O montante da CSB que recai sobre as sucursais de instituições de crédito de outros Estados-Membros não apresenta uma conexão mínima objetiva (ainda que presumida) com a intensidade do risco sistémico que podem provocar para a estabilidade financeira, uma vez que não beneficiam da dedução prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º da Portaria n.º 121/2011.

f) Uma instituição de crédito residente com o mesmo grau de endividamento da Recorrente, tal qual revelado pelas suas contas de passivo reconhecidas em balanço, poderá suportar um encargo de CSB menos oneroso apenas porque dispõe de personalidade jurídica e por, conseguintemente, poder deduzir as suas rubricas de capitais próprios, o que se mostra em contradição com os objetivos prosseguidos pelo regime da CSB.

g) A Recorrente está impossibilitada de deduzir quaisquer dotações de capital que receba da sociedade-mãe da qual faz parte, porquanto as instruções de preenchimento da Modelo 26 incluem especificamente esses elementos na quantificação da base de incidência, não existindo, no entanto, qualquer aumento da exposição ao risco sistémico.

h) Ao não ter julgado procedente a pretensão da Recorrente e determinado a anulação da decisão de indeferimento proferida pela Autoridade Tributária com fundamento na violação do princípio do primado e do princípio da equivalência, o Tribunal Tributário de Lisboa incorreu num erro de julgamento em matéria de direito que justifica a revogação (parcial) da sentença recorrida e a substituição desse segmento decisório por este douto Tribunal.

1.4. Não houve contra-alegações.

1.5. Exmo. Procurador-Geral-Adjunto emitiu douto parecer, no qual termina expressando a sua concordância com o Recorrente quanto a padecer a sentença recorrida de erro de julgamento de direito «que demanda a sua revogação e em substituição se julgue a ação procedente, por os artigos 2.º, 3.º e 4.º do regime que cria a contribuição sobre o setor bancário (CSB), aprovado pelo artigo 141.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de dezembro, na redação dada pela Lei nº 7-A/2016, de 30 de março, ao fazerem incidir a contribuição sobre as sucursais em Portugal de instituições de crédito com sede principal e efetiva fora do território nacional, padecerem de inconstitucionalidade, por violação do princípio da equivalência, enquanto corolário do princípio da igualdade tributária, tal qual resulta do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, e nessa medida deverem ser desaplicados no caso concreto.”

1.9. Colhidos os vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, submetem-se agora os autos à Conferência para julgamento.

2. OBJECTO DO RECURSO

2.1. Como é sabido, sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva oficiosamente conhecer, o âmbito de intervenção do tribunal de recurso é determinado pelo teor das conclusões com que a Recorrente finaliza as suas alegações [artigo 635.º do Código de Processo Civil (CPC)].

2.2. Essa delimitação do objecto do recurso jurisdicional, numa vertente negativa, permite concluir se o recurso abrange tudo o que na sentença foi desfavorável ao Recorrente ou se este, expressa ou tacitamente, se conformou com parte da decisão de mérito proferida quanto a questões por si suscitadas, desta forma impedindo que essas questões voltem a ser reapreciadas pelo Tribunal de recurso (artigos 635.º, n.º 3 e 4 do CPC). Numa vertente positiva, a delimitação do objecto do recurso, especialmente nas situações de recurso directo para o Supremo Tribunal Administrativo, como é o caso, constitui ainda o suporte necessário à fixação da sua própria competência, nos termos em que esta surge definida nos artigos 26.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e 280.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).

2.3. No caso concreto, tendo por referência o que ficou dito, e o teor do acórdão por nós proferido nos autos a 31-5-2023, são duas as questões a decidir.

A primeira prende-se com a questão de saber se a Autoridade Tributária e Aduaneira tem o dever de apreciar da eventual desconformidade da lei que visa aplicar com o Direito da União Europeia e indirectamente com a Constituição da República Portuguesa (CRP)

A segunda questão, relativa ao Regime da Contribuição sobre o Sector Bancário (CSB), remete-nos para o julgamento de compatibilidade entre este Regime e o Princípio da Equivalência, enquanto corolário do Princípio da Igualdade consagrado no artigo 13.º da CRP.

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. Fundamentação de facto

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

A) A impugnante é uma sucursal em Portugal do Banco 1..., SA, instituição de crédito de direito espanhol, com sede e administração efectiva em Espanha (facto não controvertido).

B) Em 25/06/2020, a impugnante preencheu e entregou a declaração - modelo 26 - respeitante à Contribuição sobre o Sector Bancário que se encontra a fls. 7 e 8 do Sitaf, e se dá por reproduzida, reportada ao ano de 2020, e declarou como “base da contribuição”:

[IMAGEM]

(cfr declaração modelo 26 anexo como documento nº 1, da pi - fls 7 e 8 do Sitaf).

C) Da declaração referida em B resultou uma Contribuição sobre o Sector Bancário, a pagar pela Impugnante, no montante de € 406.202,54 (fls 7 e 8 do Sitaf).

D) Em 16/06/2020 a impugnante, pagou o montante identificado em C) conforme documento nº 2 da petição inicial (fls 9 do Sitaf).

E) A Impugnante apresentou nos serviços da Autoridade Tributária e Aduaneira reclamação graciosa de acto de autoliquidação de CSB referente ao ano de 2020, tendo esta autoridade promovido, mediante ofício datado de 29/09/2020 audiência prévia para a Impugnante se pronunciar sobre o projecto de indeferimento, com base na informação interna emitida pela Unidade dos Grandes Contribuintes nº 262- AIR1/2020 que consta a fls. 11 a 22 do Sitaf., que se dá por reproduzida, para todos os efeitos legais (documentos nºs 3 e 4, da petição inicial).

F) A Autoridade Tributária e Aduaneira, em 27/10/2020, proferiu despacho com o teor “Concordando com o informado, determino o indeferimento do pedido formulado nos autos, com todas as consequências legais, …”, baseado na informação interna emitida pela Unidade dos Grandes Contribuintes nº 289- AIR1/2020, conforme documento de fls. 25 a 34, que se dá por reproduzido, de onde se extrai: “… não cabe no elenco das atribuições e competências da Administração Tributária (‘AT') aferir da conformidade de uma qualquer norma face ao disposto no Direito da União Europeia, bem como em nossa Lei Fundamental, posto que a impugnante invoca a violação do TFUE, encontra-se em causa, portanto, o disposto no artigo 8º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa (‘CRP'); “… a AT não é um órgão de fiscalização da constitucionalidade e a submissão desta à lei não visa apenas a proteção dos direitos dos particulares, mas também a defesa e prossecução de interesses públicos”;

“… no caso concreto da CSB, verifica-se que, por um lado, ela atinge igualmente, todas as instituições de crédito do setor bancário a operar em Portugal, independentemente de a sede principal e efetiva se situar em território português”;

“… as sucursais de instituições de crédito com sede noutros Estados-Membros da EU contribuem para a provocação do risco sistémico do setor, no Estado em que a sucursal está implantada, aí se manifestando a presumida relação de equivalência entre a prestação da entidade pública e o valor do benefício obtido ou do custo por aquela provocado”;

“… a Comissão não pretendida eliminar completamente qualquer forma de dupla contagem de passivos e só exclui tal prática na medida em que existam garantias suficientes de que os riscos financeiros intragrupo serão cobertos em caso de deterioração de saúde financeira do grupo”.

G) A presente acção deu entrada em juízo em 15/01/2021 (fls 1, do Sitaf)

3.2. Fundamentação de Direito

3.2.1. A apresentação do presente recurso, nas palavras do própria Recorrente, tem por objectivo a eliminação ( parcial) da ordem jurídica da sentença recorrida, por ter incorrido em erro de julgamento em matéria de direito na parte relativa à interpretação do primado do Direito da União Europeia e quanto ao princípio da equivalência.

Não cremos, porém, que lhe deva ser reconhecida razão, como passamos a explicitar.

3.2.2. No que respeita à interpretação do primado do Direito da União Europeia, defende a Recorrente que constituía dever da Administração Tributária, no âmbito do procedimento de Reclamação Graciosa, ter analisado da compatibilidade da autoliquidação da CSB relativa a 2020 com a liberdade de estabelecimento prevista no artigo 49.º do TFUE, e de fundamentar devidamente a sua decisão de indeferimento com as razões de direito pelas quais entendia não ter ocorrido qualquer violação - o que, de resto, não veio a suceder, concluindo, nesta parte, pela existência de falta de fundamentação substancial do acto impugnado.

