0490/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No recurso por oposição de julgados, só é admissível a indicação de mais do que um acórdão-fundamento se o recurso envolver mais do que uma questão fundamental de direito.

II- Não havendo identidade de situações de facto entre dois acórdãos, não pode dar-se como verificada a oposição de julgados.

III- Só pode haver oposição de julgados relativamente a decisões expressas proferidas em ambos os acórdãos, e não relativamente a julgamentos implícitos.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

- I -

A. .., S.A. recorre para este Tribunal Pleno, invocando oposição de acórdãos, do Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do T.C.A., de fls. 130 e segs. A oposição verificar-se-ia entre o aí decidido e os Acórdãos de 2.8.95, proc.º nº 38.274, da 1ª Subsecção, 20.10.99, proc.º nº 45239, da 3ª Subsecção e 19.5.92, proc.º nº 26.126-A, da 2ª Subsecção.

O acórdão recorrido, proferido em recurso jurisdicional de sentença do T.A.C. de Lisboa, indeferiu o pedido de suspensão da eficácia do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Albufeira de 11.1.01 “e das guias de receita emitidas na sua sequência”.

Fundamento desse indeferimento foi a falta dos requisitos das alíneas a) e c) do nº 1 do art. 76º da LPTA, por o acto em questão não trazer à ora recorrente prejuízos de difícil reparação e por ele ser contenciosamente irrecorrível, em virtude de não apresentar conteúdo inovatório, e constituir assim acto de mera execução de anterior deliberação camarária de 28.11.00, a qual aplicara à recorrente multa no montante de Esc. 17.612.959$00.

Em alegações apresentadas nos termos e para os efeitos do art. 765º do C.P.C., o recorrente procurou demonstrar a oposição de julgados, tendo sobre a matéria enunciado as seguintes conclusões:

- “O Acórdão recorrido se encontra em clara oposição com o Acórdão do STA de 2/08/95, proferido pela 1ª subsecção do CA, no processo nº 38274, segundo o qual “I - Na alínea c) do n. 1 do artigo 76º da LPTA são contemplados os requisitos de procedibilidade do recurso. II - Não sendo manifesto (antes tudo inculcando o contrário) que o acto a impugnar em recurso contencioso é irrecorrível, não há fortes indícios de que aquele recurso venha a ser ilegalmente interposto. III - Sendo assim, é de considerar verificado o requisito negativo estabelecido na alínea c) do n. 1 do artigo 76º da LPTA.”.

- É que, de facto, não basta para que a suspensão de eficácia possa ser indeferida com fundamento na referida alínea c) do nº 1 do artigo 76º da LPTA, a existência de indícios de ilegalidade da interposição de recurso, sendo necessário que se verifiquem fortes indícios. Ou seja, a ilegalidade da interposição de recurso tem que ser manifesta, não deixando qualquer dúvida.

- Acresce que, ainda que assim não se entenda, sempre se dirá que o Acórdão recorrido encontra-se em clara oposição com jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo quanto à qualificação do acto suspendendo como mero acto de execução insusceptível de impugnação contenciosa autónoma.

- Na verdade, no Acórdão do STA de, 20/10/99, proferido pela 3 subsecção do CA no processo nº 4523 entendeu-se que “ a irrecorribilidade dos actos de mera execução resulta de não terem conteúdo lesivo próprio, limitando-se a concretizar os efeitos jurídicos já definidos no acto executado.”

- Ora, ao contrário do sustentado no Acórdão recorrido o acto suspendendo tem conteúdo lesivo próprio, uma vez que, fazendo a compensação de créditos, lesa de forma autónoma em relação à deliberação que aplicou a multa contratual os direitos patrimoniais da recorrente, pois, da deliberação exequenda não resultava directa ou indirectamente qualquer prejuízo para os referidos créditos cujo momento de liquidação não coincida com os da multa aplicada.

- O Acórdão recorrido encontra-se em contradição com o Acórdão do Venerando Supremo Tribunal Administrativo, datado de 19/05/92, proferido no processo 26126-A, da 2ª Subsecção de Contencioso Administrativo no qual se entendeu que “constituindo a prestação de caução bancária uma garantia da importância devida à Administração por força do acto impugnado e funcionando como condição de suspensão de eficácia desse acto, a requerente não pode pedir que a mesma seja julgada extinta sem desistir previamente da suspensão de eficácia do acto. É o que resulta conjugadamente do disposto nos artigos 76º. n. º 2 e 79º da LPTA”.

- Deste Acórdão resulta que a prestação de caução no âmbito da suspensão de eficácia dos actos administrativos, não é um pressuposto processual mas sim uma condição dos efeitos da própria decisão de eficácia, ficando sujeita ao regime do artigo 79º da LPTA (suspensão sujeita a condição ou a termo).

- Do Acórdão fundamento decorre também que, tratando-se de uma verdadeira condição a que fica sujeita a decisão de suspensão de eficácia, a norma do n.º 2 do artigo 76º da LPTA mais não é do que uma especificação da norma contida no n.º 1 do artigo 79º do mesmo diploma, aplicável à suspensão de actos administrativos que determinem o pagamento de uma quantia certa. A diferença essencial entre o regime geral e esta norma especial do n.º 2 do artigo 76º é que a determinação da suspensão sob condição neste último caso é totalmente vinculativa não estando sujeita a qualquer ponderação de interesses ou valores que não seja o da existência ou inexistência de grave lesão do interesse público;

- Em conclusão, o regime do nº 2 do artigo 76º da LPTA dispensa no caso de pagamento de quantia certa a verificação do requisito da alínea a) do nº 1 do artigo 76º da LPTA impondo apenas que a suspensão seja decretada sob a condição de prestação de caução pelo requerente da suspensão de eficácia.

- Assim sendo, e tratando-se de uma condição, a prestação de caução não tem que se feita previamente à apresentação do pedido de suspensão, consubstanciando apenas um ónus do requerente se este quiser beneficiar do efeito da suspensão.

- Ao indeferir o presente pedido de suspensão de eficácia com fundamento na não verificação do requisito vertido na alínea a) do nº 1 do artigo 76º da LPTA, o acórdão recorrido encontra-se claramente em oposição com o acórdão fundamento que, conforme se demonstrará em alegação própria, sufraga a doutrina que melhor se ajusta à letra e ao espírito da lei, bem como às garantias constitucionais dos direitos dos administrados”.

Não houve contra-alegações.

O Ministério Público, no seu parecer, pronuncia-se pela inexistência da reivindicada oposição de julgados.

Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir.

- II -

Dispõe o artº. 24º. do ETAF que “compete ao Pleno da Secção de Contencioso Administrativo conhecer:

a) [...]

b) [...]

b’) Dos recursos de acórdãos da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo proferidos em último grau de jurisdição que, na hipótese prevista na alínea anterior, perfilhem solução oposta à de acórdão da mesma Secção ou da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, ou do respectivo Pleno.”

c) [...]

d) [...]

A alínea anterior, para a qual se remete, exige que a divergência jurisprudencial seja relativa “ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica”.

Por seu turno, o artº. 102º. da LPTA prescreve que os recursos por oposição de acórdãos devem ser processados de acordo com o art. 765º. do CPC.

De acordo com a Jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, para que se verifique oposição de julgados é necessária a verificação cumulativa dos seguintes requisitos:

a) que as asserções antagónicas dos acórdãos invocados tenham tido como efeito consagrar soluções diferentes para a mesma questão fundamental de direito.

b) que as decisões em oposição sejam expressas.

c) Que as situações de facto e o respectivo enquadramento jurídico sejam em ambas as decisões idênticas.

Além disso, constitui também Jurisprudência pacífica que, em princípio, só é lícito ao recorrente invocar um acórdão fundamento como estando em oposição com o acórdão recorrido, salvo se o recurso for complexo e envolver a oposição entre diversas soluções de distintas questões fundamentais de direito - cf. Acs. deste STA (Pleno) de 28.5.92 (nº 29.642), 10.10.95 (35.976), 21.2.95 (34.918) e 17.12.96 (39.551).

A recorrente indica três acórdãos com os quais o acórdão recorrido estaria em oposição.

Começando pelo primeiro aresto, o Ac. de 2.8.95 (nº 38.274):

O acórdão recorrido julgou que, por um lado, o despacho a suspender, na medida em que se limitara a determinar a cobrança de multa anteriormente aplicada à recorrente na qualidade de empreiteira, era um mero acto de execução dessa prévia deliberação do dono da obra, não apresentando conteúdo lesivo próprio, inovador relativamente ao acto anterior. E bem assim que, por outro, a recorrente não demonstrara a existência de prejuízos de difícil reparação. Por preencher ficaram, no entender do acórdão, os requisitos das alíneas a) e c) do art. 76º da LPTA.

A recorrente argumenta que, para o acórdão de 2.8.95, não bastava a existência de indícios de ilegalidade da interposição do recurso, sendo indispensável que esses indícios sejam fortes, ou seja, que a ilegalidade de interposição seja manifesta. A recorrente invocou que o acto a suspender era inovador na ordem jurídica, pois aquele que aplicara a multa não havia determinado que a mesma devia ser compensada com os créditos que a empreiteira detinha sobre a autarquia, e esses são efeitos jurídicos directos que decorrem deste acto.

O certo, porém, é que não existe entre os dois arestos a menor divergência interpretativa em torno da boa interpretação do preceito em causa – a al. c) do art. 76º da LPTA. O acórdão-fundamento de 2.8.95 debruçou-se sobre um acto administrativo, da autoria do Governador Civil, que determinou o encerramento às 24 horas de um estabelecimento de café e restaurante. E considerou, que, em tal caso, não existiam fortes indícios de que esse acto carecesse de lesividade, sendo até patente o seu carácter lesivo.

Os dois acórdãos tratam, assim, de situações de facto completamente distintas, pelo que nunca se poderia verificar a oposição de julgados. Num caso, considerou-se que o acto a suspender não se apresentava como lesivo e por isso havia fortes indícios de o recurso ter sido ilegalmente interposto; no outro, o tribunal deu por assente a lesividade do acto e em consequência julgou verificado o requisito negativo da al. c) do art. 76º da LPTA.

Passando agora ao Ac. de 20.10.99:

A recorrente alega que neste aresto se entendeu que a irrecorribilidade dos actos de mera execução resulta de não terem conteúdo lesivo próprio, limitando-se a concretizar os efeitos jurídicos já definidos no acto executado. E insiste que dado que o acto em causa faz uma compensação de créditos, ele lesa de forma autónoma os interesses da recorrente.

Ora, aplicando aqui a doutrina atrás exposta, verifica-se que a invocação deste segundo aresto não encerra nenhuma segunda questão fundamental de direito, antes representa pura duplicação argumentativa: a questão sobre a qual existiria oposição (pese embora o seu desenho muito pobre) é, ainda, a mesma, ou seja, a do carácter não lesivo e de acto de mera execução do despacho cuja suspensão da eficácia foi requerida, para efeitos da al. c) do art. 76º. Não se tomará, pois, conhecimento da alegada oposição.

Finalmente, a recorrente alega contradição de julgados com o decidido no Ac. de 19.5.92, proc.º nº 26.126-A. Mas de novo sem razão:

Neste aresto, foi julgado que não podia julgar-se extinta a caução prestada pela requerente da suspensão da eficácia, em favor do Tribunal, por intermédio de fiança bancária, sem que a mesma desistisse, previamente, dessa suspensão.

Para a recorrente, este acórdão deve ser lido no sentido de que a prestação de caução não é um pressuposto processual da decisão de suspensão de eficácia, mas uma verdadeira condição a que fica sujeita a decisão que concede a suspensão da eficácia. A norma do nº 2 do art. 76º mais não é do que uma especificação da norma do nº 1 do art. 79º da LPTA.

Do acórdão recorrido, porém, resultaria, implicitamente, o contrário.

Como se disse já e decorre de Jurisprudência consolidada, a oposição de julgados supõe uma divergência expressa e não meramente implícita de soluções entre dois acórdãos – cf. os Acs. do Pleno da Secção de 26.11.97, proc.º nº 39.805, 15.11.01, proc.º nº 47.042, e 21.2.02, proc.º nº 45.589. Ora, não só o acórdão recorrido nenhuma pronúncia emite realmente sobre a interpretação e aplicação do nº 2 do art. 76º da LPTA (ou do art. 79º/1), como é a própria recorrente a admitir que se está perante uma oposição apenas implícita.

Sendo assim, terá de dar-se como não verificada a pretendida oposição.

Nestes termos, acordam em julgar findo o presente recurso.

Custas pela recorrente, Euros 350,00 de taxa de justiça e 50% de procuradoria.

Lisboa, 30 de Outubro de 2002.

J Simões de Oliveira – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes.