0240/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em processo de recurso contencioso é possível conhecer da sanação de vícios dos actos recorridos.

II- Inclusivamente, existe tal possibilidade nos casos excepcionais em que, por via legislativa, se determina a regularização de situações criadas na sequência de actos nulos, designadamente nas enquadráveis nos Decretos-Lei nºs 413/91, de 19 de Outubro, e 489/99, de 17 de Novembro.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- O MINISTÉRIO PÚBLICO interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto recurso contencioso para declaração de nulidade de uma deliberação da Câmara Municipal de Marco de Canaveses, de 16-10-89, que reclassificou em calceteiros de 3.ª classe os então ajudantes de calceteiro e Recorridos Particulares no presente processo, e de um despacho do Senhor Presidente da mesma Câmara, de 16-4-97, que nomeou calceteiro principal o Recorrido Particular A... .

O Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que sucedeu na competência daquele Tribunal, negou provimento ao recurso contencioso

O Ministério Público recorreu da sentença para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 14-12-2006, concedeu provimento ao recurso jurisdicional e ao recurso contencioso e declarou a nulidade dos actos impugnados.

No referido recurso jurisdicional, os Recorridos Particulares suscitaram a questão da sanação dos vícios que afectam os actos impugnados por efeito de diplomas legais posteriores, designadamente o Decreto-Lei n.º 413/91, de 19 de Outubro, e o Decreto-Lei n.º 489/99, de 17 de Novembro.

O Tribunal Central Administrativo Norte, apreciando esta questão, entendeu que o Tribunal não pode substituir-se à Administração e regularizar a situação dos funcionários abrangidos por tais diplomas.

A Câmara Municipal de Marco de Canaveses, não se conformando com o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, interpôs o presente recurso jurisdicional para este Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do art. 24.º, alínea b’), do ETAF de 1984, invocando oposição entre esse acórdão e o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 22-6-2006, proferido no recurso n.º 1252/03.

Por despacho do Relator foi decidido o prosseguimento do recurso, vindo o Recorrente a apresentar alegações em que concluiu da seguinte forma:

1º Nem o artº 134º do Código do Procedimento Administrativo nem o artº 6º do ETAF de 1984 nem qualquer outra disposição legal obstam a que o tribunal, em recurso contencioso de anulação ou de declaração de nulidade de acto de nomeação de funcionário, conheça da sanação da nulidade, por via de lei posterior,

2º O acto de nomeação dos Recorridos Particulares, declarado nulo, foi sanado por força do disposto no artº 1º do DL nº 489/99, de 17 de Novembro, já que todos foram nomeados antes de 20 de Outubro de 1991 e em relação a todos ocorrem os demais pressupostos de facto previstos nesse artigo 2.º,

3º Em relação aos Recorridos Particulares B... e C..., a nulidade da sua nomeação já havia sido sanada por mero efeito do disposto no artigo 4.º, n.º 2, alínea a) do DL n.º 420/91, de 29 de Outubro, visto que à data da entrada em vigor deste diploma já tinham mais de 5 anos de Ajudantes de calceteiro, circunstância a que o tribunal a quo fez orelhas moucas.

Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, ser o acórdão sob censura revogado e ser negado provimento ao recurso contencioso.

O acórdão recorrido violou as seguintes disposições legais:

- Art. 1º do DL nº 489/99, de 17 de Novembro;

- Art. 2º do DL nº 413/91, de 19 de Outubro;

- Art. 4º, nº 2, alínea a), do DL nº 420/99, de 29 de Outubro;

- Art. 6º do ETAF de 1984.

Não foram apresentadas contra-alegações.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Ao presente processo, iniciado antes de 1-1-2004, aplica-se o regime do ETAF de 1984 e da LPTA.

Como se refere no despacho que decidiu o prosseguimento do recurso e é jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal Administrativo, aplicam-se ao presente processo as normas dos arts. 765.º a 767.º do C.P.C. na redacção anterior à reforma operada pelos Decretos-Lei n.º 329-A/95, de 12 de Setembro, e 180/96, de 12 de Dezembro

Assim, essa decisão sobre o prosseguimento do recurso não dispensa a reanálise dos pressupostos da admissão do recurso, como decorre do preceituado no n.º 3 do art. 766.º do CPC, naquela redacção.

3- Os recursos com fundamento em oposição de julgados apenas são admitidos quando no acórdão recorrido e no acórdão invocado como fundamento, foram perfilhadas soluções opostas, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial de regulamentação jurídica [art. 24.º, n.º 1, alíneas b) e b’), do E.T.A.F.].

A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem sido uniforme no sentido de ser exigível também que o acórdão invocado como fundamento tenha transitado em julgado, exigência que consta do n.º 4 do art. 763.º do C.P.C. e se justifica por os recursos com fundamento em oposição de julgados no contencioso administrativo, visarem, primacialmente, assegurar o tratamento igualitário e só relativamente a uma decisão transitada em sentido oposto à que foi proferida no processo se poder colocar a questão de desigualdade de tratamento, uma vez que uma decisão não transitada em sentido contrário à proferida no processo pode vir a ser alterada no sentido desta.

No entanto, em sintonia com o preceituado no n.º 4 do art. 763.º do C.P.C., deve entender-se que se deve partir do pressuposto que o trânsito em julgado ocorreu, se o recorrido não alegar que o acórdão não transitou.

É também exigível que os acórdãos recorrido e fundamento tenham sido proferidos em processos diferentes ou incidentes diferentes do mesmo processo, como se prevê no n.º 3 do art. 763.º do C.P.C. e é corolário do preceituado no art. 675.º do mesmo Código.

Por outro lado, apenas é relevante para fundamentar o recurso por oposição de julgados a oposição entre soluções expressas, como vem sendo uniformemente exigido pelo Supremo Tribunal Administrativo (( ) Neste sentido, entre outros, podem ver-se os acórdãos deste Pleno da Secção do Conten­cioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 27-6-1995, proferido no recurso n.º 32986, de 7-5-1996, proferido no recurso n.º 36829; e de 25-6-1996, proferido no recurso n.º 35577.

Ainda no mesmo sentido, os acórdãos do Pleno da Secção do Contencioso Tributário de 13-7-1988, proferido no recurso n.º 3988, publicado no Apêndice ao Diário da Repú­blica de 10-10-1989, página 29; e de 19-6-1996, proferido no recuso n.º 19426. ), exigência esta que é formulada com base na referência a «solução oposta», inserta nos arts. 22.º, alíneas a), a’) e a’’), 24.º, n.º 1, alíneas b) e b’), e 30.º, alí­neas b) e b’), do ETAF de 1984. ( ( ) Neste sentido, a propósito da expressão idêntica contida no art. 763.º, n.º 1, do C.P.C., podem ver-se os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 7-5-1994, proferido no recurso n.º 85910, de 11-10-1994, proferido no recurso n.º 86043, e de 26-4-1995, proferido no recurso n.º 87156. )

No caso em apreço, as decisões foram proferidas em processos diferentes, no âmbito do mesmo quadro jurídico e não é posto em causa o trânsito em julgado do acórdão fundamento.

Por outro lado, em ambos os acórdãos foi apreciada expressamente a questão de saber se, depois de reconhecer a existência de nulidade relativa à nomeação de funcionários ocorrida antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 413/91, de 19 de Outubro, o Tribunal pode apreciar, no recurso interposto para declaração de nulidade, a questão da regularização da situação daqueles ou esta só pode ser apreciada pela Administração, em procedimento administrativo.

No acórdão recorrido, o TCAN entendeu que o Tribunal não pode substituir-se à Administração e apreciar a possibilidade de ser regularizada a situação dos funcionários, à face de legislação posterior à prática dos actos impugnados.

No acórdão fundamento entendeu-se que o Tribunal deve ter em conta obrigatoriamente a legislação posterior à prática dos actos, de que possa resultar a regularização da situação de funcionários a que se referem os actos impugnados em recurso contencioso.

Há, assim, manifesta oposição, entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, pelo que nada obsta ao conhecimento do presente recurso jurisdicional.

4- A questão a apreciar é, assim, aquela (e apenas aquela) sobre a qual existe oposição, que é a de saber se, depois de reconhecer a existência de nulidade relativa à nomeação de funcionários ocorrida antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 413/91, de 19 de Outubro, o Tribunal pode apreciar, no recurso interposto para declaração de nulidade, a questão da regularização da situação daqueles ou esta só pode ser apreciada pela Administração, em procedimento administrativo.

De harmonia com o preceituado no art. 6.º do ETAF de 1984, «salvo disposição em contrário, os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a declaração da invalidade ou anulação dos actos recorridos».

Com base nesta norma, este Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado, uniformemente, a inviabilidade de em processos de recurso contencioso se apreciar se se está ou não perante uma situação em que, ao abrigo do disposto no n.º 3 do art. 134.º do CPA, devem ser atribuídos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo.

No entanto, a situação em apreço não é idêntica às que estiveram na base daquela jurisprudência.

Com efeito, apesar de se estar perante situações em que os actos enfermam originariamente de vício gerador de nulidade (que, em regra, por força do disposto no art. 134.º, n.º 1, do conduz a que o acto não produza quaisquer efeitos jurídicos e seja insusceptível de sanação), existem diplomas legislativos (designadamente, o DL n.º 489/99, de 17 de Novembro, e o DL n.º 413/91, de 19 de Outubro) que, excepcionalmente, estabelecem que esses actos produzem efeitos jurídicos, no passado, no presente e no futuro, o que se reconduz à sanação dos vícios que originariamente os afectavam.

Por outro lado, o regime de regularização é imperativo, como resulta do facto de se estabelecer que «são nulas e de nenhum efeito as deliberações que violem o disposto no presente decreto-lei» (art. 8.º do Decreto-Lei n.º 413/91). ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 26-3-1996, recurso n.º 38337, e de 18-3-1997, recurso n.º 40361. )

O carácter imperativo da aplicação deste regime leva a concluir que, por força destes diplomas legislativos especiais, têm de considerar-se irrelevantes as ilegalidades subjacentes às situações de facto abrangidas, o que se reconduz, na prática, a uma situação equiparável às de sanação de ilegalidades (( ) Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que no âmbito de contencioso administrativo de mera anulação pode ser apreciada a eventual sanação de vícios e com base nessa sanação afastar a prolação de uma decisão declarando a invalidade do acto impugnado.

Assim, sucedeu, por exemplo, nos seguintes acórdãos:

- 21-11-1991, recurso n.º 25427, AP-DR de 31-10-95, página 6616, em que reconheceu estar sanada uma nulidade secundária de um processo disciplinar, enquadrável no art. 42.º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16 de Janeiro;

- de 10-12-1991, recurso n.º 28532, AP-DR de 31-10-95, página 7166, e de 5-11-1998, recurso n.º 29229, AP-DR de 6-6-2002, página 690, em que se entendeu que é de admitir a fundamentação sucessiva conducente à sanação do vício de forma do acto administrativo se os motivos naquela aduzidos não são novos, se estiveram na base da decisão e se da sanação não resulta uma diminuição substancial das garantias de defesa do administrado;

- de 21-3-2001, recurso n.º 28037, AP-DR de 21-7-2003, página 2152, em que se entendeu que a menção da delegação ou subdelegação de poderes em actos de subalternos constitui formalidade essencial que se degrada em não essencial, quando o destinatário utiliza o meio de impugnação adequado revelando ter conhecimento de que o acto foi praticado no uso de delegação ou subdelegação.) ou de inoperância de vícios (( ) Essencialmente neste sentido, não anulando actos administrativos apesar de ser reconhecida a existência de vícios, por não ter sido afectada por eles a esfera jurídica do recorrente ou por não haver utilidade prática na sua eliminação jurídica, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 27-4-1995, proferido no recurso n.º 34743, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3722;

- de 28-5-96, proferido no recurso n.º 33082, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 4005;

- de 11-2-98, proferido no recurso n.º 40404, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-12-2001, página 913;

- de 17-6-99 proferido no recurso n.º 37667, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-7-2002, página 3994;

- de 23-9-99, proferido no recurso n.º 40842, publicado em Apêndice ao Diário da República de 9-9-2002, página 5012;

- de 23-1-2001, proferido no recurso n.º 45967, publicado em Apêndice ao Diário da República de 21-7-2003, página 321;

- de 7-11-2001, proferido no recurso n.º 38983, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 37, página 26;

- de 13-2-2002, proferido no recurso n.º 48403;

- de 9-4-2002, proferido no recurso n.º 48427;

- de 12-3-2003, proferido no recurso n.º 349/03;

- de 1-4-2003, proferido no recurso n.º 42197;

- de 14-5-2003, proferido no recurso n.º 495/02.), que se tem vindo a entender como justificando que não se profira uma decisão afirmando a existência de invalidade.

Sendo assim, justifica-se que se aplique a jurisprudência que este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a aplicar relativamente a situações de sanação e inoperância de vícios, que é no sentido de serem tomadas em consideração em processo de recurso contencioso a eventual sanação ou inoperância, com consequente improcedência das pretensões formuladas pelos recorrentes.

Assim, no caso em apreço, tendo-se considerado assente que se está perante situações enquadráveis naqueles Decretos-Lei nºs 413/91 e 489/99, justificava-se que fosse apreciada no processo de recurso contencioso a possibilidade da respectiva aplicação e, sendo-lhe dada resposta afirmativa, o Tribunal se abstivesse de declarar a nulidade dos actos recorridos.

Termos em que acordam neste Pleno da Secção do Contencioso Administrativo em

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar o acórdão recorrido;

- negar provimento ao recurso contencioso.

Sem custas, por o Ministério Público estar isento.

Lisboa, 13 de Novembro de 2007. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) - Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges.