0652/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Aos Tribunais Administrativos não cabe interferir no processo legislativo. II - Em bom rigor, só se pode qualificar como acto administrativo a estatuição individual e concreta praticada no exercício da função administrativa e é manifesto que, mesmo que a Lei 11-A/2013 contivesse actos individualizáveis, isso não lhe retiraria a natureza de acto praticado no exercício da função legislativa. III - Foi o próprio legislador constitucional a estatuir que a criação, extinção e modificação das autarquias locais faz parte da competência reservada da Assembleia da República e que essa actividade corresponde ao exercício duma função política e legislativa e, por isso, não pode haver qualquer dúvida sobre a natureza do acto que cria, extingue ou modifica autarquias locais. IV - A fiscalização da legalidade dos actos praticados no exercício da função política e legislativa está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art.º 4.º/2/a) do ETAF) como também não cabe aos Tribunais administrativos a apreciação da inconstitucionalidade abstracta das leis (art.º 223.º/1 da CRP).

I. As Freguesias de Montelavar, Terrugem - Sintra, Almargem do Bispo, Belas e Sintra – S. Martinho intentaram a presente providência cautelar , contra a Assembleia da República requerendo a suspensão dos efeitos dos actos administrativos constantes do Anexo I da Lei 11-A/2013 , de 28/01. No essencial, alegaram: A mencionada Lei tomou a decisão de agregar as freguesias requerentes pelo que tem, inequivocamente, a natureza de um acto administrativo e não de acto legislativo já que essa agregação não perde a natureza de acto administrativo pelo simples facto de emanar de um órgão legislativo. Assim, nenhumas dúvidas se colocam de que tal determinação é não só contenciosamente impugnável como está ferida de diversas ilegalidades. A acção de que esta providência depende será, pois, procedente ou, no mínimo, tem sérias probabilidades de o ser pelo que se verifica o fumus non malus iuris. A não serem paralisados os efeitos dos actos de agregação contidos naquela Lei os seus direitos e interesses ficarão irremediavelmente comprometidos - já que se criará uma situação de facto consumado - e os seus prejuízos seriam de muito difícil reparação. Requerimento que foi liminarmente rejeitado por despacho do Relator que, no essencial, foi fundamentado do seguinte modo: “2. A pretensão das Requerentes é, assim, a suspensão de eficácia dos actos administrativos que afirmam estar contidos na Lei 11-A/2013 , de 28/01. Daí que a nossa primeira tarefa seja a de saber se ela tem razão quando afirma existir um acto administrativo na identificada Lei e isto porque, muito embora a adopção da forma legal seja irrelevante para caracterizar a sua natureza do (art.° 52.° do CPTA), certo é que só os actos administrativos são passíveis de impugnação contenciosa (art.° 51º do CPTA). Os actos administrativos são decisões “dos órgãos da Administração que ao abrigo das normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” ( art.° 120° do CPA ) o que, desde logo, conduz a que se tenha de excluir dessa categoria os actos que, apesar de provirem de um órgão da Administração não foram praticados a coberto de normas de direito público ou não se destinaram a produzir efeitos num caso concreto. A circunstância do acto ter um destinatário concreto, individualizado, cuja situação individual visa regular é, assim, um dos elementos identificadores do acto administrativo , característica que o distingue dos actos legislativos já que estes se destinam a regulamentar a situação de um universo geral e abstracto de destinatários. A generalidade e abstracção dos seus destinatários funcionam, assim, como elementos distintivos do acto normativo em relação ao acto administrativo. Nesta conformidade, se as imposições a que as Requerentes fazem referência se dirigirem a um grupo genérico e indeterminado de pessoas, ainda que determináveis, mas sem definição das suas situações individuais, ter-se-á de considerar que estamos na presença de um acto normativo e não, como elas pretendem, a um acto administrativo mas que, ao invés, se nelas for possível visionar um acto que a ela se dirige especificamente e se destina a regular a sua concreta situação então teremos de concluir estarmos na presença de um acto administrativo (Neste sentido vd. Freitas do Amaral; in “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, pp. 170 e segs.) e, entre muitos outros, Acórdãos deste STA de 3/11/2004 (rec. n.° 678/04) e de 29/03/2006 (rec. 1105/05) e a diversa jurisprudência neles citada .) . Todavia, essa circunstância nem sempre é o elemento verdadeiramente diferenciador do acto administrativo uma vez que, muito embora o acto político-Iegislativo seja uma das formas mais comuns e mais importantes do exercício da função política, certo é que, por vezes, os órgãos políticos também proferem actos administrativos e, portanto, aquilo que parece ser um acto político mais não é do que um acto administrativo já que o mesmo se destina a resolver a situação concreta de uma pessoa ou de um grupo individualizado de pessoas. No entanto, e apesar disso, podemos ter como certo que a actividade política - por se destinar a prosseguir o interesse geral e a escolher as opções destinadas à preservação, melhoria e desenvolvimento da sociedade - se dirige ao universo não individualizado da colectividade, ao passo que o acto administrativo - por se traduzir na materialização dessas opções e, por isso, revestir natureza executiva e complementar da função política - se dirige aos cidadãos de forma individualizada. Por ser assim é que só os órgãos superiores do Estado legitimados pelo voto popular - maxime, a Assembleia da República e o Governo (art.°s 161.º 197.° e 198.º da CRP) - podem exercer a actividade política , isto é, a função de definir, em termos gerais, os fins que a sociedade deve almejar, os meios que cabe utilizar para os alcançar e os caminhos que para o efeito será necessário percorrer, e que os órgãos da Administração que lhe estão a jusante têm por função a concretização dessas opções políticas (Vd. M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.° ed., vol. 1, pg.s 8 a 10, Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo pg.s 29/30 e F. Amaral Curso de Direito Administrativo, vol. 1, pg 45, e, entre outros, Acórdãos deste STA de 22/04/93 (rec. n.° 29.790), de 9/06/1994, (rec n.° 33.975), de 5/03/98 (rec. n.° 43.438), de 9/05/2001 (rec. 28.775) e de 21/10/2010 (rec. 713/10).) E, também, por ser assim é que só se pode qualificar como acto administrativo a determinação individual e concreta praticada no exercício da função administrativa, pelo que se uma lei da Assembleia da República for fruto da sua função política e não da sua função administrativa o facto dela conter actos que individualizem os seus destinatários não lhe retirará a natureza de acto praticado no exercício da função político-legislativa e, nessa medida, de acto não sindicável judicialmente. Posto isto cabe perguntar: Será que a Lei 11-A/2013 mais não é, do que a concretização da Lei 22/2012 e, nessa medida e no que às Requerentes se refere, constitui a decisão muito concreta e individualizada da sua extinção ou da sua agregação e, nessa medida, um acto que reúne todos os requisitos que nos permitem qualificá-la como administrativo? 3. A Lei 11-A/2013 concretiza a obrigação de reorganização administrativa das freguesias, de acordo com os princípios, critérios e parâmetros já definidos na Lei 22/2012 , estabelecendo que ela se fará através da criação de novas freguesias a qual poderá resultar não só da agregação como da alteração dos limites territoriais das freguesias já existentes, especificando nos seus Anexos I e II quais as novas freguesias resultantes dessa reorganização e estatuindo que a agregação determina a cessão jurídica das freguesias por ela atingidas (art°s 1º a 4°). Regulamentando, além disso, a forma como serão encontradas as sedes das novas freguesias, a transmissão dos direitos e deveres das freguesias extintas para as novas freguesias e os seus recursos financeiros (art.°s 5º a 8°). O que quer dizer que aquela Lei se limitou a implementar a política territorial autárquica já definida pela Lei 22/2012 , diploma que teve por finalidade traçar os quadros gerais de uma nova reorganização administrativa territorial. E, porque assim, as normas da Lei n.º 11-A/2013 são de carácter geral definidoras do modo como se fará a transição das freguesias extintas ou territorialmente alteradas para as novas freguesias. E, nessa medida, de acordo com os critérios acima desenhados, a Lei 11-A/2013 configura o exercício da função política e não da função administrativa . Acresce que aquela Lei não contém nenhuma estatuição que se dirija concreta e directamente a uma única autarquia - maxime às Requerentes - mas um conjunto de disposições de natureza geral dirigidas a um universo de autarquias, ainda que identificáveis, o que obriga a que se conclua que a mesma não se destinou a definir as situações individuais e concretas das Requerentes. O seu objectivo foi diferente e foi mais vasto. Ademais, e este é outro aspecto decisivo, foi o próprio legislador constitucional a estatuir que a criação, extinção e modificação das autarquias locais faz parte da competência reservada da Assembleia da República, que essa actividade corresponde ao exercício duma função política e legislativa e que ela se fará através de Lei (art.°s 161º, 164º/al.ª n) 236º, nº 4 da CRP) e, se assim é, não podem subsistir dúvidas sobre a natureza político-legislativa das disposições impugnadas pela Requerente . Finalmente, ainda se dirá que a fiscalização da legalidade dos actos praticados no exercício da função política e legislativa está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art.° 4,°/2/a) do ETAF) como também não cabe aos Tribunais administrativos a apreciação da inconstitucionalidade abstracta das leis (art.° 223º/1 da CRP). Nesta conformidade, conclui-se que o que ora está em causa é a suspensão de eficácia de um acto político-Iegislativo destinado a reconfigurar em termos gerais e nacionais o mapa territorial autárquico e que as normas nele inseridas não traduzem a prática de qualquer acto administrativo , pelo que a propositura desta providência constitui uma tentativa de interferência (não permitida) no processo legislativo. Termos em que se rejeitam liminarmente pretensões formuladas nestes autos , atenta a manifesta ilegalidade das mesmas (art.° 116.°/2/d) do CPTA). Custas pelas Requerentes.” II. Inconformadas, as Requerentes vêm , nos termos do art.º 27.º/2 do CPTA, reclamar para a Conferência pedindo a revogação daquele despacho e a prolação de Acórdão que admita a requerida providência renovando a argumentação anteriormente utilizada, isto é, de que, apesar da sua forma legislativa, certo é que a Lei 11-A/2013 contém actos administrativos, que estes atingem desfavoravelmente as Requerentes e que, por isso, são judicialmente impugnáveis. Mas não têm razão. Desde logo, porque ao contrário do pressuposto na reclamação, a Lei 11-A/2013 , como desenvolvidamente se explicou no despacho sob censura, não contém actos administrativos sendo desnecessário, neste momento, renovar o discurso argumentativo então usado. No entanto, e muito sumariamente, pode repetir-se que a Lei 11-A/2013 se limitou a contribuir para a concretização da Lei 22/2012 e que, por isso, o que nela está em causa é a criação, extinção e modificação de autarquias locais, actividade essa que a Constituição reservou à competência legislativa da Assembleia da República [art. 164º/n)]. Sendo certo, do mesmo modo e complementarmente, que “ a divisão administrativa do território será estabelecida por lei” (art. 236º/4 da CRP). Ou seja, o que as Requerentes questionam são actos de natureza político-legislativa que a Lei Constitucional reservou para a Assembleia da República obrigando a que os mesmos tivessem a forma de lei e não de acto administrativo (Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição”, Anotada, 4ª ed. II, p. 721) . De resto, e em bom rigor, só se pode qualificar como acto administrativo a estatuição individual e concreta praticada no exercício da função administrativa e é manifesto que a Assembleia da República, enquanto órgão do Estado, não tem poderes executivos. E, porque assim, mesmo que a Lei 11-A/2013 contivesse actos individualizáveis, isso não lhe retiraria a natureza de acto praticado no exercício da função legislativa. Por tal razão, não podem subsistir dúvidas acerca da natureza político-legislativa das disposições aqui em causa, isto é, de que a Assembleia da República quando editou, primeiro, a lei-quadro ( Lei nº 22/2012 , de 30/05) e, depois, a sua lei concretizadora ( Lei nº 11-A/2013 , de 28/01) exerceu, material e formalmente, a função político-legislativa. Não colhe, assim, a argumentação das Reclamantes de que a estatuição em causa é um acto materialmente administrativo. Em resumo: o que ora está em causa é, apenas e tão só, o processo legislativo relativo à reorganização territorial autárquica, no qual se inscreve a Lei 11-A/2013 , e nesta não se encontra o acto administrativo que as Requerentes nele vislumbram. A propositura desta providência constitui, assim, uma tentativa (não permitida) de interferir no processo político legislativo. Daí que nenhum agravo tivesse sido cometido quando , com fundamento no art.º 111.º/1d) do CPTA, se rejeitou liminarmente a presente providência cautelar . Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal indeferem a presente reclamação. Custas pelas Requerentes. Lisboa, 30 de Maio de 2013. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Rosendo Dias José.