0252/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A não observância, por parte do docente, do prazo para apresentação do Relatório a que alude o art.º 5 do D. Reg. n.º 11/98, de 15.5 - anteriormente D. Reg. n.º 14/92, de 4.7 - não determina a não contagem de tempo de serviço correspondente ao atraso para efeitos de progressão nos escalões.

II- De acordo com o disposto no n.º 6 do art.º 20 do D 312/99, de 10.8 "As reduções da duração dos módulos de tempo de serviço a que se referem os números anteriores determinam o reposicionamento na carreira dos docentes que se encontrem em escalões posteriores, sem prejuízo do disposto no art.º 10".

III- Com este preceito o legislador pretendeu tratar os professores que já se encontravam na carreira docente da mesma forma como iria passar a tratar os professores que nela entrassem a partir daí.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A…, com melhor identificação nos autos, vem recorrer do acórdão do TCA Sul, de 2.10.08, que julgou improcedente o recurso contencioso que interpôs do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA, de 2.9.03, que negara provimento ao recurso hierárquico que interpusera do acto de processamento do seu vencimento pelo 7.º escalão da carreira docente, ao invés de ser processado pelo 8.º escalão, a partir de 1 de Julho de 2002.

Para tanto alegou, concluindo:

1ª A recorrente interpôs recurso contencioso do acto expresso de indeferimento proferido, em 12-11-03 pelo Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa de acordo com o qual o vencimento da recorrente não deve ser processado pelo 8° escalão da carreira docente, desde Julho de 2002.

2ª Entende a recorrente que tal acto enferma do vício de violação de lei porquanto contraria o disposto nos artigos 8°, n° 2, 9° e 10º, n°s 1 e 2 do D.L. n° 312/99, de 10 de Agosto, no art° 47°, n° 1 do E.C.D. aprovado pelo D.L. n° 139-A/90, de 28 de Abril com a redacção que lhe foi dada pelo D.L. n° 1/98, de 2 de Janeiro.

3ª O acórdão proferido, em 2/10/08, o T.C.A. Sul viria a negar provimento ao referido recurso não procedendo à anulação da decisão recorrida.

4ª A recorrente entende, e salvo o devido respeito, que tal acórdão não faz a correcta interpretação e aplicação da lei.

5ª O douto acórdão recorrido vem suscitar questões que nunca foram postas em causa pelo recorrido fazendo uma interpretação da lei, relativamente à progressão na carreira da recorrente, que não tem a ver com o atraso da mesma na apresentação da sua avaliação de desempenho para aceder ao 7° escalão.

6ª Mas mesmo a interpretação que faz não tem correspondência no quadro normativo relativo a tal progressão já que atende às alterações ocorridas na duração dos módulos de tempo de serviço dos escalões da carreira, com a entrada em vigor do D.L. n° 312/99, de 10 de Agosto (artigo 9°) e a respectiva aplicação faseada (artigo 20º, nºs 3 e 6).

7ª A questão fundamental nos autos, por ser sobre ela que o acto impugnado se pronuncia desfavoravelmente à pretensão da recorrente, é pois a de saber se o atraso na apresentação da avaliação de desempenho para progredir a um escalão da carreira (neste caso o 7°) é ou não contável para a progressão nos escalões seguintes.

8ª Embora o acórdão do Tribunal “a quo” sufrague a posição do recorrido, esta não tem qualquer sustentação legal.

9ª Com efeito, em Dezembro de 2001, a recorrente apresentou o relatório de reflexão crítica respeitante ao serviço prestado em funções docentes entre 1997/98 e 2000/01 acompanhado da certificação da conclusão dos módulos de formação correspondentes ao mesmo período.

10ª O facto de não ter apresentado mais cedo o mencionado relatório de reflexão crítica não tem como consequência, a não contagem do tempo de serviço correspondente ao “atraso” na respectiva apresentação.

11ª E isto, porque tal entendimento não decorre da lei como seja o disposto no artigo 10° do D.L. n° 312/99, de 10 de Agosto (anterior artigo 9° do D.L. n° 409/89, de 18 de Novembro) e o disposto no artigo 7°, n° 1 do Dec. Reg. n° 11/98, de 15 de Maio (correspondente ao artigo 5° do Dec. Reg. n° 14/92, de 4 de Julho) e não se adequa ao conteúdo das normas constantes do Estatuto da Carreira Docente aprovado pelo D.L. n° 139-A/90, de 28 de Abril com a redacção que lhe foi dada pelo D.L. n° 1/98, de 2 de Janeiro sobre avaliação ordinária de desempenho com relevo para o seu artigo 48°, n° 1.

12ª Efectivamente, a interpretação efectuada do disposto nos artigos 9° e 10º dos Decretos-Lei n°s 409/89, de 18 de Novembro e 312/99, de 10 de Agosto é completamente limitadora dos direitos do pessoal docente

13ª Para além disso, contraria toda a filosofia subjacente ao regime jurídico da carreira docente que valoriza o tempo de serviço prestado em funções docentes relevando-o e aproveitando-o integralmente para efeitos de progressão na carreira (cfr. a título de exemplo a Portaria n° 584/99, de 2 de Agosto e art° 37° do E.C.D.)

14ª Também do próprio regime jurídico da avaliação de desempenho previsto nos artigos 39° e seguintes do E.C.D. decorre (art° 48°, n° 1) que só a atribuição da menção qualitativa de “Não Satisfaz” é que determina que não seja considerado o período a que respeita, para efeitos de carreira.

15ª Na verdade, a recorrente preenchia os requisitos para progressão na carreira docente previstos no art° 10° do D.L. n° 312/99, de 10 de Agosto: tempo de serviço efectivamente prestado em funções docentes (17 anos, em 03-06-01), avaliação de desempenho com menção qualitativa de “Satisfaz” correspondente ao período não avaliado (de 1997/98 a 2000/01).

16ª Do disposto nos artigos 7°, n° 1 do Decreto Regulamentar n° 11/98, apenas resulta que o docente que não apresentar o relatório de reflexão crítica até um determinado momento fica impossibilitado de progredir naquela data ao escalão seguinte, não decorrendo, do seu conteúdo, qualquer referência à não contagem de tempo de serviço.

17ª O acto recorrido também viola o princípio “non bis in idem” previsto no artigo 29°, n° 5 da Constituição, uma vez que sua fundamentação resulta uma dupla penalização pelos mesmos factos à recorrente: penalização a nível remuneratório e penalização ao nível da contagem do tempo de serviço.

18ª Finalmente, o acto recorrido contraria o disposto na Portaria n° 584/99, de 2 de Agosto uma vez que esta se limita a estabelecer a contagem integral do tempo de serviço prestado em funções docentes ou equiparado não expressando o seu legislador qualquer intenção de não abranger nessa contagem qualquer parcela do tempo de serviço prestado por docentes que, por qualquer motivo, tenham apresentado mais tarde a respectiva avaliação.

19ª Por tudo isto, recorrente tem, consequentemente, tempo de serviço para, em 1-7-02, progredir ao 8° escalão da carreira docente devendo por isso, ser remunerada de acordo com o respectivo índice remuneratório.

20ª O douto acórdão recorrido padece de ilegalidade, pelo que deve ser revogado.

Não houve contra-alegações.

O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:

"1. A ora recorrente A…, com os sinais dos autos, interpôs recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa datado de 2.9.03 que lhe indeferiu o recurso hierárquico necessário interposto em 3.9.02 do acto de processamento do seu vencimento relativo ao mês de Julho de 2002. Em sua opinião, a partir desta data deveria ter-lhe sido processado o vencimento correspondente ao 8° escalão, pois a este escalão deveria ter ascendido nessa data, uma vez que tendo iniciado funções docentes no ano lectivo de 1982/83, de acordo com as regras estabelecidas nos arts. 8°, n° 2, 9° e 10°, do DL n° 312 /99 de 10/8, completou 17 anos de serviço em 3.6.01. Assim, atendendo ao tempo de serviço que possuía deveria ter progredido ao 7° escalão em Julho de 2000. Mas, como apresentou a avaliação de desempenho apenas em Dezembro de 2001 só progrediu a este escalão em Janeiro de 2002 uma vez que não lhe terá sido contado o tempo de serviço até esta apresentação. Contudo, como a avaliação foi positiva (satisfaz) deveria ter-lhe sido considerado todo o período de tempo não havendo qualquer desconto a fazer para efeitos de progressão de carreira, nos termos do art. 48° do DL n° 139-A/90 de 28 de Abril, na redacção do DL n° 1/98 de 2 de Janeiro (ECD).

2. Por Ac. de 2.10.08 (53/8) o TAC Sul negou provimento ao recurso e inconformada com tal decisão a impugnante veio interpor recurso jurisdicional para este S.T.A. concluindo que o acto enferma do vício de violação de lei porquanto contraria o disposto nos arts. 8°, n° 2, 9° e 10° n°s. 1 e 2 do DL n° 312/99 de 10 de Agosto, no art. 47°, n° 1 do E.C.D. aprovado pelo DL n° 139-A/90 de 28 de Abril com a redacção que lhe foi dada pelo DL n° 1/98 de 2 de Janeiro. Sendo que o Ac. do TCA não fez uma correcta interpretação da lei e é, por isso, ilegal e deve ser revogado.

3. Não tem, porém, qualquer razão a ora recorrente. O DL n° 312/99 de 10 de Agosto dispõe no seu art. 9° quanto à duração dos escalões que "os módulos de tempo de serviço dos escalões da carreira docente têm a seguinte duração:

6° escalão - 3 anos

7º escalão - 3 anos

8° escalão - 3 anos

4. E como bem se decidiu já neste STA, Ac. de 29.10.08, rec. 0452/08 da 2ª Subsecção do C . Administrativo - "A progressão nos escalões da carreira docente

faz- se atendendo fundamentalmente ao estabelecido nos arts. 9° e 10º do DL n° 312/99 de 10 de Agosto. Para poder progredir ao 7° escalão, o docente tem de concluir o módulo de tempo de serviço docente efectivo estabelecido no art. 9° do DL 312/99, para o escalão anterior."

5. No caso aqui em análise, mesmo dando de barato que a recorrente tinha o direito de progredir ao 7° escalão em Julho de 2000 não se vê como a mesma poderia ter ascendido ao 8° escalão em Julho de 2002 quando o módulo de tempo necessário para o efeito é de três anos nos termos do art. 9° do DL n° 312/99 de 10 de Agosto e acima citado.

6. Como assim, somos de parecer que deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se a decisão recorrida."

Sem vistos, mas com distribuição prévia do projecto de acórdão, cumpre decidir.

II Factos

O acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade:

i. A recorrente é licenciada em Sociologia, sendo à data da instauração do presente recurso contencioso, professora do quadro de nomeação definitiva da Escola Secundária da ... [cfr. registo biográfico constante do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

ii. A recorrente progrediu ao 6º escalão em 1-6-97 [idem].

iii. A recorrente progrediu ao 7° escalão em Janeiro de 2002, em causa, por despacho datado de 19-1-2004 [cfr. fls. 17 dos autos, cujo teor se dá em virtude de, por motivos de saúde, só ter apresentado a avaliação de desempenho/documento de reflexão crítica [DRC] em Dezembro de 2001, embora em 3-6-2001 já contasse 17 anos de serviço docente [Ibidem].

iv. Por requerimento de 3-9-2002 a recorrente interpôs para o Secretário de Estado da Administração Educativa recurso hierárquico do acto de processamento do seu vencimento pelo 7° escalão [cfr. doc. constante do processo instrutor apenso, não numerado, e de fls. que aqui se dá por integralmente reproduzido].

v. A entidade recorrida negou provimento ao recurso hierárquico em causa, por despacho datado de 19.1.2004 [cfr. fls. 17 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].

vi. Para assim decidir, a entidade recorrida foi colher a fundamentação à Informação n° 245/03-DSAJC, com o seguinte teor:

“ASSUNTO: RECURSO HIERÁRQUICO INTERPOSTO PELA PROFESSORA A

1. A professora referenciada em epígrafe a exercer funções na Escola Secundária de ..., recorreu em 3-9-02 para Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Educativa impugnando o processamento dos seus vencimentos pelo 7° escalão, julgando-se com direito ao 8° escalão desde 1-7-2002

2. Atendendo ao tempo de serviço que possuía, assistia-lhe o direito a progredir ao 7° escalão em Julho de 2000, porém por motivos de saúde apenas apresentou a avaliação de desempenho para esse efeito em Dezembro de 2001, tendo progredido ao dito escalão em Janeiro da 2002.

3. A recorrente entende, que tendo completado 17 anos de serviço em 3-6-01, tinha direito a progredir ao 8° escalão da carreira docente em Julho de 2002.

4 Carece de razão. De facto o artigo 10° do DL n° 312/99, de 10/8, diz no seu n° 1 que a progressão nos escalões da carreira docente, faz-se não só pela avaliação do desempenho e da frequência com aprovação dos módulos de formação mas também pelo decurso do tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes e, o módulo de tempo de serviço previsto no artigo 9° para o 7° escalão é de 3 anos.

5. A aplicação dos critérios gerais de progressão apenas tem lugar nos termos do n° 4 do artigo 8° do mesmo DL, aquando do ingresso na carreira dos docente com qualificação profissional para a docência, e tempo de serviço anterior, e, a situação da recorrente não vem prevista na lei em termos semelhantes.

Isto é, fora destes casos, os docentes têm de cumprir um a um os módulos de tempo de serviço previstos ao artigo 8° com avaliação de desempenho e frequência com aproveitamento dos módulos de formação, não podendo progredir sem cumprir integralmente o módulo de tempo do escalão anterior. De resto, em todas as carreiras da Administração, uma situação de doença prolongada incapacitante, acaba sempre por ter reflexos negativos na antiguidade e progressão na carreira.

6. Julgo que deverá ser negado provimento ao presente recurso hierárquico.” [cfr. fls. 17118 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].”

III Direito

1. Como se vê no instrutor a recorrente, em 3.9.02, invocando o disposto nos art.ºs 8 e 10 do DL 312/99, de 10.8, já em plena vigência, solicitou a sua passagem ao 8.º escalão da carreira docente a partir de Julho de 2002, argumentando que tendo direito a ingressar no 7.º escalão a partir de 1.7.01, por ter completado 17 anos de serviço em 3.6.01, o atraso na "apresentação da avaliação de desempenho" (o chamado Relatório crítico) era irrelevante, para efeitos de progressão nos escalões, reflectindo-se tão só e apenas na vertente remuneratória. No parecer que fundamentou o acto impugnado a autoridade recorrida, ao invés de esclarecer a requerente - como deveria caber a uma Administração aberta que pretenda, efectivamente, informar os cidadãos - indicando, no caso, com clareza, os efeitos na sua carreira das alterações introduzidas pelo DL 312/99 - que trata da progressão dos docentes na respectiva carreira - referindo, nomeadamente, a data concreta da sua passagem ao 8.º escalão, optou por uma fórmula fechada, tabelar, que se vê no ponto vi. dos factos provados: ... "4. Carece de razão. De facto o artigo 10° do DL n° 312/99, de 10/8, diz no seu n° 1 que a progressão nos escalões da carreira docente, faz-se não só pela avaliação do desempenho e da frequência com aprovação dos módulos de formação mas também pelo decurso do tempo de serviço efectivo prestado em funções docentes e, o módulo de tempo de serviço previsto no artigo 9° para o 7° escalão é de 3 anos. 5. A aplicação dos critérios gerais de progressão apenas tem lugar nos termos do n° 4 do artigo 8° do mesmo DL, aquando do ingresso na carreira dos docente com qualificação profissional para a docência, e tempo de serviço anterior, e, a situação da recorrente não vem prevista na lei em termos semelhantes. Isto é, fora destes casos, os docentes têm de cumprir um a um os módulos de tempo de serviço previstos ao artigo 8° com avaliação de desempenho e frequência com aproveitamento dos módulos de formação, não podendo progredir sem cumprir integralmente o módulo de tempo do escalão anterior. De resto, em todas as carreiras da Administração, uma situação de doença prolongada incapacitante, acaba sempre por ter reflexos negativos na antiguidade e progressão na carreira". Ora, se o próprio requerimento da recorrente já era pouco explícito, designadamente na vertente que se relacionava com a estadia de apenas um ano no 7.º escalão para a passagem ao 8.º (acabam por ser só 6 meses por força do atraso na apresentação da avaliação por parte da recorrente), quando o próprio art.º 9 do DL 312/99, por ela invocado, refere que esse período é de 3 anos, os fundamentos invocados na referida informação em nada contribuíram para o seu cabal esclarecimento. O acórdão recorrido, corroborando o decidido, julgou a sua pretensão improcedente.

Vejamos cada um dos pontos per se.

2. A primeira questão a decidir no presente recurso consiste, assim, em saber se a não observância por parte de um docente do prazo para apresentação do Relatório critico da actividade desenvolvida, a que alude o art.º 5 do D. Reg. n.º 11/98, de 15.5 - anteriormente o D. Reg. n.º 14/92, de 4.7 - implica a não contagem do tempo de serviço correspondente ao respectivo atraso. Sobre esta mesma questão este Tribunal pronunciou-se já, repetidamente, sempre no mesmo sentido, no da irrelevância do atraso para efeitos de progressão ao escalão seguinte - Acórdãos de 30.11.04 no recurso 731/04, de 17.11.05 no recurso 790/05 e de 9.2.06 no recurso 970/05. Por corresponder à nossa posição transcrevem-se os segmentos mais relevantes extraídos do acórdão de 17.11.05, na citação que faz do anterior: "O ponto é saber se a inobservância do prazo determina a inconsideração do período do atraso para efeitos de progressão nos escalões. A autoridade recorrida entendeu que sim.(. ..) E, entendemos, divergindo do decidido em juízo considerado juridicamente válido pelo acórdão recorrido, que a autoridade não tinha fundamento legal para extrair da inobservância do prazo procedimental o concreto efeito substantivo que dele retirou. Precisando, não se descortina base legal para a sua decisão de não considerar na contagem do tempo de serviço prestado em funções docentes o período equivalente ao atraso na apresentação do relatório crítico da actividade. A lei não comina, expressamente, o retardamento com essa consequência. Acerca dos efeitos do incumprimento do prazo, no Decreto Regulamentar n° 14/92, que o fixa, há silencio. No texto normativo primário, de habilitação - Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo DL n° 139-90, de 28.4, constata-se que o tempo da inobservância daquele prazo não faz parte do elenco dos períodos a não considerar na contagem do tempo de serviço efectivo para efeitos de progressão e promoção na carreira. Não é, seguramente, uma das situações de ausência previstas no art. 37°. E não há norma, conexionada com a avaliação do desempenho que determine aquela inconsideração. Neste domínio, como vimos, apenas a atribuição da menção qualitativa de "Não Satisfaz" determina que não seja considerado o período a que respeita, para efeitos de progressão e promoção na carreira" (art. 46°, n° 1). A lei, prescreveu, expressamente, o efeito, gravoso, de inconsideração do tempo de serviço para as situações de afastamento do exercício da função docente e para os casos de desempenho com qualidade insatisfatória. Não é difícil entrever nesta disciplina de progressão na carreira o intuito de estimular os profissionais a manterem-se no exercício da docência e de privilegiar o ensino de qualidade. E não se descortina subsídio interpretativo no sentido que, no espírito do legislador, o mero retardamento na apresentação do relatório crítico seja equiparável aos casos de ausência da docência ou de prática com qualidade não satisfatória, de tal sorte que o aplicador deva, no silêncio da lei, reconhecer, no desrespeito desta norma de natureza instrumental, a existência de uma razão de semelhança a impor, por analogia, idêntica medida (...)".

Só por esta razão, o acórdão recorrido já teria de ser revogado por, de acordo com o acto impugnado, ter conferido relevância, na sua progressão, ao atraso na apresentação do relatório de avaliação que a recorrente estava obrigada a entregar.

3. Mas, estamos agora no segundo ponto, importa avaliar se, desconsiderado o referido atraso, a recorrente tinha direito a aceder ao 8.º escalão a partir de Julho de 2002, por ter completado 18 de serviço na docência em 3.6.02. Vejamos os factos. A recorrente progrediu ao 6º escalão em 1-6-97 (ii.) e em 3.6.01 contava 17 anos de serviço docente, podendo ter acedido ao 7.º escalão no dia 1 do mês seguinte (art.º 10, n.º 2, do DL 312/99) se não fora o atraso na apresentação do documento de avaliação (iii.), atraso esse, que, de acordo com o ponto anterior, se considerou irrelevante para o efeito de passagem ao escalão seguinte, o 8.º. Portanto, o termo inicial do período de estadia no escalão 7.º para efeitos de passagem ao escalão 8º conta-se a partir de 1.7.01. Importa, no entanto, referir que o tempo de estadia nos escalões, inicialmente previsto no art.º 8 do DL 409/89, de 18.11, foi alterado - reduzido - de acordo com a norma que o substituiu, o art.º 9 do DL 312/99, de 10.8. Todavia, o legislador previu uma aplicação faseada do preceito em duas vertentes: primeiro (n.º 1) dizendo que só começaria a vigorar a partir de 1.10.01, depois (n.ºs 2 a 5) reduzindo faseadamente a duração dos módulos de tempo respeitantes a alguns escalões. Finalmente, preceituando, no n.º 6, que "As reduções da duração dos módulos de tempo de serviço a que se referem os números anteriores determinam o reposicionamento na carreira dos docentes que se encontrem em escalões posteriores, sem prejuízo do disposto no art.º 10". Esta norma, fundamental na economia do diploma, revela-nos que o legislador pretendeu tratar os professores que já se encontravam na carreira docente da mesma forma como iria passar a tratar os professores que nela entrassem a partir daí. Assim, por exemplo, se o professor que entrou no 1.º escalão, pelo regime anterior, necessitava de 11 anos para aceder ao 4.º, quando pelo novo regime só necessita de 9, se estiver no início do 4.º escalão quando sai a lei nova, só precisará de cumprir mais 2 para passar ao 5.º escalão e não os 4 previstos no novo regime, justamente, por força do referido no n.º 6 do art.º 20 que manda proceder ao seu reposicionamento como se todo o seu tempo de serviço tivesse sido prestado já no regime jurídico da lei nova. Evidentemente, isso é assim, o preceito também o diz, se forem respeitadas as regras previstas no art.º 10: tempo de serviço global prestado na carreira docente - e não necessariamente nos diversos escalões - avaliação de desempenho e frequência de módulos de formação com aproveitamento.

No caso em apreço, a recorrente não alegou os factos que, por um lado, permitissem perceber a sua progressão na carreira para o efeito de se saber, com precisão, quais as reduções no tempo de estadia nos diversos escalões de que podia beneficiar - anteriores ao 7.º escalão há redução no 1.º, 3.º e 6.º, sendo certo que, aparentemente, poderá aproveitar-se da redução referente aos 3.º e 6.º escalões - e por outro, a matéria respeitante aos outros dois elementos a ponderar na passagem de escalão, a avaliação e a formação. A resposta da autoridade recorrida no recurso contencioso nada esclarece, sendo uma simples reprodução da informação que suportou o acto de indeferimento. Face ao exposto, apesar dos princípios enunciados, não vemos nos autos elementos bastantes que nos permitam afirmar qual o preciso momento da passagem da recorrente do 7.º para o 8.º escalão.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao presente recurso, em revogar o acórdão recorrido e em julgar procedente o recurso contencioso, assim anulando o acto impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 23 de Abril de 2009. – Rui Botelho (relator) – Pais Borges – Freitas Carvalho.