0936/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No âmbito de aplicação da LPTA, a arguição de novos vícios pelo Ministério Publico não está sujeito ao prazo de recurso estabelecido no seu artigo 28.º, n.º 1, alínea c);

II- É anulável o acto camarário que atribui licença em aplicação da ordem de prioridades da Portaria n.º 17/96, diploma emitido ao abrigo da norma declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, pelo Acórdão n.º 869/96, do Tribunal Constitucional, publicado em Diário da República I Série – A, n.º 204, de 3.9.96.

Acordam, em subsecção, na secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A… interpôs, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal do Portimão que, em 3-09-96, adjudicou à B…, a licença posta a concurso para o exercício da indústria de transportes de aluguer em veículos ligeiros de passageiros.

1.2. Por sentença de fls. 128-133, foi concedido provimento ao recurso e anulada aquela deliberação.

1.3. Inconformados, deduziram recurso jurisdicional a Câmara Municipal do Portimão e a B….

1.4. A Câmara Municipal do Portimão concluiu, nas respectivas alegações:

“Deverá ser revogado o douto acórdão recorrido por ter sido violado o n.º 3 do art. 3.º do Dec-Lei 74/79, dado que, em pleno vigor por a alteração do ordenamento introduzida ter criado direitos e, por isso, não poder ser afectada pela declaração de inconstitucionalidade do referido artigo, conforme dispõe a conclusão do douto acórdão do Tribunal Constitucional publicado no dia 21 de Agosto de 1996 no Diário da República, 2ª Série, nº 193.

Revogando o douto acórdão far-se-á JUSTIÇA.”

1.5. A B…, concluiu, nas respectivas alegações:

“1ª Sendo objecto no concurso em causa a atribuição de apenas uma licença para o exercício da indústria de aluguer em veículos ligeiros de passageiros no concelho de Portimão, era inútil e sem justificação que a recorrente ao apresentar a sua candidatura a essa licença, além da junção dos documentos referidos no nº 7 do Regulamento em relação aos dois cooperantes que iriam proceder à condução da viatura afecta a tal licença, tivesse igualmente que juntar documentos idênticos mas relativamente aos seus demais cooperadores, não abrangidos pela licença em causa;

2ª Não consta quer do DL 74/79 quer da Portaria 149/79, a exigência de no caso de o candidato ser uma cooperativa tenha esta entidade que fazer prova relativamente a todos os seus cooperantes de que estes reúnem os requisitos ali previstos, sendo que expressamente ali se refere o regime de dois motoristas por cada licença a atribuir;

3ª Nem dos diplomas citados na conclusão anterior resulta que a necessidade de prova da idoneidade profissional da cooperativa concorrente se fará através da prova da idoneidade de todos os membros que a compõem, conforme se estabelece na sentença recorrida, pois nos termos dos citados preceitos tal prova, a fazer-se, faz-se através dos certificados do registo criminal dos corpos gerentes, conforme se dispõe no nº 1 do art. 8 da Portaria nº 149/79 de 4/04;

4ª Não deve ser de admitir a arguição de vícios pelo Ministério Publico, que não tinham sido tempestivamente arguidos pelo recorrente, não só após o decurso do prazo estabelecido na al. c) do nº 1 do art. 28 da LPTA, mas também após a vista final, nos termos do art. 53 do mesmo diploma, onde o Ministério Publico apenas se pronunciou sobre as questões prévias suscitadas;

5.ª Assim deve a decisão recorrida, por violação do disposto no nº 1 do art. 8 da Portaria nº 149/79 e al. c) do n° 1 do art. 28 e art. 53 da LPTA, e substituída por outra que negue provimento ao recurso, mantendo a deliberação recorrida, pois só assim se fará JUSTIÇA”

1.6. Não foram produzidas contra-alegações.

1.7. O EMMP louva-se na sentença.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. A sentença considerou provado, no que não vem questionada:

“Os FACTOS

“a) - Pela Câmara Municipal de Portimão foi aberto concurso público para atribuição de uma licença para o exercício da indústria de transporte de aluguer de veículos ligeiros de passageiros a que o Recorrente e a Recorrida Particular se candidataram, esta última indicando para a atribuição da licença dois dos seus cooperadores, … e …;

b) - Dos números 4 e 7 do Programa do Concurso consta respectivamente que «Não são admitidos a concurso, os motoristas profissionais de Táxi que tenham sido contemplados noutros concursos» e que «As Cooperativas deverão fazer prova da idoneidade dos motoristas profissionais que a integram, apresentando os seguintes documentos: a) certidão do registo criminal; b) Certidão do cadastro de condutor passada pela Direcção Geral de Viação; c) Fotocópia da carta de condução como motorista profissional de táxi devidamente autenticada pela Direcção-Geral de Viação»;

c) - Dos 26 membros da B…, os dois referidos em a) apresentaram a certidão de registo criminal e a certidão do cadastro de condutor emitida pela Direcção Geral de Viação;

d) - O Recorrente reclamou da lista provisória de classificação que o graduara em segundo lugar, designadamente com os fundamentos com que, na petição inicial do presente recurso, sustenta a ilegalidade da deliberação de adjudicação da licença à B…;

e) - Em 3-09-96, a Autoridade Recorrida deliberou elaborar a lista definitiva tendo adjudicado a licença posta a concurso à Recorrida Particular para atribuição a … e …;

f) - Em anterior concurso público para atribuição de licenças para o exercício da indústria de transporte de aluguer de veículos ligeiros de passageiros foi proferida deliberação a adjudicar uma licença … que se candidatara como motorista profissional, tendo esse acto de adjudicação sido anulado processo de recurso contencioso n° 761/91, da 1ª Secção deste Tribunal”.

2.2. A sentença anulou o acto contenciosamente impugnado por lhe ter detectado dois vícios:

- O de violação do n.º 7 do programa de concurso;

- O de violação da ordem de prioridades do n.º 1 do artigo 3.º do DL 74/79, de 4 de Abril, por ter aplicado outra ordem de prioridades ao abrigo de preceito declarado inconstitucional com força obrigatória geral.

Apreciemos pela ordem seguida na sentença.

2.2.1. Disse a sentença

“3.2- Violação do nº 7 do Programa de concurso

O Recorrente sustenta ainda que o acto recorrido violou este número por a B… não ter apresentado os documentos aí referidos de todos os seus membros, no total de 26.

A Autoridade Recorrida defende que apenas tinha de apresentar os documentos dos cooperadores indicados para a atribuição da licença.

Entendemos que, nesta parte, o Recorrente tem razão.

Com efeito, sendo a Cooperativa a concorrente ao concurso, a prova do requisito da idoneidade profissional tem de ser feita relativamente a si, através, obviamente, da prova da idoneidade de todos os membros que a integram e não apenas da dos cooperadores indicados para a licença a atribuir. É, aliás, o que resulta da letra daquele número 7: as «Cooperativas deverão fazer prova da idoneidade dos motoristas profissionais que a integram, apresentando os seguintes documentos: a) certidão do registo criminal; b) Certidão do cadastro de condutor passada pela Direcção Geral do Viação; c) Fotocópia da carta de condução como motorista profissional de táxi devidamente autenticada pela Direcção-Geral de Viação».

Por isto, entende-se que o acto recorrido enferma de vício de violação de lei por violação do número 7 do Programa de Concurso”.

As três primeiras conclusões da alegação da B…, são dedicadas à demonstração de que a sentença errou neste segmento.

É necessário ter presentes os seguintes pontos do programa de concurso:

“3- Serão admitidos a concurso mediante requerimento (...)

a) Cooperativas de motoristas profissionais cujo objecto seja a exploração da indústria de transporte de aluguer em veículos ligeiros de passageiros;

b) Motoristas profissionais exercendo a profissão há mais de 1 ano.

c) Outros concorrentes”.

4- Não são admitidos a concurso os motoristas profissionais de táxi que já tenham sido contemplados noutros concursos.

5- As cooperativas, para instrução dos seus processos, deverão apresentar cópia autenticadas dos Estatutos de Constituição, como «Cooperativa de Motoristas Profissionais que tenham por objecto a exploração da indústria de transporte de aluguer de veículos ligeiros de passageiros», e indicar o número de cooperadores à data de abertura do concurso, apresentando também uma declaração relativa ao número de licenças já concedidas, quando for caso disso.

6- Estas Cooperativas terão que fazer prova da sua credenciação junto do Instituto … do Sector Cooperativo, além de terem de apresentar uma relação dos cooperadores a contemplar, considerando 2 motoristas por cada licença a atribuir.

7- As Cooperativas deverão fazer prova da idoneidade dos motoristas profissionais que a integram, apresentando os seguintes documentos:

a) Certidão do Registo Criminal;

b) Certidão de cadastro do condutor passada pela Direcção–Geral de Viação, de acordo com o artigo 46.º do Código de Estrada;

c) Fotocópia da carta de condução como motorista profissional de táxi devidamente autenticada pela Direcção–Geral de Viação”.

(...)

10- Para efeitos de ordenação dos concorrentes nas alíneas a) do n.º 3, dar-se-á preferência aos motoristas profissionais com maior período ininterrupto no exercício da profissão.

11- Existindo concorrentes com igual tempo de exercício da profissão, terão prioridade os que residam no concelho há mais tempo”.

O problema reside, pois, em saber se o n.º 7 impunha a apresentação dos documentos quanto a todos os motoristas profissionais integrantes das cooperativas concorrentes, ou só quanto aos motoristas que as cooperativas concorrentes indicassem nos termos do ponto n.º 6.

Decidindo-se pelo primeiro termo da alternativa, a concorrente B…, deveria ter sido excluída, pois não cumpria a exigência. E foi assim que julgou a sentença.

Segundo o seu próprio texto, o “Programa de Concurso obedece às normas aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 74/79, de 4 de Abril, e pela Portaria n.º 149/79, de 4 de Abril, com as alterações introduzidas pela Portaria n.º 358/93, de 25 de Março e Portaria 17/96 de 24 de Janeiro”.

Dispõe-se na Portaria n.º 149/79:

“3.º Poderão concorrer à atribuição das licenças todos os cidadãos de nacionalidade portuguesa, à excepção dos que hajam sido condenados pela prática dos crimes previstos no n.º 2 do artigo 46.º do Código da Estrada ou que hajam sido declarados delinquentes habituais ou por tendência.

(...)

“6.º 1 (...)

2- A prioridade entre cooperativas será decidida pela localização das suas sedes, de acordo com o critérios estabelecido no número anterior, e, caso, aquele não seja decisivo, dar-se-á ainda preferência à cooperativa que integre os motoristas profissionais que somem mais tempo de serviço efectivo de profissão, considerando dois motoristas por cada licença a atribuir”.

Verifica-se, em primeiro lugar, que as cooperativas, enquanto tal, não são objecto da exclusão referenciada em 3.º da Portaria.

Podem é alguns dos seus membros estar excluídos da possibilidade de atribuição de licenças, por preencherem a excepção.

Em segundo lugar, na determinação das cooperativas a quem atribuir as licenças consideram-se dois motoristas por cada licença (6.º, 2).

No caso concreto, o programa de concurso não apresentava qualquer disposição própria quanto à exclusão de concorrentes em razão do seu cadastro.

Assim há que considerar, apenas, a Portaria para que remete.

Por sua vez, para a determinação da cooperativa a quem atribuir a única licença a concurso, o programa de concurso estabelecia duas preferências, em sucessão: em primeiro lugar, preferência pelos motoristas profissionais com maior período ininterrupto no exercício da profissão (ponto 10); em segundo lugar, preferência aos que residissem no concelho há mais tempo (ponto 11).

Estas preferências devem ser coligadas à determinação, no ponto 6, de que as cooperativas concorrentes apresentassem uma relação dos cooperadores a contemplar, considerando 2 motoristas por cada licença a atribuir.

O programa de concurso fazia, assim, uma aplicação adequada da norma do ponto 6.2 da Portaria n.º 149/79, isto é, a preferência entre cooperativas não se obtém pela adição do tempo de exercício, ou do tempo de residência de todos os seus membros integrantes, mas, sim, pela adição desse tempo considerando, apenas, os dois motoristas que tivessem sido indicados para a sua obtenção (sobre o ponto 6.2 da Portaria, e neste sentido, o Acórdão deste STA de 31.10.2002, recurso 48127).

Sendo assim, verifica-se que não assumem qualquer significado, nem para exclusão, nem para preferência, os membros que as cooperativas concorrentes não indicassem expressamente para ser contemplados.

Por isso, não tinha sentido a exigência dos documentos indicados no ponto 7 do programa de concurso para além dos respeitantes aos cooperadores a contemplar indicados na relação exigida no ponto 6.

É certo que uma interpretação meramente apegada à letra do n.º 7 do Programa de Concurso conduz a entender que nele se consagra a regra que a sentença detectou.

Todavia, a letra do ponto 7 ainda admite a interpretação de ter querido abranger apenas os “2 motoristas por cada licença a atribuir”, que as cooperativas tinham de indicar. É que eles são, também, e necessariamente, motoristas profissionais que integram as cooperativas concorrentes.

Cabendo num dos sentidos possíveis da letra do n.º 7, e correspondendo esse sentido à finalidade para a qual vem consagrada a exigência de tais documentos, que é de verificar algum elemento de exclusão, afigura-se que é esta última interpretação que se deve julgar correcta.

Assim, não violou o programa de concurso a não exclusão da concorrente B…, apesar de apenas ter apresentado os documentos exigidos no ponto 7 do programa quanto aos motoristas que relacionou para serem contemplados com a licença a concurso.

Decidindo em sentido diverso, a sentença fez errada interpretação do programa de concurso e não se pode manter.

2.2.2. Apreciemos, agora, o que interessa ao vício de violação da ordem de prioridades do n.º 1 do artigo 3.º do DL 74/79, de 4 de Abril.

O ataque à sentença é feito de modo diverso na alegação da recorrente B…, e na alegação da Câmara Municipal de Portimão.

A primeira discorda do próprio conhecimento do vício, a segunda considera que não existiu vício.

2.2.2. 1. Do conhecimento do vício.

O vício foi arguido pelo Ministério Público.

A recorrente COOPE Portimonense, CRL, alega que “4ª Não deve ser de admitir a arguição de vícios pelo Ministério Publico, que não tinham sido tempestivamente arguidos pelo recorrente, não só após o decurso do prazo estabelecido na al. c) do n° 1 do art. 28 da LPTA, mas também após a vista final, nos termos do art. 53 do mesmo diploma, onde o Ministério Publico apenas se pronunciou sobre as questões prévias suscitadas”.

Como se vê, num problema, dois subproblemas: o do prazo para a arguição, o da fase processual em que a arguição é feita.

A segunda subquestão não é pertinente, no caso.

Na verdade, ao contrário do que vem alegado, o Ministério Público arguiu o vício no seu parecer final, a fls. 69-72, quando lhe foi aberta vista para esse efeito.

Quanto à primeira subquestão.

A sentença, ao admitir a arguição, respeitou a linha jurisprudencial dominante neste STA, que igualmente se acompanha.

Na verdade, por um lado, o artigo 27.º, alínea d), da LPTA, não prescreve qualquer limitação temporal; por outro lado, como observam, por exemplo, os acórdãos do Pleno de 29.1.87, 27.10.87 e 23.4.91 (Acórdãos Doutrinais, n.º 307, pp. 1019, 319, pp. 913, 373, pp. 95), pendente recurso contencioso o acto administrativo encontra-se questionado, havendo todo o interesse, do ponto de vista da defesa da legalidade objectiva, na admissão de arguição de vícios pelo Ministério Público na vista final do artigo 53.º da LPTA ou do artigo 848.º do Código Administrativo.

Improcede, assim, o que respeita à 4.ª conclusão da alegação da recorrente B….

2.2.2. 2. A anulação do acto por ter feito aplicação de norma inconstitucional.

Dispõe o artigo 3.º do DL 74/79:

“1- Na atribuição de licenças observar-se-á a seguinte ordem de prioridades:

a) Motoristas profissionais exercendo a profissão há mais de um ano;

b) Cooperativas de motoristas profissionais cujo objecto seja a exploração da indústria de transportes de aluguer em veículos ligeiros de passageiros;

c) Outros concorrentes.

2 (...)

3- O critério de atribuição de licenças decorrente do disposto no n.º 1 do presente artigo pode ser alterado nas capitais de distrito e nos centros urbanos de marcado desenvolvimento económico, através de portaria do Ministro dos Transportes e Comunicações, sob proposta fundamentada da câmara municipal do concelho onde ocorrer a vaga e parecer favorável do sindicato de motoristas da área respectiva, ou sob proposta fundamentada do sindicato com parecer favorável da câmara municipal”.

Ora, ao abrigo do n.º 3 do artigo 3.º acabado de citar, o Governo fez publicar a Portaria n.º 17/96, em Diário da República I Série-B N.º 20, de 24.1.96, alterando, para o concurso em causa, o critério estabelecido no n.º 1 do mesmo artigo 3.º, e estipulando a seguinte outra ordem de prioridades:

“a) Cooperativas de motoristas profissionais cujo objectivo seja a exploração da indústria de transportes de aluguer em veículos ligeiros de passageiros;

b) Motoristas profissionais exercendo a profissão há mais de um ano;

c) Outros concorrentes”.

O concurso não obedeceu, pois, à ordem de prioridades determinada no artigo 3.º, n.º 1, do DL 74/79, mas à ordem de prioridades determinada na Portaria 17/96.

Ocorre que julgou o Tribunal Constitucional, pelo Acórdão n.º 869/96, publicado em Diário da República I Série – A, n.º 204, de 3.9.96:

“10- Assim, e face ao exposto, decide-se:

a) Declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante do artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 74/79, de 4 de Abril, por violação do disposto no artigo 115.º, n.º 5, da Constituição;

b) Por razões de segurança jurídica, e ao abrigo do disposto no artigo 282.º, n.º 4, da Constituição, restringir os efeitos da inconstitucionalidade de modo que ela não afecte a validade dos actos administrativos que tenham atribuído licenças em aplicação de portarias emitidas ao abrigo da norma agora declarada inconstitucional, desde que tais actos não estejam pendentes de impugnação contenciosa nem sejam já susceptíveis dessa impugnação”.

Face à declarada inconstitucionalidade, a sentença anulou o acto, por ter atribuído a licença em aplicação da ordem de prioridades da Portaria n.º 17/96, diploma emitido ao abrigo da norma declarada inconstitucional.

A recorrente Câmara Municipal de Portimão discorda do decidido unicamente por considerar que o acto que praticou estava imune à declaração de inconstitucionalidade, por força da restrição de efeitos determinada no citado Acórdão n.º 869/96.

Não tem razão.

O acto, que foi praticado na mesma data da publicação do Acórdão n.º 869/96, era susceptível de impugnação contenciosa, tanto quanto o foi, como revelam os autos. Assim, não estava excluído da consequência inerente à inconstitucionalidade da norma que aplicou.

3. Pelo exposto, nega-se provimento aos dois recursos. Mantém-se a anulação do acto contenciosamente impugnado, mas, apenas em razão da aplicação de norma inconstitucional.

Custas pela recorrente B…, sendo:

Taxa de justiça: 200 € (duzentos euros);

Procuradoria: 100 € (cem euros).

Lisboa, 15 de Março de 2005. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.