Quem foi o relator do acórdão 00420/15.6BECBR?

O relator foi Luís Migueis Garcia, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00420/15.6BECBR?

O acórdão foi proferido em 05 de novembro de 2021.

Acórdão TCAN — Presunção de legalidade do acto administra…

Texto

Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: Município (...) (Casal (…)) interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Coimbra, que julgou procedente acção administrativa especial intentada contra si e outros pelo Ministério Público, pedindo a declaração de nulidade das (i) Deliberações da Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional do Centro (ERRANC) nº 528/2013, de 18 de Setembro de 2013, e nº 604/2013, de 01 de Novembro de 2013, reiterada pela deliberação nº 223/2014, de 06 de Maio de 2014, e ainda dos (ii) Despachos de 23 de Outubro de 2014 e de 29 de Janeiro de 2015, do Senhor Vereador da Câmara Municipal (...), R., com competência subdelegada. O recorrente tira as seguintes conclusões de recurso: 1ª O aresto em recurso enferma de erro na fixação da matéria de facto, uma vez que, pretendendo dar por assentes factos que estavam documentalmente provados no processo administrativo, não poderia o Tribunal a quo dar por provados apenas os factos favoráveis à pretensão do A., tendo igualmente de dar por provado o que ele próprio reconhece estar provado por documento - a insuficiência económica do contra-interessado -, até por esse facto ser absolutamente essencial para curar da violação da alínea b) do n° 1 do art° 22º do RJRAN. Acresce, ainda, que 2ª O aresto em recurso enferma da nulidade prevista na alínea c) do n° 1 do art° 615º do CPC, uma vez que considerou que os actos impugnados violavam o art° 22° do RJRAM sem que tivesse especificado e dado por provado qualquer facto de que depende a violação daquele preceito, designadamente que havia uma alternativa viável fora das terras da RAM ou que o requerente não estava em situação de insuficiência económica ou que tinha uma outra habitação. Em qualquer dos casos, 3ª Resulta claramente do aresto em recurso que o Tribunal a quo considerou como nulos os actos impugnados por as entidades demandadas não referirem o preenchimento dos pressupostos de que o art° 22º do RJRAN faz depender a utilização de solos integrados na RAN, ou seja, por não referirem não haver alternativa viável fora das áreas do RAN, estar o requerente numa situação de comprovada insuficiência económica e não ter uma outra habitação. Contudo 4ª O aresto em recurso sempre teria incorrido em erro de julgamento e em violação do princípio do inquisitório - consagrado no art° 7° do CC - ao considerar que pelo facto de os actos impugnados não referirem os pressupostos constantes do art° 22° do RJRAN eles não se verificavam, uma vez que só a comprovação de que tais pressupostos efectivamente não ocorriam é que permitia considerar violado a lei, o que é o mesmo que dizer que só com a efectiva prova de que havia outra alternativa fora da RAN ou que o requerente tinha capacidade económica e outra habitação é que o Tribunal a quo poderia considerar nulos os actos impugnados por violação do art° 22º do RJRAN. 5° Ao declarar nulos os actos impugnados por considerar que fora violado o art° 22º do RJRAN, o aresto em recurso incorreu em flagrante erro de julgamento e numa clara violação das regras que presidem à distribuição do ónus da prova (v. art° 342° do CCivil), uma vez que por força do princípio da presunção da validade dos actos administrativos é o Autor que tem de demonstrar e comprovar os factos integrantes do seu direito, daí resultando que só se o Ministério Público tivesse provado que existia outra alternativa fora da área da RAN, que o contra-interessado não estava numa situação de insuficiência económica ou que tinha uma outra habitação, é que o Tribunal a quo poderia considerar violado tal normativo e declarar nulos os actos impugnados. 6ª Consequentemente, é inquestionável não haver a mínimo prova em como o parecer favorável emitido pela Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional do-Centro em 1/1112013 e os actos proferidos pelo Vereador do Município a legalizar a obra eram desconformes com o permitido pelo art° 22º do RJRAN, pelo que, não havendo qualquer prova em como existia outra alternativa fora da área da RAN, que o contra-interessado não estava numa situação de insuficiência económica ou que tinha uma outra habitação, não poderia o Tribunal a quo ter declarado a nulidade de todos aqueles actos. Contra-alegou o recorrido autor, concluindo: 1. Na presente ação administrativa especial é formulado o pedido da nulidade: a) - das Deliberações da Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional do Centro (ERRANC) nº 528/2013, de 18 de Setembro de 2013, e nº 604/2013, de 01 de Novembro de 2013, reiterada pela deliberação nº 223/2014, de 06 de Maio de 2014, e b) - dos Despachos de 23 de Outubro de 2014 e de 29 de Janeiro de 2015, do Senhor Vereador da Câmara Municipal (...) R., com competência subdelegada. 2. As nulidades referidas em a) verificam-se, a primeira, por consubstanciar a revogação de um ato nulo, por impossibilidade jurídica do seu objeto (cfr. arts. 133º, nº 2, al. c) e 139º, do CPA) e a segunda, pela emissão de parecer favorável à pretensão de utilização não agrícola de Área integrada na Reserva Agrícola Nacional (RAN), em violação do disposto nos arts. 38º e 22º, nº 1, al. c), do Regime Jurídico da Reserva Agrícola Nacional. 3. - As nulidades referidas em b) verificam-se por consubstanciarem atos consequentes de atos nulos (cfr. art. 133º, nº 2, al. i), do CPA, em vigor à data dos factos. 4. Dispõe o Regime Jurídico da RAN (RJRAN), no seu art. 20º, nº 1, que as áreas da RAN devem ser afetas à atividade e são áreas non aedificandi, numa ótica de uso sustentado e de gestão eficaz do espaço rural. 5. Estabelecendo o art. 21º, alínea a), que são interditas todas as ações que diminuam ou destruam as potencialidades para o exercício da atividade agrícola das terras e solos da RAN, tais como (…) obras de (…) construção ou ampliação, com exceção das utilizações previstas no artigo seguinte. 6. Ora, art. 22º, nº 1, do RJRAN estatui-se que as utilizações não agrícolas de áreas integradas na RAN só podem verificar-se quando não exista alternativa viável fora das terras ou solos da RAN, no que respeita às componentes técnica, económica, ambiental e cultural, devendo localizar-se nas terras e solos classificados como de menor aptidão, e quando estejam em causa:(…) b) Construção ou ampliação para residência própria e permanente dos proprietários e respetivos agregados familiares, com os limites de área e tipologia estabelecidos no regime de habitação a custos controlados em função da dimensão do agregado familiar, quando se encontrem em situação de comprovada insuficiência económica e não sejam proprietários de outro edifício ou fração para fins habitacionais, desde que daí não resultem inconvenientes para os interesses tutelados pelo presente decreto-lei. (…) 7. Assim, e reportando-nos ao caso dos autos, a ERRANC, ao apreciar toda a documentação do processo administrativo instrutor – processo nº 288/ER-RAN.C/2013 - no sentido de proferir a deliberação de emissão de parecer favorável à utilização não agrícola de área integrada na RAN, teria necessariamente de apreciar da verificação, caso, de todos no os supra indicados requisitos legais. 8. E sendo indubitável que a ERRANC não apreciou, como devia, tais requisitos legais a Mmª Juiz na sentença recorrida refere que embora conste no processo administrativo, documentação apresentada pelo ora contrainteressado, como seja da insuficiência económica do agregado familiar, não foram verificadas esta ou quaisquer outras condições legais. 9. Tal referência não consubstancia qualquer erro na apreciação da matéria de facto pela Mmª Juiz já que é indubitável que pese embora constasse do processo administrativo instrutor a insuficiência económica do agregado familiar do contrainteressado, a ERRANC não apreciou tal requisito tal como não apreciou os demais que, diga-se, são de verificação cumulativa. 10. Como supra se referiu, nos termos do Regime Jurídico da RAN as áreas da RAN são afetas à atividade agrícola e são áreas non aedificandi. 11. Sendo que as utilizações não agrícolas de áreas integradas na RAN só podem verificar-se: - quando não exista alternativa viável fora das terras ou solos da RAN, no que respeita às componentes técnica, económica, ambiental e cultural, devendo localizar-se nas terras e solos classificados como de menor aptidão; e - quando esteja em causa: - a construção ou ampliação para residência própria e permanente dos proprietários e respetivos agregados familiares; - com os limites de área e tipologia estabelecidos no regime de habitação a custos controlados em função da dimensão do agregado familiar; - quando se encontrem em situação de comprovada insuficiência económica; - não sejam proprietários de outro edifício ou fração para fins habitacionais; - desde que daí não resultem inconvenientes para os interesses tutelados pelo presente decreto-lei. 12. Assim, a ERRANC, ao proferir, e reiterar a deliberação de emissão de parecer favorável à utilização não agrícola de área integrada na RAN sem apreciar da verificação, no caso de todos aqueles pressupostos, incorreu em violação do preceituado nesse art. 22º, nº 1, al. c), do RJRAN 13. Ou seja, sendo inquestionável de que as obras se localizam em espaço RAN, isto é, em área non aedificandi e não tendo o contrainteressado comprovado a verificação de todos os pressupostos previstos no art. 22º, nº 1 do RJRAN que poderiam justificar aquelas construções, não restava ao Tribunal outra alternativa que não a declaração de nulidade dos atos em questão. 14. Pelo que ao julgar procedente a presente ação administrativa a Mmª Juiz mais não fez do que uma cuidada e correta aplicação do direito, não violando qualquer preceito legal, devendo, assim, ser confirmada, nos seus precisos termos, a decisão em crise. * Dispensando vistos, cumpre decidir. * Os factos, que na decisão recorrida vêm enunciados como provados: A) Na sequência da IGAMAOT de 17 de Maio de 2013, foi instaurada pelo Ministério Público, em 06.11.2013, a acção administrativa especial nº 805/13.2BECBR (que se encontra pendente de recurso jurisdicional), com vista à declaração de nulidade das deliberações da Câmara Municipal (...), de 23 de Agosto de 1995, de 08 de Julho de 1996, de 13 de Setembro de 1996 e de 24 de Outubro de 1997, tomadas no âmbito dos processos camarários, em que era requerente o contrainteressado H., com os nºs 170/95 (pedido de informação prévia), nº 8/96 (licenciamento de construção da moradia) e 07/96, de licenciamento de construção de anexo de apoio à moradia), num prédio rústico, sito no lugar de Lameira ou Lameiro , freguesia de (...), ….nos termos constantes da petição inicial junta como doc. 5 à p.i. cujo teor se dá por integralmente reproduzido; B) O ora contrainteressado dirigiu ao Presidente da Entidade Regional da Reserva Agrícola o pedido de parecer nos termos da alínea c) do nº 1 do art. 22º do Decreto-Lei nº 73/2009, de 31 de Março, conjugado com a Portaria nº 162/2011, de 18.04, pelos motivos que expôs: “…O requerente construiu uma moradia muro e anexo no referido prédio. Tendo requerido e sido aprovado o respectivo licenciamento (cfr. documento que junta). Tendo igualmente efectuado pavimentação do solo com betão. Tendo em conta que agora verificou que estas construções se encontram edificadas em espaço RAN, requer a legalização das mesmas e a utilização da área integrada na RAN” – cfr. fls. 1 do PA da Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional do Centro (ERRANC) (o processo nº 288/ER-RAN.C/2013); C) Em reunião de 18 de Setembro de 2013 (acta nº 31/2013), a ERRANC proferiu a deliberação nº 528/2013, por unanimidade: “1- Emitir parecer FAVORÁVEL à legalização do edificado, atento a que as autorizações/licenças de utilização emitidas (em 1996 e 1999) foram anteriores à publicação do PDM (ano de 2000). (…)”, nos termos constantes da respectiva acta - cfr. doc. 1 /fls. 33-34 do PA da ERRANC; D) Em 01 de Novembro de 2013 (acta nº 36/2013), a ERRANC proferiu a deliberação nº 604/2013 depois de ter sido também referenciada a pretensão do requerente de utilizar 980 m2 do prédio aí identificado com a finalidade de “construção/legalização de habitação, anexo, muros e pavimento” e de considerar que o “prédio descrito integra-se na carta da RAN do PDM do concelho de (...)”, e, após reapreciação do processo, deliberou, por unanimidade, o seguinte: “Na sua reunião de 18 de Setembro – DEL 528 – Ata nº 31/2013 a Entidade Nacional da Reserva Agrícola pronunciou-se sobre o pedido de legalização apresentado pelo interessado, isto é, sobre a construção/legalização de habitação, anexo, muros e pavimento, na sequência da audiência de interessados. Nessa reunião, a Entidade Nacional da Reserva Agrícola deliberou por unanimidade emitir parecer favorável ao requerido que se transcreve: “FAVORÁVEL à legalização do edificado atento a que as autorizações/licenças de utilização emitidas (em 1996 e 1999) foram anteriores à publicação do PDM (ano de 2000)”. Entretanto foi verificado que foi cometido um erro material, porquanto o pressuposto de facto – data da publicação do PDM do concelho de (...) – que sustentou o parecer favorável emitido, não se verifica, pois como é sabido o PDM deste concelho foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 107/94, publicada no Diário da República nº 250, 2ª série de 20 de outubro. Assim sendo, este parecer favorável foi emitido padecendo de erro manifesto e evidente nos seus pressupostos de facto, devendo ser anulado, como determina o artigo 136º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA). Ora, considerando o erro manifesto constante da referida deliberação 528/2013 da Ata nº 31/2013, a Entidade Regional, ao abrigo do disposto nos artigos 136º, conjugado com os artigos 138º e seguintes, mormente o artigo 141º, do CPA, deliberou por unanimidade: 1- Revogar a deliberação nº 528/2013, de 18 de Setembro, Ata 31/2013. 2- Emitir parecer FAVORÁVEL à manutenção em Reserva Agrícola Nacional do edificado no sentido da legalização da habitação, dado que os mesmos se localizam na zona de fronteira da Condicionante, com prejuízos diminutos para a mesma e por outro lado, consta do processo documento de prova do respetivo licenciamento (…)”, nos termos constantes do extrato da respetiva ata - cfr. doc. nº 1 junto à p.i. e fls. 37-38 do PA da ERRANC; E) Pelo ofício nº 81-MF, de 06 de Março de 2014, no âmbito do Processo Administrativo nº 14/13, que acompanhava a referida Acção Administrativa Especial nº 805/13.2BECBR e no qual tinha entretanto havido conhecimento das indicadas deliberações da ERRANC, o Ministério Público, solicitou à ERRANC que, face à possibilidade de essa nulidade ser declarada pela autora do ato nos termos do disposto no art. 134º, nº 2, do CPA1 (podendo esta prolatar novo acto que aprecie a conformidade da pretensão formulada pelo interessado com o disposto no citado art. 22º, do RJRAN), se pronunciasse sobre essa questão e sobre se ponderava – ou não – diligenciar com vista à reposição da legalidade - cfr.doc. nº 6 junto à p.i / cfr. fls. 45 do PA da ERRANC. F) Na sua reunião de 06 de Maio de 2014 (acta nº 15/2014), a ERRANC, proferiu a deliberação nº 223/2014, na qual, atento o teor daquele ofício e “após reapreciação do processo”, deliberou por unanimidade: “1 – Reiterar o teor da Ata nº 36/2013, - DEL 604, de 1/11/2013, atento a que os elementos aduzidos não são de molde a alterar a deliberação anterior. (…)”, nos termos constantes do extrato da respetiva acta – cfr. doc. 2 junto à p.i. / fls. 51-53 dos autos). G) A Câmara Municipal (...), através de ofício nº 0502, de 11/06/2014, notificou o ora contrainteressado para, no prazo de 30 dias úteis, apresentar pedido de legalização, “com vista à regularização das obras de Construção de um anexo a tardoz da sua moradia e construção de um muro de vedação confinante com a via pública executadas ilegalmente”, em cumprimento do disposto nos arts. 106º, nº 2, do RJUE e 101º, do CPA, sob pena de serem “iniciados os procedimentos tendentes à reposição da legalidade” – fls. 92 dos autos; H) em 11 de Setembro de 2014, o ora contrainteressado H., apresentou à Câmara Municipal (...) um pedido de licenciamento de obras de edificação/legalização – a que veio a caber o processo nº 75/2014-SAD/40/014 – para “legalização de ampliação de anexo e muro de vedação, confinante c/ a via pública”, relativamente ao referenciado prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial de (...) sob o nº 5720 e na matriz predial urbana da freguesia de (...) sob o artigo 2758, com uma área total de 2470 m2 (e que antes das construções licenciadas, constituía um prédio rústico, descrito na Conservatória do Registo Predial de (...) sob o nº 2713/911018 e inscrito na respetiva matriz predial rústica sob o artigo 4779) – cfr. fls. 057 e segs. do PA da CM (...); I) Juntando, para instrução desse pedido, e além do mais, cópia das indicadas deliberações da ERRANC nºs 528/2013, de 18/09, e 604/2013, de 01/11/2013 – cfr. mesmo documento; J) De acordo com a memória descritiva e justificativa apresentada, a pretensão “visa a legalização de ampliação de anexo e muro de vedação, confinante com a via pública, os quais foram edificados e concluídos no ano de 1999. Posteriormente, estas obras foram sujeitas ao Processo de Contra Ordenação nº 64/2012, relativo a regularização de obras ilegais, por parte do Município (...) e ainda pela RAN através do Proc. nº 164/2012, relativo às construções em violação do regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional, cujo Processo de Reposição nº 164/2012 deliberou por unanimidade emitir parecer favorável ao Proc. nº 288, relativo à utilização de solos incluídos na Reserva Agrícola Nacional” – cfr. fls. 23 e segs. do PA da CM de (...); K) Segundo a memória descritiva e justificativa e com as respetivas peças desenhadas, a ampliação do anexo objeto de legalização, verificada a tardoz da moradia, constituída por r/chão e destinado a garagem, arrumos e churrasqueira, tem uma área de implantação e uma área bruta de construção de 177,50 m2 (perfazendo com o anexo inicial uma área total de implantação e área bruta de construção de 266,00 m2); o muro de vedação confinante com a via pública, um comprimento de 108,20 ml; sendo os arranjos exteriores compostos “por materiais adequados à região e ao clima, encontrando-se definidos na planta de implantação”, na qual consta, designadamente, um logradouro, com acabamento em argamassa de cimento – cfr. mesmo documento; L) Ainda segundo a respetiva memória descritiva e justificativa, a edificação localiza-se em “Espaço Agrícola, pertencente à RAN, conforme o Regulamento do Plano Diretor Municipal” e “destina-se a satisfazer as necessidades e carências do requerente” – doc. nº 4. M) Em 22/09/2014, a pretensão foi objeto de parecer técnico, que, quanto à conformidade com os planos municipais de ordenamento do território, consignou que “A pretensão localiza-se em Espaço Agrícola pertencente à RAN tendo obtido parecer favorável da ERRAN”; e concluiu que “Não se vê inconveniente em face dos pareceres da ERRAN” – cfr. fls. 01 do Pa da CM de (...); N) Em 22/10/2014, foi objeto da informação técnica nº146/2014, em que foi considerado, designadamente, que: “As edificações, de acordo com os cartogramas do Plano Diretor Municipal (P.D.M), situam-se em “Espaços Agrícolas pertencentes à RAN, nos termos da alínea a) do nº 5 do art. 20º do RPDM. Foi solicitado parecer à Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional (ERRAN) acerca da construção/legalização de habitação, anexo, muros e pavimentos, a qual deliberou emitir parecer favorável à manutenção em RAN do edificado, pelas razões aduzidas no extrato da ata nº 36/2013, de 1/11, Proc. nº 288/ER-RAN.C/2013, deliberação nº 604. (…)”; e que: A proposta adequa-se ao constante do parecer da ERRAN, pelo que há conformidade com o estabelecido no nº 5 do art. 20º do Regulamento do PDM”. Propondo, face ao aí exposto, nos termos do nº 1 do art. 20º do RJUE, a emissão de parecer favorável ao projeto de arquitetura apresentado – cfr. fls. 3 do PA da CM (...); O) Sobre essa informação foi aposto, em 23/10/2014, pela Chefe de Divisão da DOPGU, o parecer/proposta de aprovação do projeto de arquitetura, nos termos do nº 3 do art. 20º, do RJUE – cfr. mesmo documento; P) Por despacho de 23 de Outubro de 2014, ora impugnado, do Sr. Vereador da Câmara Municipal (...), com competência subdelegada, Dr. R., foi aprovado o projeto de arquitetura, “com base no parecer e informação dos técnicos” - cfr. mesmo documento; Q) Em 05 de Janeiro de 2015, o ora contrainteressado apresentou requerimento com a menção de “Especialidades”, para junção ao processo de licenciamento “o termo de responsabilidade pela execução da obra, por forma a dar cumprimento ao V/ ofício nº 1177 de 03/Nov./2014” – doc. nº 3; R) Em 07/01/2015, foi elaborada a informação técnica nº 04, considerando que “relativamente aos projectos de especialidades da obra de ampliação de moradia, o processo encontra-se correctamente instruído”. S) Sobre essa informação foi aposto, em 23/01/2015, pela Chefe de Divisão da DOPGU, o seguinte parecer/proposta: “Tendo por base o termo de responsabilidade apresentado e a aprovação do projeto de arquitetura, proponho o deferimento do pedido de licenciamento/legalização, nos termos do nº 1, al. c), do art. 23º do RJUE” – cfr. fls. 4 do PA da CM de (...); T) Por despacho de 29 de Janeiro de 2015, do Vereador da Câmara Municipal (...), no uso da competência subdelegada, foi deferido o pedido de licenciamento/legalização formulado pelo contrainteressado, “com base na informação e parecer dos técnicos” – cfr. mesmo documento; U) Na sequência de despacho proferido em 25/02/2015, que deferiu a sua emissão, foi emitido o “alvará de obras de legalização nº 11/2015”, datado de 03/03/2015, de legalização de ampliação de anexo de apoio à moradia e construção de muros de vedação, a primeira com uma área de construção de 177,50 m2 e a segunda com uma área de 108,20 m2.” - cfr. Processo administrativo. * A apelação: O tribunal “a quo”, para além do mais que aqui não está sob recurso, decidiu: procedente a presente acção administrativa especial intentada pelo Ministério Público, de declaração de nulidade das Deliberações da Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional do Centro (ERRANC) nº 528/2013, de 18 de Setembro de 2013, e nº 604/2013, de 01 de Novembro de 2013, reiterada pela deliberação nº 223/2014, de 06 de Maio de 2014, e ainda dos Despachos de 23 de Outubro de 2014 e de 29 de Janeiro de 2015, do Senhor Vereador da Câmara Municipal (...) R., relativos às obras de ampliação, construção de anexos e muros na moradia do contrainteressado. Fundamentou: «(…) Quanto às aludidas deliberações, assaca o Autor, Ministério Público, em face da redacção que veio a ser introduzida ao art. 20º, nº 5, alínea a), do RPDM de (...), publicado no DR, 2ª Série, de 19.07.2011, e sob pena de nulidade, passou a ser necessária a emissão pelas entidades regionais da RAN de parecer prévio vinculativo favorável à utilização não agrícola de áreas integradas na RAN, as quais só podem verificar-se se e desde que reunidos os requisitos estabelecidos para o efeito no art. 22º do Regime Jurídico da RAN, aprovado pelo Decreto-Lei nº 73/2009, de 31/03. Não divergem as partes quanto à localização das obras em espaço RAN. Vejamos então as normas em causa; Através do Aviso nº 14487/2011, publicado no DR, 2ª Série, de 19/07/2011, o art. 20º, do RPDM de (...), relativo aos Espaços Agrícolas, foi alterado, passando a ter, no que agora nos interessa, a seguinte redação: “1 – Espaços agrícolas são aqueles que possuem características mais adequadas às atividades agrícolas, ou as que possam vir a adquirir, integradas ou não na Reserva Agrícola Nacional (RAN), delimitados na planta de ordenamento (…) 5 – Nos espaços agrícolas que coincidam com servidões administrativas ou restrições de utilidade pública deverão respeitar-se: a) As normas do Regime Jurídico da Reserva Agrícola Nacional, nos espaços agrícolas incluindo na Reserva Agrícola Nacional. (…)” Por seu turno, o Regime jurídico da Reserva Nacional regulado pelo Decreto-Lei nº 196/89, de 14/06, veio a ser revogado e substituído pelo Decreto-Lei nº 73/2009, de 31/03, que aprovou o (novo) regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional, abreviadamente designada RJRAN. Dispondo este Regime Jurídico da RAN (RJRAN), no seu art. 20º, nº 1, que as áreas da RAN devem ser afectas à atividade e são áreas non aedificandi, numa óptica de uso sustentado e de gestão eficaz do espaço rural. No seu art. 21º, alínea a), estabelece que são interditas todas as ações que diminuam ou destruam as potencialidades para o exercício da atividade agrícola das terras e solos da RAN, tais como (…) obras de (…) construção ou ampliação, com exceção das utilizações previstas no artigo seguinte. Esta é a regra geral, comportando excepções como decorre dos artigos seguintes 22º a 25. Assim, no art. 22º, nº 1, do RJRAN estatui-se que as utilizações não agrícolas de áreas integradas na RAN só podem verificar-se quando não exista alternativa viável fora das terras ou solos da RAN, no que respeita às componentes técnica, económica, ambiental e cultural, devendo localizar-se nas terras e solos classificados como de menor aptidão, e quando estejam em causa:(…) b) Construção ou ampliação para residência própria e permanente dos proprietários e respetivos agregados familiares, com os limites de área e tipologia estabelecidos no regime de habitação a custos controlados em função da dimensão do agregado familiar, quando se encontrem em situação de comprovada insuficiência económica e não sejam proprietários de outro edifício ou fração para fins habitacionais, desde que daí não resultem inconvenientes para os interesses tutelados pelo presente decreto-lei. (…) Ora, basta confrontar a Deliberação nº 528/2013 (alínea C) do probatório), para perceber que a mesma padece de um ostensivo erro sobre os pressupostos de direito ao considerar que o RPDM de (...) era de 2000 (quando o mesmo foi aprovado em 1994 – como veio a reconhecer na Deliberação nº 604/13, de 01.11.2013). Tal erro tem sobretudo relevância ao nível do regime de invalidade. Com efeito, e não se discutindo que as edificações em causa se situam em espaço RAN, então haveria que aplicar o regime em vigor atrás descrito. Ou seja, aferir dos pressupostos do art. 22º, nº 1, alínea c) do DL 73/2009, tal como foi requerido pelo contrainteressado á entidade decisora. O que não foi feito nem naquela Deliberação nem nas seguintes. Efectivamente, embora conste no processo administrativo, documentação apresentada pelo ora contrainteressado, como seja da insuficiência económica do agregado familiar, não foram verificadas esta ou quaisquer outras condições legais. Não podemos olvidar que o pedido e a emissão de parecer favorável foram efectuados ao abrigo da alínea c) do nº 1 e não da alínea n) – considerando o muro e a extensão do anexo. E deve ser nesse contexto, ou seja nos elementos e pressupostos que a Entidade administrativa baseou a sua decisão que se aferirão das eventuais ilegalidades e respectivo regime. Tendo a ERRANC ignorado, por completo, as condicionantes do art. 22º, nº 1, para a respectiva emissão de parecer favorável. Tal omissão tem consequências em termos de vícios da Deliberação, como decorre do art. 38º do RJRAN, segundo o qual: “São nulos todos os atos administrativos praticados em violação do disposto nos artigos 22.º a 25.º Assim, e em face de tal regime, facilmente se verifica que a indicada deliberação da ERRANC nº 528/2013, de 18 de Setembro de 2013, é nula e de nenhum efeito nos termos do disposto nos arts. 38º, do RJRAN, aprovado pelo Decreto-Lei nº 73/2009, de 31/03, e art. 133º, nº 1, do CPA, vigentes a essa data, por violação do disposto no art. 22º, nº 1, alínea c), daquele regime. E, assim sendo, a mesma era insuscetível de revogação nos termos do art, 139º., nº 1, alínea a) do CPA, então em vigor. O que conduz à procedência da invalidade imputada à Deliberação de 18.09.2013 e concomitantemente à deliberação de 01.11.2013, na parte em que deliberou “Revogar a deliberação nº 528/2013, de 11.09 (Acta nº 31/2013). O que nos conduz correlativamente à improcedência da alegada inimpugnabilidade da Deliberação nº 538/2013, de 18.09.2013, suscitada pela Entidade co-Demandada, Município (...), uma vez que a mesma não poderia ter sido objecto de revogação, como foi, pela Deliberação nº 604/2013, de 01.11.2013 Passando à segunda parte da Deliberação nº 604/2013, de 01.11.2013 (Acta nº 36/2013), em que foi decidido “emitir Parecer favorável à manutenção em Reserva Agrícola Nacional do edificado no sentido da legalização da habitação, dado que os mesmos se localizam na zona fronteira da condicionante, com prejuízos diminutos para a mesma e por outro lado, consta do processo documento de prova do respectivo licenciamento” – vide alínea D) do probatório. Mais uma vez não foi efectuada por parte da ERRANC qualquer verificação dos requisitos cumulativos do art, 22º, nº 1, alínea c) do NJRAN, designadamente que não exista alternativa viável fora das terras ou solos RAN, que os interessados não sejam proprietários de outro edifício ou fracção para fins habitacionais, etc, como ressalta dos normativos supra transcritos. Pelo que, pela mesma identidade de razões, também esta deliberação padece de nulidade nos termos do disposto nos arts. 38º, do RJRAN, aprovado pelo Decreto-Lei nº 73/2009, de 31/03, e art. 133º, nº 1, do CPA, vigentes a essa data, por violação do disposto no art. 22º, nº 1, alínea c), daquele regime. Quanto ao regime de invalidade dos actos consequentes de actos nulos, embora a formulação da alínea i) do nº 2, do art. 133º do CPA (então em vigor) abranja os actos consequentes de actos administrativos anulados ou revogados com fundamento na sua sua invalidade, como aludem Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, in Direito Administrativo Geral, Tomo III, p.169 “ (…) Por maioria de razão em relação à previsão do art. 133º, nº 2, i) do CPA, são também necessariamente nulos os actos consequentes de actos nulos ou inexistentes, embora seja muito duvidoso que se lhes possa aplicar o regime da parte final do art. 133º, nº 2, al. i) e do art. 173º, 3 e 4 do CPTA..” Sendo consequentemente nula a Deliberação de 06.05.2014 (nº 223/2014), que a manteve. E os Despachos que se basearam nas mesmas, concretamente os despachos de 23 de Outubro de 2014 e de 29 de Janeiro de 2015, do Vereador da Câmara Municipal (...), na medida em que assentaram o deferimento da pretensão urbanística formulada pelo ora contrainteressado, na emissão de parecer favorável, pela entidade competente ás alterações e ampliações da edificação em espaço RAN, que como foi decidido são nulas. Segundo o art. 68º do RJUE, então em vigor: São nulas as licenças, a admissão de comunicações prévias ou as autorizações de utilização previstas no presente diploma que: a) Violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença de loteamento em vigor; b) Violem o disposto no n.º 2 do artigo 37.º; c) Não tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis, bem como quando não estejam em conformidade com esses pareceres, autorizações ou aprovações. No caso em apreço, embora tenha sido emitido Parecer favorável pela Entidade Competente, a ERRANC, o mesmo consta de Deliberação que é nula, pelo que não produz quaisquer efeitos (vide art. 134º, nº 1 do CPA (então em vigor). Donde é como se não tivesse sido proferido. De todo o exposto, a presente acção terá de proceder, por se verificarem os vícios de nulidade imputados às Deliberações da Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional do Centro (ERRANC) nº 528/2013, de 18 de Setembro de 2013, e nº 604/2013, de 01 de Novembro de 2013, reiterada pela deliberação nº 223/2014, de 06 de Maio de 2014, e ainda dos (ii) Despachos de 23 de Outubro de 2014 e de 29 de Janeiro de 2015, do Senhor Vereador da Câmara Municipal (...) R., com competência subdelegada. (…)». Dissipam-se dúvidas na percepção do que assim ficou exarado quando se tem em conta um erro de escrita na referência “b) Construção ou ampliação para residência própria e permanente dos proprietários e respetivos agregados familiares (…)”, quando o texto legal numera sob alínea “c) Construção ou ampliação para residência própria e permanente dos proprietários e respetivos agregados familiares (…)”. › Nulidade. No ver do recorrente, “ a decisão e direito é alcançada sem que haja qualquer facto que a alicerce” (cfr. corpo de alegações). Daí imputa nulidade, nos termos do art.º 615º, nº 1 c), do CPC. Mas sem razão. Como se afirma no Ac. do STJ, de 30-04-2019, Proc. n.º 451/15.6T8SEI.C1.S2, “Constituindo a sentença um silogismo lógico-jurídico, de tal forma que a decisão seja a conclusão lógica dos factos apurados, a nulidade por oposição entre os fundamentos e a decisão, prevista no art. 615.º, n.º 1, al. c), 1.ª parte, do CPC, só se verifica quando das premissas de facto e de direito se extrair uma consequência oposta à que logicamente se deveria ter extraído. Assim, não ocorre este vício se o julgador errou na subsunção que fez dos factos à norma jurídica aplicável ou se, porventura, errou na indagação de tal norma ou na sua interpretação.”. “Consiste tal nulidade na contradição entre os fundamentos exarados pelo juiz na fundamentação da decisão e não entre os factos provados e a decisão.” (Ac. do STJ, de 14-04-2021, Proc. n.º 3167/17.5T8LSB.L1.S1). “A oposição relevante, para efeitos de nulidade da decisão judicial, é a oposição entre a fundamentação de direito e a decisão final e não a contradição entre os factos e o direito” (Ac. do STJ, de 08-09-2021, proc. n.º 1592/19.6T8FAR.E1.S1). “Verifica-se tal nulidade quando existe contradição entre os fundamentos e a decisão e não contradição entre os factos provados e a decisão, ou contradições da matéria de facto, que a existirem, configuram eventualmente erro de julgamento” (Ac. do STJ, de 03-03-2021, proc. n.º 3157/17.8T8VFX.L1.S1). Ac. do STJ, de 14-04-2021, proc. n.º 3167/17.5T8LSB.L1.S: I. A nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão contemplada no artigo 615.º, n.º 1, al. c), do Código de Processo Civil pressupõe um erro de raciocínio lógico consistente em a decisão emitida ser contrária à que seria imposta pelos fundamentos de facto ou de direito de que o juiz se serviu ao proferi-la: a contradição geradora de nulidade ocorre quando os fundamentos invocados pelo juiz conduziriam logicamente não ao resultado expresso na decisão, mas a resultado oposto ou, pelo menos, de sentido diferente. II. Consiste tal nulidade na contradição entre os fundamentos exarados pelo juiz na fundamentação da decisão e não entre os factos provados e a decisão. O que o recorrente quererá imputar é um erro de julgamento. Mas que não ocorre. Vejamos. › O julgamento de facto. Cfr. Ac. do STJ, de 08-09-2021, proc. n.º 1721/17.4T8VIS-A.C1.S1: I. Os poderes oficiosamente concedidos à Relação para alteração da matéria de facto restringem-se, por um lado, aos casos contidos na previsão das normas das alíneas a) a c) do nº 2 do artigo 662º, do Código de Processo Civil, ou seja, os concernentes à renovação dos meios de prova, à produção de novos meios de prova e à anulação da decisão sobre a matéria de facto com vista à correção de determinadas patologias. E, por outro lado, aos casos contidos na previsão do nº 1 do citado artigo 662º em que a Relação limita-se a aplicar regras vinculativas extraídas do direito probatório material, designadamente quando o tribunal recorrido tenha desrespeitado a força plena de certo meio de prova ou tenha considerado provado certo facto com base em meio de prova legalmente insuficientes. II. Fora deste contexto normativo, fica a Relação impedida de alterar, oficiosamente, a decisão sobre a matéria de facto, podendo apenas fazê-lo por iniciativa dos recorrentes sobre quem recai, então, o ónus de impugnação nos termos previstos no artigo 640º do Código de Processo Civil. O recorrente entende que o tribunal “a quo” deveria “dar por provado o que ele próprio reconhece estar provado por documento - a insuficiência económica do contra-interessado”. Efectivamente, não o afirmou como provado; mas também não reconheceu essa insuficiência (!); o que viu foi que “embora conste no processo administrativo, documentação apresentada pelo ora contrainteressado, como seja da insuficiência económica do agregado familiar, não foram verificadas esta ou quaisquer outras condições legais.”. E não há insuficiência da matéria de facto; mais não tinha de ser perscrutado; ao tribunal não incumbe encontrar pressupostos substitutos da/para motivação do acto. › O julgamento de direito. Conexionado, no fluir da relação de fundo envolta, está o litígio já dirimido na acção n.º 805/13.2BECBR; mas sem aqui e agora advir ou impor reflexo. Atentemos no que agora nos importa. O tribunal “a quo” assinalou que no procedimento haveria de “aferir dos pressupostos do art. 22º, nº 1, alínea c) do DL 73/2009”, o que, não tendo sido feito, importou nulidade. O recorrente defende que só a comprovação de que tais pressupostos efectivamente não ocorriam é que permitia considerar violado a lei, tendo em conta a presunção de legalidade dos actos administrativos e ónus da prova. Sem razão. A referida presunção de legalidade (“The King do no Wrong”) não tem tido aceitação na mais recente doutrina [vide Rui Machete, in “Algumas notas sobre a chamada presunção de legalidade dos actos administrativos” (in Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Pedro Soares Martinez); Mário Aroso de Almeida, in “Novas Perspectivas para o contencioso administrativo, págs. 551/555; Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa, Lições, 2ª edª., págs. 268/271]; afirma-se que se “encontra, em grande medida, superada (879), mercê da evolução doutrinal no mesmo sentido entretanto ocorrida.” (cfr. Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 4ª ed.ª, 2017, págs. 725/6). Escreve Carlos Fernandes Cadilha (“A prova em contencioso administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 69, pág. 49), “sendo hoje indiscutível a insubsistência do princípio da presunção da legalidade do acto administrativo que implicava a presunção da veracidade dos pressupostos de facto e de direito em que assentava a decisão administrativa e tinha como consequência que era ao impugnante que cabia o ónus de ilidir essa presunção e, assim, de alegar e demonstrar os factos que pudessem conduzir ao reconhecimento da existência de um vício susceptível de determinar a anulação contenciosa do acto , a doutrina e a jurisprudência têm convergido, mais recentemente, no entendimento de que a repartição do ónus da prova, no âmbito da acção administrativa especial, deverá ser efectuada em função da posição substantiva que as partes ocupam na relação jurídica material que está subjacente ao procedimento administrativo. De tal modo que sempre que estejam em causa os actos de conteúdo positivo em que a Administração impõe comandos, proibições ou ablações, compete à entidade administrativa provar a existência dos pressupostos legais da sua actuação; e, contrariamente, quando tenham sido praticados actos de conteúdo negativo, pelos quais a Administração nega um interesse pretensivo do administrado, cabe já a este demonstrar, em sede jurisdicional, que preenche os requisitos legais da autorização ou benefício que pretende obter”. A lógica com que o recorrente brande razão do recurso não merece acolhimento. «A sintonia entre as regras sobre o ónus da prova no procedimento administrativo e no processo judicial é imposta pela coerência valorativa e axiológica reclamada pelo princípio da unidade do sistema jurídico, que é o elemento primordial da interpretação jurídica (art. 9.º, n.º 1, do Código Civil)» - Ac. do STA, de 27-01-2010, proc. n.º 0978/09. Cfr. Ac. do STA, de 02-12-2002, proc. n.º 047574: «(…) o reconhecimento pelo acto administrativo de um direito subjectivo, ou de um interesse legítimo, deve ser feito de acordo com as regras do ónus da prova, e, na dúvida ou na incerteza, quanto à verificação de tais pressupostos o reconhecimento do direito é ilegal. Com efeito, se o acto administrativo, apesar da incerteza quanto aos seus pressupostos de facto, reconhece a existência de um direito subjectivo, então esse acto viola as regras de apreciação e repartição do respectivo ónus da prova, aplicáveis ao caso, e que impunham que o “non liquet” se resolvesse contra o interessado a quem os factos aproveitavam (art. 88, 1º do CPA). Vigorando, entre nós, o princípio da legalidade, a actividade administrativa para ser válida deve ser exercida “no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos” – cfr. art. 266, 1 da CRP - , o que implica, como é evidente, o respeito pelas regras legais de repartição do ónus da prova. Nem poderia pode ser doutro modo, sob pena de termos uma presunção de legalidade a afastar a aplicação de normais legais, o que seria manifesta contraditório (uma presunção de legalidade ilegal) (…)». Como assinala José Carlos Vieira de Andrade (in supra referência , e pág. 424 da 4ª ed.), “A regra geral, nos termos da qual quem invoca um direito tem o ónus da prova dos respectivos factos constitutivos... Não pode ser, designadamente, aplicada aos processos mais típicos do contencioso administrativo, aos meios impugnatórios de actos... até porque não está em causa directamente um direito substantivo do recorrente.... Assim, não pode exigir-se ao recorrente a prova dos factos constitutivos da sua pretensão de anulação (desde logo e, por exemplo, a prova da não verificação dos pressupostos legais da prática do acto)...” [bold nosso]. Portanto, sem justificante a um inquisitório neste último sentido. Qualquer presunção de legalidade dos actos administrativos é refutada se dele estão ausentes os pressupostos que seriam necessários à sua legalidade, segundo repartição de ónus da prova. * Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso. Custas: pelo recorrente. Porto, 5 de Novembro de 2021. Luís Migueis Garcia Frederico Branco Alexandra Alendouro

Sumário

I) – Qualquer presunção de legalidade dos actos administrativos é refutada se dele estão ausentes os pressupostos que seriam necessários à sua legalidade, segundo repartição de ónus da prova.*

* Sumário elaborado pelo relator

Texto Integral

Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Município (...) (Casal (…)) interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Coimbra, que julgou procedente acção administrativa especial intentada contra si e outros pelo Ministério Público, pedindo a declaração de nulidade das (i) Deliberações da Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional do Centro (ERRANC) nº 528/2013, de 18 de Setembro de 2013, e nº 604/2013, de 01 de Novembro de 2013, reiterada pela deliberação nº 223/2014, de 06 de Maio de 2014, e ainda dos (ii) Despachos de 23 de Outubro de 2014 e de 29 de Janeiro de 2015, do Senhor Vereador da Câmara Municipal (...), R., com competência subdelegada.

O recorrente tira as seguintes conclusões de recurso:

1ª O aresto em recurso enferma de erro na fixação da matéria de facto, uma vez que, pretendendo dar por assentes factos que estavam documentalmente provados no processo administrativo, não poderia o Tribunal a quo dar por provados apenas os factos favoráveis à pretensão do A., tendo igualmente de dar por provado o que ele próprio reconhece estar provado por documento - a insuficiência económica do contra-interessado -, até por esse facto ser absolutamente essencial para curar da violação da alínea b) do n° 1 do art° 22º do RJRAN.

Acresce, ainda, que

2ª O aresto em recurso enferma da nulidade prevista na alínea c) do n° 1 do art° 615º do CPC, uma vez que considerou que os actos impugnados violavam o art° 22° do RJRAM sem que tivesse especificado e dado por provado qualquer facto de que depende a violação daquele preceito, designadamente que havia uma alternativa viável fora das terras da RAM ou que o requerente não estava em situação de insuficiência económica ou que tinha uma outra habitação.

Em qualquer dos casos,

3ª Resulta claramente do aresto em recurso que o Tribunal a quo considerou como nulos os actos impugnados por as entidades demandadas não referirem o preenchimento dos pressupostos de que o art° 22º do RJRAN faz depender a utilização de solos integrados na RAN, ou seja, por não referirem não haver alternativa viável fora das áreas do RAN, estar o requerente numa situação de comprovada insuficiência económica e não ter uma outra habitação.

Contudo

4ª O aresto em recurso sempre teria incorrido em erro de julgamento e em violação do princípio do inquisitório - consagrado no art° 7° do CC - ao considerar que pelo facto de os actos impugnados não referirem os pressupostos constantes do art° 22° do RJRAN eles não se verificavam, uma vez que só a comprovação de que tais pressupostos efectivamente não ocorriam é que permitia considerar violado a lei, o que é o mesmo que dizer que só com a efectiva prova de que havia outra alternativa fora da RAN ou que o requerente tinha capacidade económica e outra habitação é que o Tribunal a quo poderia considerar nulos os actos impugnados por violação do art° 22º do RJRAN.

5° Ao declarar nulos os actos impugnados por considerar que fora violado o art° 22º do RJRAN, o aresto em recurso incorreu em flagrante erro de julgamento e numa clara violação das regras que presidem à distribuição do ónus da prova (v. art° 342° do CCivil), uma vez que por força do princípio da presunção da validade dos actos administrativos é o Autor que tem de demonstrar e comprovar os factos integrantes do seu direito, daí resultando que só se o Ministério Público tivesse provado que existia outra alternativa fora da área da RAN, que o contra-interessado não estava numa situação de insuficiência económica ou que tinha uma outra habitação, é que o Tribunal a quo poderia considerar violado tal normativo e declarar nulos os actos impugnados.

6ª Consequentemente, é inquestionável não haver a mínimo prova em como o parecer favorável emitido pela Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional do-Centro em 1/1112013 e os actos proferidos pelo Vereador do Município a legalizar a obra eram desconformes com o permitido pelo art° 22º do RJRAN, pelo que, não havendo qualquer prova em como existia outra alternativa fora da área da RAN, que o contra-interessado não estava numa situação de insuficiência económica ou que tinha uma outra habitação, não poderia o Tribunal a quo ter declarado a nulidade de todos aqueles actos.

Contra-alegou o recorrido autor, concluindo:

1. Na presente ação administrativa especial é formulado o pedido da nulidade:

a) - das Deliberações da Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional do Centro (ERRANC) nº 528/2013, de 18 de Setembro de 2013, e nº 604/2013, de 01 de Novembro de 2013, reiterada pela deliberação nº 223/2014, de 06 de Maio de 2014, e

b) - dos Despachos de 23 de Outubro de 2014 e de 29 de Janeiro de 2015, do Senhor Vereador da Câmara Municipal (...) R., com competência subdelegada.

2. As nulidades referidas em a) verificam-se, a primeira, por consubstanciar a revogação de um ato nulo, por impossibilidade jurídica do seu objeto (cfr. arts. 133º, nº 2, al. c) e 139º, do CPA) e a segunda, pela emissão de parecer favorável à pretensão de utilização não agrícola de Área integrada na Reserva Agrícola Nacional (RAN), em violação do disposto nos arts. 38º e 22º, nº 1, al. c), do Regime Jurídico da Reserva Agrícola Nacional.

3. - As nulidades referidas em b) verificam-se por consubstanciarem atos consequentes de atos nulos (cfr. art. 133º, nº 2, al. i), do CPA, em vigor à data dos factos.

4. Dispõe o Regime Jurídico da RAN (RJRAN), no seu art. 20º, nº 1, que as áreas da RAN devem ser afetas à atividade e são áreas non aedificandi, numa ótica de uso sustentado e de gestão eficaz do espaço rural.

5. Estabelecendo o art. 21º, alínea a), que são interditas todas as ações que diminuam ou destruam as potencialidades para o exercício da atividade agrícola das terras e solos da RAN, tais como (…) obras de (…) construção ou ampliação, com exceção das utilizações previstas no artigo seguinte.

6. Ora, art. 22º, nº 1, do RJRAN estatui-se que as utilizações não agrícolas de áreas integradas na RAN só podem verificar-se quando não exista alternativa viável fora das terras ou solos da RAN, no que respeita às componentes técnica, económica, ambiental e cultural, devendo localizar-se nas terras e solos classificados como de menor aptidão, e quando estejam em causa:(…)

b) Construção ou ampliação para residência própria e permanente dos proprietários e respetivos agregados familiares, com os limites de área e tipologia estabelecidos no regime de habitação a custos controlados em função da dimensão do agregado familiar, quando se encontrem em situação de comprovada insuficiência económica e não sejam proprietários de outro edifício ou fração para fins habitacionais, desde que daí não resultem inconvenientes para os interesses tutelados pelo presente decreto-lei. (…)

7. Assim, e reportando-nos ao caso dos autos, a ERRANC, ao apreciar toda a documentação do processo administrativo instrutor – processo nº 288/ER-RAN.C/2013 - no sentido de proferir a deliberação de emissão de parecer favorável à utilização não agrícola de área integrada na RAN, teria necessariamente de apreciar da verificação, caso, de todos no os supra indicados requisitos legais.

8. E sendo indubitável que a ERRANC não apreciou, como devia, tais requisitos legais a Mmª Juiz na sentença recorrida refere que

embora conste no processo administrativo, documentação apresentada pelo ora contrainteressado, como seja da insuficiência económica do agregado familiar, não foram verificadas esta ou quaisquer outras condições legais.

9. Tal referência não consubstancia qualquer erro na apreciação da matéria de facto pela Mmª Juiz já que é indubitável que pese embora constasse do processo administrativo instrutor a insuficiência económica do agregado familiar do contrainteressado, a ERRANC não apreciou tal requisito tal como não apreciou os

demais que, diga-se, são de verificação cumulativa.

10. Como supra se referiu, nos termos do Regime Jurídico da RAN as áreas da RAN são afetas à atividade agrícola e são áreas non aedificandi.

11. Sendo que as utilizações não agrícolas de áreas integradas na RAN só podem verificar-se:

- quando não exista alternativa viável fora das terras ou solos da RAN, no que respeita às componentes técnica, económica, ambiental e cultural, devendo localizar-se nas terras e solos classificados como de menor aptidão; e

- quando esteja em causa:

- a construção ou ampliação para residência própria e permanente dos proprietários e respetivos agregados familiares;

- com os limites de área e tipologia estabelecidos no regime de habitação a custos controlados em função da dimensão do agregado familiar;

- quando se encontrem em situação de comprovada insuficiência económica;

- não sejam proprietários de outro edifício ou fração para fins habitacionais;

- desde que daí não resultem inconvenientes para os interesses tutelados pelo presente decreto-lei.

12. Assim, a ERRANC, ao proferir, e reiterar a deliberação de emissão de parecer favorável à utilização não agrícola de área integrada na RAN sem apreciar da verificação, no caso de todos aqueles pressupostos, incorreu em violação do preceituado nesse art. 22º, nº 1, al. c), do RJRAN

13. Ou seja, sendo inquestionável de que as obras se localizam em espaço RAN, isto é, em área non aedificandi e não tendo o contrainteressado comprovado a verificação de todos os pressupostos previstos no art. 22º, nº 1 do RJRAN que poderiam justificar aquelas construções, não restava ao Tribunal outra alternativa que não a declaração de nulidade dos atos em questão.

14. Pelo que ao julgar procedente a presente ação administrativa a Mmª Juiz mais não fez do que uma cuidada e correta aplicação do direito, não violando qualquer preceito legal, devendo, assim, ser confirmada, nos seus precisos termos, a decisão em crise.

Dispensando vistos, cumpre decidir.

Os factos, que na decisão recorrida vêm enunciados como provados:

A) Na sequência da IGAMAOT de 17 de Maio de 2013, foi instaurada pelo Ministério Público, em 06.11.2013, a acção administrativa especial nº 805/13.2BECBR (que se encontra pendente de recurso jurisdicional), com vista à declaração de nulidade das deliberações da Câmara Municipal (...), de 23 de Agosto de 1995, de 08 de Julho de 1996, de 13 de Setembro de 1996 e de 24 de Outubro de 1997, tomadas no âmbito dos processos camarários, em que era requerente o contrainteressado H., com os nºs 170/95 (pedido de informação prévia), nº 8/96 (licenciamento de construção da moradia) e 07/96, de licenciamento de construção de anexo de apoio à moradia), num prédio rústico, sito no lugar de Lameira ou Lameiro , freguesia de (...), ….nos termos constantes da petição inicial junta como doc. 5 à p.i. cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

B) O ora contrainteressado dirigiu ao Presidente da Entidade Regional da Reserva Agrícola o pedido de parecer nos termos da alínea c) do nº 1 do art. 22º do Decreto-Lei nº 73/2009, de 31 de Março, conjugado com a Portaria nº 162/2011, de 18.04, pelos motivos que expôs:

“…O requerente construiu uma moradia muro e anexo no referido prédio. Tendo requerido e sido aprovado o respectivo licenciamento (cfr. documento que junta). Tendo igualmente efectuado pavimentação do solo com betão. Tendo em conta que agora verificou que estas construções se encontram edificadas em espaço RAN, requer a legalização das mesmas e a utilização da área integrada na RAN” – cfr. fls. 1 do PA da Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional do Centro (ERRANC) (o processo nº 288/ER-RAN.C/2013);

C) Em reunião de 18 de Setembro de 2013 (acta nº 31/2013), a ERRANC proferiu a deliberação nº 528/2013, por unanimidade:

“1- Emitir parecer FAVORÁVEL à legalização do edificado, atento a que as autorizações/licenças de utilização emitidas (em 1996 e 1999) foram anteriores à publicação do PDM (ano de 2000). (…)”, nos termos constantes da respectiva acta - cfr. doc. 1 /fls. 33-34 do PA da ERRANC;

D) Em 01 de Novembro de 2013 (acta nº 36/2013), a ERRANC proferiu a deliberação nº 604/2013 depois de ter sido também referenciada a pretensão do requerente de utilizar 980 m2 do prédio aí identificado com a finalidade de “construção/legalização de habitação, anexo, muros e pavimento” e de considerar que o “prédio descrito integra-se na carta da RAN do PDM do concelho de (...)”, e, após reapreciação do processo, deliberou, por unanimidade, o seguinte:

“Na sua reunião de 18 de Setembro – DEL 528 – Ata nº 31/2013 a Entidade Nacional da Reserva Agrícola pronunciou-se sobre o pedido de legalização apresentado pelo interessado, isto é, sobre a construção/legalização de habitação, anexo, muros e pavimento, na sequência da audiência de interessados.

Nessa reunião, a Entidade Nacional da Reserva Agrícola deliberou por unanimidade emitir parecer favorável ao requerido que se transcreve: “FAVORÁVEL à legalização do edificado atento a que as autorizações/licenças de utilização emitidas (em 1996 e 1999) foram anteriores à publicação do PDM (ano de 2000)”.

Entretanto foi verificado que foi cometido um erro material, porquanto o pressuposto de facto – data da publicação do PDM do concelho de (...) – que sustentou o parecer favorável emitido, não se verifica, pois como é sabido o PDM deste concelho foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 107/94, publicada no Diário da República nº 250, 2ª série de 20 de outubro.

Assim sendo, este parecer favorável foi emitido padecendo de erro manifesto e evidente nos seus pressupostos de facto, devendo ser anulado, como determina o artigo 136º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

Ora, considerando o erro manifesto constante da referida deliberação 528/2013 da Ata nº 31/2013, a Entidade Regional, ao abrigo do disposto nos artigos 136º, conjugado com os artigos 138º e seguintes, mormente o artigo 141º, do CPA, deliberou por unanimidade:

1- Revogar a deliberação nº 528/2013, de 18 de Setembro, Ata 31/2013.

2- Emitir parecer FAVORÁVEL à manutenção em Reserva Agrícola Nacional do edificado no sentido da legalização da habitação, dado que os mesmos se localizam na zona de fronteira da Condicionante, com prejuízos diminutos para a mesma e por outro lado, consta do processo documento de prova do respetivo licenciamento (…)”, nos termos constantes do extrato da respetiva ata - cfr. doc. nº 1 junto à p.i. e fls. 37-38 do PA da ERRANC;

E) Pelo ofício nº 81-MF, de 06 de Março de 2014, no âmbito do Processo Administrativo nº 14/13, que acompanhava a referida Acção Administrativa Especial nº 805/13.2BECBR e no qual tinha entretanto havido conhecimento das indicadas deliberações da ERRANC, o Ministério Público, solicitou à ERRANC que, face à possibilidade de essa nulidade ser declarada pela autora do ato nos termos do disposto no art. 134º, nº 2, do CPA1 (podendo esta prolatar novo acto que aprecie a conformidade da pretensão formulada pelo interessado com o disposto no citado art. 22º, do RJRAN), se pronunciasse sobre essa questão e sobre se ponderava – ou não – diligenciar com vista à reposição da legalidade - cfr.doc. nº 6 junto à p.i / cfr. fls. 45 do PA da ERRANC.

F) Na sua reunião de 06 de Maio de 2014 (acta nº 15/2014), a ERRANC, proferiu a deliberação nº 223/2014, na qual, atento o teor daquele ofício e “após reapreciação do processo”, deliberou por unanimidade: “1 – Reiterar o teor da Ata nº 36/2013, - DEL 604, de 1/11/2013, atento a que os elementos aduzidos não são de molde a alterar a deliberação anterior. (…)”, nos termos constantes do extrato da respetiva acta – cfr. doc. 2 junto à p.i. / fls. 51-53 dos autos).

G) A Câmara Municipal (...), através de ofício nº 0502, de 11/06/2014, notificou o ora contrainteressado para, no prazo de 30 dias úteis, apresentar pedido de legalização, “com vista à regularização das obras de Construção de um anexo a tardoz da sua moradia e construção de um muro de vedação confinante com a via pública executadas ilegalmente”, em cumprimento do disposto nos arts. 106º, nº 2, do RJUE e 101º, do CPA, sob pena de serem “iniciados os procedimentos tendentes à reposição da legalidade” – fls. 92 dos autos;

H) em 11 de Setembro de 2014, o ora contrainteressado H., apresentou à Câmara Municipal (...) um pedido de licenciamento de obras de edificação/legalização – a que veio a caber o processo nº 75/2014-SAD/40/014 – para “legalização de ampliação de anexo e muro de vedação, confinante c/ a via pública”, relativamente ao referenciado prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial de (...) sob o nº 5720 e na matriz predial urbana da freguesia de (...) sob o artigo 2758, com uma área total de 2470 m2 (e que antes das construções licenciadas, constituía um prédio rústico, descrito na Conservatória do Registo Predial de (...) sob o nº 2713/911018 e inscrito na respetiva matriz predial rústica sob o artigo 4779) – cfr. fls. 057 e segs. do PA da CM (...);

I) Juntando, para instrução desse pedido, e além do mais, cópia das indicadas deliberações da ERRANC nºs 528/2013, de 18/09, e 604/2013, de 01/11/2013 – cfr. mesmo documento;

J) De acordo com a memória descritiva e justificativa apresentada, a pretensão “visa a legalização de ampliação de anexo e muro de vedação, confinante com a via pública, os quais foram edificados e concluídos no ano de 1999. Posteriormente, estas obras foram sujeitas ao Processo de Contra Ordenação nº 64/2012, relativo a regularização de obras ilegais, por parte do Município (...) e ainda pela RAN através do Proc. nº 164/2012, relativo às construções em violação do regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional, cujo Processo de Reposição nº 164/2012 deliberou por unanimidade emitir parecer favorável ao Proc. nº 288, relativo à utilização de solos incluídos na Reserva Agrícola Nacional” – cfr. fls. 23 e segs. do PA da CM de (...);

K) Segundo a memória descritiva e justificativa e com as respetivas peças desenhadas, a ampliação do anexo objeto de legalização, verificada a tardoz da moradia, constituída por r/chão e destinado a garagem, arrumos e churrasqueira, tem uma área de implantação e uma área bruta de construção de 177,50 m2 (perfazendo com o anexo inicial uma área total de implantação e área bruta de construção de 266,00 m2); o muro de vedação confinante com a via pública, um comprimento de 108,20 ml; sendo os arranjos exteriores compostos “por materiais adequados à região e ao clima, encontrando-se definidos na planta de implantação”, na qual consta, designadamente, um logradouro, com acabamento em argamassa de cimento – cfr. mesmo documento;

L) Ainda segundo a respetiva memória descritiva e justificativa, a edificação localiza-se em “Espaço Agrícola, pertencente à RAN, conforme o Regulamento do Plano Diretor Municipal” e “destina-se a satisfazer as necessidades e carências do requerente” – doc. nº 4.

M) Em 22/09/2014, a pretensão foi objeto de parecer técnico, que, quanto à conformidade com os planos municipais de ordenamento do território, consignou que “A pretensão localiza-se em Espaço Agrícola pertencente à RAN tendo obtido parecer favorável da ERRAN”; e concluiu que “Não se vê inconveniente em face dos pareceres da ERRAN” – cfr. fls. 01 do Pa da CM de (...);

N) Em 22/10/2014, foi objeto da informação técnica nº146/2014, em que foi considerado, designadamente, que:

“As edificações, de acordo com os cartogramas do Plano Diretor Municipal (P.D.M), situam-se em “Espaços Agrícolas pertencentes à RAN, nos termos da alínea a) do nº 5 do art. 20º do RPDM. Foi solicitado parecer à Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional (ERRAN) acerca da construção/legalização de habitação, anexo, muros e pavimentos, a qual deliberou emitir parecer favorável à manutenção em RAN do edificado, pelas razões aduzidas no extrato da ata nº 36/2013, de 1/11, Proc. nº 288/ER-RAN.C/2013, deliberação nº 604. (…)”; e que:

A proposta adequa-se ao constante do parecer da ERRAN, pelo que há conformidade com o estabelecido no nº 5 do art. 20º do Regulamento do PDM”.

Propondo, face ao aí exposto, nos termos do nº 1 do art. 20º do RJUE, a emissão de parecer favorável ao projeto de arquitetura apresentado – cfr. fls. 3 do PA da CM (...);

O) Sobre essa informação foi aposto, em 23/10/2014, pela Chefe de Divisão da DOPGU, o parecer/proposta de aprovação do projeto de arquitetura, nos termos do nº 3 do art. 20º, do RJUE – cfr. mesmo documento;

P) Por despacho de 23 de Outubro de 2014, ora impugnado, do Sr. Vereador da Câmara Municipal (...), com competência subdelegada, Dr. R., foi aprovado o projeto de arquitetura, “com base no parecer e informação dos técnicos” - cfr. mesmo documento;

Q) Em 05 de Janeiro de 2015, o ora contrainteressado apresentou requerimento com a menção de “Especialidades”, para junção ao processo de licenciamento “o termo de responsabilidade pela execução da obra, por forma a dar cumprimento ao V/ ofício nº 1177 de 03/Nov./2014” – doc. nº 3;

R) Em 07/01/2015, foi elaborada a informação técnica nº 04, considerando que “relativamente aos projectos de especialidades da obra de ampliação de moradia, o processo encontra-se correctamente instruído”.

S) Sobre essa informação foi aposto, em 23/01/2015, pela Chefe de Divisão da DOPGU, o seguinte parecer/proposta: “Tendo por base o termo de responsabilidade apresentado e a aprovação do projeto de arquitetura, proponho o deferimento do pedido de licenciamento/legalização, nos termos do nº 1, al. c), do art. 23º do RJUE” – cfr. fls. 4 do PA da CM de (...);

T) Por despacho de 29 de Janeiro de 2015, do Vereador da Câmara Municipal (...), no uso da competência subdelegada, foi deferido o pedido de licenciamento/legalização formulado pelo contrainteressado, “com base na informação e parecer dos técnicos” – cfr. mesmo documento;

U) Na sequência de despacho proferido em 25/02/2015, que deferiu a sua emissão, foi emitido o “alvará de obras de legalização nº 11/2015”, datado de 03/03/2015, de legalização de ampliação de anexo de apoio à moradia e construção de muros de vedação, a primeira com uma área de construção de 177,50 m2 e a segunda com uma área de 108,20 m2.” - cfr. Processo administrativo.

A apelação:

O tribunal “a quo”, para além do mais que aqui não está sob recurso, decidiu:

procedente a presente acção administrativa especial intentada pelo Ministério Público, de declaração de nulidade das Deliberações da Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional do Centro (ERRANC) nº 528/2013, de 18 de Setembro de 2013, e nº 604/2013, de 01 de Novembro de 2013, reiterada pela deliberação nº 223/2014, de 06 de Maio de 2014, e ainda dos Despachos de 23 de Outubro de 2014 e de 29 de Janeiro de 2015, do Senhor Vereador da Câmara Municipal (...) R., relativos às obras de ampliação, construção de anexos e muros na moradia do contrainteressado.

Fundamentou:

«(…)

Quanto às aludidas deliberações, assaca o Autor, Ministério Público, em face da redacção que veio a ser introduzida ao art. 20º, nº 5, alínea a), do RPDM de (...), publicado no DR, 2ª Série, de 19.07.2011, e sob pena de nulidade, passou a ser necessária a emissão pelas entidades regionais da RAN de parecer prévio vinculativo favorável à utilização não agrícola de áreas integradas na RAN, as quais só podem verificar-se se e desde que reunidos os requisitos estabelecidos para o efeito no art. 22º do Regime Jurídico da RAN, aprovado pelo Decreto-Lei nº 73/2009, de 31/03.

Não divergem as partes quanto à localização das obras em espaço RAN.

Vejamos então as normas em causa;

Através do Aviso nº 14487/2011, publicado no DR, 2ª Série, de 19/07/2011, o art. 20º, do RPDM de (...), relativo aos Espaços Agrícolas, foi alterado, passando a ter, no que agora nos interessa, a seguinte redação:

“1- Espaços agrícolas são aqueles que possuem características mais adequadas às atividades agrícolas, ou as que possam vir a adquirir, integradas ou não na Reserva Agrícola Nacional (RAN), delimitados na planta de ordenamento (…)

5- Nos espaços agrícolas que coincidam com servidões administrativas ou restrições de utilidade pública deverão respeitar-se:

a) As normas do Regime Jurídico da Reserva Agrícola Nacional, nos espaços agrícolas incluindo na Reserva Agrícola Nacional. (…)”

Por seu turno, o Regime jurídico da Reserva Nacional regulado pelo Decreto-Lei nº 196/89, de 14/06, veio a ser revogado e substituído pelo Decreto-Lei nº 73/2009, de 31/03, que aprovou o (novo) regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional, abreviadamente designada RJRAN.

Dispondo este Regime Jurídico da RAN (RJRAN), no seu art. 20º, nº 1, que as áreas da RAN devem ser afectas à atividade e são áreas non aedificandi, numa óptica de uso sustentado e de gestão eficaz do espaço rural.

No seu art. 21º, alínea a), estabelece que são interditas todas as ações que diminuam ou destruam as potencialidades para o exercício da atividade agrícola das terras e solos da RAN, tais como (…) obras de (…) construção ou ampliação, com exceção das utilizações previstas no artigo seguinte.

Esta é a regra geral, comportando excepções como decorre dos artigos seguintes 22º a 25.

Assim, no art. 22º, nº 1, do RJRAN estatui-se que as utilizações não agrícolas de áreas integradas na RAN só podem verificar-se quando não exista alternativa viável fora das terras ou solos da RAN, no que respeita às componentes técnica, económica, ambiental e cultural, devendo localizar-se nas terras e solos classificados como de menor aptidão, e quando estejam em causa:(…)

Ora, basta confrontar a Deliberação nº 528/2013 (alínea C) do probatório), para perceber que a mesma padece de um ostensivo erro sobre os pressupostos de direito ao considerar que o RPDM de (...) era de 2000 (quando o mesmo foi aprovado em 1994 – como veio a reconhecer na Deliberação nº 604/13, de 01.11.2013).

Tal erro tem sobretudo relevância ao nível do regime de invalidade.

Com efeito, e não se discutindo que as edificações em causa se situam em espaço RAN, então haveria que aplicar o regime em vigor atrás descrito. Ou seja, aferir dos pressupostos do art. 22º, nº 1, alínea c) do DL 73/2009, tal como foi requerido pelo contrainteressado á entidade decisora.

O que não foi feito nem naquela Deliberação nem nas seguintes.

Efectivamente, embora conste no processo administrativo, documentação apresentada pelo ora contrainteressado, como seja da insuficiência económica do agregado familiar, não foram verificadas esta ou quaisquer outras condições legais.

Não podemos olvidar que o pedido e a emissão de parecer favorável foram efectuados ao abrigo da alínea c) do nº 1 e não da alínea n) – considerando o muro e a extensão do anexo.

E deve ser nesse contexto, ou seja nos elementos e pressupostos que a Entidade administrativa baseou a sua decisão que se aferirão das eventuais ilegalidades e respectivo regime. Tendo a ERRANC ignorado, por completo, as condicionantes do art. 22º, nº 1, para a respectiva emissão de parecer favorável.

Tal omissão tem consequências em termos de vícios da Deliberação, como decorre do art. 38º do RJRAN, segundo o qual:

“São nulos todos os atos administrativos praticados em violação do disposto nos artigos 22.º a 25.º

Assim, e em face de tal regime, facilmente se verifica que a indicada deliberação da ERRANC nº 528/2013, de 18 de Setembro de 2013, é nula e de nenhum efeito nos termos do disposto nos arts. 38º, do RJRAN, aprovado pelo Decreto-Lei nº 73/2009, de 31/03, e art. 133º, nº 1, do CPA, vigentes a essa data, por violação do disposto no art. 22º, nº 1, alínea c), daquele regime.

E, assim sendo, a mesma era insuscetível de revogação nos termos do art, 139º., nº 1, alínea a) do CPA, então em vigor.

O que conduz à procedência da invalidade imputada à Deliberação de 18.09.2013 e concomitantemente à deliberação de 01.11.2013, na parte em que deliberou “Revogar a deliberação nº 528/2013, de 11.09 (Acta nº 31/2013).

O que nos conduz correlativamente à improcedência da alegada inimpugnabilidade da Deliberação nº 538/2013, de 18.09.2013, suscitada pela Entidade co-Demandada, Município (...), uma vez que a mesma não poderia ter sido objecto de revogação, como foi, pela Deliberação nº 604/2013, de 01.11.2013

Passando à segunda parte da Deliberação nº 604/2013, de 01.11.2013 (Acta nº 36/2013), em que foi decidido “emitir Parecer favorável à manutenção em Reserva Agrícola Nacional do edificado no sentido da legalização da habitação, dado que os mesmos se localizam na zona fronteira da condicionante, com prejuízos diminutos para a mesma e por outro lado, consta do processo documento de prova do respectivo licenciamento” – vide alínea D) do probatório.

Mais uma vez não foi efectuada por parte da ERRANC qualquer verificação dos requisitos cumulativos do art, 22º, nº 1, alínea c) do NJRAN, designadamente que não exista alternativa viável fora das terras ou solos RAN, que os interessados não sejam proprietários de outro edifício ou fracção para fins habitacionais, etc, como ressalta dos normativos supra transcritos.

Pelo que, pela mesma identidade de razões, também esta deliberação padece de nulidade nos termos do disposto nos arts. 38º, do RJRAN, aprovado pelo Decreto-Lei nº 73/2009, de 31/03, e art. 133º, nº 1, do CPA, vigentes a essa data, por violação do disposto no art. 22º, nº 1, alínea c), daquele regime.

Quanto ao regime de invalidade dos actos consequentes de actos nulos, embora a formulação da alínea i) do nº 2, do art. 133º do CPA (então em vigor) abranja os actos consequentes de actos administrativos anulados ou revogados com fundamento na sua sua invalidade, como aludem Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, in Direito Administrativo Geral, Tomo III, p.169 “ (…) Por maioria de razão em relação à previsão do art. 133º, nº 2, i) do CPA, são também necessariamente nulos os actos consequentes de actos nulos ou inexistentes, embora seja muito duvidoso que se lhes possa aplicar o regime da parte final do art. 133º, nº 2, al. i) e do art. 173º, 3 e 4 do CPTA..”

Sendo consequentemente nula a Deliberação de 06.05.2014 (nº 223/2014), que a manteve.

E os Despachos que se basearam nas mesmas, concretamente os despachos de 23 de Outubro de 2014 e de 29 de Janeiro de 2015, do Vereador da Câmara Municipal (...), na medida em que assentaram o deferimento da pretensão urbanística formulada pelo ora contrainteressado, na emissão de parecer favorável, pela entidade competente ás alterações e ampliações da edificação em espaço RAN, que como foi decidido são nulas.

Segundo o art. 68º do RJUE, então em vigor:

São nulas as licenças, a admissão de comunicações prévias ou as autorizações de utilização previstas no presente diploma que:

a) Violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença de loteamento em vigor;

b) Violem o disposto no n.º 2 do artigo 37.º;

c) Não tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis, bem como quando não estejam em conformidade com esses pareceres, autorizações ou aprovações.

No caso em apreço, embora tenha sido emitido Parecer favorável pela Entidade Competente, a ERRANC, o mesmo consta de Deliberação que é nula, pelo que não produz quaisquer efeitos (vide art. 134º, nº 1 do CPA (então em vigor). Donde é como se não tivesse sido proferido.

De todo o exposto, a presente acção terá de proceder, por se verificarem os vícios de nulidade imputados às Deliberações da Entidade Regional da Reserva Agrícola Nacional do Centro (ERRANC) nº 528/2013, de 18 de Setembro de 2013, e nº 604/2013, de 01 de Novembro de 2013, reiterada pela deliberação nº 223/2014, de 06 de Maio de 2014, e ainda dos (ii) Despachos de 23 de Outubro de 2014 e de 29 de Janeiro de 2015, do Senhor Vereador da Câmara Municipal (...) R., com competência subdelegada.

(…)».

Dissipam-se dúvidas na percepção do que assim ficou exarado quando se tem em conta um erro de escrita na referência “b) Construção ou ampliação para residência própria e permanente dos proprietários e respetivos agregados familiares (…)”, quando o texto legal numera sob alínea “c) Construção ou ampliação para residência própria e permanente dos proprietários e respetivos agregados familiares (…)”.

› Nulidade.

No ver do recorrente, “ a decisão e direito é alcançada sem que haja qualquer facto que a alicerce” (cfr. corpo de alegações).

Daí imputa nulidade, nos termos do art.º 615º, nº 1 c), do CPC.

Mas sem razão.

Como se afirma no Ac. do STJ, de 30-04-2019, Proc. n.º 451/15.6T8SEI.C1.S2, “Constituindo a sentença um silogismo lógico-jurídico, de tal forma que a decisão seja a conclusão lógica dos factos apurados, a nulidade por oposição entre os fundamentos e a decisão, prevista no art. 615.º, n.º 1, al. c), 1.ª parte, do CPC, só se verifica quando das premissas de facto e de direito se extrair uma consequência oposta à que logicamente se deveria ter extraído. Assim, não ocorre este vício se o julgador errou na subsunção que fez dos factos à norma jurídica aplicável ou se, porventura, errou na indagação de tal norma ou na sua interpretação.”.

“Consiste tal nulidade na contradição entre os fundamentos exarados pelo juiz na fundamentação da decisão e não entre os factos provados e a decisão.” (Ac. do STJ, de 14-04-2021, Proc. n.º 3167/17.5T8LSB.L1.S1).

“A oposição relevante, para efeitos de nulidade da decisão judicial, é a oposição entre a fundamentação de direito e a decisão final e não a contradição entre os factos e o direito” (Ac. do STJ, de 08-09-2021, proc. n.º 1592/19.6T8FAR.E1.S1).

“Verifica-se tal nulidade quando existe contradição entre os fundamentos e a decisão e não contradição entre os factos provados e a decisão, ou contradições da matéria de facto, que a existirem, configuram eventualmente erro de julgamento” (Ac. do STJ, de 03-03-2021, proc. n.º 3157/17.8T8VFX.L1.S1).

Ac. do STJ, de 14-04-2021, proc. n.º 3167/17.5T8LSB.L1.S:

I. A nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão contemplada no artigo 615.º, n.º 1, al. c), do Código de Processo Civil pressupõe um erro de raciocínio lógico consistente em a decisão emitida ser contrária à que seria imposta pelos fundamentos de facto ou de direito de que o juiz se serviu ao proferi-la: a contradição geradora de nulidade ocorre quando os fundamentos invocados pelo juiz conduziriam logicamente não ao resultado expresso na decisão, mas a resultado oposto ou, pelo menos, de sentido diferente.

II. Consiste tal nulidade na contradição entre os fundamentos exarados pelo juiz na fundamentação da decisão e não entre os factos provados e a decisão.

O que o recorrente quererá imputar é um erro de julgamento.

Mas que não ocorre.

Vejamos.

› O julgamento de facto.

Cfr. Ac. do STJ, de 08-09-2021, proc. n.º 1721/17.4T8VIS-A.C1.S1:

I. Os poderes oficiosamente concedidos à Relação para alteração da matéria de facto restringem-se, por um lado, aos casos contidos na previsão das normas das alíneas a) a c) do nº 2 do artigo 662º, do Código de Processo Civil, ou seja, os concernentes à renovação dos meios de prova, à produção de novos meios de prova e à anulação da decisão sobre a matéria de facto com vista à correção de determinadas patologias.

E, por outro lado, aos casos contidos na previsão do nº 1 do citado artigo 662º em que a Relação limita-se a aplicar regras vinculativas extraídas do direito probatório material, designadamente quando o tribunal recorrido tenha desrespeitado a força plena de certo meio de prova ou tenha considerado provado certo facto com base em meio de prova legalmente insuficientes.

II. Fora deste contexto normativo, fica a Relação impedida de alterar, oficiosamente, a decisão sobre a matéria de facto, podendo apenas fazê-lo por iniciativa dos recorrentes sobre quem recai, então, o ónus de impugnação nos termos previstos no artigo 640º do Código de Processo Civil.

O recorrente entende que o tribunal “a quo” deveria “dar por provado o que ele próprio reconhece estar provado por documento - a insuficiência económica do contra-interessado”.

Efectivamente, não o afirmou como provado; mas também não reconheceu essa insuficiência (!); o que viu foi que “embora conste no processo administrativo, documentação apresentada pelo ora contrainteressado, como seja da insuficiência económica do agregado familiar, não foram verificadas esta ou quaisquer outras condições legais.”.

E não há insuficiência da matéria de facto; mais não tinha de ser perscrutado; ao tribunal não incumbe encontrar pressupostos substitutos da/para motivação do acto.

› O julgamento de direito.

Conexionado, no fluir da relação de fundo envolta, está o litígio já dirimido na acção n.º 805/13.2BECBR; mas sem aqui e agora advir ou impor reflexo.

Atentemos no que agora nos importa.

O tribunal “a quo” assinalou que no procedimento haveria de “aferir dos pressupostos do art. 22º, nº 1, alínea c) do DL 73/2009”, o que, não tendo sido feito, importou nulidade.

O recorrente defende que só a comprovação de que tais pressupostos efectivamente não ocorriam é que permitia considerar violado a lei, tendo em conta a presunção de legalidade dos actos administrativos e ónus da prova.

Sem razão.

A referida presunção de legalidade (“The King do no Wrong”) não tem tido aceitação na mais recente doutrina [vide Rui Machete, in “Algumas notas sobre a chamada presunção de legalidade dos actos administrativos” (in Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Pedro Soares Martinez); Mário Aroso de Almeida, in “Novas Perspectivas para o contencioso administrativo, págs. 551/555; Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa, Lições, 2ª edª., págs. 268/271]; afirma-se que se “encontra, em grande medida, superada (879), mercê da evolução doutrinal no mesmo sentido entretanto ocorrida.” (cfr. Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 4ª ed.ª, 2017, págs. 725/6).

Escreve Carlos Fernandes Cadilha (“A prova em contencioso administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 69, pág. 49), “sendo hoje indiscutível a insubsistência do princípio da presunção da legalidade do acto administrativo que implicava a presunção da veracidade dos pressupostos de facto e de direito em que assentava a decisão administrativa e tinha como consequência que era ao impugnante que cabia o ónus de ilidir essa presunção e, assim, de alegar e demonstrar os factos que pudessem conduzir ao reconhecimento da existência de um vício susceptível de determinar a anulação contenciosa do acto , a doutrina e a jurisprudência têm convergido, mais recentemente, no entendimento de que a repartição do ónus da prova, no âmbito da acção administrativa especial, deverá ser efectuada em função da posição substantiva que as partes ocupam na relação jurídica material que está subjacente ao procedimento administrativo. De tal modo que sempre que estejam em causa os actos de conteúdo positivo em que a Administração impõe comandos, proibições ou ablações, compete à entidade administrativa provar a existência dos pressupostos legais da sua actuação; e, contrariamente, quando tenham sido praticados actos de conteúdo negativo, pelos quais a Administração nega um interesse pretensivo do administrado, cabe já a este demonstrar, em sede jurisdicional, que preenche os requisitos legais da autorização ou benefício que pretende obter”.

A lógica com que o recorrente brande razão do recurso não merece acolhimento.

«A sintonia entre as regras sobre o ónus da prova no procedimento administrativo e no processo judicial é imposta pela coerência valorativa e axiológica reclamada pelo princípio da unidade do sistema jurídico, que é o elemento primordial da interpretação jurídica (art. 9.º, n.º 1, do Código Civil)» - Ac. do STA, de 27-01-2010, proc. n.º 0978/09.

Cfr. Ac. do STA, de 02-12-2002, proc. n.º 047574: «(…) o reconhecimento pelo acto administrativo de um direito subjectivo, ou de um interesse legítimo, deve ser feito de acordo com as regras do ónus da prova, e, na dúvida ou na incerteza, quanto à verificação de tais pressupostos o reconhecimento do direito é ilegal. Com efeito, se o acto administrativo, apesar da incerteza quanto aos seus pressupostos de facto, reconhece a existência de um direito subjectivo, então esse acto viola as regras de apreciação e repartição do respectivo ónus da prova, aplicáveis ao caso, e que impunham que o “non liquet” se resolvesse contra o interessado a quem os factos aproveitavam (art. 88, 1º do CPA).

Vigorando, entre nós, o princípio da legalidade, a actividade administrativa para ser válida deve ser exercida “no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos” – cfr. art. 266, 1 da CRP - , o que implica, como é evidente, o respeito pelas regras legais de repartição do ónus da prova. Nem poderia pode ser doutro modo, sob pena de termos uma presunção de legalidade a afastar a aplicação de normais legais, o que seria manifesta contraditório (uma presunção de legalidade ilegal) (…)».

Como assinala José Carlos Vieira de Andrade (in supra referência , e pág. 424 da 4ª ed.), “A regra geral, nos termos da qual quem invoca um direito tem o ónus da prova dos respectivos factos constitutivos... Não pode ser, designadamente, aplicada aos processos mais típicos do contencioso administrativo, aos meios impugnatórios de actos... até porque não está em causa directamente um direito substantivo do recorrente.... Assim, não pode exigir-se ao recorrente a prova dos factos constitutivos da sua pretensão de anulação (desde logo e, por exemplo, a prova da não verificação dos pressupostos legais da prática do acto)...” [bold nosso].

Portanto, sem justificante a um inquisitório neste último sentido.

Qualquer presunção de legalidade dos actos administrativos é refutada se dele estão ausentes os pressupostos que seriam necessários à sua legalidade, segundo repartição de ónus da prova.

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Custas: pelo recorrente.

Porto, 5 de Novembro de 2021.

Luís Migueis Garcia

Frederico Branco

Alexandra Alendouro

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