58/86 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Martins da Fonseca Acordam no Tribunal Constitucional: A., major de cavalaria n.º …, interpôs recurso contencioso para o Supremo Tribunal Militar (STM), em matéria de promoção e posicionamento na escala de antiguidades, do despacho do Chefe do Estado Maior do Exército, de 21 de Fevereiro de 1984, no Instituto de Altos Estudos Militares, por não se conformar com a contagem de antiguidade e respectiva posição que lhe foram fixadas por aquele despacho, ao promovê-lo ao posto de major. Tendo sido negado provimento ao recurso, por acórdão de 14 de Fevereiro de 1985 daquele Tribunal, deste veio, por sua vez, interpor recurso o Promotor de Justiça, com o fundamento de que o STM, ao considerar-se competente para conhecer do mesmo, aplicou implicitamente normas já julgadas inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional, como sejam os artigos 107.º do Estatuto do Oficial das Forças Armadas (Decreto-Lei n.º 46 672, de 29/11/1965) e 134.º do Estatuto do Oficial do Exército (Decreto-Lei n.º 176/71, de 30 de Abril). O Exmo. Procurador-Geral Adjunto, junto deste Tribunal, alegou, em síntese, que, à luz do novo texto do artigo 218.º da Constituição, é indubitável que os tribunais militares apenas têm competência em matéria criminal e para aplicação de medidas disciplinares, sendo, por isso, inconstitucional a atribuição, por via legal, de jurisdição não criminal, nomeadamente do foro administrativo. Sob apreciação deste Tribunal, estão, pois, segundo o Ministério Público, as normas dos artigos 134.º, 135.º, n.º 1, 136.º, 137.º, 138.º, 139.º, 140.º e 141.º do Decreto-Lei n.º 176/71 e dos artigos 107.º, 108.º, 109.º, 110.º, 111.º e 112.º do Decreto-Lei n.º 46 672, enquanto normas definidoras da competência do STM em matéria de decisões administrativas respeitantes a oficiais, o que constitui uma infracção ao disposto no artigo 218.º, n.º 1, da Constituição. Deve, assim, dar-se provimento ao recurso, uma vez que, não tendo o STM competência para conhecer do mesmo, violando-se o disposto nos artigos 207.º, 218.º e 268.º, n.º 3, da Constituição, também não existem razões para julgar de modo diferente ao do acórdão n.º 61/84, onde tais normas foram já consideradas inconstitucionais. Tudo visto. Com efeito, este Tribunal já se pronunciou várias vezes sobre a questão colocada no recurso, não havendo razões para se alterar a orientação seguida, remetendo-se, pois, para o que já se expôs, designadamente, naquele acórdão n.º 61/84, de 19/6/84, publicado no Diário da República, II Série, de 17/11/84. Certo é que o STM, ao considerar-se no acórdão recorrido “absolutamente competente” para conhecer de recurso, implicitamente aplicou norma daqueles diplomas, atributivas de competência em matéria que se insere no âmbito do contencioso administrativo militar, contrariando, assim, o estabelecido no artigo 218.º da Constituição. Este artigo, no texto primitivo, subordinado à epígrafe “competência dos tribunais militares”, dispunha: “1 – Os tribunais militares têm competência para o julgamento, em matéria criminal, dos crimes essencialmente militares”. “2 – A lei, por motivo relevante, poderá incluir na jurisdição dos tribunais militares crimes dolosos, equiparáveis aos previstos no n.º 1”. Este preceito deu origem a duas correntes interpretativas. Segundo uma dessas correntes, no artigo 218.º estaria concentrada a definição de toda a competência dos tribunais militares e, consequentemente, do STM. Este, à luz da Constituição, só seria competente em matéria criminal; ou para julgamento dos crimes essencialmente militares (considerados no n.º 2 do artigo 1.º do Código de Justiça Militar, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 141/77, de 9 de Abril, como “os factos que violam algum dever militar ou ofendem a segurança e a disciplina das forças armadas, bem como os interesses militares da defesa nacional, e que como tal sejam qualificados pela lei militar”); ou para julgamento dos crimes dolosos equiparáveis por motivo relevante, e por via legal, aos primeiros (que corresponderão, grosso modo, aos factos intencionais que em razão de natureza do lugar ou de outras particulares circunstâncias tomem o carácter de crimes militares). Em resumo, o STM só seria constitucionalmente competente para julgar matéria criminal militar. Esta a interpretação defendida por Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1ª edição, página 406. Segundo outra corrente interpretativa, o artigo 218.º limitava-se a definir parte da competência dos tribunais militares, ou seja, da competência destes no domínio criminal militar, à qual podia acrescer, por força da lei, competência jurisdicional noutros sectores, nomeadamente em matéria de contencioso administrativo. O próprio legislador, aliás, seguiu esta interpretação, sendo disso exemplo o artigo 309.º do Código de Justiça Militar: “Aos tribunais militares compete, além de quaisquer outras funções determinadas na lei, o conhecimento dos crimes essencialmente militares e dos crimes dolosos que, por lei, vierem a ser equiparados àqueles”. O Supremo Tribunal Administrativo (STA) em diversos acórdãos (cfr. acórdão do STA, de 31/5/79, Acórdãos Doutrinais, n.º 215, página 967) perfilhou também esta posição, considerando assim constitucionalmente válidos vários preceitos da lei ordinária pré-constitucional, que atribuíam competência ao STM para conhecer de recurso de anulação de actos administrativos praticados dentro das forças armadas, as quais, segundo o disposto no artigo 35.º, n.º 1, da Lei n.º 29/82, de 11/12, estão inseridas na administração directa do Estado através do Ministério da Defesa Nacional. Também o STM parece ter adoptado uniformemente similar jurisprudência. Sem curar de tomar aqui partido, importa sim acentuar que a Lei Constitucional n.º 1/82, de 30/9, deu nova redacção ao artigo 218.º da Constituição, e com isso o problema foi grandemente clarificado. Este preceito, cuja epígrafe passou a ser “tribunais militares”, dispõe agora: “1 – Compete aos tribunais militares o julgamento dos crimes essencialmente militares”. “2 – A lei, por motivo relevante, poderá incluir na jurisdição dos tribunais militares crimes dolosos, equiparáveis aos previstos no n.º 1.” “3 – A lei pode atribuir aos tribunais militares competência para a aplicação de medidas disciplinares”. Face ao novo texto do preceito em exame, já não é lícito, de modo nenhum, sustentar que aos tribunais militares podem caber hoje outras competências além das que nele são taxativamente demarcadas. É certo que este preceito constitucional, no que se refere à exacta delimitação da soma de poderes atribuídos aos tribunais militares, faz apelo à lei. Apesar disso, essa definição de competência, a nível constitucional, é fechada, o que se prova através de curta análise do preceito. Enquanto o n.º 1 do artigo 218.º especifica em termos directos certo sector, que se pode considerar nuclear, da competência dos tribunais militares, os n.ºs 2 e 3 do mesmo artigo definem, em quadro potencial, mas com igual rigor, duas outras faixas de competência. Invoca-se a lei nos n.ºs 2 e 3, não para alargar a competência dos tribunais militares, estritamente definida no artigo 218.º, mas apenas para passar a acto certos poderes jurisdicionais ali já virtualmente atribuídos. Precisado o alcance que a remissão para a lei no caso comporta, convém esclarecer que a interpretação, que se vem fazendo de que a competência global dos tribunais militares consta, toda ela, do artigo 218.º, se radica em tríplice argumentação: um argumento é de ordem textual, outro arranca do princípio de competência limitada aos tribunais especiais e o terceiro releva do princípio da definição constitucional da competência dos órgãos de soberania. Sucessivamente se exporão as razões próprias de cada um desses argumentos. A corrente interpretativa que considerava que o artigo 218.º, na sua redacção primitiva, tivera unicamente o propósito de definir a competência de âmbito penal dos tribunais militares assentava no entendimento de que a referência, feita logo no primeiro inciso do preceito, à competência “em matéria criminal”, significava que aquele dispositivo apenas se ocupava daquilo que em matéria criminal cabia aos tribunais militares conhecer, sendo livre a lei ordinária de lhes atribuir novas competências. Após a revisão constitucional, o artigo 219.º deixou de conter a expressão restritiva “em matéria criminal”, pelo que a sua presente textualidade aponta para uma definição abrangente de toda a sua competência. Isto é, aliás, confirmado pelo que se passou na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, onde, na sequência do projecto do Partido Comunista Português, se assentou em que a eliminação, no primitivo artigo 218.º, da expressão “em matéria criminal” visava tornar claro que a competência dos tribunais militares era toda ela definida naquele preceito [Diário da Assembleia da República, II legislatura, 1ª sessão legislativa, II série, n.º 69, página 2 687; e Diários da Assembleia da República, II legislatura, 2ª sessão legislativa, II série, suplemento ao n.º 44, página 904 (42), 904 (45) e 904 (46), suplemento ao n.º 90, página 1 676 (2) e 2.º suplemento ao n.º 114, página 2 076 (25)]. Passando ao segundo argumento, importa começar por assinalar que, no sistema constitucional, aos tribunais judiciais cabe uma competência remanescente: são competentes apenas nas áreas não atribuídas à jurisdição de tribunais especiais. Nesta linha, dispõe, aliás, o artigo 14.º da Lei n.º 82/77, de 6/12: “As causas que não sejam atribuídas a diferente jurisdição são da competência dos tribunais judiciais”. Na medida em que a competência dos tribunais judiciais é definida pela negativa, é de todo indispensável que a competência dos tribunais especiais, essa sim determinada pela positiva, o seja com a maior precisão. Parece pois lógico que a CR, sempre que tenha querido ocupar-se da caracterização componencial da competência dos tribunais especiais, haja sido cristalinamente explícita. Nesta perspectiva, o artigo 218.º tem de ser encarado como preceito de valência omnicompreensiva. Finalizando pela análise do terceiro argumento, é de principiar por referir que, segundo o artigo 113.º, n.º 2, da CR, a competência dos órgãos de soberania, entre os quais se incluem os tribunais, é a definida na Constituição. Assim é a que a CR, ou exprime directamente a soma de poderes que cabe a cada órgão de soberania, ou delega complementarmente tal tarefa na lei ordinária, que não pode, todavia, dilatar, para além do permitido na CR, a competência de cada um desses órgãos (neste sentido, o voto do Vogal Luís Nunes de Almeida, no Parecer n.º 6/79 da Comissão Constitucional, edição oficial, volume 8.º, página 205; e Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra citada, página 264). Considerando, pois, o princípio constante do n.º 2 do artigo 113.º da CR, segundo o qual a competência dos órgãos de soberania é directamente delineada na CR, ou indirectamente, mas só nos casos em que a própria CR o permite, através da lei, conclui-se que a interpretação do actual artigo 218.º, onde não há remissão para o direito infra-constitucional, não pode divergir daquele que, por outras razões, até agora se lhe vem dando: aí reconhecem-se aos tribunais militares unicamente poderes nos domínios criminal e disciplinar. Esta interpretação de que o artigo 218.º da CR, na sua presente redacção, não reconhece aos tribunais militares competência para julgamento de questões de contencioso administrativo militar é hoje hegemónica e tem sido uniformemente seguida pelo Tribunal Constitucional (além do acórdão n.º 61/84, vide ainda os acórdãos n.ºs 123/84, 124/84, 49/85, 105/85 e 106/85, publicados nos Diários da República, II série, n.ºs 54, 55, 85, 179 e 180, de 6/3/85, 7/3/85, 12/4/85, 6/8/85 e 7/8/85, respectivamente. Assente, pois, que o presente artigo 218.º da Constituição não reconhece ao STM, na esfera do contencioso administrativo, competência para conhecer de recursos interpostos por oficiais que se considerem prejudicados em matéria de promoção, é óbvio, que são materialmente inconstitucionais as normas dos artigos 107.º, 108.º, 110.º, 111.º e 112.º do Decreto-Lei n.º 46 672 e 134.º, 136.º, 137.º, n.º 1, 138.º, 140.º e 141.º do Decreto-Lei n.º 176/71. Será de referir que o artigo 109.º do Decreto-Lei n.º 46 672 tem correspondência ao que estipulava o artigo 135.º do Decreto-Lei n.º 176/71 (revogado pela Portaria n.º 891/81, de 7 de Outubro), indicando alguns actos que são insusceptíveis de recurso e que não abrangem a matéria destes autos. Um último problema há a considerar ainda. O Exmo. Procurador-Geral Adjunto, nas suas alegações, sustenta que aquelas normas infringem também a garantia de recurso contencioso do primitivo artigo 269.º, n.º 2, da CR (hoje, artigo 268.º, n.º 3), e a propósito escreve: “ (…) o STM pode, segundo os casos, agir como organismo administrativo e como organismo jurisdicional, estando investido naquela primeira veste quando é chamado a “julgar” os recursos para ele interpostos de decisões administrativas ‘em matéria de promoção’ ou de ‘mudança de situação’ de oficiais, entre outras. Está, então, de um ponto de vista material ou substancial, a realizar uma tarefa administrativa sob controle de uma outra instância administrativa (o Governo); não está a realizar uma tarefa jurisdicional…” Embora as alegações não desenvolvam muito este ponto, crê-se que tal posição se radica na articulação do artigo 110.º do Decreto-Lei n.º 46672 com o artigo 140.º do Decreto-Lei n.º 176/71, considerados estes preceitos na sua primitiva textualidade, que de seguida se reproduzem, na versão original: Artigo 110.º: “As decisões ou acórdãos do Supremo Tribunal Militar proferidas no exercício da competência que lhe é atribuída nesta matéria pelo artigo 107.º, carecem de homologação do titular do departamento a que pertence o recorrente. § único. Quando as decisões sejam favoráveis aos recorrentes, mas não tenham homologação, poderão os mesmo apelar, em última instância, para o Conselho de Ministros, dentro do prazo de quinze dias, a partir da data em que os interessados tomarem conhecimento da não homologação.” Artigo 140.º: “1 – As decisões do Supremo Tribunal Militar, proferidas no exercício da competência que lhe é atribuída pelo artigo 134.º, carecem de homologação do Ministério do Exército, sendo sempre os respectivos acórdãos objecto de publicação em Ordem do Exército. 2 – A recusa de homologação será sempre fundamentada e publicada, juntamente como acórdão do Supremo Tribunal Militar, em Ordem do Exército. 3 – Quando as decisões sejam favoráveis aos recorrentes, mas não tenham homologação, poderão os mesmos apelar, em última instância, para o Conselho Superior de Defesa Nacional, dentro do prazo de quinze dias, a partir da data em que tomarem conhecimento da não homologação”. Estes preceitos, que efectivamente converteriam a actividade jurisdicional do STM, definida nos artigos 107.º do Decreto-Lei n.º 46 672 e 134.º do Decreto-Lei n.º 176/71, em mera actividade administrativa, foram alterados, como já anteriormente houve ocasião de se referir, o primeiro, o artigo 110.º do Decreto-Lei n.º 46 672, pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 5-A/81, e o segundo, o artigo 140.º do Decreto-Lei n.º 176/71, pelo n.º 1 da Portaria n.º 891/81. Face a essas novas redacções, atrás transcritas, já não é possível sustentar-se que a actividade formalmente jurisdicional do STM, nos limites da faixa de competência em questão, corresponde, ao cabo e ao resto, à realização substancial de “uma tarefa administrativa (o Governo)”. Na verdade, e como resultado de tais alterações, deixou de ser consentida a interferência, com valor final, sobre certas decisões do STM, de uma instância administrativa. Por conseguinte – e esquecido, por momentos, o problema da dimensão constitucional da competência dos tribunais militares anteriormente resolvido – não se pode hoje sustentar que o STM, ao ocupar-se das matérias referidas nos artigos 107.º do Decreto-Lei n.º 46 672 e 134.º do Decreto-Lei n.º 176/71, não esteja a exercer verdadeira e própria actividade jurisdicional como tribunal especial constitucionalmente reconhecido [artigo 212.º, n.º 1, alínea d) da CR]. Tendo o STM deixado de ser um braço de administração, é evidente que as normas consideradas, tal como hoje estão redigidas, não violam o artigo 269.º, n.º 2, do texto primitivo da CR (correspondente ao actual artigo 268.º, n.º 3): ao oficial do exército, lesado na sua situação por actos administrativos da organização militar, seria sempre assegurado o direito de recorrer para o tribunal realmente independente e exercendo uma actividade materialmente jurisdicional, isto caso o STM não fosse incompetente para o efeito, como já se mostrou. Nestes termos, julgando inconstitucionais violação do disposto no artigo 218 da Constituição nas normas dos artigos 134, 136, 137, n.º 1, 138, 140 e 141 do Decreto-Lei n.º 176/71 e dos artigos 107, 108, 110, 111 e 112 do Decreto-Lei n.º 46 672 de 29 de Novembro de 1965, concede-se provimento ao recurso e determina-se a reforma do acórdão recorrido de harmonia com o julgamento da presente questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 5 de Março de 1986. Martins da Fonseca Raul Mateus António Correia Mesquita Vital Moreira Antero Alves Monteiro Diniz Armando Manuel Marques Guedes