Na sentença recorrida, o Tribunal a quo julgou improcedente esta alegação, entendendo que no Direito Constitucional Português não existe a possibilidade de a Administração se recusar a obedecer a uma norma que considera inconstitucional ou desaplicar as normas que regulamentam a CSB por eventualmente serem violadoras do Direito da União Europeia.

Começamos por deixar claro dois aspectos que são determinantes para a resolução no caso concreto da questão que nos foi colocada.

O primeiro é o de que, nem a Autoridade Tributária nem o Tribunal a quo, contrariamente ao que parece indiciar a alegação da Recorrente, questionaram o primado do Direito da União Europeia, isto é, a prevalência do Direito da União Europeia sobre as normas constitucionais e ordinárias nacionais. Tudo quanto resulta da fundamentação do indeferimento da Reclamação Graciosa e da sentença recorrida é que a aferição da compatibilidade das normas do regime da CSB com a Constituição e/ou com o Direito da União Europeia competia aos órgãos jurisdicionais e não aos órgãos da Administração, por esta estar vinculada ao princípio da legalidade.

O segundo aspecto que importa reter, que colhemos da Reclamação Graciosa e da petição inicial, é o de que esta alegação de falta de aferição de conformidade da norma nacional com o Direito da União Europeia está directamente relacionada com a alegada violação do princípio de não discriminação e de liberdade de estabelecimento, previstos nos artigos 18.º, 26.º e 49.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

Acontece porém, como muito bem aduziu o Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo no seu douto parecer, que nesta parte acompanhamos sem reserva, que na decisão da Reclamação Graciosa a Administração Tributária analisou os argumentos da então Reclamante, defendendo que a factualidade em que a Recorrente assentava a referida violação do Direito da União Europeia - impossibilidade de, distintamente do que sucede com instituições bancárias com sede e administração efectiva em Portugal, deduzir capitais próprios, com reflexos no quantum do tributo - não correspondia à realidade. E esse entendimento da Administração Tributária foi confirmado por este Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão proferido a 23 de Maio de 2023, que revogou a primeira sentença do Tribunal a quo que tinha reconhecido razão à Recorrente.

Assim sendo, isto é, tendo já essa questão da violação do Direito da União Europeia , por violação dos princípios de não discriminação e de liberdade de estabelecimento sido já objecto de apreciação por este Supremo Tribunal, não podem existir dúvidas quanto a essa questão estar abrangida pelo caso julgado formal. Daí que, como muito bem aduz o Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, se deva concluir pela irrelevância da apreciação autónoma da densificação desse dever: «a apreciação daquele fundamento só assumiria relevância no âmbito da apreciação daquela outra questão e para efeitos de imputação à Administração Tributária de erro na sua apreciação. Sendo assim e uma vez que este Tribunal conclui pela não violação do direito europeu, deixou de ter qualquer relevância a sua apreciação. Por outro lado, tendo sido apreciada a questão de fundo ficou prejudicado o eventual vício formal que a Recorrente assaca à decisão da Reclamação Graciosa.».

Em suma, a questão que a Recorrente coloca neste recurso jurisdicional e que se reconduz ao julgamento do Tribunal a quo, que confirmou o entendimento da Administração Tributária de que não cabe nas suas atribuições e competências aferir da conformidade de uma qualquer norma com o Direito da União Europeia ou com a Constituição, só teria relevância se dessa apreciação e julgamento resultasse como efeito a anulação da decisão impugnada. O que, no caso, atento o caso julgado formal que se formou quanto à não violação do Direito da União Europeia, nunca poderia ocorrer.

Improcedem, assim, nesta parte as alegações da Recorrente, pelo que, com este fundamento o recurso não obterá sucesso.

3.2.3. Quanto à violação do princípio da equivalência consumada pela sujeição das sucursais à CSB, segunda questão colocada em recurso, a Recorrente mantém que as sucursais de instituições de crédito estabelecidas noutros Estados-Membros, por não estarem sujeitas à supervisão prudencial do Banco de Portugal, não são participantes obrigatório do Fundo de Resolução, encontrando-se apenas sujeitas às medidas cautelares previstas no artigo 53.º do RGICSF. Daí que, alega, não retirando utilidade alguma das medidas de resolução que são directamente financiadas pela CSB, deve concluir-se que a aplicação das normas previstas no regime da CSB às sucursais de instituições de crédito estabelecidas na União Europeia, na redacção em vigor à data dos factos, não é compatível com o princípio da equivalência, enquanto corolário do princípio da igualdade tributária, tal como este resulta do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa.

Insiste, ainda, no entendimento de que as regras de quantificação da base tributável da CSB conduzem, na prática, a que as sucursais de instituições de crédito de outros Estados-Membros suportem um encargo mais oneroso em comparação com as entidades residentes, uma vez que, por não disporem de personalidade jurídica, ficam impossibilitadas de deduzirem elementos reconhecidos como capitais próprios.

Na sentença recorrida considerou-se a este propósito que «Mesmo o alargamento da incidência subjectiva, resultante da alteração introduzida pela Lei 7-A/2016, de 30/03 (OE para 2016), às sucursais de instituições de crédito com sede noutros Estados-Membros da EU, não afastará a característica grupal inerente aos sujeitos passivos do tributo: a circunstância de essas sucursais não estarem sujeitas à supervisão prudencial do Banco de Portugal e à consequente aplicação, por parte desta entidade, de medida de resolução (estarão, eventualmente, sujeitas à supervisão da entidade competente em termos da sede da instituição de crédito) não obsta a que a respectiva actuação possa contribuir para a provocação do risco sistémico do sector, no Estado em que a sucursal está implantada, aí se manifestando a presumida relação de equivalência entre a prestação da entidade pública e o valor do benefício obtido ou do custo por aquela provocado».

Concretizando um pouco mais, escreveu-se que, «Sendo a impugnante uma sucursal em Portugal de uma instituição de crédito com sede e direção efetiva noutro Estado Membro da União Europeia, exerce atividade bancária, captando depósitos e prestando aconselhamento financeiro aos clientes, correspondendo à atividade própria do grupo que o legislador fixou como sujeito passivo da CSB, pelo que, igualmente, beneficiam das possíveis intervenções por parte do Banco de Portugal na preservação da estabilidade do sistema financeiro, no qual exerce a sua atividade, sendo suscetível de contribuir para a criação de maiores riscos no sistema bancário e crises financeiras que se pretendem prevenir, nomeadamente através de recursos financeiros especificamente destinados a esse fim».

Que dizer?

Salvo o devido respeito, não cremos que deva ser reconhecida razão à Recorrente, de que resulta claro que também não nos revemos no parecer do Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, uma vez que ambos defendem, com argumentos substancialmente idênticos entendimento diametralmente oposto ao que constitui jurisprudência uniforme e reiterada deste Supremo Tribunal Administrativo - como resulta da leitura de múltiplos arestos, de que salientamos os acórdãos de 19-6-2019, processo n.º 2340/13.0BELRS; de 11-7-2020, processo n.º 2866/16.0BELRS; de 18-9-2019, processo n.º 2883/16.3BELRS; de 27-11-2029, processo n.º 2867/16.1BELRS; de 12-5-2021, processo n.º 2747/17.3BEPRT e de 8-10-2025, processo n.º 496/19.7BELRS.

É, pois, esta jurisprudência que aqui se acolhe, integralmente e sem reservas, sendo que, com este acolhimento se respeita, outrossim, o regime consagrado no artigo 8.º do Código Civil.

3.3. Considerando que uma parte significativa do julgamento do recurso foi integralmente realizado por remissão para anteriores arestos, que o comportamento processual das partes não é merecedor de qualquer censura e o valor da acção, conclui-se que estão verificados os pressupostos de que está dependente a dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça consagrados no artigo 6.º, n.º 7 do Regulamento das Custas Processuais, o que, a final, se decidirá.

4. DECISÃO

Termos em que, acordam os Juízes que integram a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, confirmando, com os fundamentos expostos no ponto 3., a sentença recorrida, negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente, dispensando-se ambas as partes do pagamento do remanescente da taxa de justiça que seria devido no valor superior a € 275.000,00.

Registe e notifique.

Lisboa, 13 de Maio de 2026. - Anabela Ferreira Alves e Russo (relatora) - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos.