0612/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto que, na sequência de uma anulação contenciosa de despacho que excluiu um candidato de um concurso público, readmite o candidato excluído executa-a plenamente.

II- O acto que, após a sua posterior desistência do concurso, faz o procedimento administrativo retomar o seu percurso anterior não é nulo já que não viola o caso julgado constituído (art. 133º, n.º 2, alínea h) do CPA) nem é consequente do acto anulado e, mesmo que fosse, não seria nulo por haver contra-interessado com interesse legítimo na manutenção do acto consequente (alínea i)), o vencedor do concurso.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A………, S.A., vem recorrer do acórdão do TCA Sul, de 20.10.11, que negou provimento ao recurso contencioso por si interposto do despacho n°113/2001, de 14.12.01, do Secretário Regional do Equipamento Social e Transportes do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira, proferido no âmbito do concurso público para a “Atribuição de uma licença para o exercício da actividade de inspecções periódicas obrigatórias a veículos automóveis na Região Autónoma da Madeira.”

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

4.1. A Requerente “A………, S.A.,” tem inteira legitimidade para pugnar pela execução do acórdão que anulou o concurso desde a fase da admissão de candidaturas.

4.2. O acórdão recorrido reconheceu tal legitimidade à Recorrente A………, S.A., por ter um interesse manifesto na execução do acórdão anulatório.

4.3. Só que o Tribunal recorrido incorre em erro de julgamento, porquanto na apreciação que posteriormente faz, vem declarar que só o B……… tinha interesse na anulação do acórdão, denegando tal direito aos demais concorrentes, nomeadamente à Recorrente A………, S.A.

4.4. De harmonia com a doutrina defendida pela jurisprudência dos nossos Tribunais Administrativos e do disposto no art.° 133.°, n.° 2, alíneas h) e i), do C.P.A. declarado por acórdão transitado em julgado a anulação dum concurso a partir de certa fase, os actos que se pratiquem posteriormente são nulos e de nenhum efeito, desde que sejam actos consequentes do acto que foi anulado pelo Tribunal.

4.5. O despacho 113/2011, que revogou despacho anterior que tinha ordenado a execução do acórdão por o B……… ter desistido do concurso, é acto posterior e consequente do acto anulado, sendo por isto um acto nulo e de nenhum efeito, de harmonia com o disposto naqueles preceitos legais.

4.6. E isto porque, independentemente da posterior desistência do concurso pelo B………, tal concurso não se convalida após a sua anulação, mantendo-se nulo e de nenhum efeito, enquanto não for executado o acórdão, pois a mera desistência daquele candidato, não revoga a deliberação constante dum acórdão transitado em julgado.

4.7. A aceder-se à tese sufragada no acórdão recorrido, então criar-se-ia grave precedente de ordem jurídica e jurisdicional, que era manter a ordem jurídica violada, como se nada tivesse ocorrido, só porque um dos interessados particulares, veio manifestar, mais tarde e por negociação com o candidato a quem foi concedido a licença, o seu desinteresse do concurso.

4.8. Tal manifestação e negociação particulares não podem interferir com um interesse público patenteado numa deliberação judicial transitada em julgado, que abrange a necessidade de reconstituição da ordem jurídica violada e o interesse dos demais candidatos ao concurso.

4.9. Ao contrário do sustentado no acórdão recorrido, com a execução do acórdão anulatório e a reconstituição de ordem jurídica violada, podem os demais candidatos ao concurso oferecer as suas candidaturas com elementos novos e relevantes susceptíveis de alterar a classificação e ordenação dos candidatos ainda oponentes ao concurso.

4.10. Constata-se assim que o Tribunal “a quo”, no acórdão recorrido, incorreu manifestamente em erro de julgamento e em errada interpretação e aplicação da lei aos factos, nomeadamente do art.° l33.°, n.° 2, alíneas h) e i) do Código do Procedimento Administrativo. Termos em que

Deve ser dado provimento ao presente recurso jurisdicional e, como consequência, revogar-se o acórdão sob recurso, com o que se fará Justiça.”

A autoridade recorrida contra-alegou, concluindo a sua peça pedindo se julgasse improcedente o recurso “ou, em alternativa, julgada procedente a questão prévia da ilegitimidade suscitada”.

A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:

O presente recurso vem interposto do Acórdão do TCA Sul que negou provimento ao recurso contencioso interposto do Despacho n° 113/2001, de 14.12., do Secretário Regional do Equipamento Social e Transportes do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira, o qual considerou prejudicada a execução do Despacho n° 88/2001, de 19.10., da mesma Entidade, ambos emitidos no âmbito do concurso público para Atribuição de Licenças para o Exercício da Actividade de Inspecções Periódicas Obrigatórias a Veículos Automóveis. O Despacho n° 88/2001 foi proferido no condicionalismo a seguir descrito. O B………, oponente ao concurso público para “Atribuição de na Licença para o Exercício da Actividade de Inspecções Periódicas Obrigatórias a Veículos Automóveis”, tendo ficado excluído na fase de admissão/exclusão dos candidatos, recorreu contenciosamente do Despacho de 25.02.97, que confirmou a sua exclusão. No recurso contencioso, este S.T.A., por Acórdão da Secção de 11.01.2000, confirmado pelo Acórdão do Pleno de 05.07.2001, anulou o despacho recorrido. Em consequência, foi proferido o Despacho no 88/2001, com o seguinte teor: «1°- É dado provimento ao recurso hierárquico interposto pelo B……… da deliberação da Comissão de Abertura e de Avaliação de Propostas no concurso público aberto para a “Atribuição de uma licença para o exercício da actividade de inspecções periódicas obrigatórias a veículos automóveis ...». 2°- Em consequência do número anterior, é admitido ao concurso o concorrente B………. 3°- Deve, assim, a Comissão de Abertura e de Avaliação das Propostas, nomeada para o sobredito concurso, constituir-se novamente, para praticar os actos necessários decorrentes da anulação do despacho acima identificado. 4°- Para efeitos do disposto no número anterior, deve o Director Regional dos Transportes Terrestres proceder à marcação da data, hora e local em que se dará a prossecução ao acto público do concurso, o qual deverá ter lugar no prazo máximo de sessenta dias. 5° Para publicação. 6° Notifiquem-se. 7° Notifiquem-se. 8° As notificações». (sublinhado nosso)

O B………, após a notificação, por ofício de 31.10.2001, do despacho n° 88/2001, manifestou o seu desinteresse na participação no concurso logo em 04.12.2001. Tendo, então, sido proferido o despacho n° 113/2001, recorrido nos autos, a considerar prejudicada a execução do Despacho n° 88/2001. A Recorrente imputa ao acto recorrido vício de violação de lei, por violação das al.s h) e i), do n°2, do art° 133°, do C.P.A., nos termos dos quais são nulos «os actos que ofendam casos julgados» e «os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogadas …». Invoca que o despacho impugnado extinguiu o seu direito à execução do Acórdão deste S.T.A., execução que considera compreender a repetição de todos os actos do procedimento do concurso a partir da decisão que determinou a exclusão do B………. A nosso ver, o entendimento perfilhado pelo Acórdão recorrido não merece reparo, devendo ser mantido a decisão. Com efeito, «a regra de que são nulos os actos consequentes de actos anulados deve atingir apenas os actos ou partes do acto, que seja estritamente necessário atingir para reconstituir a situação hipotética; de contrário, será violado o princípio da proporcionalidade, nomeadamente se, com isso, se atingiram direitos constituídos» - Acórdão do Pleno, de 17.06.1993 (Sumário, n° 1). Por essa razão, o Despacho n° 88/2001, no seu ponto 3° refere dever a Comissão de Abertura e de Avaliação das Propostas marcada para o concurso constituir-se para praticar os actos necessários decorrentes da anulação do despacho recorrido. Com o desinteresse do B……… da participação no concurso, tornou-se inútil a execução do Despacho do SREST n°88/2001, porque na sequência do Acórdão anulatório, era apenas o B……… o único credor dos actos da administração. Em face do exposto, verifica-se não ocorrerem as alegadas violações do art° 133°, n° 2, aI.s h) e i), do CPA, devendo ser negando provimento ao recurso. Emitimos, assim, parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Sem vistos, mas com distribuição prévia do projecto de acórdão, cumpre decidir.

II Factos

O Acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade:

1. A Recorrente é uma sociedade comercial cujo objecto consiste na realização de inspecções mecânicas a veículos automóveis, designadamente inspecções periódicas obrigatórias, previstas no Decreto-Lei n.° 254/92, de 20 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei n.° 190/94, de 18 de Julho.

2. Por anúncio publicado no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira foi aberto, ao abrigo do disposto no Decreto Legislativo Regional n,° 4/96/M, de 27 de Março, concurso público para atribuição de uma autorização para o exercício das actividades de inspecções periódicas obrigatórias a veículos automóveis na Região Autónoma da Madeira.

3. A Recorrente apresentou a sua proposta ao concurso referido, assim como vários outros concorrentes, tendo obtido uma cópia do respectivo processo, de acordo com o disposto no ponto 2 do Programa de Concurso.

4. Na sequência da audiência de interessados, o Conselho do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira, através da Resolução n.° 855/97, de 26 de Junho, resolveu, nos termos e com os fundamentos constantes do Relatório Final da Comissão de Avaliação das Propostas, atribuir ao concorrente C……… a autorização para o exercício da actividade de Inspecções Periódicas Obrigatórias de Veículos na Região Autónoma da Madeira.

5. Desta Resolução datada de 26 de Junho de 1997, a Recorrente interpôs recurso contencioso para este Tribunal em 15/01/97, recurso esse que corre termos pela 1ª Secção e a que corresponde o proc. n.° 103/97, o qual actualmente se encontra no STA pendente de decisão em recurso jurisdicional.

6. Entretanto e ainda no âmbito do mesmo concurso, um dos oponentes, o B……… (B………), foi excluído do concurso na fase de admissão e exclusão de candidatos, o que ocorreu através do Despacho de 25/02/97 do Secretário Regional de Economia e Cooperação Externa, do Governo Regional da mesma Região Autónoma, o qual, na sequência de recurso hierárquico, confirmou despacho anterior da Comissão de Abertura e de Avaliação de Propostas.

7. Não se conformando com tal decisão, dela recorreu contenciosamente o B………, sendo que o Acórdão do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo n.° 42.126 em que era Recorrente o contra interessado C………, negou provimento a tal recurso, confirmando o da secção, pela qual era dado provimento ao recurso do B……….

8. Na sequência de tal recurso, foi proferido o despacho n.° 88/2001 datado de 11/10/2001 de autoria do Secretário Regional do Equipamento Social e Transportes, onde é determinado o seguinte, com relevo para os presentes autos:

«1° É dado provimento ao recurso hierárquico interposto pelo B……… da deliberação da Comissão de Abertura e de Avaliação de Propostas no concurso público aberto para a “Atribuição de uma licença para o exercício da actividade de inspecções periódicas obrigatórias a veículos automóveis na Região Autónoma da Madeira.

2° Em consequência do número anterior é admitido ao concurso o concorrente B……….

3° Deve assim a Comissão de Abertura e Avaliação de Propostas nomeada para o sobredito concurso constituir-se novamente, para praticar os actos necessários decorrentes da anulação do despacho acima identificado. (...)

4° Para efeitos do disposto no número anterior, deve o Director Regional dos Transportes Terrestres proceder à marcação da data, hora e local em que se dará prossecução ao acto público do concurso, o qual deverá ocorrer no prazo máximo de 60 dias». (...) - Cfr. folhas 17-19 destes autos.

9. Perante o teor do despacho que se transcreveu nas suas partes mais relevantes, a Recorrente, como interessada no concurso, aguardava pela notificação dos actos subsequentes a tal despacho para completa execução do acórdão anulatório.

10. Porém, veio a ser notificada do Despacho n° 113/2001, de 14-12-2001, do Secretário Regional do Equipamento Social e Transportes do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira, constante de folhas 14 dos autos, com o seguinte conteúdo:

«Despacho n° 113/2001

Pelo meu Despacho n° 88/2001, de 19 de Outubro, foi, em execução do Acórdão do Pleno da 1 Secção do Supremo Tribunal Administrativo, dado provimento ao recurso hierárquico apresentado pelo B……… da deliberação da Comissão de Abertura e de Avaliação das Propostas do concurso público para a “Atribuição de uma licença para o exercício da actividade de inspecções periódicas obrigatórias a veículos automóveis na Região Autónoma da Madeira”, que o havia excluído do concurso.

Foi, em consequência, determinada a admissão do B……… bem como a adopção das necessárias providências em ordem à prossecução do acto público do concurso.

Na decorrência da notificação de tal despacho ao B………, veio esta instituição declarar que já não está interessada na sua participação no concurso público em causa, pelo que:

1° Fica assim prejudicada a execução do meu Despacho n° 88/2001, de 19 de Outubro.

2° Dou sem efeito os actos praticados que visavam a prossecução do acto público do concurso para a “Atribuição de uma licença para o exercício da actividade de inspecções periódicas obrigatórias a veículos automóveis na Região Autónoma da Madeira.”

3º Notifiquem-se do presente despacho o Director Regional dos Transportes Terrestres, os membros da Comissão de Abertura e Avaliação das Propostas, o B……… e os demais concorrentes ao concurso público mencionado no número 1°.

Secretaria Regional do Equipamento Social e Transportes, 14 de Dezembro de 2001».

III Direito

1. Resulta da matéria de facto o seguinte: no âmbito de um concurso público há um concorrente que, na fase de apreciação de propostas, é excluído, prosseguindo o concurso sem ele. Não aceitando a sua exclusão o excluído impugnou o acto que o afastou. O concurso seguiu os seus termos, findando com a escolha de um dos candidatos admitidos. Por não aceitar a escolha feita, outro dos candidatos admitidos impugnou o acto final do concurso, impugnação pendente de apreciação em recurso que corre neste STA.

O candidato excluído venceu o recurso que deduziu, por acórdão do Pleno deste tribunal (de 5.7.01 no processo 42186), tendo a entidade que lançara o concurso proferido um despacho no sentido de o executar (D. 88/2001), ordenando a reunião do júri com vista à sua admissão e à reapreciação de todo o procedimento posterior. Entretanto, o candidato excluído anuncia a sua desistência do concurso de modo que aquela entidade profere um novo despacho (D. 113/2001) a (i) considerar prejudicada a execução inserida no despacho anterior; (ii) a dar sem efeito os actos praticados que visavam a prossecução do acto público do concurso; (iii) a ordenar a notificação de todos os intervenientes. Este despacho é o acto impugnado nos autos.

O candidato excluído e que impugnou a sua exclusão é o B……… (B………). O candidato admitido mas que recorreu do acto final do concurso é a “A………, S.A.”, entidade também aqui impugnante.

2. A recorrente imputou ao acto impugnado nulidade, nos termos do art. 133º, n.º 2, alíneas h) e i), segundo as quais são nulos “Os actos que ofendam os casos julgados” e “Os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente”, vícios considerados improcedentes na decisão recorrida que, com esse mesmo fundamento, vem agora a ser impugnada por erro de julgamento.

Vejamos a violação do caso julgado. O caso julgado ofendido seria, para a recorrente, o constituído com o acórdão do Pleno do STA que considerou definitivamente ilegal a exclusão do B………. Importa, em primeiro lugar, sublinhar que a recorrente não foi parte no processo que terminou com aquele aresto (partes foram, para além da autoridade recorrida, o B………, como recorrente, e o vencedor do concurso C………, como contra-interessado). Portanto, não foi atingida pelo que ali se decidiu, de modo que essa decisão também se não reflectiu directamente na sua esfera jurídica. De todo o modo, no caso em apreço, a decisão anulatória começou a ser executada voluntariamente pela Administração através do D. 88/2001 visando justamente fazer regressar ao procedimento administrativo o B………, assim se cumprindo o caso julgado formado. É já neste sub-procedimento que o B……… anuncia a sua desistência do concurso. Portanto, entre o acórdão anulatório e o despacho impugnado foi proferido um outro acto que o executou definitiva e plenamente, assim se esgotando os efeitos que pretendeu produzir. Alterou-se, entretanto, a situação de facto anteriormente existente (com a desistência do B………) alterando-se definitivamente os próprios pressupostos em que aquele acórdão foi proferido, de tal modo que, pode dizer-se, com os pressupostos actuais, aquele jamais teria sido emitido. O despacho impugnado mais não fez do que conformar o procedimento administrativo com a realidade existente, não projectando qualquer efeito sobre o acórdão anulatório, não violando o referido caso julgado.

A segunda hipótese de nulidade, a da alínea i), afasta-se a si própria. Ainda que o despacho recorrido fosse um acto consequente daquele acórdão anulatório – e não é, uma vez que entre este e aquele ocorreu um facto novo, a desistência do B……… do concurso, que quebrou a cadeia de dependência entre um e outro - a nulidade nunca operaria desde que houvesse contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente. No caso esse contra-interessado existe e é a entidade que venceu o concurso (concurso cujo acto final a recorrente impugnou e se encontra pendente de apreciação judicial) e que está instalada a cumprir a sua função há cerca de 15 anos.

Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação da recorrente, ficando prejudicado o conhecimento de tudo o mais.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo da recorrente.

Lisboa, 25 de Outubro de 2012. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.