00420/07.0BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

I. A ilegalidade imputada a deliberação autárquica, que transfere do seu domínio público para o seu domínio privado um baldio que àquele domínio não pertencia, mas antes a terceiro, é sancionada com a nulidade, por ter objecto impossível;

II. Saber se tal ilegalidade ocorre efectivamente, ou não, tem já a ver com o mérito da acção de impugnação, mérito esse que depende, necessariamente, da decisão a produzir sobre questão prévia cujo conhecimento não integra a competência material dos tribunais administrativos: a questão do domínio sobre a parcela de terreno em causa.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

Baldio… – com sede na rua …, Apúlia, em Esposende – interpõe recurso jurisdicional da decisão judicial que foi proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga [TAF] – em 30.09.2009 – absolvendo da instância o Município de Esposende com fundamento na caducidade do seu direito de acção – a decisão recorrida consubstancia saneador/sentença proferido no âmbito da acção administrativa especial interposta pelo ora recorrente contra o Município de Esposende e os contra-interessados Freguesia de Apúlia, A…, A…, A… e M…, formulando ao tribunal os pedidos seguintes: A- Declarar a inexistência de qualquer acto de afectação ou de qualquer título de aquisição ou ingresso no domínio público do Município de Esposende da parcela de terreno identificada no artigo 7º da petição inicial [parcela de terreno com a área de 6.155,6 m2, confrontando de Norte com A…, de sul com a Estrada Municipal nº501 e Travessa do Furado, e do poente com a Estrada Municipal nº501, sita no sítio do Furado, freguesia de Apúlia, concelho de Esposende]; B- Declarar a nulidade da deliberação de desafectação da referida parcela do domínio público e de afectação ao domínio privado do mesmo município, tomada em 29.09.04, pela Assembleia Municipal de Esposende, por nulidade do acto que lhe antecede e por falta ou impossibilidade do correspondente objecto; C- Tomar conhecimento de todos os vícios invocados que invalidem o referido acto da Assembleia Municipal de Esposende de desafectação do domínio público e afectação ao domínio privado da autarquia municipal; D- Declarar que a parcela de terreno em causa não faz parte do acervo patrimonial, público ou privado, do Município de Esposende, não sendo por isso bem do domínio público ou do domínio privado deste município; E- Reconhecer que a tal parcela de terreno faz parte integrante do Baldio…, pelo menos desde o ano de 1877.

Conclui assim as suas alegações:

1- Nunca o terreno em causa pertenceu ou esteve ou está afecto ao domínio público do Município de Esposende, o que deve ser declarado para todos os efeitos legais;

2- Na verdade, o acto administrativo proferido pelos órgãos do réu [deliberação das respectivas Câmara e Assembleia Municipal] consigna uma desafectação para o seu domínio privado de um bem imóvel que nunca fez parte do domínio público ou patrimonial do Município de Esposende;

3- O bem imóvel aqui em causa mostra-se afectado, desde tempos imemoriais, à recolha e secagem de sargaços, constituindo um terreno baldio, terreno gerido pelos órgãos representativos dos compartes d’ O Baldio …, ora recorrente;

4- Neste contexto, o acto de desafectação em causa, desafectando algo que nunca esteve afectado, é um acto administrativo de objecto impossível, sendo assim nulo nos termos da alínea c) do nº1 do artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo;

5- Os actos nulos não produzem quaisquer efeitos jurídicos, e a respectiva nulidade pode ser invocada a todo o tempo por qualquer interessado, podendo ser declarada a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal, nos termos dos nºs 1 e 2 do artigo 135º do Código do Procedimento Administrativo;

6- O tribunal a quo nunca poderia constatar ou ter conhecido da existência da caducidade do direito de acção, e em consequência disso absolver o réu da instância, sem antes ter apreciado e resolvido o problema da efectiva propriedade/dominialidade do terreno em causa;

7- E se entendesse carecer de competência para tal, deveria, nos termos do nº1 do artigo 15º do CPTA, suspender a acção e aguardar que o tribunal competente [o Tribunal Judicial da Comarca de Esposende] se pronunciasse sobre o assunto prejudicial [ver nº1 do artigo 32º da Lei 68/93 de 04.09 - Lei do Baldios];

8- Assim, o tribunal a quo não só não se pronunciou sobre matéria que tinha o dever de apreciar, designadamente para poder concluir da forma que concluiu na sentença ora recorrida, violando a lei e ferindo a sentença de nulidade [ver alínea d) do nº1 e nº3 do artigo 668º do CPC ex vi artigo 1º do CPTA];

9- Na eventualidade do tribunal ad quem se considerar competente para apreciar o mérito da causa, deverá proceder à produção de prova, designadamente conhecer dos elementos de prova que constam dos autos e ouvir as testemunhas que infra se indicam e, a final, declarar a inexistência da dominialidade pública do Município de Esposende sobre o terreno em causa bem como a nulidade do acto impugnado;

10- Assim não sendo entendido, deverá ser revogada a sentença recorrida, por omissão de pronúncia sobre a inexistência da dominialidade pública do Município de Esposende em relação ao terreno em causa na acção, ordenando-se o prosseguimento dos autos nos termos da lei, até final, tudo com as legais consequências como é de justiça.

O Município de Esposende contra-alegou, concluindo desta forma:

1- Os actos impugnados não têm objecto impossível porquanto são susceptíveis de aplicação nos seus efeitos jurídicos e físicos;

2- Tais actos não são nulos nem são inexistentes, pelo que estão sujeitos à regra geral da sua anulabilidade, com o prazo de 3 meses para a sua impugnação [ver artigos 135 do CPA e 58º nº2 do CPTA];

3- Ao julgar verificada a excepção da caducidade do direito de acção não cometeu, a douta sentença recorrida, qualquer vício;

4- Por outro lado, trata-se de questão nova que não foi suscitada e, por isso, não apreciada, pela douta sentença recorrida, estando vedado ao tribunal ad quem a sua apreciação;

5- Quanto à alegada omissão de pronúncia, não assiste razão ao ora recorrente, porque esta acção não é meio próprio para decidir questões de propriedade, e porque estando caducado o direito de acção, tal questão era manifestamente inútil;

6- Termos em que deve o presente recurso jurisdicional ser julgado improcedente.

O Ministério Público emitiu pronúncia [artigo 146º nº1 CPTA] no sentido do provimento do recurso jurisdicional.

De Facto

São os seguintes os factos que na decisão judicial ora recorrida foram considerados provados e pertinentes para a mesma:

1- A Câmara Municipal de Esposende [CME] deliberou, em 12.08.2004, solicitar à Assembleia Municipal de Esposende a aprovação da desafectação de uma parcela de terreno com a área de seis mil cento e cinquenta e cinco metros quadrados, a confrontar de Norte com A…, de Sul com Estrada Municipal nº501 e Travessa da Rua do Furado, de Nascente com Travessa da Rua do Furado e de Poente com Estrada Municipal nº501 [ver documento nº1 e), f) e g) juntos com o requerimento inicial relativo aos autos (apensos) de providência cautelar de suspensão de eficácia nº1/05.2BEBRG, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido];

2- A Assembleia Municipal de Esposende deliberou, em 29.09.2004, autorizar a desafectação do domínio público para o domínio privado do Município de Esposende da parcela de terreno referida em 1) [ver documento nº1 c) e d) junto com o requerimento inicial relativo aos autos (apensos) de providência cautelar de suspensão de eficácia nº1/05.2BEBRG e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido];

3- O autor, em 30.09.2004, solicitou certidão da deliberação de 29.09.04 da Assembleia Municipal de Esposende [ver documento nº1 a) e b) juntos com o requerimento inicial relativo aos autos (apensos) de providência cautelar de suspensão de eficácia nº1/05.2BEBRG e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido];

4- A certidão referida foi emitida em 11.10.2004 [ver documento nº1 junto com o requerimento inicial relativo aos autos (apensos) de providência cautelar de suspensão de eficácia nº1/05.2BEBRG e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido];

5- Em 08.03.2005, no âmbito do processo cautelar nº1/05.2BEBRG, foi proferida decisão nos termos da qual foi indeferido o pedido de suspensão de eficácia do acto objecto dos presentes autos, tendo a referida decisão transitado em julgado;

6- Em 16.06.2006, no âmbito do processo cautelar nº483/06.5BEBRG, foi proferida decisão pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, nos termos da qual foi indeferido o pedido de suspensão de eficácia do acto objecto dos presentes autos, com fundamento na sua extemporaneidade [ver folhas 168 a 174 dos aludidos autos e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido];

7- Interposto recurso da referida decisão, a mesma veio a ser confirmada por acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 17.05.07, e transitado em julgado [ver folhas 364 a 387 dos aludidos autos e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido];

8- A petição inicial da presente acção administrativa especial foi remetida por correio electrónico a 13.03.2007 [ver folha 1 dos autos].

De Direito

I. Cumpre apreciar a questão suscitada pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.

II. A entidade colectiva autora da acção administrativa especial [Baldio…] veio, fundamentalmente, pedir ao tribunal administrativo que declare nulas duas deliberações: a de 12.08.2004, através da qual a Câmara Municipal de Esposende [CME] pediu à Assembleia Municipal de Esposende [AME] a desafectação do domínio publico de uma parcela de terreno [parcela com a área de 6.155,6 m2, confrontando de Norte com Albino da Costa Regado, de sul com a Estrada Municipal nº501 e Travessa do Furado, e do poente com a Estrada Municipal nº501, sita no sítio do Furado, Apúlia, Esposende], e a de 29.09.2004, pela qual a AME autorizou que esse dito terreno fosse desafectado do domínio público para o domínio privado do Município de Esposende.

E fundamentalmente, ainda, a entidade colectiva autora baseia esse seu pedido de declaração de nulidade no seguinte: as referidas deliberações são nulas porque têm objecto impossível, pois não será possível desafectar do domínio público do Município de Esposende, e, subsequentemente, afectar ao seu domínio privado, aquilo que a ele nunca pertenceu, uma vez que a dita parcela de terreno integra, pelo menos desde 1877, o Baldio … [ver os artigos 46º a 51º da petição inicial].

Assim, defende, ambas as deliberações deverão ser declaradas nulas por terem objecto impossível [artigo 133º nº2 alínea c) do CPA].

O TAF de Braga conheceu e procedeu a questão da caducidade do direito de acção suscitada pelo réu Município de Esposende, porque entendeu que as ilegalidades apontadas às deliberações impugnadas apenas induziriam a sua anulabilidade, o que significa que tinham de ser impugnadas no prazo de 3 meses previsto no artigo 58º nº2 alínea b) do CPTA.

Louvou-se este entendimento, sobretudo, nas considerações que, acerca do requisito do fumus non malus juris [alínea b) do nº1 do artigo 120º CPTA], foram feitas em aresto deste mesmo tribunal superior tirado no recurso nº483/06.5BEBRG e em que estava em causa sentença que indeferiu o pedido de suspensão de eficácia da deliberação de 29.09.04 da AME.

Aí, e numa avaliação necessariamente perfunctória bem própria desse processo urgente, tinha dito o julgador cautelar que o recorrente imputava à deliberação a suspender o vício de nulidade decorrente da violação dos princípios da legalidade, da informação, da prossecução do interesse público, da justiça, da imparcialidade e da boa fé, previstos nos artigos 266º, 267º e 268º do CRP, e 3º, 4º, 6º, 6º-A, 7º e 8º do CPA, e da falta de fundamentação, mas que tais imputações eram subsumíveis quer ao vício de violação de lei quer ao vício de forma a que correspondia, em sede de sancionamento jurídico, a anulabilidade e não a nulidade [ver extracto do dito acórdão, que é citado na decisão judicial recorrida, e ver o teor integral do mesmo no 2º volume dos autos de processo cautelar em apenso].

O Baldio …, inconformado com a decisão judicial que julgou procedente a caducidade do seu direito de acção, vem agora, como recorrente jurisdicional, imputar-lhe nulidade e erro de julgamento de direito.

Ao conhecimento dessa nulidade e deste erro de julgamento se reduz, pois, o objecto do presente recurso jurisdicional.

III. Para o recorrente, a sentença recorrida erra ao determinar a anulabilidade como consequência jurídica da procedência da causa de pedir por ele articulada na acção, e é nula porque não conheceu da questão da dominialidade da parcela de terreno, que ele considera indispensável para se decidir sobre a caducidade do direito de acção.

A ilegalidade nuclear que o autor da acção especial aponta às deliberações impugnados assenta, efectivamente, no seu alegado direito à parcela de terreno em causa. Segundo ele, esse terreno pertence-lhe desde há muito, e nunca pertenceu ao Município de Esposende, nem ao seu domínio público nem ao seu domínio privado. Daí que defenda que tanto a deliberação que solicita a transferência daquele domínio para este, como a deliberação que tal autoriza, surjam como actos neflibáticos, totalmente desenraizados da realidade jurídica, e, por isso mesmo, de objecto impossível. É claro que esta impossibilidade, como o autor da acção a invoca, e a reitera como recorrente, terá de ser entendida em termos hábeis, no sentido de impossibilidade de produção de efeitos jurídicos [Marcelo Caetano chama a atenção, no seu Manual de Direito Administrativo, a páginas 481 da 10ª edição, para o facto de o objecto do acto administrativo ser sempre a produção de efeitos jurídicos].

Sendo assim, obviamente que estamos perante uma verdadeira impossibilidade lógica e jurídica, uma vez que do nada, nada se tira, e ninguém, de acordo com o princípio da aquisição derivada [nemo plus juris in alium transferre potest quam ipse habet] poderá transferir do domínio público para o domínio privado o que àquele não pertencia. E esta impossibilidade é sancionada, por lei, com a nulidade [artigo 133º nº2 alínea c) do CPA, segundo o qual são nulos os actos cujo objecto seja impossível – ver, também, no domínio privatístico, o artigo 401º do Código Civil, cujo nº1 diz que a impossibilidade originária da prestação produz a nulidade do negócio jurídico].

De qualquer modo, mesmo a entender o vício nuclear apontado pelo autor da acção às deliberações impugnadas como erro nos seus pressupostos de facto, mesmo assim, cremos, se teria de equacionar a natureza da sanção jurídica a aplicar a um acto que transfere coisa de outrem, ou que se apropria de coisa de outrem [segundo o artigo 892º do nosso Código Civil é nula a venda de bens alheios sempre que o vendedor careça de legitimidade para a realizar].

Temos, pois, que a verificar-se a ilegalidade que foi invocada, de actos cujo objecto é impossível, por impossibilidade de produzirem efeitos, não há dúvida de que a sanção jurídica será a da nulidade, o mesmo acontecendo, cremos, no caso desse vício vir a ser configurado como de erro nos pressupostos de facto.

Saber se tal ilegalidade ocorre efectivamente, ou não, tem já a ver com o mérito da acção de impugnação, mérito esse que depende, necessariamente, da decisão a produzir sobre uma questão prévia para cujo conhecimento o tribunal administrativo se mostra incompetente, em razão da matéria: a do domínio sobre a parcela de terreno em causa [segundo o artigo 32º nº1 da Lei nº68/93 de 04.09 (Lei dos Baldios) é da competência dos tribunais comuns territorialmente competentes conhecer dos litígios que directa ou indirectamente tenham por objecto terrenos baldios, nomeadamente os referentes ao domínio, delimitação, utilização, ocupação ou apropriação, contratos de cessão, deliberações dos seus órgãos ou omissões do cumprimento do disposto na lei].

E a verdade é que, segundo notícia trazida aos autos pelo autor, ora recorrente, já pende no Tribunal Judicial da Comarca de Esposende uma acção cível na qual se discute o direito de propriedade sobre a referida parcela de terreno, sendo que, esperando o desfecho desta acção cível, se encontra suspensa a instância da acção administrativa especial nº485/05.9BEBRG interposta por Alcino do Vale Gonçalves, aqui contra-interessado [ver pontos 2 e 3 da petição inicial] [ver artigo 15º do CPTA].

Decorre dos dois últimos parágrafos, que invocar a nulidade da sentença recorrida com base na omissão do conhecimento da questão da dominialidade sobre a parcela de terreno [artigo 668º nº1 alínea d) do CPC ex vi 1º CPTA], por se entender ser esse conhecimento indispensável para a apreciação da excepção da caducidade, carece de verdadeiro sentido. Primo, porque a caducidade do direito de impugnação não dependerá da procedência da ilegalidade, ou ilegalidades, indutoras de nulidade, mas apenas da sua invocação. Secundo, porque o conhecimento dessa questão prévia passa ao lado da competência material do tribunal da jurisdição administrativa.

Assim, tudo visto, ressuma que apenas deverá proceder o erro de julgamento de direito que o recorrente imputou à sentença recorrida, que deverá ser revogada, de modo a que a acção especial continue no tribunal a quo para conhecimento do dito vício indutor de nulidade.

E esta conclusão não conflitua, minimamente, com a apreciação jurídica que foi realizada no acórdão de 17.05.2007, tirado no âmbito do recurso jurisdicional de sentença que julgou improcedente o pedido de suspensão de eficácia da deliberação de 29.09.04 da AME, também aqui em causa. Na verdade, e para além de nesse aresto se ter feito apenas uma apreciação muito sumária das ilegalidades apontadas ao acto suspendendo, que de modo algum prejudica a conclusão jurídica a que conduzir uma análise necessariamente mais profunda, exigida no processo principal, certo é que as ilegalidades aí equacionadas, e tanto quanto decorre do texto desse acórdão, não se confundem com a ilegalidade nuclear que aqui é invocada e merece ser discutida.

Deve, assim, e com os fundamentos e consequências expostas, ser concedido provimento ao recurso jurisdicional.

Decisão

Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, o seguinte:

- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e revogar a decisão judicial recorrida;

- Ordenar a baixa dos autos ao tribunal de primeira instância, a fim de aí continuarem a sua tramitação, nos termos indicados, e caso nada mais obste a tal.

Custas pela entidade recorrida, com taxa de justiça reduzida a metade – artigos 446º CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.

D. N.

Porto, 23.09.2010

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro

Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho