1. O procedimento para celebração de contratos administrativos de gestão de novos centros de inspecção, em curso e iniciadas após a entrada em vigor da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril não foi, até ao presente, concluído ultrapassando-se largamente o prazo legalmente fixado para o efeito, ao qual o IMT, IP. Se encontrava vinculado, nos termos do artigo 6.° da Lei n.º 11/2011, concretamente dos respectivos n.ºs 4, 6, e 8.
2. O IMT, IP frustrou as legítimas expectativas jurídicas que tinha gerado na Autora no sentido de serem publicados os referidos resultados e celebrados os contratos administrativos de gestão.
3. Até à data da prática do ato impugnado a Autora ainda poderia legitimamente confiar que a prática do ato de publicitação dos resultados com a ordenação final das candidaturas se verificaria a qualquer momento, pelo que tinha expectativas legítimas na prática do ato.
4. O ato impugnado é inválido por violação do princípio da boa fé.
5. O ato impugnado compromete a protecção da confiança da Autora.
6. Como lembra o Professor Gomes Canotilho: «o princípio da protecção da confiança prende-se mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo: 1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; 2) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos».
7. As actuações do IMT, IP., através das respectivas comunicações têm uma relevância jurídica prática e efectiva: são actuações sujeitas a princípios jurídicos fundamentais e geram expectativas dignas de protecção jurídica.
8. A confiança da Autora na manutenção do procedimento era fundada e merecedora de protecção jurídica em consequência dos actos jurídicos formais praticados pelo IMT, IP., tais como a admissão das candidaturas, publicação das listas de ordenação provisória das candidaturas, e pelas respectivas comunicações, de resto publicadas no site internet do IMTT, de onde resulta a iminência da publicação dos resultados com a ordenação final das candidaturas.
9. O ato contendo a lista de ordenação provisória das candidaturas consubstancia um verdadeiro ato constitutivo de interesses legalmente protegidos da Autora porque insere na respectiva esfera jurídica uma posição jurídica de vantagem cuja subsistência não deveria, à luz dos princípios da boa fé e da tutela da confiança, ter ficado à mercê do livre exercício do poder revogatório da Administração, como sucedeu com a prática do Ato impugnado.
10. A Autora não é apenas uma candidata que apresentou uma candidatura no procedimento em apreço e espera um hipotético resultado final, mas uma concorrente que foi classificada em primeiro lugar na fase última do processo, pelo que deve ser-lhe reconhecido um direito ao prosseguimento do procedimento e respectiva conclusão com o prática do ato de ordenação final das candidaturas e a celebração dos contratos administrativos. (a este propósito acórdão do STA, de 6/02/1996 (proc. 035404) onde se considerou que: «O ato de admissão dos candidatos a esse concurso, praticado na sequência do ato de abertura, confere aos candidatos admitidos o direito ao prosseguimento do concurso, com a inerente prestação de provas e subsequente classificação final. Como ato constitutivo de direitos, está a sua revogação sujeita às restrições impostas pelos artigos 140.º e 141.º do CPA»).
11. O ato de ordenação provisória das candidaturas é um ato constitutivo de direitos ou, pelo menos, de interesses legalmente protegidos da Autora cuja revogação - constatando-se que não se verificam os condicionalismos impostos por aqueles artigos 140.º e 141º do CPA - é anulável.
12. Não existe margem de livre decisão administrativa do IMT, IP. na prática do ato de ordenação final das candidaturas uma vez que o respectivo conteúdo é determinado e, por isso, é apenas juridicamente possível uma decisão, a qual já decorre da ordenação provisória das candidaturas, pelo que, tendo a Autora ficado em 1º lugar na ordenação provisória das candidaturas e não se registando qualquer indício sugerindo uma alteração de semelhante ordenação, não dispõe o IMTT de qualquer margem de discricionariedade na ordenação final das candidaturas.
13. A publicitação da lista de ordenação definitiva é um ato vinculado, tendo-se reduzido a zero, neste procedimento, por força de toda a factualidade exposta e pelo respeito pelos princípios da boa fé e da confiança, qualquer margem de livre decisão do IMTT.
14. Nos termos do artigo 140.° n.º 1, alínea b), do CPA «os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, excepto quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos» e, como demonstrámos, o ato de ordenação provisória das candidaturas é um ato constitutivo de interesses legalmente protegidos da Autora, pelo que é irrevogável sendo, por isso, nulo o ato ora impugnado.
15. O ato impugnado corporiza uma actuação pública objectivamente violadora do princípio da proporcionalidade e excessiva, causadora de prejuízos para os legítimos interesses da Autora e para o próprio interesse público.
16. O ato impugnado é uma medida que não é adequada aos fins que a aprovação do Decreto-Lei em que se inclui visa prosseguir, designadamente no que respeita às assimetrias detectadas nos critérios de localização, as quais se restringem às áreas de Lisboa e do Porto existindo outros meios, menos gravosos? que permitiriam atingir tais finalidades, sem ferir de modo tão intenso a posição jurídica da Autora, que, insista-se, é, com o ato impugnado, absolutamente desconsiderada.
17. Bastaria, para tanto, a Ré dispor, para o conjunto das alterações ao regime jurídico de acesso e de permanência nesta actividade que pretendeu introduzir com o Decreto-Lei n.º 26/2013 disposições transitórias semelhantes às contidas na Portaria n.º 221/2012, de 20 de Julho.
18. A Ré podia ter previsto o cumprimento de obrigações ou ónus para os candidatos nos diversos concursos para CITVs permanecerem na actividade, sem comprometer irremediavelmente os interesses legalmente protegidos dos candidatos nos procedimentos em curso, pelo que, em face de semelhante medida alternativa em tudo igualmente apta e menos lesiva para esfera jurídica dos interessados, conclui se que o ato impugnado viola patentemente o sub-princípio do princípio da proporcionalidade em apreço: a necessidade da medida.
19. O ato impugnado importa custos gravosos e excessivos para a Autora - concretamente, a perda da respectiva posição jurídico-procedimental no procedimento administrativo em curso, sendo, por isso, desproporcionada, por objectivamente desequilibrada em função dos interesses em presença, pelo que é anulável.
20. Nestes termos, e nos melhores de Direito, deverá, com o Douto suprimento de V. Exas. ser concedido provimento à pretensão da A. e anulado do ato administrativo contido no artigo 4.°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de Fevereiro, que determinou a anulação de todos os procedimentos de candidatura à celebração de contratos administrativos de gestão de novos centros de inspecção, em curso e iniciados após a entrada em vigor da lei n.° 11/2011, de 26 de Abril, na parte em que produz o revogação do concurso para instalação de um CITV em Vila Nova de Gaia.
O Conselho de Ministros contra alegou para formular as seguintes conclusões:
1. No presente processo, a autora considerava ilegal o ato administrativo que estaria contido no n.º 1 do art.° 4° do Decreto-Lei nº 26/2013, de 19/2, que estabeleceu a anulação de todos os procedimentos de candidatura à celebração de contratos administrativos de gestão de novos centros de inspecção que estivessem em curso e iniciados após a entrada em vigor da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril;
2. Essa anulação resultou da circunstância de o referido Decreto-Lei n.º 26/2013 ter estabelecido novas regras quanto à abertura dos centros de inspecção;
3. Segundo a autora, a ilegalidade decorreria da violação dos princípios da boa-fé e da proporcionalidade;
4. Ora, é sabido que a aplicabilidade do princípio da boa fé, na sua vertente da confiança, implica uma necessária ponderação entre a relevância do interesse público prosseguido por uma determinada medida e as expectativas fundadas e legítimas que tal medida possa ter posto em causa.
5. Decorria do art.° 6.°, n.º 1 da Lei n.º 11/2011, de 26/4, que o procedimento relativo à celebração de contratos administrativos de gestão para a abertura de novos centros de inspecção não é de iniciativa pública, sendo antes um procedimento provocado, iniciado a pedido do interessado;
6. Por isso, e desde logo, não faz qualquer sentido discutir se a entidade pública podia, ou não, voltar atrás na decisão de contratar, porque ela nunca emitiu tal decisão;
7. De onde decorre, além do mais, que ainda que a presente acção fosse julgada procedente, daí não decorreria a abertura do centro de inspecção, uma vez que o Tribunal não pode substituir-se à Administração na decisão de contratar;
8. Sendo, além do mais, certo que a decisão de contratar tem que ter em conta o regime jurídico substantivo em vigor e ele não se encontra preenchido, precisamente porque a autora provocou a abertura do procedimento com base num regime jurídico que já não está em vigor;
9. Acresce que os opositores a concursos dirigidos pela Administração Pública não têm qualquer direito subjectivo ou interesse legítimo à situação concursada, pelo que, nos procedimentos provocados, porque não resultaram de iniciativa pública, é ainda mais evidente a inexistência de qualquer direito subjectivo ou interesse público à situação concursada;
10. Por outro lado, a compatibilidade entre o indiscutível direito de não adjudicação e o interesse legítimo - que não se nega - na conclusão do procedimento é assegurado através da devolução, aos participantes, dos encargos em que incorreram para a elaboração e apresentação das suas propostas;
11. Resulta dos nºs 4, 5 e 6 do art.° 4° do DL n.º 26/2013, de 19/2, um regime de harmonização das posições em causa, cumprindo-se, assim, o princípio da proporcionalidade.
12. Razão pela qual, não existe a imputada ilegalidade.
FUNDAMENTAÇÃO
I. MATÉRIA DE FACTO
Tendo em conta os elementos juntos julgam-se provados os seguintes factos:
1) Em 30/09/2011, o IMT publicitou, nos termos do art.º 6.º/9 da Lei 11/2011, a autorização de abertura de novos centros de inspecção técnica de veículos a motor, entre os quais se encontravam o de V.N. de Gaia.
2) A Requerente apresentou candidaturas aos identificados centros.
3) Em Dezembro de 2011 o IMT ordenou, provisoriamente, as candidaturas e divulgou no seu site esse acto de ordenação provisória, abrindo o trâmite da audiência prévia.
4) A candidatura da Autora ao Centro de Inspecção de V.N. de Gaia foi classificada nesse projecto de decisão em 1.º Lugar.
5) Em Fevereiro de 2012 o IMT divulgou no seu site um comunicado onde anunciava que os resultados da audiência prévia dos interessados e a introdução de eventuais alterações nas listas de ordenação provisória das candidaturas se encontravam em fase de ponderação e que a publicitação/notificação da ordenação final das candidaturas estava prevista para Fevereiro, a que se seguiria a fase da assinatura dos contratos.
6) Findo o mês de Fevereiro o IMT divulgou um novo comunicado de idêntico teor.
7) A publicitação da lista de ordenação definitiva nunca chegou a ser feita.
8) E isto porque em 19/02/2013 foi publicado o DL 26/2013 que, no n.º 1 do seu art.º 4.º, anulou todos os procedimentos de candidatura à celebração de contratos administrativos de gestão de novos centros de inspecção.
II. O DIREITO.
Resulta do anterior relato que a Autora se candidatou ao concurso destinado à celebração de um contrato de gestão relativo a um centro de inspecção técnica de veículos automóveis em V.N. de Gaia e que este só avançou até à fase da ordenação provisória das candidaturas, onde a candidatura da autora figurava no primeiro lugar, por ter sido publicado o DL 26/13, de 19/02, e neste ter sido determinada “a anulação de todos os procedimentos de candidatura à celebração de contratos administrativos de gestão de novos centros de inspecção, em curso e iniciados após a entrada em vigor da Lei 11/2011, de 26/04” (art.º 4.º/1).
A Autora reputa essa anulação de ilegal e, por isso, pede a sua anulação e isto porque - tendo sido classificada em 1.º lugar na lista provisória do concurso e tal lhe conferir a legítima expectativa de que a sua candidatura seria a vencedora e de que, por isso, celebraria o contrato de gestão – a Administração violou a obrigação de concluir o procedimento e celebrar com ela o referido contrato. A impugnada anulação constituiu-se, assim, num acto revogatório ilegal do acto de ordenação. Acrescia que o referido procedimento nem chegou a ser concluído apesar do prazo legalmente previsto para o efeito ter sido largamente excedido. Aquela anulação violava, assim, os princípios da boa fé, da proporcionalidade, da confiança e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da prossecução do interesse público e da legalidade.
Deste modo, a questão que se nos coloca é a de saber se o acto administrativo contido no art.º 4.º/1 do DL 26/2013 – que paralisou o processo destinado à celebração de contrato para a gestão de um centro de inspecção automóvel, onde a Autora tinha sido, provisoriamente, classificada no 1.º lugar – está ferido pelos vícios que a Autora nele vê visto que, só se o estiver, é que se poderá conceder provimento à sua pretensão anulatória.
Esta questão foi recentemente abordada no Acórdão deste Tribunal, de 20/03/2014 (proc. 965/13), pelo que, concordando com o que aí se decidiu, nos limitaremos a acompanhar o que nele se disse.
Escreveu-se nesse Aresto:
“Portanto, a análise da problemática posta nos autos tem de começar pela legalidade da estatuição acolhida naquele art. 4º, n.º 1. É certo que a autora também censura o IMT pela paralisia a que votou o procedimento, a qual é cronologicamente anterior ao início de vigência do DL n.º 26/2013. Mas, sejam quais forem a natureza e os efeitos da denunciada omissão do IMT – questão que, por ora, fica em aberto – não há a mínima dúvida de que a procedência do pedido de condenação do IMT na prática do acto procedimental que a autora crê ser devido pressupõe que o procedimento, anulado pelo art. 4º, n.º 1, ressurja na ordem jurídica tal e qual fora antes, de modo a poder prosseguir com os contornos definidos na versão inicial da Lei n.º 11/2011.
O DL n.º 26/2013 introduziu alterações várias a essa Lei n.º 11/2011, em que avulta o estabelecimento de «novos requisitos técnicos» para os centros de inspecção, justificados pela necessidade de neles se inspeccionarem também os «motociclos, triciclos e quadriciclos com cilindrada superior a 250 cm3», assim como os «reboques e semi-reboques com peso superior a 750 Kg» (cfr. o preâmbulo do diploma, com reflexo directo na obrigatoriedade imposta na al. c), acrescentada ao n.º 2 do art. 4º da Lei n.º 11/2011). Perante essas novas exigências, o art. 4º do DL n.º 26/2013, de 19/2, cuja epígrafe é «disposição transitória», anulou todos os procedimentos do referido género ainda em curso (n.º 1) e substituiu-os por outros, tidos por imediatamente abertos (n.º 2), permitindo que neles fossem apresentadas novas candidaturas (n.º 3) e possibilitando que os candidatos nos procedimentos anulados reformulassem «as candidaturas apresentadas», por forma a adaptá-las aos critérios impostos no próprio diploma (n.º 4).
Como se disse no saneador, essa anulação dos procedimentos em curso, incidindo de forma autoritária sobre todos, configurou uma pronúncia plural que se refractava sobre cada um deles; de modo que o art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013 se apresenta como um autêntico acto administrativo, ainda que sob forma legislativa (cfr. o art. 52º, n.º 1, do CPTA) – já que visou produzir efeitos jurídicos, de cariz anulatório ou supressivo, em procedimentos individuais e concretos (art. 120º do CPA). E a questão seguinte, de magno relevo, é a de saber se tal acto foi, ou não, praticado «secundum legem».
Ao acometer esse acto, a autora foi clara e precisa num único ponto: quando o disse eivado de violação de lei por ele constituir uma ilegal revogação – sobretudo incidente sobre o acto procedimental que, ao ordená-la provisoriamente no primeiro lugar, teria reconhecido essa sua vantajosa posição subjectiva (cfr. o art. 140º, n.º 1, al. b), do CPA). Já os demais ataques que a autora esgrimiu na petição respeitam à violação de princípios, constitucionais ou legais, não sendo muitas vezes óbvio se a autora reportou a ofensa deles ao acto do Conselho de Ministros, de que agora curamos, ou à conduta omissiva do IMT. Ora, e antes de vermos se as diversas críticas da autora têm razão de ser, temos de interpretar o acto acolhido no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013; pois, só sabendo o que ele exactamente disse, poderemos avaliar se ele se afastou do que, «ex vi legis», deveria dizer.
O DL n.º 26/2013, ao alterar a Lei n.º 11/2011, mudou o regime jurídico de acesso à actividade de inspecção técnica de veículos, tendo inclusivamente introduzido novos requisitos técnicos a que deveriam futuramente obedecer os centros de inspecção. Este novo regime legal (ou seja, esta «lex nova») era de aplicação imediata aos procedimentos ainda pendentes – como flui das regras da aplicação da lei administrativa no tempo (cfr., v.g., Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, pág. 139, e Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, pág. 170), aliás detectáveis no art. 12.º do Código Civil. É óbvio que as múltiplas candidaturas apresentadas nos procedimentos então em curso, iniciados sob a égide da «lex praeterita», não satisfaziam aqueles «novos requisitos técnicos», reclamados pelo DL n.º 26/2013. Daí que o IMT, mesmo na ausência da «disposição transitória» do art. 4.º deste diploma, nunca pudesse aprovar quaisquer candidaturas nesses procedimentos após surgir a «lex nova», pois, se acaso o fizesse, estaria a ofender o regime jurídico já em vigor, que tais actos de aprovação tinham de respeitar (tendo em conta o princípio «tempus regit actum»); e, se não podia aprovar essas candidaturas, o IMT também não poderia celebrar os consequentes contratos de gestão.
Percebe-se agora por que motivo o acto em apreço disse que os procedimentos ficavam «anulados». Ficavam-no porque eles se tornaram imprestáveis para o fim em vista – o fim de contratar a instalação de centros de inspecção com as características impostas pela lei vigente ao tempo de contrato – dada a mudança de paradigma entretanto introduzida pelo legislador. Era impossível que os procedimentos em curso – os que foram tidos por «anulados» – ainda frutificassem, pois isso ofenderia fatalmente a «lex nova», já aplicável. Daí que o acto incluso naquele art. 4º, n.º 1, seja mais do que uma mera decisão de não contratar (cfr., a propósito, o art. 79º, n.º 1, al. d), do CCP); e antes traduza o reconhecimento da absoluta impossibilidade dessa contratação, sendo os procedimentos «anulados» por já não se adequarem às exigências que a lei viera estabelecer.
Em termos secos e chãos, tais procedimentos foram «anulados» porque tudo indicava que já não serviam para nada. Embora pudessem ainda servir como ponto de partida para os novos procedimentos, que os substituiriam «in situ»; daí a abertura destes «ope legis» (art. 4º, n.º 2, do DL n.º 26/2013, de 19/2), bem como o estabelecimento de regras de reformulação de candidaturas e de ampliação da concorrência (n.ºs 3 e 4 do mesmo artigo). Encarado «a se», o acto incluso no art. 4º, n.º 1, aparentava-se a um «coup de grâce» infligido a procedimentos estéreis; visto em conjunto com os números seguintes, o referido acto insere-se já num plano reconstrutivo desses procedimentos, por forma a adequá-los às novas exigências legais.
Eis-nos, assim, perante uma situação singular: se o DL n.º 26/2013 não contivesse a «disposição transitória» do seu art. 4º, o procedimento em que a autora interveio haveria de avançar e de findar; porém, o interesse material por ela aí perseguido nunca obteria satisfação, esvaindo-se também qualquer posição vantajosa que a autora tivesse porventura atingido no mesmo procedimento. Tudo isto mostra bem que o verdadeiro obstáculo à pretensão material última da autora – a de celebrar o contrato de gestão – não está no acto contido no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, mas sim na mudança de regime trazida por este diploma, enquanto «lex nova». E assim se vê que o acto anulatório dos procedimentos é uma mera consequência desses novos parâmetros legislativos – em vez de ser, como a autora sugere, um antecedente lógico necessário da aplicação do novo regime.
Sendo esse o sentido do acto, é claro que ele não tem o cariz revogatório que a autora lhe assinala. Embora incidisse sobre o procedimento da autora e lhe pusesse imediatamente fim, o acto, ao fazê-lo, não a privou de quaisquer vantagens procedimentais já constituídas – pela razão singela de que, à luz da concomitante «lex nova», tais vantagens, a terem existido, estavam já irremediavelmente perdidas.
Por outro lado, e porque simplesmente secundou uma alteração legislativa, o mesmo acto está imune às críticas de que teria ofendido, «per se», os princípios jurídicos da boa fé e da confiança (os quais, aliás, a autora parece referir apenas, ou sobretudo, à conduta omissiva do IMT) ou o da proporcionalidade. Objectar-se-á, eventualmente, que todas as censuras deste género são transponíveis para os novos critérios de instalação dos centros de inspecção, que o legislador introduziu no DL n.º 26/2013, de 19/2, e para o modo como ele intentou renovar os procedimentos não concluídos. Mas, encarado o assunto por este prisma, logo se constata que a posição da autora não melhora – dado que o legislador é livre na imposição dos requisitos dos centros e na definição dos respectivos procedimentos pré-contratuais, nada sugerindo que ele, ao editar o DL n.º 26/2013, se haja excedido no exercício dessa sua liberdade. Até porque, ao tomar os procedimentos «anulados» como base de outros, adaptados às novas exigências legais, o legislador intentou salvar o que era salvável, não se divisando na opção assim tomada a ofensa de quaisquer normas ou princípios constitucionais. Assim, nenhuma desproporção se detecta na solução acolhida nos n.ºs 2 e ss. do art. 4º do DL n.º 26/2013 e, «maxime», no n.º 3 desse artigo, a qual é explicável pela necessidade de, perante as novas regras de instalação dos centros, se proporcionar aos eventuais interessados o exercício do direito de concorrência. E, em geral, podemos afastar a tese de que constituiria motivo de desaplicação duma «lex nova» a confiança que alguém pusera na estabilidade da «lex praeterita». Por último, também não se vê – nem a autora explica porque deveria ver-se – que o mesmo acto anulatório haja ferido os vários «princípios gerais informadores da actividade administrativa» que a autora elencou no art. 203º da petição e que constam dos arts. 3º, 4º, 5º, 6º-A e 9º do CPA. Estando tal acto na linha de um novo desenho legislativo, é vã a ideia de que ele exercitou uma discricionariedade ofensiva dos limites internos postos por aquelas quatro primeiras normas; e, contendo ele uma decisão, é impossível que tivesse violado a última.
Concluímos, portanto, que o acto incluso no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013 não pode ser eliminado da ordem jurídica, como a autora preconiza. A subsistência desse acto implica que o procedimento administrativo onde interveio a autora, e sobre o qual ele também recaiu, esteja efectivamente anulado. E, ante essa supressão do procedimento, tem necessariamente de improceder o pedido de condenação do IMT à prática do acto devido – por falta do substrato procedimental onde o acto se produziria e integraria.”
Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em julgar totalmente improcedente esta acção administrativa especial e em absolver o Réu do pedido.
Custas pela autora.
Lisboa, 9 de Abril de 2014. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Alberto Augusto de Oliveira – Maria Fernanda dos Santos Maçãs.
