00073/04.7BEMDL - Tribunal Central Administrativo Norte

No âmbito do CCJ aplicável e mercê das alterações introduzidas pelo DL 324/03, de 27/12, os sindicatos continuam a gozar de isenção de taxa de justiça e de custas porquanto o art. 04º do DL 84/99 não foi objecto de revogação pelo art. 4º, n.º 7 do referido DL 324/03.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

“SINDICATO…”, com sede na Rua…, Porto (em representação dos seus associados J… e M…), interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo.

Por despacho do Mm.º Juiz daquele TAF de 12.03.2004 foi rejeitada liminarmente a petição inicial dada a ausência de junção com a petição inicial de documento comprovativo do prévio pagamento de taxa de justiça por parte do A

Inconformado com tal despacho recorreu jurisdicionalmente aquele Sindicato [cfr. fls. 28 e segs. - paginação processo suporte informático - SITAF - tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário] concluindo nos termos seguintes:

“…

I. O despacho recorrido faz uma interpretação errada da norma invocada - n.º 7 do art. 4.º do DL 324/2003 e art. 189.º do CPTA - já que o Autor não é nem Estado nem entidade pública, mas antes uma pessoa colectiva de direito privado, pelo que continua em vigor a norma expressa no art. 4.º do DL 84/99, de 19 de Março, invocada pelo recorrente para a isenção de custas.

II. A interpretação dada pelo despacho recorrido, a valer como verdadeira, implicaria a violação do direito à negociação colectiva e participação das associações sindicais estabelecido na Lei n.º 23/98, designadamente nos seus artigos 2.º, 4.º, 5.º, 6.º, 10.º, etc.

III. Pela mesma forma, e por ausência de lei de autorização legislativa, o despacho recorrido é inconstitucional por violação do art. 165.º da CRP,

IV. Dado que a matéria constante da norma aqui em apreço carece de negociação com os sindicatos representativos dos funcionários públicos, sendo que esta não só não foi notificada como efectivamente tal não resulta de todo o diploma DL 324/2003, nomeadamente no preâmbulo, constitui ainda assim, violação do princípio da participação …”.

Não foram produzidas contra-alegações (cfr. fls. 42 e segs.).

O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA apresentou parecer/pronúncia no sentido da procedência do recurso jurisdicional (cfr. fls. 63/67), pronúncia essa que não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 68 e segs.).

Determinado por despacho proferido em 30.09.2004 e inserto a fls. 74 dos autos o suprimento de omissão havida na tramitação processual [ausência de observância do disposto no art. 234.º-A do CPC], vieram os autos a ser remetidos a este Tribunal, uma vez sanada tal omissão, após despacho datado de 03.09.2010.

Dispensados os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140.º do CPTA, sem prejuízo do regime decorrente do art. 149.º do CPTA.

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento traduzido na incorrecta e ilegal aplicação, nomeadamente, do disposto nos normativos legais invocados em sede de alegações em termos de ser reconhecido que os sindicatos, à luz do regime legal então vigente e que é aplicável aos autos “sub judice”, continuam a beneficiar de isenção de custas no âmbito dos processos judiciais.

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Tem-se como demonstrados, considerando os elementos juntos aos autos, os seguintes factos:

I) O “S…” interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, em representação dos seus associados J… e M…, acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo contra o “Instituto da Segurança Social, IP” e o “Ministério das Finanças e da Administração Pública” (cfr. fls. 01 a 18 dos autos cujo teor aqui se tem igualmente por reproduzido).

II) Em 12.03.2004, o Mm.º Juiz daquele TAF emitiu o despacho a rejeitar a petição inicial referida em I) (cfr. fls. 19/20 dos autos e cujo teor aqui se tem igualmente por reproduzido).

«»

3.2. DE DIREITO

Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise da questão suscitada pelo recorrente para se concluir pela procedência ou improcedência da argumentação desenvolvida pelo mesmo no recurso jurisdicional “sub judice”.

Atentemos nos normativos em questão.

Decorre do art. 04.º, n.º 3 do DL n.º 84/99, de 19.03, que é “… reconhecido às associações sindicais legitimidade processual para em defesa dos direitos e interesses colectivos e para defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamentos de taxa de justiça e das custas ...”.

E no art. 04.º, n.º 7 do DL n.º 324/03, de 27.12, estipula-se que são “… revogadas todas as normas contidas em legislação avulsa que consagrem isenções de custas a favor do Estado e demais entidades públicas ...”.

O sector do ordenamento jurídico relativo às custas judiciais é integrado por normas jurídicas de natureza orgânica, substantiva e adjectiva ou processual.

Ora as normas relativas à responsabilidade pelo pagamento de custas, à incidência da taxa de justiça e dos encargos, à garantia do pagamento, à redução da taxa de justiça, à sua isenção e, bem assim, às sanções pela omissão do seu pagamento pontual, são claramente normas de natureza substantiva (cfr. Salvador da Costa in: “Código das Custas Judiciais - Anotado e Comentado”, 6.ª edição, págs. 62 e 63).

A questão objecto do presente recurso jurisdicional não é nova e sobre a mesma este Tribunal já se pronunciou de forma uniforme em vários acórdãos [cfr. Acs. de 11.11.2004 - Proc. n.º 00200/04.4BEMDL, de 07.12.2004 - Proc. n.º 00220/04.9BEMDL, de 07.12.2004 - Proc. n.º 00201/04.2BEMDL, de 07.12.2004 - Proc. n.º 00202/04.2BEMDL, de 16.12.2004 - Proc. n.º 00199/04.7BEMDL e de 16.12.2004 - Proc. n.º 00275/04.6BEMDL in: «www.dgsi.pt/jtcn»], jurisprudência esta que aqui se secunda e reitera.

Conforme ali se decidiu e que com a devida vénia se reproduz “… como a pretensa revogação não assumiu forma expressa, pois não consta do elenco de normas que o artigo 4.º refere como revogadas, o problema de saber até que ponto a nova lei interferiu com a lei anterior é uma questão de interpretação da vontade do legislador.

Lendo a decisão agravada fica-se com dúvidas sobre o plano em que o juiz a quo se colocou: se no da interpretação da normas ou se no da integração da lei.

Na verdade, por um lado, procura no preâmbulo do DL n.º 324/03 as «razões» para estender secundum legem a letra do n.º 7 do art. 4.º às pessoas colectivas privadas, mas por outro, diz que «nenhuma razão racional existe para não isentar o Estado e demais entidades públicas, cujo fim é o da prossecução do interesses público, e isentar outras entidades cujo fim é apenas o de defender os seus próprios interesses ou os interesses dos trabalhadores que representam», argumento ou inferência que está já no plano da indagação e aplicação da lei praeter legem, uma vez que o comando directa da norma só cobre o que dela se deduz.

Em nossa opinião, não pode defender-se, seja por interpretação extensiva, seja por aplicação analógica, que o n.º 7 do artigo 4.º do DL n.º 324/03 revogou tacitamente o segmente normativo do n.º 3 do art. 4.º do DL n.º 84/99 … relativo à isenção de taxa de justiça e de custas.

Em primeiro lugar, o quadro verbal do n.º 7 do artigo 4.º comporta apenas um sentido, o de que são revogadas todas as normas contidas em legislação avulsa que consagrem isenções de custas a favor do Estado e demais entidades públicas. Qualquer que seja o objecto da interpretação, aquilo que o seu autor quis (mens legislatoris) ou o que a lei quer (mens legis), a verdade é que todas aceitam que a lei só pode valer com o sentido que de certo modo caiba no seu texto. A letra da lei não é apenas ponto de partida mas também o limite da interpretação. Para além da função negativa de eliminar os sentidos que nela não tenha qualquer apoio e da função positiva de dar maior impulso ao sentido que melhor corresponde ao significado natural das expressões usadas, tem uma função limite de não permitir um sentido que «não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso» (n.º 2 do art. 9.º do CCv). Ora, o enunciado linguístico daquela norma não permite chegar à conclusão de que também são revogadas as leis avulsas que estabelecem isenção de custas judiciais a favor de entidades privadas, ainda que de forma imperfeita, forçada ou contrafeita. A norma refere-se exclusivamente ao Estado e demais pessoas colectivas públicas, não dando a mínima indicação de que aí se possam incluir também as pessoas colectivas de direito privado.

Em segundo lugar, se o elemento gramatical chega para pôr a descoberto o sentido decisivo da lei, a verdade é que o elemento racional também não permite chegar a outro resultado que não seja a vontade real do legislador em revogar apenas as normas que consagrem isenções a favor das pessoas colectivas públicas. E isso descobre-se facilmente no ponto 6 do preâmbulo do diploma, onde o legislador faz referência à razão de ser da norma do seguinte modo: «Neste particular, estende-se aos processos de natureza cível o princípio geral de sujeição do Estado e das demais entidades públicas ao pagamento de custos judiciais, consagrando, por unanimidade dos partidos com assento na Assembleia da República, no novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos. ... Com efeito, e por maioria de razão, não faria sentido que, sendo essa a regra na jurisdição administrativa, a mesma não fosse também aplicável na jurisdição comum. Tal medida reveste carácter essencial para a concretização plena do direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, garantindo uma efectiva igualdade processual entre a Administração e os cidadãos. Introduz-se, pois, também neste domínio, um factor de responsabilização acrescida do Estado e das demais entidades públicas pelas consequências derivadas das suas actuações e do seu comportamento processual, contribuindo, com claros benefícios para a comunidade globalmente considerada, para a moralização e racionalização do recurso aos tribunais».

Por razões de igualdade processual, de responsabilidade de conduta processual, de moralização e racionalização no acesso aos tribunais, entendeu o legislador que as entidades públicas deveriam também estar sujeitas ao pagamento de custas judiciais, o que até aí não acontecia. Para que tal alteração se concretizasse não era suficiente que a lei geral retirasse o Estado e demais entidades públicas do elenco dos sujeitos isentos de custas, uma vez que inúmeras leis avulsas continuariam a isentar de custas determinadas pessoas colectivas públicas. Como a lei geral não revoga a especial senão com declaração expressa, impunha-se uma norma como o n.º 7 do art. 4.º que revogasse as leis avulsas sobre isenção de custas a favor de entidades públicas.

Fora dessa preocupação está pois a legislação especial sobre isenção de custas a favor de entidades privadas. Da ratio legis não decorre que o legislador se quis referir a todas as isenções subjectivas «mas, porventura fechado numa perspectiva casuística, apenas se referiu a uma espécie desse género» (Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, pág. 185).

Em terceiro lugar, e ainda um argumento de ordem lógica, o facto de o legislador entender que as entidades públicas deixariam de estar isentas de custas não permite inferir que também pretendeu abranger as entidades privadas, pela simples razão de que estas, em princípio, já não gozavam dessa isenção. O princípio geral é o de que todos os sujeitos processuais estão sujeitos ao pagamento de custas, independentemente da sua natureza ou qualificação jurídicas. Todavia, o legislador prevê que esse princípio possa ser ressalvado por «ponderosas excepções», onde se incluem entidades privadas como as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e as instituições particulares de solidariedade social [cfr. al. b) e c) do art. 2.º do CCJ]. Portanto, se o regime-regra é o pagamento de custas, não deixa de haver um numerus clausus de isenções subjectivas e objectivas que constituem excepções a esse regime e que estão enumeradas nos artigos 2.º e 3.º do CCJ, «sem prejuízo do disposto em lei especial». Assim acontece com a norma do art. 4.º do DL n.º 84/99 …, que constitui uma das excepções ao princípio geral de pagamento de custas previstas em lei especial.

Por fim, mesmo que não haja razões objectivas e fundamento bastante para isentar de custas as associações sindicais, preocupação que o despacho recorrido deixa transparecer, a verdade é que não se pode considerar que o artigo 4.º do DL n.º 324/2003 … criou uma lacuna no sistema jurídico que tenha que ser preenchida por aplicação analógica da sua norma. Desde logo, porque seria uma contradição insanável dizer-se, por um lado, que também são revogadas as normas contidas em legislação avulsa que consagrem isenções de custas a favor de entidades privadas e, por outro, admitir-se leis especiais sobre isenções subjectivas de custas. Depois, singularia non sunt extenda, quer dizer, os preceitos excepcionais, como é o caso daquela norma revogatória, não podem ser estendidos através da analogia, pois é evidente que se uma disposição é editada para um determinado caso excepcional, não pode ser analogicamente aplicada a casos nos quais se não verifique a situação excepcional (art. 11.º do CCV); por fim, porque a falta de referência às associações sindicais ou a outras entidades privadas não representa uma falha contrária ao plano do Direito vigente, na medida em que tal plano comporta excepções ao princípio geral do pagamento de custas.

Aplicado ao direito, o conceito de lacuna significa uma incompletude insatisfatória no seio do todo jurídico.

Incompletude insatisfatória, porque representa uma falta ou falha em algo que tende para a completude. Pode, assim dizer-se, com a doutrina alemã, que uma lacuna é uma «incompletude contrária a um plano» e, tratando-se de uma «lacuna jurídica», que ela consiste numa «imperfeição contrária ao plano do direito vigente, determinada segundo critérios extraídos da ordem jurídica global». Para Engish, as lacunas são deficiências do direito positivo, apreensíveis como faltas ou falhas de conteúdo de regulamentação jurídica para determinadas situações de facto em que é de esperar essa regulamentação e em que tais falhas postulam e admitem a sua remoção através de uma decisão judicial jurídico-integradora (cfr. Introdução ao Pensamento Jurídico, 3.ª ed. págs. 227 e ss). Como escreve Baptista Machado, existirá uma lacuna quando a lei (dentro dos limites de uma interpretação ainda possível) e o direito consuetudinário não contêm uma regulamentação exigida ou postulada pela ordem global - ou melhor: não contêm uma resposta a uma questão jurídica (ob. cit. pág. 194).

Para que se verifique uma lacuna em sentido próprio é necessário que a falta de regulamentação seja contrária ao plano ordenador do sistema jurídico. Não basta que a situação se possa considerar, em abstracto, susceptível de tratamento jurídico, mas é preciso que este seja exigido pelo ordenamento jurídico concreto. Com efeito, bem pode acontecer que certo caso não encontre cobertura normativa no sistema, sem que isso frustre as intenções ordenadoras deste. Razões político-jurídicas ponderosas podem estar na base da abstenção do legislador. Esses «silêncios eloquentes da lei» não têm de ser supridos pelo juiz, ainda que este, porventura, em seu critério, entenda o contrário.

Diz-se, por isso, que tais faltas de regulamentação constituem lacunas impróprias (de lege ferenda, de jure constituendo, político-jurídicas, críticas, etc.), que eventualmente poderão vir a desaparecer em futuros desenvolvimentos do sistema, a cargo dos órgãos competentes.

Há, assim, casos em que a inexistência de regulamentação pode corresponder a um plano do legislador ou da lei, e então a mesma não representa uma «deficiência» que o intérprete esteja autorizado a superar. Como diz Engish, «uma tal inexistência planeada de certa regulamentação» (propriamente uma regulamentação negativa) surge quando uma conduta, cuja punibilidade nós talvez aguardemos, «consciente e deliberadamente não é declarada como punível pelo direito positivo. Se esta impunidade nos cai mal, podemos falar na verdade de uma «lacuna político-jurídica», de uma «lacuna crítica», de uma «lacuna imprópria», quer dizer, de uma lacuna do ponto de vista de um futuro direito mais perfeito (de lege ferenda); não porém, de uma lacuna autêntica e própria, quer dizer, de uma lacuna no direito vigente (de lege lata).

Ora, uma lacuna de lege ferenda apenas pode motivar o poder legislativo a uma reforma do direito, mas não o intérprete a um preenchimento da dita «lacuna». A colmatação das lacunas pelo intérprete pressupõe uma lacuna de lege lata. Há, assim, que distinguir entre lacunas da lei e falhas de política legislativa, a faceta de valoração que deve servir como base para a distinção é diferente em cada situação; num caso, é a intenção reguladora e a teleologia imanente à própria lei; no outro, são «pautas» de uma crítica, no plano da política legislativa, dirigida à lei.

Do que se acaba de expor conclui-se que para se poder afirmar a existência de uma lacuna não basta deparar com uma situação que se possa considerar, em abstracto, susceptível de tratamento jurídico, sendo ainda necessários determinar se ela deve ser juridicamente regulada - tem, pois, de se encontrar algum indício normativo que permita concluir que o sistema jurídico requer a consideração e solução daquela situação.

É que o carácter de generalidade e abstracção das normas jurídicas e a própria necessidade de hierarquização de valores, tem como resultado a exclusão de situações que, podendo, à partida, apresentar-se como merecedoras de tutela, não foram na hipótese contempladas. Sendo dever do intérprete presumir, como princípio, que o legislador elaborou um sistema completo, não pode ele recuperar aquelas situações sem risco de grave subversão das regras da hermenêutica.

Existindo uma norma a isentar as associações sindicais de custas judiciais como se pode considerar caso omisso a não revogação dessa norma? Se o legislador revoga as normas contidas em legislação avulsa que consagrem isenções de custas a favor de determinadas entidades, admitindo simultaneamente a possibilidade de leis especiais sobre isenção a favor de outras, como se pode dizer que no seu plano, na ratio legis ou na teleologia imanente da lei, esteja a revogação de todas as isenções? O silêncio do legislador sobre a revogação das isenções judiciais a favor das associações sindicais, ainda que nos custe aceitar, pode ser uma falha consciente do legislador que só uma futura regulamentação poderá suprir, pois não há qualquer «indício normativo» que permita inferir que as associações sindicais também devem pagar custas. Bem pelo contrário, por interpretação extensiva da alínea d) do n.º 1 do art. 2.º do CCJ, que a natureza excepcional da norma não afasta (art. 11.º do CCV), até se pode argumentar que a isenção de quem defende interesses difusos, que são um misto de interesses individuais e colectivos, pode ser estendida a quem defende interesses colectivos ou mesmo à defesa colectiva de interesses individuais …”.

Refira-se, ainda, que no sentido da conclusão firmada por esta jurisprudência, aqui reafirmada, milita a análise conjugada do regime vertido no art. 03.º, n.ºs 1 e 2 do DL n.º 224-A/96, de 26.11 (diploma preambular que procedeu à alteração do CCJ), com o regime decorrente dos arts. 01.º e 04.º do DL n.º 324/03, de 27.12, e art. 02.º, n.º 1, do CCJ, na redacção dada pelo próprio art. 01.º do D.L. n.º 324/03.

Com efeito, a análise do regime legal referido e sucessão legislativa aponta para a conclusão de que se mantêm e mantiveram claramente em vigor outras isenções de custas subjectivas insertas em normas contidas em lei especial que não as que beneficiavam Estado e demais entidades públicas [“Sem prejuízo do disposto em lei especial, são unicamente isentos de custas (…)”], mormente a isenção subjectiva prevista no art. 04.º, n.º 3 DL n.º 84/99, de 19.03, tanto para mais que o legislador que fez publicar o DL n.º 324/03 ao proceder à revogação das isenções de custas a favor do Estado e demais entes públicos contidas no CCJ e em legislação avulsa não utilizou ou empregou norma como a constante do art. 05.º do DL n.º 118/85, de 19.04, que à data veio revogar todas as normas de isenção subjectiva e objectiva não previstas no CCJ então em vigor (“São revogadas as disposições legais que estabeleçam isenções de custas não previstas no Código das Custas Judiciais”). Aliás, a evolução legislativa operada nesta sede [cfr. arts. 04.º, n.º 1, al. f) do Regulamento de Custas Processuais - DL n.º 34/08, de 26.02 - e 310.º, n.ºs 2 e 3 do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas - Lei n.º 59/08, de 11.09 - vide arts. 01.º, n.º 1 e 18.º deste diploma] veio confirmar o entendimento jurisprudencial antecedente quanto à existência duma isenção subjectiva por parte das associações sindicais.

No sentido da manutenção das isenções subjectivas em vigor e recondução da revogação operada pelo DL n.º 324/03 apenas quanto às isenções subjectivas do Estado e demais entidades públicas nos parece ser o entendimento expresso por Salvador da Costa (in: ob. cit., págs. 70 a 72).

Decidindo em contrário, a decisão judicial recorrida efectuou errada interpretação e aplicação dos normativos invocados, pelo que não pode manter-se impondo-se a sua revogação com as legais consequências à luz do regime decorrente dos arts. 234.º-A e 475.º do CPC “ex vi” arts. 23.º e 80.º do CPTA.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:

A) Conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a decisão judicial recorrida;

B) Determinar a remessa dos autos ao TAF de Mirandela para prosseguimento nos seus ulteriores termos da presente acção administrativa especial se a isso nada mais obstar.

Não são devidas custas nesta instância.

Notifique-se.

D. N

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).

Porto, 23 de Setembro de 2010

Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Ass. Antero Pires Salvador

Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro