01368/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os trabalhadores que prestam funções no SIRP e que detêm uma prévia relação jurídica de emprego público vinculados aos quadros e organismos da Administração Pública desempenham essas funções em regime de comissão de serviço por períodos de três anos, automaticamente renováveis se não forem dadas por findas com a antecedência mínima de 30 dias sobre o seu termo.

II- O art. 49º, nº 5, alínea b) da Lei nº 9/2007, de 19/2, permite que aquando da cessação da comissão de serviço que se prolongue por mais de cinco anos o funcionário opte pela integração em categoria (dentro de uma determinada carreira) do mesmo grau e em posição remuneratória correspondente aquela que auferia no SIRP.

III- O suplemento contemplado no art. 54º da Lei nº 9/2007 é considerado como vencimento e neste integrado designadamente para efeitos de cálculos de subsídios de férias e de Natal e da pensão de aposentação ou reforma “nos termos da legislação aplicável”.

IV- Tal suplemento remuneratório apenas é devido durante esse período de tempo em que o trabalhador exerce aquelas funções especiais, sendo justificado por esse exercício e pelos mencionados “ónus” e risco que dele decorrem, não estabelecendo o legislador nenhum direito vitalício ao suplemento em questão.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A………………… intentou, neste Supremo Tribunal acção administrativa contra o Sr. Primeiro - Ministro, Ministério das Finanças, Ministério da Justiça, Direcção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais, onde formulou os seguintes pedidos:

a) Todos os Réus serem condenados a reconhecer que o A., nos termos do art. 49º, nº 5, alínea b) e 54º, nº 3 da Lei nº 9/2007, de 19/2, com a redacção da Lei nº 50/2014, de 13/9, tem direito a ser integrado na posição remuneratória 12 e 13 do Estatuto Remuneratório da Guarda Prisional, no valor de 1.096,11€, equivalente à que possuía no SIRP;

b) Os Réus Ministério da Justiça e Direcção-Geral de Reinserção Serviços Prisionais serem condenados a integrar o Autor na posição remuneratória 12 e 13 do Estatuto Remuneratório da Guarda Prisional, no valor de 1.096,11€, equivalente à que possuía no SIRP, com efeitos a partir de 04.05.2015;

c) Os Réus Ministério da Justiça e Direcção-Geral de Reinserção Serviços Prisionais serem condenados a pagar ao Autor o montante mensal de 304,24€, desde 04.05.2015 e até efectiva colocação na posição remuneratória referida na cláusula anterior, acrescida de juros de mora legais vencidos e vincendos até efectiva e integral liquidação dos montantes devidos;

Ou, caso assim se não entenda,

d) Que sejam os Réus Primeiro-Ministro, Ministério das Finanças e Ministério da Justiça condenados, em cumprimento do nº 7 do art. 49º da Lei nº 9/2007, a proferir o despacho conjunto, ali referido, de modo a permitir que o A. seja integrado em categoria e escalão remuneratório equivalente aos que possuía no SIS, fixando-se para o efeito um prazo máximo de 30 dias.”

Para tanto, invoca, em síntese, que exerceu funções em regime de comissão de serviço no Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP), aí auferindo um suplemento remuneratório que deixou de receber, após ter terminado essa comissão de serviço e regressado ao serviço de origem como guarda prisional.

Requereu ao Director-Geral da DGRSP a integração numa posição remuneratória superior, de modo a manter uma remuneração equivalente à que auferia naquela comissão de serviço, sendo esse pedido indeferido, por se ter entendido que os suplementos não concorrem, junto com a remuneração base, para a integração em posição remuneratória superior.

Defende que, por força da aplicação conjugada dos arts. 49º, nº 5, 45º, nº 5, alínea b), 4º e 54º, nº 3 da Lei nº 9/2007, de 19/2, tem o direito de ser integrado numa posição remuneratória de montante idêntico àquele que auferia no SIRP.

O Ministério das Finanças contestou, de fls. 32 a 44 dos autos, suscitando a excepção de caducidade do direito de acção e defendendo a improcedência da acção.

A Presidência do Conselho de Ministros, em nome do Primeiro-Ministro vem, a fls. 51 a 57 dos autos, contestar a referenciada acção administrativa, defendendo-se por excepção e por impugnação.

O Ministério da Justiça, demandado na ação em título, apresentou a sua contestação, a fls. 64 a 82, excepcionando a ilegitimidade passiva da Direcção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais (DGRSP), e defendendo a improcedência da acção.

Notificado das contestações apresentadas pelos Réus e nas quais estes se defendem por excepção o Autor veio defender a improcedência de excepções invocadas a fls. 92 a 98.

Findos os articulados foi proferido despacho de saneador, a fls. 114 a 116 dos autos, para conhecer das excepções invocadas, julgando verificada a de ilegitimidade passiva da Direcção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais e improcedentes as restantes.

Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir.

2. Os Factos:

Tendo em atenção os documentos juntos aos autos e o constante do processo instrutor (p.i.) apenso, julgam-se provados os seguintes factos:

1- O Autor exerce as funções de Guarda Prisional, atualmente a desempenhar funções na Direcção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais.

2- Em 15 de Junho de 2009 o A. foi nomeado em comissão de serviço para o exercício de funções no Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP), ao abrigo do regime do artigo 45º da Lei nº 9/2007, de 19 de Fevereiro.

3- Passando a desempenhar as funções inerentes à Categoria de “Vigilante, Nível 1” - doc.1, fls. 11.

4- No âmbito das referidas funções o A. auferia os seguintes montantes:

• Remuneração base: 791,87€;

• Suplemento Guarda Prisional: 185,59€;

• Suplemento SIRP: 304,24€;

• Subs. Refeição (dia útil): 4,27€;

• Subs. Turno: 161,55€ - cfr. doc.1

5- Os recibos de vencimento emitidos pela Presidência do Conselho de Ministros, continham uma observação referente à indicação “Suplemento SIRP”, do seguinte teor:

«De acordo com o n.º3 do artigo 54.º, da Lei nº 9/2007, de 19 de fevereiro, republicada pela Lei n.º 50/2014, de 13 de agosto, o valor do suplemento SIRP “é considerado como vencimento e neste integrado, designadamente para efeitos de cálculo dos subsídios de férias e natal e da pensão de aposentação ou reforma, nos termos da legislação aplicável.”», e de que “O trabalhador tinha opção pelo estatuto remuneratório de origem” – cfr. doc. 1, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

6- O A. esteve nas referidas funções ininterruptamente entre os dias 16 de Junho de 2009 e 3 de Maio de 2015 – cfr. docs. 1 e 2 (fls. 12).

7- O A. esteve ao serviço do SIRP, durante um período de 5 anos, 10 meses e 17 dias;

8- Após concluir a referida comissão de serviço o A. voltou às suas funções de origem como guarda prisional.

9- Em 5 de Maio de 2015 o A. requereu ao Director-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais: “a integração na posição remuneratória especialmente criada entre a 12 e 13, no valor de 1.096,11 equivalente à que possuía no SIRP, como consta da guia de vencimento anexa, com efeitos a 04 de Maio de 2015” – cfr. doc. 2.

10- A respeito do requerimento do A. foi elaborada a Informação nº 546/DSRH/15, de 17.06.2015, onde se concluiu, não existir sustentação legal para o pedido e se propôs a realização da audiência prévia - cfr. fls. 45 a 48 do p.i.

11- Sobre a mencionada informação recaiu o despacho de concordância da Subdiretora-Geral da DGRSP, no uso de competência delegada - cfr. fls. 45 do p.i

12- Foi solicitado pela DGRSP que fosse pedida a pronúncia da Direcção-Geral da Administração e Emprego Público (DGAEP), sobre a pretensão formulada.

13- A DGAEP emitiu parecer constante de fls. 9 a 12 do processo instrutor, concluindo, no essencial:

“(...) 9 (...) ao guarda prisional em questão não assiste direito ao que requer, ou seja, a “integração remuneratória entre a 12.º e a 13.º da tabela remuneratória de guarda prisional”, por o peticionado não ter apoio no regime que decorre da Lei n.º 9/2007, na redação da Lei n.º 50/2014.

(iv) (...) o montante do suplemento não deve ser considerado para efeitos de acrescer ao posicionamento remuneratório que resulta da integração na futura categoria/carreia (...) por a isso se opor a própria natureza do suplemento (que, apenas, é devido enquanto houver exercício de funções, nos termos previstos no artigo 159.º da LTFP) e o regime do n.° 5 do artigo 50.º que, expressa e inequivocamente, prevê que o trabalhador é integrado em categoria equivalente à que possuir no serviço e no escalão/posição remuneratória em que se encontrar posicionado. (...)”.

14- Em 29.07.2016 a DGRSP indeferiu a pretensão do A., concordando com a Informação nº I-DGRSP/2016/1799, de 21.07.2016 - cfr doc. 3, fls. 13 a 14 verso dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

3. O Direito

O Autor, guarda prisional, exerceu, em regime de comissão de serviço, funções de vigilante nível 1, da carreira que integra o SIRP, entre 15.06.2009 e 03.05.2015, tendo optado pela remuneração de origem – €719,87 (escalão 2, índice 130, da categoria de guarda). Além da remuneração base auferia o suplemento de guarda prisional (185,59€) bem como o suplemento SIRP (304,24€).

Ao cessar a comissão de serviço, em 03.05.2015, o Autor retomou funções na DGRSP e, ao abrigo da alínea b) do n.º 5 do artigo 49.º da Lei nº 9/2007, de 19/2, requereu a sua integração em posição remuneratória especialmente criada, entre a 12 e a 13, correspondente ao montante de 1.096,11€, alegando ter esse direito “(..) por ter exercido funções no Sistema de Informações da República Portuguesa, em regime de comissão de serviço, por mais de 5 anos (entre 16 de Junho de 2009 e 03 de maio de 2015) e ser aquela a posição remuneratória “equivalente à que possuía na SIRP”.

A DGRSP indeferiu esta pretensão por entender que a remuneração base só pode ser composta pelo montante pecuniário correspondente ao nível de posição remuneratória onde o trabalhador se encontre na categoria de que é titular.

A questão a decidir na presente acção é precisamente a de saber se ao autor deve ser reconhecido o direito à integração em posição remuneratória especialmente criada, entre a 12 e a 13, correspondente ao montante indicado, por aplicação do art. 49º, nº 5, al. b) e 54º, nº 3 da Lei nº 9/2007.

A Lei n.º 9/2007 (alterada e republicada pela Lei nº 50/2014, de 13/8) estabelece a orgânica da Secretaria-Geral do Sistema de Informação da República Portuguesa (SIRP), do Serviço de Informações Estratégicas de Defesa (SIED) e do Serviço de Informações de Segurança (SIS), definindo o respectivo regime jurídico, bem como dos respectivos centros de dados e estruturas comuns, e procede ao enquadramento legal do estatuto do pessoal que exerce funções nessas entidades.

Os trabalhadores que prestam funções nestes serviços e que detêm uma prévia relação jurídica de emprego público vinculados aos quadros e organismos da Administração Pública desempenham essas funções em regime de comissão de serviço por períodos de três anos, automaticamente renováveis se não forem dadas por findas com a antecedência mínima de 30 dias sobre o seu termo – cfr. art. 45º, nºs 1 e 2 da Lei nº 9/2007 (sendo que doravante todos os artigos que se referirem sem indicação de outro diploma respeitam a esta Lei).

Nos termos do nº 5, do referido preceito: “A nomeação em comissão de serviço de funcionário para exercer funções no SIED, no SIS ou nas estruturas comuns determina a abertura de vaga no quadro de origem, ficando salvaguardados todos os direitos inerentes aos seus anteriores cargos ou funções, designadamente, para efeitos de promoção e progressão”.

De acordo com o disposto no art. 56º, o pessoal que presta serviço no SIRP, e que esteja vinculado aos quadros e organismos da Administração Pública, da magistratura judicial ou do Ministério Público, das Forças Armadas e das forças e dos serviços de segurança, pode optar pelo estatuto remuneratório de origem, sem prejuízo de auferir os suplementos específicos atribuídos ao pessoal do SIED, do SIS e das estruturas comuns.

A atribuição dos referidos suplementos rege-se pelo disposto no art 54º, o qual dispõe no seu nº 1, que: “Pelos ónus específicos das respetivas funções, designadamente, o maior desgaste físico e o de risco, (…) os funcionários e agentes do SIED, do SIS e das estruturas comuns têm direito a um suplemento cujo quantitativo é graduado em função das concretas condições de trabalho.”, sendo fixado por despacho conjunto (cfr. art. 54º, n.º 2).

E nos termos do nº 3 do citado preceito legal, “O suplemento é considerado como vencimento e neste integrado, designadamente para efeitos de cálculo dos subsídios de férias e de Natal e da pensão de aposentação ou reforma, nos termos da legislação aplicável.”.

Prevê, por sua vez, o art. 49º, nº 5 que:

“Aquando da cessação da comissão de serviço, o funcionário tem direito a ser integrado no mapa de pessoal de origem ou em lugar do mapa do serviço ou organismo para onde tenham sido transferidas as respetivas atribuições e competências, de acordo com as seguintes regras:

a) Se a comissão de serviço cessar antes de decorridos cinco anos, na categoria que o funcionário possuir no serviço de origem;

b) Se a a comissão de serviço se prolongar por período superior a cinco anos o funcionário pode optar pela integração em categoria e escalão equivalentes aos que possuir no SIED, no SIS ou na estrutura comum em causa, exceto pessoal dirigente.”

Esta faculdade de opção refere-se à integração em categoria (dentro de uma determinada carreira) do mesmo grau e em posição remuneratória correspondente aquela que auferia.

Com efeito o termo categoria tem a ver com a graduação na carreira correspondente às funções exercidas, devendo considerar-se como tal “(...) a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública” – cfr. art. 4º, nº 2 do DL nº 248/85, de 15/7, em vigor à data da publicação da Lei nº 9/2007 (entretanto revogado pela Lei nº 12-A/2008, de 27/2), mas mantendo actualidade atendendo aos princípios da estrutura das carreiras, designadamente os arts. 80º, nº 1 e 85º, ambos da Lei nº 35/2014, de 20/6 - Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP).

Quanto ao termo escalão refere-se desde sempre a “(…) cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada em carreira” - cfr. art. 17º, nº 2 do DL nº 184/89,de 2/6, em vigor à data da publicação da Lei nº 9/2007 (entretanto revogado pela Lei nº 12-A/2008). Sendo que este diploma manteve aquela acepção ao prever no seu art 117º, nº 4, que: “(...) as referências legais feitas a escalão e mudança de escalão correspondem a posição remuneratória e a alteração de posicionamento remuneratório, respectivamente”.

Assim, na situação concreta do Autor, apenas era atendível o montante pecuniário correspondente ao índice remuneratório da posição remuneratória da categoria cujas funções aquele exerceu no SIRP (cfr. art. 17º, nº 1 do DL nº 184/89, os arts. 69º e 70º da Lei nº 12-A/2008, e arts. 147º e 149º da LTFP).

Ora, o A. não optou, como o art. 49º, nº 5, al. b) lhe permitia, pela integração em categoria e escalão equivalentes aos que possuía no SIED, no SIS ou na estrutura comum em causa.

É que durante a comissão de serviço no SIRP, o Autor, guarda prisional, exerceu funções de vigilante, nível 1. Categoria esta, à qual corresponde, de acordo com o mapa I anexo ao DL nº 245/95, de 14/9 (mantido em vigor pelo disposto no nº 6 do art. 71.º da Lei nº 9/2007), a categoria de auxiliar administrativo (actualmente assistente operacional), integrada em carreira de nível inferior à detida pelo interessado, correspondendo-lhe uma remuneração de € 665,74, inferior à do lugar de origem, pela qual optou - € 791,87 (sendo certo que, na carreira de assistente operacional existe posição remuneratória equivalente aos 665,74€ - seria a 5ª posição remuneratória - 683,13€).

Estabelece o art. 49º, nº 6 que “nos mapas de pessoal dos serviços de origem são criados os lugares necessários para execução do estabelecido nas alíneas a) e b) do número anterior, os quais são extintos à medida que vagarem”. Quer dizer, se o A. tivesse optado por ser integrado na categoria e escalão equivalentes aos que possuía no SIRP seria este normativo que permitiria criar no mapa de pessoal o lugar de assistente operacional, que é o que o DL nº 245/95, no seu mapa II, faz equivaler à categoria de vigilante, nível 1 que o A. exercia no SIRP, o qual depois seria extinto, quando vagasse e seria criado de acordo com o nº 7 do art. 49º (o que abordaremos à frente, face ao pedido formulado na al. d) da petição do autor).

Situação mais desfavorável para o autor, sendo certo que o mesmo não fez qualquer pedido no sentido de ser integrado na “carreira equivalente”.

Agora o que o A. não pode é pretender a integração remuneratória entre a posição 12 e 13 da tabela remuneratória da carreira de guarda prisional (por cujo estatuto remuneratório optou durante a comissão de serviço), por a previsão legal do art. 49, nº 5, al. b) não contemplar tal situação.

Verdadeiramente o pretendido funda-se na interpretação que o Autor faz do disposto no art. 54º, nº 3 acima citado.

Como já vimos este preceito prescreve que o suplemento contemplado no art. 54º é considerado como vencimento e neste integrado designadamente para efeitos de cálculos de subsídios de férias e de Natal e da pensão de aposentação ou reforma “nos termos da legislação aplicável”. O que significaria, na interpretação do autor, que cessada a comissão de serviço sempre teria que integrar a remuneração (e daí o posicionamento remuneratório entre o 12 e 13 do estatuto remuneratório de guarda prisional).

Não se nos afigura que assim seja.

Com efeito, e, de acordo com o nº 1 do art. 54º o suplemento é devido face aos ónus específicos das funções desempenhadas naqueles organismos especiais, designadamente o maior desgaste físico e o risco.

O que apenas pode significar que o suplemento se reporta ao período em que o trabalhador se encontra a desempenhar funções naqueles serviços. Durante esse período de tempo em que o trabalhador exerce aquelas funções especiais tem o direito a um suplemento remuneratório, justificado por esse exercício e pelos mencionados “ónus” que dele decorrem, e esse montante é considerado como vencimento e nele integrado.

Mas só durante esse tempo, não estabelecendo o legislador nenhum direito vitalício ao suplemento em questão, como referem os Réus.

Se assim fosse, qualquer trabalhador que exercesse funções em tais serviços especiais e auferisse (como sempre aconteceria, face à previsão legal) tal suplemento, conseguiria, por essa via, ter um aumento permanente da sua remuneração, o qual se manteria mesmo depois de cessar o exercício das funções que o justificavam ao regressar ao exercício de funções anteriores.

Solução esta que seria desrazoável, não correspondendo à que o legislador consagrou.

Com efeito, é o que claramente resulta do disposto no art. 159º da LGFP, que define e estabelece o regime dos suplementos remuneratórios, mormente o seu nº 4, ao preceituar que os suplementos apenas são devidos enquanto perduram as condições de trabalho que tenham determinado a respectiva atribuição e “haja exercício efectivo de funções ou como tal considerado na lei”.

No caso do A., enquanto esteve no SIRP, como vigilante, auferiu o suplemento, tido em conta para o cálculo do subsídio de férias e de Natal, assim como as remunerações daquele período de tempo serão tidas em conta no cálculo da pensão de aposentação ou reforma (durante aquele período, deve considerar-se que o vencimento do A. integrou o suplemento em questão).

E, o facto do nº 3 do art. 54º utilizar a expressão “designadamente” (como também acontece no nº 1) não pode de forma alguma significar que se pretenda referir a situações para além (e posteriores) do exercício daquelas funções específicas, apenas podendo referir-se a outras eventuais componentes remuneratórias a que os trabalhadores tenham direito durante o exercício daquelas funções (e que tenham por base o vencimento).

Quanto à referência que o Autor faz ao regime da Proposta de Lei nº 345/XII do Governo apresentada à Assembleia da República sobre o novo regime do SIRP, art. 118º, nº 2 (que contemplaria a posição defendida pelo Autor), a mesma caducou, não se tendo tornado lei vigente, sendo certo que mesmo que tivesse sido aprovada apenas valeria, em princípio, para o futuro.

Como igualmente não releva o DL nº 25/2015, de 6/2 (por lapso o autor indicou a Lei nº 35/2015), que explicita as obrigações ou condições específicas que podem fundamentar a atribuição de suplementos remuneratórios aos trabalhadores abrangidos pela LTFP, bem como a sua forma de integração na Tabela Única de Suplementos, que apenas estabelece princípios orientadores nessa matéria não comportando aplicação directa ao caso em apreço.

Alega igualmente o Autor que colegas que desempenhavam as mesmas funções no SIRP, pertencentes a outras forças de segurança, foram “enquadrados em posições remuneratórias adequadas” e que o mesmo aconteceu com elementos de forças militares, estando, assim, o Autor a ser descriminado e prejudicado (cfr. arts. 15º a 17º da petição inicial).

Tal alegação seria consubstanciadora de uma eventual violação do princípio da igualdade (cfr. art. 13º da CRP), segundo o qual a Administração está obrigada a proceder de modo igual em relação a casos iguais no plano objectivo. Mas os autos não nos fornecem quaisquer elementos dos quais se possa inferir que situações iguais às do Autor foram tratadas de forma diversa, já que nenhuma está identificada.

Assim, não há elementos para considerar ter ocorrido desrespeito pelo princípio da igualdade no caso em apreço.

Improcedem, consequentemente, os pedidos formulados pelo autor sob as alíneas a), b) e c).

Pediu subsidiariamente o Autor que os 1º, 2º e 3º Réus fossem condenados, em cumprimento do nº 7 do art. 49º, a proferir despacho conjunto referido no preceito, de modo a permitir que o Autor “seja integrado em categoria e escalão remuneratório equivalente aos que possuía no SIS”, fixando-se para o efeito um prazo máximo de 30 dias.

Prevê o art. 49º, nº 7 que “(...) A criação dos lugares referidos no número anterior é feito por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e dos membros do Governo responsáveis pela área dos finanças e da tutela, produzindo efeitos a partir das datas em que cessarem as comissões de serviço no SIED, no SlS ou nas estruturas comuns dos funcionários a que os lugares se destinam (…)”.

Ora, esta norma não tem aplicação no caso concreto, já que a criação de lugares apenas tem lugar se verificados os condicionalismos do nº 5 do mesmo preceito, o que, como já se viu não acontece. Isto é, a integração na carreira e categoria equivalente apenas poderá operar por referência ao escalão/posicionamento remuneratório do SIRP (serviço de origem), o que quer dizer que não é o vencimento concretamente auferido pelo Autor que determina a sua posição na estrutura da categoria e escalão de origem mas o inverso.

Termos em que improcede este pedido.

Pelo exposto acordam em julgar improcedente a acção, absolvendos os Réus dos pedidos.

Custas pelo Autor.

Lisboa, 11 de Outubro de 2017. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.