0851/24.0BELLE - Supremo Tribunal Administrativo

I- É de admitir a revista para que este Supremo Tribunal clarifique aspectos da correcta interpretação e aplicação do CCP que têm sido decididos de forma casuística e aparentemente contraditória, a saber: a natureza jurídica do vício de que enferma uma proposta em que o plano de trabalhos não seja apresentado conforme o exigido no caderno de encargos (omissão invalidante ou irregularidade?) Que natureza jurídica tem esse juízo (discricionariedade que assenta na margem de livre conformação do júri do concurso ou um juízo meramente jurídico)? E como se aplica aqui o princípio da concorrência e o dever de convidar a suprir omissões/erros/irregularidades da proposta?

II- É ainda de admitir o recurso para melhor aplicação do direito quando o Tribunal a quo modifica o objecto da acção nos termos do artigo 45.º do CPTA, mas não julga a acção improcedente.

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo

1. B..., LDA, devidamente identificada nos autos, propôs, no TAF de Loulé, contra o MUNICÍPIO DE SILVES, acção de contencioso pré-contratual em que impugnou o acto que a excluiu do procedimento e ainda o acto de adjudicação à contra-interessada identificada nos autos, assim como a celebração do contrato, requerendo ainda a condenação da Entidade Demandada a adjudicar-lhe o contrato a que respeitava o procedimento contratual.

2. Por sentença de 26.02.2025, o TAF de Loulé julgou a acção improcedente.

3. A A. interpôs recurso de apelação para o TCA Sul, que por acórdão de 21.03.2025 concedeu provimento ao recurso, julgou improcedentes os pedidos de anulação do acto de adjudicação e do contrato e reconheceu o direito da Recorrente a ser indemnizada nos termos do artigo 45.º do CPTA, devolvendo o processo do TAF de Loulé para que prosseguisse nesses termos. É desta decisão que vem interposto o recurso de revista pelo Município de Silves.

4. Nas alegações, o Município sustenta que existe uma contradição entre o decidido no aresto a respeito das consequências decorrentes da não apresentação do plano de trabalhos conforme as regras fixadas no caderno de encargos e o decidido em outros arestos a respeito de questão idêntica, mas imputa essa incoerência a decisões do TCA.

Ora, a matéria das consequências jurídicas decorrentes da não apresentação do plano de trabalhos em conformidade com o disposto no caderno de encargos nos concursos em que o conteúdo desse plano não constitua um elemento da proposta tem hoje já inúmera jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, o que deveria ser fundamento para a não admissão do recurso de revista, até por não estarmos perante uma questão fundamental de direito à luz do artigo 150.º do CPTA, atenta a falta de novidade da questão recursiva.

O problema é que, como nas alegações mais adiante se sustenta, a jurisprudência, também deste Supremo Tribunal, é abundante, mas não esclarecedora, porque também ela aparentemente contraditória (vejam-se, a título meramente ilustrativo, os recentes acórdãos de 24.10.2024, proc.01742/23.8BEPRT e de 13.02.2025, proc. 02401/23.7BEPRT), uma vez que repousa em soluções casuísticas sem traçar linhas orientadoras para os operadores económicos e as entidades adjudicantes.

Como se frisa nas alegações: é essencial responder a questões como a natureza jurídica do vício de que enferma uma proposta em que o plano de trabalhos não seja apresentado conforme o exigido no caderno de encargos. Trata-se de uma omissão de um elemento que tem de constar da proposta e que está subtraído à concorrência, ou pode ser qualificado como uma irregularidade? E a questão mais relevante: que tipo de juízo (que natureza jurídica tem esse juízo) está aqui em causa ao qualificar essa omissão? Um juízo de discricionariedade que assenta na margem de livre conformação do júri do concurso e que impede o tribunal, posteriormente, de fazer ponderações sobre a possibilidade ou não de suprir aquelas incorrecções/omissões/irregularidades através de outros elementos que constem da proposta (como mapas quantitativos ou memórias descritivas), ou um juízo meramente jurídico em que o escrutínio pelo tribunal é pleno, ou seja, em que o tribunal pode fazer afirmações como a do aresto recorrido, em que os elementos em falta poderiam/deveriam ter sido retirados dos outros pontos da proposta? E como se aplica aqui o princípio da concorrência e o dever de convidar a suprir omissões/erros/irregularidades da proposta?

A falta de clarificação destes pontos na jurisprudência mais recente deste Supremo Tribunal Administrativo permitem sustentar a admissão da revista.

É certo que, no caso, o decidido a este respeito poderia não ser determinante para o desfecho da acção, pois tendo ficado provado que o contrato em causa já foi executado, haveria sempre que fazer prosseguir a acção nos termos do artigo 45.º do CPTA. De acordo com este artigo, quando à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta – como sucede aqui, uma vez que o contrato, entretanto, já foi cumprido – o tribunal julga improcedente o pedido em causa (tendo em conta que neste momento não pode anular os efeitos do acto de exclusão, do acto de adjudicação, nem o contrato, estando este último já cumprido) e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida.

Seria depois, a respeito da discussão sobre a fixação ou não de uma compensação, que se deveria ponderar, também, a conformidade jurídica do acto de exclusão.

Porém, o TCA não julgou a acção improcedente. Pelo contrário, concedeu provimento ao recurso, concluiu expressamente pela violação do artigo 361.º do CCP ao entender que a proposta apresentada pelo A. não deveria ter sido excluída por os elementos que alegadamente estavam em falta no plano de trabalhos constarem do mapa de quantidades e da memória justificativa do modo de execução da obra. Nesta parte, se o recurso de revista não for admitido, forma-se caso julgado formal sem que a questão que leva à admissão do recurso se tenha por esclarecida.

Por outras palavras, é o erro de direito do acórdão recorrido que, em vez de julgar a acção improcedente e ordenar a conversão para o artigo 45.º do CPTA, julga a acção parcialmente procedente e qualifica – qualificação que previamente tem de ser esclarecida pelo Supremo Tribunal Administrativo em revista – o vício da proposta como irregularidade suprível in casu e ordena a fixação de uma indemnização, com este sentido pré-determinado. Isto é, o recurso tem de ser admitido para que a questão seja esclarecida, não se ignorando que o desfecho pode também ser o de corrigir apenas o erro de julgamento, julgar a acção totalmente improcedente e ordenar a prossecução da acção nos termos do artigo 45.º do CPTA para discutir naquela sede a verosimilhança da legalidade do acto de exclusão, por dela depender o direito ou não a uma indemnização.

Mas mesmo que a revista não consiga cumprir a finalidade primária para que vai admitida, sempre permite sustentar a sua admissão na necessidade de uma melhor aplicação do direito ao caso, pois é o erro manifesto de inversão da metodologia que está subjacente ao artigo 45.º do CPTA que dita, pelo menos, o erro de julgamento do aresto recorrido.

5. Pelo exposto, acordam em admitir a revista.

Custa pelo Recorrido

Lisboa, 10 de Julho de 2025. – Suzana Tavares da Silva (relatora) – Teresa de Sousa – Fonseca da Paz.