0960/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I – O artigo 44, do RDM, aprovado pelo DL n.º 147/77, de 9 de Abril, com as alterações do DL n.º 229/79, de 21-07, e do DL n.º 434-I/82, de 29-10. ao estabelecer que “ as penas disciplinares serão cumpridas, sempre que seja possível, seguidamente à sua aplicação”, não impede que o acto administrativo que as aplicam não seja passível de ver a sua eficácia suspensa. II - A expressão “sempre que possível “ aí utilizada quer dizer apenas que as penas disciplinares prevista no RDM só são imediatamente cumpridas se nada obstar a tal, designadamente se os efeitos do acto punitivo não estiverem suspensos “ pela utilização do meio de impugnação administrativa (reclamação ou recurso hierárquico necessário) ou contenciosa (providência cautelar)”.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo O Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada, recorre ao abrigo do artigo 150, do CPTA, do acórdão de 13-09-2007, do Tribunal Central Administrativo do Sul, que negou provimento ao recurso que interpusera da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que deferiu o pedido, formulado por A…, oficial da Armada, de suspensão de eficácia do despacho de 28-02-2007, do Comandante de Zona Marítima dos Açores que aplicara a pena disciplinar militar de cinco dias de detenção. O recorrente conclui as suas alegações formulando as seguintes conclusões: A providência cautelar em crise tem por objecto a suspensão de eficácia do despacho do Comandante da Zona Marítima dos Açores de 28.02.2007, que puniu o Recorrido com a pena disciplinar de cinco dias de detenção. Este meio processual caracteriza-se pela sua instrumentalidade face à acção principal, conforme se alcança do artigo 113.° n.° 1 do CPTA. A acção principal no caso sub judice deve revestir a forma de acção administrativa especial de anulação de acto administrativo. Ora, a impugnação de um acto administrativo anulável deve ter lugar no prazo de três meses, de acordo com o artigo 58.° n.° 2 alínea b) do CPTA. A caducidade de uma providência cautelar ocorre quando o requerente não faça uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência cautelar se destinou. Sucede que o Recorrido não utilizou o competente meio de impugnação judicial principal ao seu dispor, operando por isso a caducidade da providência cautelar nos termos do artigo 123° nº 1 alínea a) do CPTA. Além do que, subsistem no Acórdão ora recorrido os vícios de erro de julgamento, por violação dos artigos 44° , 112.° e 114.° do RDM, conjugados com o artigo 163.° n. 1 do CPA , bem como a violação do artigo 120.° n.° 2 do CPTA. O artigo 44.° do RDM estabelece como regra o cumprimento imediato das penas disciplinares militares, a não ser que circunstâncias específicas de serviço (v.g. guerra, missão especifica) assim o imponham. Assim, aquele preceito determina a aplicação imediata de qualquer pena disciplinar, mesmo quando o militar sancionado utilize os meios de impugnação administrativa previstos no RDM. Além do que, não resulta inequivocamente da lei, a natureza necessária da reclamação e do recurso hierárquico, previstos nos artigos 112 e 114.° do RDM, nem tão pouco o efeito suspensivo destes meios de impugnação administrativa. O douto Acórdão recorrido admite que o RDM nada estabelece quanto ao efeito da reclamação de actos que apliquem penas disciplinares, pelo que não é licito sustentar que o efeito regra em tais casos é o previsto no artigo 163. n.° 1 CPA; Porquanto, a reclamação de um acto administrativo do qual caiba impugnação contenciosa imediata não produz qualquer efeito suspensivo, conforme ocorreu no caso concreto. Assim, conclui-se que no procedimento disciplinar militar nem a reclamação, nem o recurso hierárquico, acarretam efeito suspensivo do cumprimento da pena. Não foram devidamente ponderados os interesses e públicos e privados em presença, para efeitos do artigo 120.° n.° 2 do CPTA, ignorando-se as especificidades e os requisitos essenciais à existência da disciplina militar, conforme a jurisprudência do Tribunal Constitucional (Acs. nos 33/02 e 606/99). O douto acórdão em crise decidiu erradamente ao considerar que as alegações do Recorrente foram meramente genéricas e conclusivas; Na realidade tais alegações devem ser observadas como evidência dos interesses públicos a salvaguardar, devidamente sustentados na matéria de facto constante dos autos, sendo determinantes para a decisão do julgador, nos termos do artigo 120 n.° 2 do CPTA. Por acórdão de fls. 1018-1020 foi admitido o recurso de revista tendo o seu âmbito sido restringido à “questão de saber como interpretar o disposto no art. 44º do RDM (em conjugação com o preceituado nos arts. 112° e 114° do mesmo diploma e 163 n° 1, do Código de Procedimento Administrativo), ou seja, a questão de saber se esta norma afasta a possibilidade de suspensão de eficácia da pena disciplinar aplicada de cinco dias de detenção” Não houve contra alegações. O Exm.° Procurador Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer, cuja parte útil se passa a transcrever: “Pretende o recorrente que só circunstâncias específicas de serviço poderão impor o afastamento da regra prevista no art° 44° do RDM. Porém, uma tal interpretação restritiva do preceito não se mostra minimamente fundada na sua letra, que diferentemente remete para a impossibilidade de cumprimento imediato da pena disciplinar aplicada. Aliás, um tal entendimento não quadraria com o preceituado no artº 45° do mesmo diploma, que se afiguraria destituído de qualquer utilidade normativa, na medida em que a sua previsão decorre, no caso do respectivo n° 1, da existência de circunstâncias atinentes ao serviço que aconselham o não cumprimento imediato da pena disciplinar e, no caso do seu n° 2, da inexistência dessas mesmas circunstâncias. Ora, quanto a esta questão, o douto acórdão em apreço acolheu, a nosso ver bem, a interpretação da 1ª instância, no sentido de que “a pena disciplinar aplicada será cumprida, mas, a partir do momento em que o seu efeito não esteja suspenso pela utilização de meio de impugnação administrativa (reclamação ou recurso hierárquico necessário) ou contenciosa (providência cautelar)”. Interpretação diferente, sustentada pelo recorrente, recusando efeito suspensivo à reclamação e ao recurso hierárquico dela interpostos, nos termos dos art°s 112 e 114 do RDM, colidiria também necessariamente com o regime de impugnação administrativa das penas disciplinares militares previstas no mesmo diploma. Nesta sede, em consonância com a 1ª instância, o douto acórdão recorrido concluiu pela natureza necessária da reclamação, nos termos dos arts 112 e 114 do RDM e, consequentemente, pelo seu efeito suspensivo, enquanto efeito regra. Sustenta o recorrente que este entendimento não resulta inequivocamente da lei. Ora, resulta do preceituado no art 114, n 1 do RDM que a reclamação a que alude o art 112, n 1 do mesmo diploma é pressuposto necessário do direito de recorrer hierarquicamente. Por outro lado, é também claro que o recurso hierárquico do acto punitivo é condição necessária para a abertura da via contenciosa, nos termos dos arts 119 e 120 do RDM. É pois inquestionável a natureza necessária da referida reclamação e bem assim daquele recurso hierárquico: “do acto punitivo cabe sempre primeiro uma reclamação perante o oficial que aplicou a pena; só da decisão deste pode interpor-se recurso hierárquico para o respectivo superior; e só da resolução do recurso hierárquico cabe recurso contencioso” — in “Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico”, Freitas do Amaral, Vol. I, p. 109. Nenhuma censura merece, portanto, o acórdão recorrido ao atribuir à reclamação necessária, no silêncio do RDM, efeito suspensivo, enquanto efeito regra da reclamação necessária, à semelhança do recurso hierárquico necessário, solução que teve consagração legal no art 163° , n 1 do CPA . Neste sentido, “Manual de Direito Administrativo”, Marcelo Caetano, Tomo II, 9 edição, Coimbra Editora, 1972, pp. 1241/1247 e “Direito Administrativo”, Freitas do Amaral, Vol. IV, 1988, p. 44/45. Impõe-se assim a conclusão de que o art 44 do RDM, não afastando a suspensão de eficácia da pena disciplinar militar por utilização dos meios de impugnação administrativa previstos no mesmo diploma, não obsta, por maioria de razão, à adopção de medida cautelar de suspensão de eficácia da pena de detenção disciplinar aplicada a militar. Como bem decidiu o douto acórdão recorrido, aliás sem impugnação do recorrente, entendimento diferente violaria o direito à tutela judicial efectiva, em tempo útil, contra a ameaça de ofensa do direito à liberdade do militar disciplinarmente punido com pena de detenção militar e enfermaria, consequentemente, de inconstitucionalidade material, em face do disposto nos arts 20, n° 5; 27, n° 3, alínea d), parte final e 268, n° 4, parte final da CRP. Pelo exposto, improcedendo todas as conclusões das alegações da autoridade recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso.” Com interesse para a decisão do presente recurso, foram dados como provados os seguintes factos: H) Acto suspendendo: Por despacho de 28.2.2007, o Comandante da Zona Marítima dos Açores constatou que os militares, com os comportamentos relatados nos autos, praticaram as infracções disciplinares elencadas na nota de culpa, designadamente: “O militar 783988 1TEN NA A… não informou de todo e com verdade os superiores hierárquicos em relação à matéria dos autos, não dedicou ao serviço todo o seu zelo e aptidão, como Chefe do Serviço Administrativo e Financeiro não cumpriu e não fez cumprir as disposições legais respeitantes às suas funções e, ao não tomar medidas tidas por adequadas para a conservação dos artigos da Fazenda Naval, deu azo à sua inutilização. Com a conduta supra exposta, o 783988 1 TEN NA A… infringiu o disposto nos n° 8, 9, 24, 26 e 45 do art 4° do Regulamento de Disciplina Militar. Face ao exposto, decido pela aplicação da pena prevista no art 34° do Regulamento de Disciplina Militar de cinco dias de detenção ao militar 783988 1 TEN NA A…” - ver doc. n°3 junto com o requerimento inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. O requerente foi notificado do despacho antes referido no dia 12.3.2007. “De igual modo foi notificado que lhe cabe o direito à reclamação da pena agora aplicada, com fundamento no disposto no art 112° do RDM, dentro do prazo de cinco dias a partir da data desta notificação (n°1 do art 113° do mesmo diploma)” - ver doc n° 3 junto com o requerimento inicial. O cumprimento da detenção teve início no próprio dia em que o requerente foi notificado da decisão final no processo disciplinar, o dia 12.3.2007, constando do memorandum, junto como doc n° 4 com o requerimento inicial, que “o referido oficial pernoitará na Messe Residencial da BNL, devendo apresentar-se diariamente ao oficial de serviço às 8.30 e 22.00, sendo a última apresentação ao render do serviço de sábado, dia 17 de Março” - ver doc n°4 junto com o requerimento inicial. Os presentes autos entraram em juízo no dia 14.3.2007 - ver fls 2 dos autos. No dia 14.3.2007 o Tribunal decretou provisoriamente a providência requerida, de suspensão de eficácia do despacho proferido em 28.2.200, que manteve em decisão proferida a 30.3.2007 - ver fls 74 e 126 dos autos. No mesmo dia 14.3.2007, pelas 19h 15m, o requerido suspendeu o cumprimento da pena ao requerente, que disso foi notificado, como se alcança do doc n°1 junto com a pronúncia do requerido nos termos e para efeitos do art 131º, n° 6 do CPTA. III. Resulta da matéria de facto que, por despacho de 28-02-2007, do Comandante da Zona Marítima dos Açores, o recorrente foi punido com a pena disciplinar de 5 dias de detenção, cujo cumprimento iniciou em 12-03-07 — al. h) e j); em 14-03-07, requereu, ao abrigo do artigo 131 do CPTA a adopção da providência cautelar de suspensão de eficácia do acto punitivo, o que lhe foi deferido pela decisão, do mesmo dia, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra — fls. 74 e al. K). por sentença de 6-04-2007, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra decretou a suspensão da eficácia do acto que puniu o recorrente (despacho de 28-02-07) — al. L). desta sentença, pelo Almirante Chefe do Estado Maior da Armada, foi interposto recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 13-09-2007, negou provimento ao recurso confirmando a sentença recorrida. Desta decisão do TCA foi interposto recurso excepcional de revista, ao abrigo do artigo 150, do CPTA, o qual, por acórdão de fls.1018-1020, foi admitido apenas no que respeita à “questão de saber como interpretar o disposto no art. 44º do RDM (em conjugação com o preceituado nos arts. 112° e 114° do mesmo diploma e 163 n° 1, do Código de Procedimento Administrativo), ou seja, a questão de saber se esta norma afasta a possibilidade de suspensão de eficácia da pena disciplinar aplicada de cinco dias de detenção” A questão que se coloca na presente revista é, pois, a de saber se o artigo 44, do RDM, ao dispor que “as penas disciplinares serão cumpridas, sempre que seja possível, seguidamente à sua aplicação” obsta a que as decisões que aplicam penas disciplinares aos militares sejam susceptíveis de verem suspensa a respectiva eficácia. Sustenta o recorrente, em síntese, que, face ao teor literal do artigo 44, do Regulamento de Disciplina Militar (RDM), aprovado pelo DL n.° 147/77 , de 9 de Abril, com as alterações do DL n.° 229/79 , de 21-07, e do DL n.° 434-I/82 , de 29-10, ao estatuir que “as penas disciplinares serão cumpridas, sempre que seja possível, seguidamente à sua aplicação”, impõe, salvo “circunstâncias especificas de serviço” o cumprimento imediato das penas aplicadas a militares, impedindo que as decisões que as aplicam sejam susceptíveis de suspensão de eficácia seja por via da impugnação administrativa seja pela contenciosa. Discorda, assim, da decisão recorrida na parte em que desatende a sua argumentação no sentido de que a sentença do TAC ao decretar a suspensão de eficácia do acto punitivo em causa nos autos violou os artigos 44, 112 e 114 do RDM, razão por que incorreu em erro de julgamento, erro que agora imputa ao acórdão recorrido uma vez que este confirma aquela sentença. Defende que do teor do artigo 44 do RDM se extrai a regra do cumprimento imediato das penas disciplinares, a qual só será afastada quando circunstâncias específicas de serviço o imponham, v.g. em caso de um cenário de guerra ou cumprimento de uma missão específica, concluindo que tal regra exclui a suspensão de eficácia da decisão punitiva decorrente do uso de meios impugnatórios administrativos — reclamação ou recurso hierárquico - ou judiciais — processos cautelares. Por outro lado, sustenta que quer do artigo 112° quer do 114° do RDM que prevêem, respectivamente, a reclamação e o recurso hierárquico necessários das decisões punitivas de militares, não resulta, ao contrário do decidido, que os mesmos tenham efeito suspensivo da eficácia do acto administrativo punitivo impugnado, não sendo pois, correcto aplicar a previsão legal do artigo 163 , n° 1 do CPA que atribui efeito suspensivo às reclamações necessárias e, implicitamente e pela mesma ordem de ideias, também não o será aplicar o disposto nos artigos 167 , n.°1 e 170, n.°1, do CPA , que atribui tal efeito ao recurso hierárquico necessário A decisão recorrida não acolheu tal tese concluindo que, nada estabelecendo o RDM quanto ao efeito da reclamação dos actos que aplicam penas disciplinares, o efeito da interposição da prevista no artigo 112, do RDM, teria de ser o efeito regra da reclamação necessária previsto no artigo 163 , n.°1, do CPA , a tal não obstando o disposto no artigo 44, do mesmo diploma Vejamos. III. 1. Relativamente à primeira questão há que dizer que a interpretação defendida pelo recorrente - que do teor do artigo 44 do RDM se extrai a regra do cumprimento imediato das penas disciplinares, a qual só será afastada quando circunstâncias específicas de serviço o imponham, v.g. em caso de um cenário de guerra ou cumprimento de uma missão específica - não tem o mínimo de correspondência no texto artigo 44 do RDM. Na verdade, este dispositivo ao estabelecer que “as penas disciplinares serão cumpridas, sempre que seja possível , seguidamente à sua aplicação”, salvaguarda, exactamente, todas as situações em que por circunstâncias específicas da situação, por imposição da lei ou por força do uso de meios legais postos à disposição e usados pelo militar punido, a tal obstem. Será o caso, para além das apontadas pelo recorrente, em que o militar, punido com prisão disciplinar, seja recruta ou esteja a frequentar um curso - cfr. artigo 45 - (Dispõe o artº 45, do RDM: “As penas de prisão disciplinar ou de prisão disciplinar agravada impostas a praças recrutas ou a outros militares frequentando cursos serão cumpridas a partir do dia imediato a que terminem a instrução ou curso, excepto se puderem cumpri-las em data anterior sem prejuízo daqueles cursos ou instrução. 2- O cumprimento da pena será, porém, imediato se o interesse da disciplina assim o exigir.” ), do RDM — e ainda quando utilize algum dos meios graciosos — reclamação e recurso hierárquico necessários (artigos 112 a 114, e 120, do RDM) - ou contenciosos — suspensão da eficácia do acto punitivo (artigo 112, n.° 1 e 2, al. a) do CPTA). Qualquer uma das situações acabadas de referir faz com que não “seja possível” o cumprimento imediato da pena disciplinar aplicada, não implicando tal qualquer desrespeito do comando do artigo 44, do RDM. III. 2 Quanto à segunda questão - efeitos da reclamação e do recurso hierárquico sobre o momento do cumprimento da pena disciplinar — importa, antes de mais, analisar o quadro jurídico estabelecido pelo do Regulamento de Disciplina Militar, aprovado pelo DL n.° 147/77 , de 9 de Abril, com as alterações do DL n.° 229/79 , de 21-07, e do DL n.° 434-I/82 , de 29-10. Assim, a reclamação das decisões punitivas aplicadas a militares está prevista no art 112, n.°1, devendo ser dirigida “ao chefe que impôs a pena” no prazo de cinco dias contados da notificação ao reclamante — artigo 113, n.°1 ; em caso de indeferimento da reclamação, cabe recurso hierárquico “para o chefe imediato da autoridade que o puniu”, a interpor no prazo de 5 dias contados da notificação do indeferimento — artigo 114, n.° 1 — cuja decisão será definitiva e, como tal, sujeita a recurso contencioso — artigos 119, n.°2 e 120. Dos termos das disposições combinadas dos artigos 114, n.°1, 119 e 120 do RDM, resulta sem margem para dúvidas, como bem refere o Exm.° Procurador Geral Adjunto no seu douto parecer, que a reclamação prevista no artigo 112, do mesmo diploma, na medida em que é pressuposto do recurso hierárquico que, por sua vez é condição indispensável para a interposição do recurso contencioso da decisão punitiva, é uma reclamação necessária - neste sentido ver acórdãos deste STA de 2-12-99, Proc.° n.° 45243; de 24-10-2001, Proc.° n.°46456, e de 29-06-2006, Proc.° n.° 838/05, e Marcelo Caetano, “Manual..” Vol. II, 9ª edição, pág 1241/1247, e Freitas do Amaral” “Direito Administrativo, Vol. IV, 1988, pág. 44/45”. Ora, tratando-se de uma reclamação necessária, porque interposta de um acto que não cabe recurso contencioso imediato, e nada dispondo o RDM sobre os efeitos da sua apresentação, o que o recorrente não põe em causa, dúvidas não há que, nos termos do artigo 163 , n.°1, do CPA , a mesma tem efeito suspensivo. Não tem, pois, razão o recorrente quando imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento por considerar que a reclamação e o recurso hierárquico, previstos nos artigos 112.° e 114.° do RDM, têm natureza necessária e, consequentemente, efeito suspensivo. A final sempre se dirá que a interpretação sustentada pelo recorrente de que o teor do artigo 44, do RDM, obstaria a que os actos administrativos que aplicassem penas disciplinares a militares fossem susceptíveis de medidas cautelares, designadamente de verem suspensa a respectiva eficácia, é claramente desconforme com a Constituição da República Portuguesa que garante aos cidadãos, com vista a assegurar uma tutela judicial efectiva, e em tempo útil, dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos a “adopção de medidas cautelares adequadas” (artigo 20, n.° 5, e 268, n.°4, da CRP). Por tudo o exposto se conclui que a interpretação da decisão recorrida ao sufragar a interpretação da primeira instância — de que a expressão “sempre que possível” utilizada no artigo 44, do RDM, quer dizer que as penas disciplinares só são imediatamente cumpridas se nada obstar a tal, designadamente se os efeitos do acto punitivo não estiverem suspensos “pela utilização do meio de impugnação administrativa (reclamação ou recurso hierárquico necessário) ou contenciosa (providência cautelar)” - não julgando violado o artigo 44 do RDM, bem como os artigos 112 e 114, do mesmo diploma, conjugados com o artigo 163 , n.°1, do CPA , fez correcta interpretação e aplicação dos citados normativos, não merecendo reparo. IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Custas pelo recorrente. Lisboa, 6 de Março de 2008. — Freitas Carvalho (relator) — Pais Borges — Rui Botelho.