12327/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

As formas legalmente previstas para a notificação de actos administrativos derivam do disposto nos artigos 268º nº 3 da CRP e 70º nº 1, als. b) e d) do C.P.A

II- A atenuação extraordinária da pena, prevista no art. 30º do E.D., insere-se no domínio da discricionariedade técnica ou administrativa, só sendo sindicável pelo Tribunal nos casos de erro manifesto ou grosseiro.

III- Nos casos de infracção continuada, que se prolongam ininterruptamente no tempo, o prazo de prescrição não começa a correr enquanto não cessar a conduta faltosa.

IV- O prazo para a conclusão do processo é meramente ordenador, constituindo a sua inobservância mera irregularidade que não afecta a validade do acto.

Acordam no 1º Juízo Liquidatário do T.C.A. Sul

1. Relatório.

Orlando ......., licenciado em Medicina, veio interpor recurso directo de anulação do acto do Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, que lhe aplicou a pena disciplinar de demissão da função pública.

A autoridade recorrida respondeu, defendendo a improcedência do recurso.

Em sede de alegações finais, o recorrente enunciou as seguintes conclusões:

1ª Até hoje o recorrente depara-se com uma situação de execução incompleta do Acordão do S.T.A. de 1996, através do qual se declarou a nulidade do acto que o afastou compulsivamente da Administração Pública, durante 10 anos, pelo que o presente procedimento disciplinar assume uma atitude persecutória da Administração face ao recorrente;

2ª O recorrente apenas foi notificado para se apresentar ao serviço em 4.10.99, e no prazo de 15 dias, que têm de ser contados nos termos do artigo 72º do C.P.A., pelo que o recorrente apenas se encontrava obrigado a retomar o serviço em 26.10.99; ora, tendo o recorrente solicitado a sua exoneração da função pública em 25.10.99, não é possível considerar que este faltou um único dia, injustificadamente, ao serviço;

3ª Não era legalmente exigível do recorrente que, de um dia para o outro, voltasse ao seu anterior serviço e abandonasse a nova vida que, entretanto, construira durante cerca de dez anos;

4ª O recorrente não foi notificado do acto de recolocação pela forma legal e no cumprimento das regras constantes sobre esta matéria, devendo ter sido notificado pessoalmente desse acto, nos termos do artº 268 nº 3 da C.R.P.;

5ª O Dirigente Máximo de Serviço, ou seja, o C.A. da A.R.S./Norte, nos termos do Dec. Lei nº 335/93, considerou justificadas todas as eventuais faltas dadas pelo recorrente, ao abrigo da sua competência legal exclusiva, nos termos do nº 2 do artº 71º do E.D., pelo que inexiste qualquer infracção;

6ª O acto recorrido encontra-se ferido de erro de direito, na medida em que não invoca a única disposição legal que deveria, nos termos da lei, invocar, o artigo 71º E.D., por se tratar de procedimento disciplinar por faltas injustificadas;

7ª As circunstâncias que rodearam o presente caso não foram tidas em consideração na medida e graduação da pena, em evidente violação do art. 28º E.D;

8ª O disposto no art. 30º do E.D. corresponde a um comando imperativo, verificado o circunstancialismo da previsão da norma, existindo circunstâncias que deveriam ter sido atendidas na atenuação da pena da recorrente, e não o foram;

9ª A ser aplicável alguma pena ao recorrente, seria também de chamar à colação o disposto no artigo 32º do E.D., que prevê as chamadas circunstâncias dirimentes da responsabilidade disciplinar, pois a Administração criou a convicção de que o recorrente poderia aguardar sem regresso ao serviço até estar plenamente reintegrado na carreira; -

10ª A Administração criou todas as condições para obrigar o recorrente a desistir de regressar à carreira médica, com óbvia má fé, e com violação dos princípios constitucionais da confiança e da justiça;

11ª O procedimento disciplinar encontra-se há muito prescrito, nos termos do nº 2 do art. 4º do E.D., dado que a falta de que o recorrente é acusado data de 1997; -

12ª O acto recorrido viola manifestamente o direito do recorrente a uma decisão célere, já que o procedimento disciplinar foi iniciado em 21.10.99 e só foi concluído em 30.10.2002;

13ª O acto recorrido viola o dever de fundamentação previsto no art. 125º do CPA, na medida em que decide de forma contraria a parecer para o qual remete quanto à sua fundamentação, verificando-se contradição insanável entre a decisão e a sua fundamentação.

A autoridade recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção do acto recorrido.

O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

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2. Matéria de Facto

Emerge dos autos e do processo instrutor a seguinte factualidade relevante:

a) Por despacho do Sr. Presidente do Conselho de Administração da ARS do Norte, datado de 21.10.99, foi instaurado ao recorrente um processo disciplinar, devido a faltas injustificadas entre 17 de Março de 1997 e 20 de Outubro de 1999;

b) Tal processo correu os seus termos pela Inspecção Geral de Saúde, e no respectivo Relatório Final, o instrutor propôs a aplicação ao recorrente da pena de demissão;

c) Sendo certo que o recorrente, quando prestava serviço no Centro de Saúde de Murça, havia sido demitido, por despacho da Sra. Ministra da Saúde de 28.02.87, no âmbito de anterior processo disciplinar que, então, lhe foi instaurado;

d) Todavia, por Ac. STA de 5.12.96, transitado em julgado em 7.01.97, aquela decisão foi declarada nula

e) E, em virtude tal sentença anulatória, a ARS do Norte, verificando a impossibilidade de notificar o arguido por via postal, promoveu a publicação de um Aviso no Diário da República (cfr. artº 70 nº 1 do C.P.A.), fixando o prazo de 5 dias úteis para o mesmo se apresentar ao serviço (cfr. DR. II nº 64, de 17.03.97);

f) O recorrente não compareceu na data fixada;

g) A ARS do Norte, por ofício de 19.05.97, elaborado na sequência do ofício nº 1931 da IGS, manifestou ao recorrente, Dr. Orlando da Fonseca Teles, a “total disponibilidade para o reintegrar no local de trabalho”, bem como de proceder à análise retrospectiva da sua situação profissional.

h) Por despacho do Presidente do C.A. da Administração da A.R.S. do Norte, datado de 29.10.98, o recorrente foi reintegrado na Função Pública, na carreira de clínica geral e na categoria de assistente graduado do Centro de Saude de Murça;

i) Em 11.12.98, o C.A. da ARS do Norte, por ofício registado com Aviso de Recepção, notificou o ora recorrente para que retomasse a actividade no C.S.M., no prazo máximo de 15 dias úteis;

j) O que não sucedeu por parte do recorrente;

l) Em 23.9.99, foi remetido ao recorrente novo ofício, reafirmando o teor do ofício anterior;

m) Como a retoma do serviço não ocorreu, foi levantado ao recorrente um auto por falta de, por falta de assiduidade entre 17.03.97 e 20.10.99, como se disse na alínea a);

n) Em 22.10.99, o ora recorrente, Dr. Orlando da Fonseca Teles, pediu a exoneração do respectivo lugar no Centro de Saúde de Murça

o) Todavia, na sequência do processo disciplinar instaurado em 21.10.99, o Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde aplicou ao recorrente a pena disciplinar de demissão.

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3. Direito Aplicável

Como se vê pelas conclusões supra transcritas, o recorrente imputa ao acto recorrido as seguintes ilegalidades:

Violação das alíneas b) e g) do nº 4 e dos números 6º e 11º do art. 3º do nº 1 do artigo 26º do Estatuto Disciplinar;

Violação do nº 2 do artigo 71º do Estatuto Disciplinar;

Erro nos pressupostos de direito;

Violação dos artigos 20º, 30º e 32º do E.D.

Violação dos princípios da confiança e da justiça;

Prescrição do procedimento disciplinar;

Falta de Fundamentação.

No tocante ao primeiro dos indicados vícios, o recorrente afirma que os fundamentos da aplicação da pena de demissão residiram na violação do dever de zelo (al. b) do nº 4 e nº 6 do art. 3º do E.D.) e violação do dever de assiduidade (al. g) do nº 4 e nº 11 do art. 3º do ED., o que na perspectiva da entidade recorrida terá inviabilizado a manutenção a manutenção da relação funcional. Insurge-se o recorrente contra não aplicação ao seu caso dos artigos 71º e seguintes do E.D., alegando que não só não é possível considerar que o recorrente faltou ao serviço, devido à data do seu pedido de exoneração, como também, ainda que se considerasse a existência das referidas faltas, deveria entender-se que as mesmas foram consideradas justificadas pelo dirigente máximo do serviço, nos termos do nº 2 do art. 72º do E.D.

Diz ainda o recorrente não ter sido notificado do acto de recolocação do serviço a não ser em 4.10.99, não resultando do processo disciplinar que a ARS Norte tenha notificado o recorrente e então arguido, por via postal, no dia seguinte ao da notificação do Acordão anulatório do STA, de 5.12.96.

Alega, finalmente, não ter sido notificado pela forma legal e no cumprimento das regras constantes sobre esta matéria, de acordo com o disposto no nº 3 do artigo 268º da CRP e do art. 66º e seguintes do C.P.A.

Consequentemente, defende que apenas se encontrava obrigado a retomar o seu serviço em 26.10.99, sendo certo que solicitou a sua exoneração da função pública em 25.10.99.

Salvo o devido respeito não tem razão.

Como resulta do processo disciplinar e é igualmente realçado no parecer jurídico que motivou o despacho punitivo, bem como no douto parecer final do Digno Magistrado do Ministério Público, o recorrente, por força do aludido acórdão anulatório do STA, de 5.12.96, notificou o arguido, por via postal, a fim de retomar funções no C.S.M. no dia imediato ao da recepção daquela notificação. Melhor dizendo, e contrariamente ao sustentado pelo recorrente, mostra-se provado que a ARS do Norte, na sequência do dito Acordão anulatório do STA, diligenciou prontamente, nas formas legalmente previstas (arts. 268º nº 3 da CRP e 70º nº 1, als. b) e d) do Cod. Proc. Administrativo), pela notificação daquele, a fim de regressar às suas funções no Centro de Saúde de Murça.

E é necessário notar que, com a prolação do Acordão do STA de 5.12.96, Orlando Teles manteve a qualidade de funcionário, com todos os efeitos daí resultantes. Consequentemente, teriam de ser considerado injustificadas as faltas ocorridas após o termo do prazo concedido para retomar funções, ou seja, a partir de 25 de Março de 1997, não sendo, a nosso ver, relevante o argumento de que o recorrente foi obrigado a mudar de vida, pelo que lhe não seria possível voltar ao seu serviço e abandonar a nova vida de um dia para o outro, nem o pretexto de que a Administração se recusava a dar plena execução ao acórdão que declarou nulo o acto. Ou seja, a obrigação de o recorrente se apresentar ao serviço não estava directamente condicionada ou dependente da reconstituição integral da sua situação jurídico-funcional.

Acresce que, mesmo após a notificação por Aviso publicado no Diário da República de 17.03.97 (cfr. alínea e) da matéria de facto), o recorrente veio a ser objecto de novas notificações, todas registadas com aviso de recepção, por parte da ARS do Norte, e nas quais a A.R.S. do Norte manifestou ao recorrente a “total disponibilidade para o reintegrar no local de trabalho donde fora demitido”, e a “assegurar a categoria de clínica geral até 16.02.94, data a partir da qual ascenderia à categoria de assistente de clínica geral”.

Esta atitude da Administração revela boa fé, e não qualquer intuito persecutório de afastar o recorrente do serviço.

Perante este cenário, é de concluir que se verificou a infracção disciplinar prevista no art. 3º, als. b) e g), 6 e 11 do E.D., durante um longo período que viria a tornar inviável a manutenção da relação funcional (art. 26º nos. 1 e 2, alínea h) do E.D.F.A.A.C.R.L.; Leal Henriques, “Procedimento Disciplinar”, 4ª ed., p. 184 e seguintes; Ac. STA de 9.07.98, Proc. 40931).

Improcede, assim, o primeiro vício alegado pelo recorrente.

No segundo vício apontado, o recorrente defende que o dirigente máximo do serviço, considerou justificadas todas as eventuais faltas dadas ao serviço, ao abrigo da sua competência legal exclusiva e nos termos do art. 71º nº 2 do E.D.

Para tanto, invoca o ofício nº 6588 de 14.04.00, que na sua óptica terá entendido que a cessação de relação de emprego público fosse considerada desde a data em que o recorrente foi convidado a retomar o serviço.

Ora, como justamente refere a entidade recorrida na sua resposta, o que unicamente se retira da leitura do mencionado ofício é que este, para além da menção à remessa das fotocópias dos pedidos de exoneração, visa informar do momento da cessação dos efeitos da relação jurídica de emprego (artº 29º do Dec. Lei 427/89, sugerindo que tal momento retroaja “à data em que os médicos convidados a retomar o serviço o não retomaram efectivamente. E é visível que em nenhum momento tal sugestão foi acolhida ou sequer ponderada por parte do orgão competente, pelo que o aludido ofício não possui o sentido que o recorrente lhe atribui.

Improcede, assim, o seguinte vício alegado.

Quanto ao erro nos pressupostos de direito e violação dos artigos 28º, 30º e 32º do Estatuto Disciplinar, entende o recorrente que está em causa a referência, na acusação, aos preceitos violados pelo comportamento do recorrente, sendo certo que o procedimento disciplinar por violação do dever de assiduidade é o que consta do artº 71º e seguintes do E.D., e estes preceitos não foram invocados pelo acto recorrido; e por outro lado, não teriam sido consideradas as evidentes causas de exclusão da ilicitude e as circunstâncias atenuantes e mesmo dirimentes da responsabilidade disciplinar (arts. 28º, 30º e 32º do E.D.).

Tais razões não procedem.

A infracção cometida foi correctamente qualificada de acordo com as normas constantes do artigo 3º nos. 4, als. b) e g), 6 e 11º do E.D, e por um período tão extenso que, manifestamente, a manutenção da relação funcional se encontrava inviabilizada (art. 26 nos. 1 e 2, al. h) do E.D).

E, como nota o Digno Magistrado do Ministério Público, a Administração não descurou a aplicação do disposto no artigo 71º do E.D., uma vez que o processo disciplinar instaurado por despacho do Presidente do C.A. da ARS ao recorrente, “teve realmente, na sua génese, um auto por falta de assiduidade, oportunamente lavrado” (cfr. fls. 105 do parecer que antecede).

Sendo, por outro lado, manifestamente descabido que o comportamento do recorrente e a gravidade da infracção, traduzida por tão sistemáticas e injustificadas faltas, no contexto do caso concreto, pudesse beneficiar de quaisquer circunstâncias dirimentes da responsabilidade ou da atenuação extraordinária da pena prevista no art. 30º do E.D., a qual, como é sabido, deve ser usada com extrema moderação, pois destina-se a premiar tão só aqueles funcionários que beneficiem de circunstâncias fortemente mitigadoras da culpa (cfr. Leal Henriques, ob. cit. notas ao art. 30º do E.D; Ac. STA de 5.02.91, Proc. 26979. O que não é, de modo algum, o caso dos autos, em que o comportamento faltoso reiterado do recorrente permite, razoavelmente, deduzir a sua recusa em apresentar-se ao serviço, inviabilizando claramente a relação funcional com a Administração.

Acresce que a atenuação extraordinária da pena prevista no art. 30º do E.D. se insere no domínio da discricionariedade técnica ou administrativa, sendo contenciosamente insindicável pelo tribunais administrativos, salvo nos casos de erro grosseiro ou erro manifesto (cfr. Acs. STA de 29.06.93, P. 31131; Ac. STA de 19.10.95, P. 28 205).

Por último, o recorrente invoca a violação dos princípios da confiança e da justiça, a prescrição do procedimento disciplinar, vícios que, a nosso ver, também se não verificam.

Como já se disse, a Administração não pretendeu afastar o recorrente do seu lugar, antes manifestando a sua disponibilidade para o reintegrar no local de trabalho, e actuando até com certa complacência, sendo evidente a falta de colaboração do recorrente. Este, sim, violou o princípio da confiança. A prescrição invocada carece, do mesmo modo, de fundamento. Tratando-se, como se trata, de uma infracção continuada e ininterruptamente no tempo, o prazo de prescrição não começa a correr enquanto não cessar a conduta faltosa (cfr. Acs. STA de 30.6.98, Rec. 39835, e de 14.3.01, Rec. 38664).

Ora, no caso concreto, como se nota no Relatório Final do processo disciplinar, “O arguido começou a faltar ao serviço a partir de 7 de Fevereiro de 1997, ininterruptamente, até 4 de Novembro de 1999 ... sem apresentar qualquer justificação, constituindo, por conseguinte, uma infracção continuada, cujo prazo de prescrição não começa a correr enquanto não cessar a conduta faltosa (cfr. Ac. STA de 30.06-98).

Ora, o auto por faltas injustificadas, datado de 21.10.99, foi instaurado dentro do período em que ainda ocorria a dita infracção continuada, portanto atempadamente.

E, sobre a violação do direito a um processo célere, a mesma deriva tão somente da conduta omissa do recorrente, que nada disse apesar de ter sido por várias vezes notificado para se apresentar ao serviço, e acrescendo que os prazos para ultimação do processo disciplinar são prazos meramente ordenadores, cuja eventual ultrapassagem não determina a invalidade do processo (cfr. Leal Henriques, “Procedimento Disciplinar”, 3ª ed. p. 233 e 234).

Finalmente, o invocado vício de forma por falta de fundamentação, verifica-se, segundo o recorrente, em virtude de o acto recorrido decidir de forma contrária ao parecer para o qual remete quanto à sua motivação.

Entendemos que não é assim.

O despacho recorrido assume a integralidade dos despachos intercalares proferidos sobre o mencionado Parecer nº 355/02, com cujo teor se não detecta qualquer contradição. E nas conclusões do Relatório Final (fls. 37 e seguintes dos autos), a análise pormenorizada da conduta do arguido e respectivo enquadramento jurídico conduziu, inequivocamente, à proposta da pena de demissão, prevista no art. 26º nº 1 do Estatuto Disciplinar.

Em suma, e considerado que o art. 125 nº 1 do C.P.A. permite que a fundamentação pode consistir “mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão parte integrante do respectivo acto”, no caso dos autos verifica-se que o despacho impugnado remete remete, expressamente, para o Parecer 354/02 e para a integralidade dos despachos intercalares, evidenciando-se uma fundamentação clara, explícita e congruente, sem que sejam visíveis contradições ou insuficiências

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4. Decisão

Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em 300 Euros e a procuradoria em 150 Euros.

Lisboa, 16.06.05

as. ) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)

Maria Cristina Gallego dos Santos

Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa