0823/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Do indeferimento liminar de requerimento inicial de processo cautelar intentado no STA cabe reclamação para a conferência e não recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal.

II- Interposto recurso no 3.º dia útil após o decurso do prazo legal de apresentação da reclamação para a conferência, a convolação para este meio processual depende do pagamento da multa a que alude a alínea c) do n.º 5 do art.º 139.º do CPC.

III- O DL n.º 93/2015, de 29/05, que criou o sistema multimunicipal de abastecimento de água e saneamento do Norte de Portugal, resultante da agregação de quatro sistemas multimunicipais que até então existiam, emanado do Governo na sua veste de legislador, introduziu na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, não se limitando a concretizar uma decisão previamente tomada.

IV- Tratando-se de actos, formal e materialmente, legislativos, está excluída do âmbito da jurisdição administrativa o conhecimento do pedido de suspensão de eficácia dos artºs. 1.º/1 e 2, 2.º/1, 2 e 7, 4.º/1 a 4 e 9, 10.º e 33.º, todos do DL n.º 93/2015.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

1. Os Municípios de Amarante, Baião, Castelo de Paiva, Cinfães, Felgueiras, Gondomar, Lousada e Paredes, inconformados com o despacho que indeferiu liminarmente o requerimento inicial do processo cautelar de suspensão de eficácia de vários actos que consideravam contidos no DL n.º 93/2015, de 29/05, e que fora intentado “contra a Presidência do Conselho de Ministros e/ou Conselho de Ministros”, dele recorreram para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“A) Por douta sentença proferida em 07/01/2016, pelo Meritíssimo Juiz de Direito do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, o douto Tribunal indeferiu liminarmente a petição inicial apresentada pelos recorrentes, concluindo pela manifesta ilegalidade das pretensões formuladas.

B) O Município de Baião deverá ser admitido nos presentes autos, na qualidade de requerente, encontrando-se suficientemente demonstradas as razões que justificaram o atraso na apresentação da respectiva procuração.

C) Entendem os recorrentes que o sentido e teor da referida decisão não procede, desde logo, por assentar em pressupostos errados quanto à qualificação dos actos em questão, com as inevitáveis consequências quanto à validade da sentença.

D) Devendo concluir-se pela inadequação da argumentação constante da sentença recorrida, pela necessidade de reapreciação dos pressupostos que conduziram ao entendimento do douto Tribunal.

E) E assim sujeitar a apreciação do mérito da acção administrativa interposta pelos recorrentes à jurisdição administrativa, por estarem em causa verdadeiros actos administrativos ou actos materialmente administrativos, não obstante estarem contidos num diploma legal.

F) O douto tribunal recorrido limita-se a enumerar e enunciar os pressupostos, retirando dessa enumeração uma determinada conclusão, sem nunca concretizar e demonstrar na factualidade a respectiva verificação. Ou seja, o tribunal não analisou a substância dos actos “sub judice”, ficando-se pela aparência decorrente da forma dos mesmos (se determinado acto está contido num Decreto Lei, logo é tido como sendo, substancialmente, um acto praticado no exercício da função legislativa. Ora, tal pode não ser assim, como os recorrentes se esforçam “ab initio” por demonstrar).

G) Será assim fundamental a caracterização e qualificação rigorosa dos já aludidos actos materialmente administrativos sob a forma legislativa, os quais por se tratar, na sua essência, de actos com autonomia própria, que poderiam ser emanados do exercício da função administrativa estarão, por essa razão, sujeitos à sindicância da respectiva legalidade e validade pelos tribunais administrativos.

H) E não restam dúvidas que no caso “sub judice” estamos perante actos materialmente administrativos.

I) Os Municípios recorrentes pretendem, com a presente acção judicial, a anulação dos actos materialmente administrativos a seguir identificados, todos contidos no DL n.º 93/2015, de 29 de Maio, resultantes das decisões do Governo, por intermédio do Conselho de Ministros, que aprovou o referido diploma:

(a) Acto administrativo de extinção do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do Sul da Área do Grande Porto (cf. art.º 1.º, 2, art.º 2.º, 1, 2, art.º 4.º, 4);

(b) Acto administrativo de extinção do Contrato de Concessão do sistema multimunicipal de captação, tratamento e abastecimento de água do Sul da Área do Grande Porto, celebrado em 26/07/96 entre o Estado Português e a sociedade A…………., S.A. (cf. art.º 2.º, 7);

(c) Acto administrativo de extinção da sociedade A…………, S.A., sociedade concessionária do sistema multimunicipal acima identificado (cf. art.º 4.º, 2, 3 e 4) e transferência do património global, direitos, obrigações e posições contratuais da A…………. para a nova concessionária;

(d) Acto administrativo de criação do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Norte de Portugal e actos conexos (cf. art.º 1.º, 1);

(e) Acto administrativo de criação da sociedade B…………, S.A. e actos conexos (cf. art.º 1.º, 2 e art.º 4.º), nomeadamente, a distribuição e valor das participações sociais nos moldes definidos;

(f) Acto administrativo que determina a celebração de um novo contrato de concessão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Norte de Portugal e actos conexos (art.º 1.º, 2, art.º 9.º e art.º 10.º);

(g) Acto administrativo que convoca a primeira Assembleia Geral da sociedade B…………. para o dia 30 de Junho, 9 horas (cf. art.º 33.º).

J) Considerando os efeitos que a entrada em vigor do DL n.º 93/2015 produzirá na esfera jurídica individual e concreta da A…………, não há dúvida que as decisões e os actos em questão consubstanciam verdadeiros actos administrativos, ainda que sob a forma de lei.

k) Os actos legislativos distinguem-se precisamente dos actos administrativos, pela sua natureza geral e abstracta.

L) Ora, também relativamente aos actos em análise é possível concluir que não existe generalidade, dado que os mesmos permitem, só por si, a identificação individualizada dos respectivos destinatários, assim como não existe abstracção, uma vez que os referidos actos, ao contrário dos actos legislativos, esgotam-se numa única aplicação.

M) Relembre-se que existem diplomas que criam o quadro normativo geral e abstracto (DL 92/2013, DL 319/94, DL 294/94 e DL 162/96) aplicável à criação e concessão de qualquer sistema multimunicipal nos sectores em questão, tratando-se, por essa razão, de leis em sentido próprio.

N) Sendo evidente que, ainda que sob a forma legislativa, o DL n.º 93/2015 define e contém os actos administrativos de aplicação daquele regime jurídico geral, fazendo-o de forma individual e concreta relativamente a cada um dos sistemas multimunicipais abrangidos e respectivas sociedades concessionárias.

O) Dito de outro modo e concretizando, os actos objecto da presente acção serão na realidade actos instrumentais das opções já contidas em lei anterior, sendo por essa razão actos de aplicação da lei e, como tal, actos materialmente administrativos.

P) Mais, a possibilidade de impugnação de actos administrativos contidos em actos legislativos é uma questão actualmente pacífica na doutrina e jurisprudência administrativa.

Q) Veja-se, a título de exemplo, o Ac. do Tribunal Central Administrativo Sul de 14/07/2011, processo n.º 07548/11, no qual se conclui que “são fiscalizáveis pelos tribunais administrativos todos os actos materialmente administrativos independentemente da sua forma”, acrescentando que, “nos actos administrativos sob a forma de lei, a decisão, embora contida num acto formalmente legislativo, é meramente administrativa, quando é, na realidade, adoptada ao abrigo de lei anterior, em cujos pressupostos já se encontram assumidas as opções políticas primárias que competiam ao legislador”.

R) Tal entendimento mais não será do que a expressão do regime constitucionalmente previsto no art.º 268.º, 4, segundo o qual é garantida a tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma.

S) Aliás, é pacífico na doutrina a ideia de que a diferença entre um acto administrativo e uma norma jurídica administrativa assenta fundamentalmente no conteúdo individual e concreto do acto jurídico-admistrativo, que resolve situações e tem destinatários específicos, contra o conteúdo geral (sem individualização de destinatários) e abstracto, com fundamento na lei, da norma administrativa, ficando assim de fora do conceito legal de acto administrativo os actos materialmente administrativos.

T) Em suma, considerando que as decisões e actos administrativos identificados na presente acção, resultantes das decisões do Governo, por intermédio do Conselho de Ministros, e todos contidos no DL 93/2015, destinam-se a produzir efeitos na esfera individual e concreta de cada uma das sociedades concessionárias a extinguir, bem como nos sistemas multimunicipais anteriores.

U) Assim, como consubstanciam actos de aplicação adoptados ao abrigo do regime jurídico definido previamente, a sindicância quanto à respectiva legalidade estará abrangida pela jurisdição administrativa e fiscal.

V) Analisando os actos cuja anulação se pretende, verifica-se – pelo seu teor, pelo seu carácter, natureza e consequências – que os mesmos exprimem o exercício da função administrativa, quanto a opções que já constavam de lei anterior.

W) Também não colhe o argumento de que o diploma em crise se insere num processo de reforma complexo e abrangente e, por essa razão, todos os actos daí resultantes não poderão ser considerados actos materialmente administrativos.

X) Tal entendimento, no sentido de excluir, em concreto, a apreciação dos actos objecto da acção administrativa em análise pela jurisdição administrativa, permite e legitima que através do processo legislativo se emanem e consolidem validamente actos susceptíveis de restringir direitos, liberdades e garantias, de natureza individual e concreta, que não são susceptíveis de ser impugnados por outra via judicial, em clara e inaceitável violação dos princípios constitucionais que orientam a actuação da Administração e protectores da tutela jurisdicional efectiva consagrados nos artigos 3.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP. Uma tal decorrência não é correcta nem admissível na nossa ordem jurídica.

Y) Não obstante a A……….. ter sido criada por acto legislativo, também os referidos diplomas continham actos materialmente administrativos.

Z) O que legitima, aliás, a argumentação apresentada pelos recorrentes no sentido de concluir que os actos administrativos extintivos do Sistema, da A………….. e do contrato de concessão, são inválidos uma vez que não respeitam o regime legal previsto para a revogação de actos administrativos constitutivos de direitos previsto no art.º 167.º do CPA.

AA) O contexto da criação da A………., para além de totalmente distinto do actual, constituía para os recorrentes uma situação originária, constitutiva de direitos, tendo sido um processo participado e, aliás, alvo de submissão, análise e aprovação pelos órgãos autárquicos então com competência para o efeito, tal como as Assembleias Municipais.

BB) Ao contrário do procedimento em curso que foi implementado à revelia dos Municípios accionistas da A…………, ora recorrentes, com pouca ou nenhuma participação dos mesmos, não tendo sido sequer objecto de aprovação nas respectivas Assembleias Municipais.

CC) Numa atitude de ingerência inqualificável do Governo na autonomia e competência atribuída às autarquias, que em nada se coaduna com a conduta de legalidade exigida às entidades públicas, mormente, ao Governo de Portugal.

DD) Sublinha-se que o diploma do Governo procede, por via formalmente legislativa, a uma verdadeira “fusão” (ardilosamente intitulada no decreto-lei como “agregação”) das sociedades em causa, sem nunca a lei especialmente competente (o Código das Sociedades Comerciais) ser aplicada para o efeito.

EE) E o Governo assim procedeu, sem aplicar o regime das fusões ínsito no Código das Sociedades Comerciais, pois sabia que, nesse caso, necessitaria de uma maioria qualificada de dois terços para aprovar a fusão e não a conseguiria na medida em que todos os Municípios a tal se oporiam…

FF) Por outro lado, o modelo económico-financeiro proposto pelo Governo, acarretará prejuízos graves para a A………., para os respectivos accionistas, ou seja, os Municípios que a mesma serve, de entre os quais os aqui recorrentes, e em última instância os cidadãos, uma vez que, entre outros aspectos relevantíssimos e devidamente explanados na petição inicial, terá como consequência o aumento do custo da água.

GG) A transmissão global do património da A………., o qual em parte é propriedade dos Municípios accionistas, sendo efectuada à revelia dos Municípios assume a configuração de uma verdadeira expropriação, sendo que estes últimos teriam direito a receber uma justa indemnização, nos termos previstos no art.º 62.º da CRP, o que não sucedeu”.

O relator, no despacho de fls. 577, considerando que o referido indeferimento liminar não era directamente recorrível, sendo apenas susceptível de reclamação para a conferência, não admitiu o recurso, mas determinou a notificação dos recorrentes para procederem ao pagamento da multa a que alude a alínea c) do n.º 5 do art.º 139.º do CPC para, nos termos do art.º 193.º do mesmo diploma, se proceder à convolação daquele recurso em reclamação.

Após terem efectuado o pagamento da multa devida, os recorrentes, pelo requerimento de fls. 586-590, reclamaram para a conferência do aludido despacho do relator, invocando que este era omisso quanto à sua autoria, o que contribuíra para a formação da sua convicção que se estava perante uma decisão de um colectivo de juízes e que, de qualquer modo, sempre seria de admitir a convolação independentemente do pagamento de qualquer multa.

2.1. Na reclamação do despacho de fls. 577, é pedido, a título principal, a revogação deste despacho e, subsidiariamente, que se proceda à convolação do recurso em reclamação para a conferência independentemente do pagamento da multa prevista no citado art.º 139.º, n.º 5, al. c).

Os reclamantes, não contestando que o indeferimento liminar do seu requerimento inicial, proferido pelo relator, está sujeito a reclamação para a conferência, e não a recurso, nem que este fora interposto no 3.º dia útil após o decurso do prazo de apresentação dessa reclamação, alegam apenas que do teor da decisão não se extraía que ela tivesse natureza singular, sendo esse o motivo por que haviam adquirido a convicção que se estava perante um acórdão.

Porém, essa invocada desculpabilidade do erro em que os reclamantes teriam incorrido, se poderia justificar que se procedesse à convolação independentemente do pagamento da multa, nunca permitiria a admissão do recurso, uma vez que, tratando-se de uma decisão singular do relator, a forma de reagir contra ela teria de ser sempre a reclamação para a conferência (cf. art.º 27.º, n.º 2, do CPTA).

Por outro lado, resultando claramente da decisão em questão – que tem um subscritor e de onde não consta o termo “acordam” – que se está perante um despacho e não um acórdão, nunca se poderia verificar a alegada desculpabilidade do erro em que os reclamantes incorreram.

Portanto, não podendo a decisão impugnada deixar de ser interpretada pelos reclamantes como um despacho do relator, terá de improceder a reclamação para a conferência.

2.2. No despacho objecto de recurso que veio a ser convolado em reclamação para a conferência, decidiu-se o seguinte:

“(…)

Os requerentes e os Municípios Amarante, Maia e Baião vieram solicitar a correcção do requerimento inicial de forma a incluir estes como requerentes, sendo logo junta procuração passada pelo Município da Maia e protestando-se juntar procuração passada pelos outros dois Municípios.

Após deferimento de sucessivos pedidos de prorrogação do prazo de junção da procuração, apenas o Município de Amarante veio a juntá-la.

Pelo despacho de fls. 541 foi deferida a prorrogação do prazo de 10 dias que havia sido concedido para a junção da procuração em falta.

Decorrido esse prazo, o Município de Baião não juntou a mencionada procuração, só o fazendo posteriormente. Efectivamente, o aludido despacho de fls. 541 foi notificado através de carta enviada pelo correio em 4/12/2014 (cf. fls. 542) e a procuração só veio a ser junta em 31/12/2015.

Assim sendo, admite-se a requerida correcção do requerimento inicial quanto aos Municípios de Amarante e da Maia e, atento ao disposto no art.º 48.º, n.º 2, do CPC, fica sem efeito o requerimento referido no que concerne ao Município de Baião.

No que respeita aos requerentes da providência de suspensão de eficácia, deve o requerimento inicial ser liminarmente indeferida, por, como já decidiu este tribunal num caso idêntico ao dos autos (cf. Ac. de 29/07/2015, proferido no processo n.º 0743/15, onde estava em causa a suspensão de eficácia de actos contidos no DL n.º 92/2015, de 29/05, que criou o sistema multimunicipal de abastecimento de água e saneamento do Centro Litoral de Portugal, com a criação da sociedade “C………….., SA” e a extinção da sociedade “D…………., SA”), ocorrer de forma evidente a excepção dilatória insuprível da incompetência do tribunal em razão da matéria.

Vejamos porquê.

Apenas os actos administrativos são passíveis de impugnação nos tribunais administrativos, estando excluída desta jurisdição a impugnação dos actos políticos ou legislativos (cf. art. 4.º, n.º 2, al. a), do ETAF).

Como o Pleno desta secção do STA tem reiteradamente afirmado, para um acto ser administrativo não lhe basta ser individual e concreto, visando destinatários determinados, tendo ainda de ser emanado do exercício da função administrativa (cf. v.g. os Acs. de 4/07/2013 – Proc. n.º 0469/13, de 3/07/2014 – Proc. n.º 0801/13, de 5/06/2014 – Proc. n.º 01031/13 e de 19/03/2015 – Proc. n.º 914/14).

Enquanto a função política e a função legislativa são qualificadas como funções primárias e têm em comum a realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade, assumindo, por isso, um carácter tendencialmente inovador, a função administrativa, tendo carácter secundário, está subordinada àquelas funções primárias, nas quais encontra fundamento e que não pode contrariar, não interferindo nas escolhas essenciais da colectividade política (cf. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos in “Direito Administrativo Geral”, Tomo I, 3.ª edição, pág.38).

Nestes termos, para que um acto formalmente legislativo, como o contido num decreto-lei – que é um dos três tipos de actos legislativos previstos no art. 112.º, n.º 1, da CRP – se deva qualificar como acto materialmente administrativo, susceptível de impugnação (cf. art. 52.º, do CPTA), o que importa apurar é se ele procede do exercício da função administrativa.

O art. 2.º, da Lei n.º 35/2013, de 11/06, alterou o art. 1.º, da Lei n.º 88-A/97, de 25/07 (Lei que regula o acesso da iniciativa económica privada a determinadas actividades económicas), o qual passou a estabelecer, no seu n.º 3, que “No caso de sistemas multimunicipais, as concessões relativas às actividades de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, recolha, tratamento e rejeição de águas residuais urbanas referidas na al. a) do n.º 1 são outorgadas pelo Estado e só podem ser atribuídas a empresas cujo capital social seja maioritariamente subscrito por entidades do sector público, nomeadamente autarquias locais”.

O DL n.º 92/2013, de 11/07, revogando o DL n.º 379/93, de 15/11, definiu o regime de exploração e gestão do sistema multimunicipal de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos, estabelecendo, no art. 1.º, n.º 3, que a exploração e gestão dos sistemas multimunicipais podia ser directamente efectuada pelo Estado ou, em regime de concessão, atribuída a entidades de natureza empresarial que, no caso de sistemas multimunicipais de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, deveria ter capitais exclusivamente públicos ou resultar da associação de entidades públicas – em posição obrigatoriamente maioritária no capital social – com entidades privadas. A criação e a concessão de sistemas multimunicipais deveriam ser objecto de decreto-lei, admitindo-se que estes fossem criados por agregação de sistemas multimunicipais existentes, cujo âmbito territorial ficaria, total ou parcialmente, abrangido pelo novo sistema criado (cf. art. 3.º, n.ºs 1 e 2).

O Governo, actuando na veste de legislador que lhe fora atribuída pelo DL n.º 92/2013 e invocando precisamente o art. 198.º, n.º 1, al. a), da CRP (exercício da função legislativa), e não o art. 199.º (exercício da função administrativa), editou o DL n.º 93/2015, cujo preâmbulo começou por referir o seguinte:

“O Programa do XIX Governo Constitucional, em linha com o plano estratégico para o abastecimento de água e saneamento de águas residuais para o período 2007-2013 (PEAASAR 2007-2013), preconiza a reorganização do setor do abastecimento de água e saneamento, em vista da promoção do equilíbrio tarifário, da resolução dos défices tarifários, e da agregação dos sistemas multimunicipais existentes. Estes objetivos de agregação regional são reconhecidos pelas linhas de orientação preconizadas para o PEAASAR 2020 – uma nova estratégia para o setor de abastecimento de água e saneamento de águas residuais.

Quanto a este vetor, a estratégia delineada pelo Governo, concretizada na publicação da Lei n.º 35/2013, de 11 de junho, e do Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de junho, assenta na agregação dos sistemas multimunicipais existentes em sistemas novos de maior dimensão, de forma a promover a obtenção de economias de escala que garantam a sustentabilidade económica, social e ambiental dos serviços, preservando sempre a sua natureza pública. De facto a situação atual, em que subsistem grandes assimetrias entre os sistemas do litoral e os sistemas do interior com impacto na acessibilidade destes serviços por parte de populações já de si oneradas pelos custos da interioridade, não é sustentável nem permite assegurar a coesão territorial fundamental para a prossecução do interesse público na prestação destes serviços públicos essenciais.

De acordo com as disposições conjugadas dos nºs. 1 e 3 do artigo 1.º da Lei n.º 88-A/97, de 25 de julho, com a redação dada pela Lei n.º35/2013, de 11 de junho, as concessões relativas às atividades de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, recolha, tratamento e rejeição de águas residuais urbanas só podem ser atribuídas a empresas cujo capital social seja maioritariamente subscrito por entidades do setor público, nomeadamente autarquias locais.

O presente decreto-lei vem, ao abrigo do DL n.º 92/2013, de 11 de julho, concretizar a referida estratégia, criando um novo sistema multimunicipal, em substituição de quatro sistemas multimunicipais atualmente existentes, e uma nova entidade gestora desse sistema – a B…………, S.A. – que sucede nos direitos e obrigações das quatro sociedades atualmente existentes (…).

Na linha do previsto no DL n.º 133/2013, de 3 de outubro, pretende-se aplicar ao novo sistema multimunicipal um regime jurídico mais exigente no que respeita ao controlo da legalidade e à boa gestão pública na alocução de recursos públicos para a prossecução de atividades em modo empresarial.

(…)

A criação de um novo sistema multimunicipal que agrega os anteriores sistemas multimunicipais, que se extinguem, e, bem assim, a criação de nova entidade gestora, proporciona a obtenção de sinergias, com reflexo positivo nas tarifas, bem como na sustentabilidade económica e financeira do conjunto dos sistemas, sendo, assim, pautada por objetivos estratégicos e de interesse nacional.

(…)”.

Este diploma criou o sistema multimunicipal de abastecimento de água e saneamento do Norte de Portugal, resultante da agregação de quatro sistemas multimunicipais que então existiam (cf. arts. 1.º, ns. 1 e 2 e 2.º, ns. 1 e 2), constituindo uma sociedade (B………., S.A.), anónima de capitais exclusivamente públicos cujos estatutos aprovou, a quem atribuiu a concessão da exploração e da gestão desse sistema, a qual sucedia em todos os direitos e obrigações das concessionárias dos sistemas extintos e para quem era transferido o património destas (cf. arts. 1.º, n.º 2, e 4.º, ns. 1, 2, 3 e 4).

A circunstância de o DL n.º 93/2015 respeitar a Lei n.º 35/2013 e o DL n.º 92/2013 não converte os comandos impugnados em actos materialmente administrativos sob forma legislativa, visto poder conter prescrições inovadoras que exprimem opções fundamentais da colectividade por o seu conteúdo não resultar pré-determinado por aqueles diplomas, ou seja, por estes não esgotarem a decisão política primária.

E é isso que sucede com os actos suspendendos contidos no DL n.º 93/2015.

Efectivamente, se o DL n.º 92/2013 possibilitou que a exploração e gestão do sistema multimunicipal fosse atribuído em regime de concessão e que a sua criação resultasse da agregação de sistemas multimunicipais existentes não impôs essa solução, tendo sido o DL n.º 93/2015 que o decidiu, não se limitando, assim, a concretizar uma decisão previamente tomada. Os actos suspendendos não foram pois emanados “no exercício da competência administrativa do Governo, previamente tipificada em lei anterior, traduzindo uma escolha sobre um aspecto secundário ou instrumental das opções já contidas nessa lei” que encerrava e assumia todas as opções políticas primárias (cf. Acs. deste STA de 5/07/2014 e de 19/03/2015, Processos n.ºs 1026/13 e 949/14, respectivamente), mas introduziram na ordem jurídica uma opção primária e inovadora.

Nestes termos, considerando que os actos objecto do pedido de suspensão de eficácia são, como os requerentes referem, “os contidos no DL n.º 93/2015” e que os arts. 1.º, nºs. 1 e 2, 2.º, nºs. 1, 2 e 7, 4.º, nºs. 1 a 4, 9.º, 10.º e 33.º deste diploma não são actos administrativos, integrando-se todos eles “no âmbito de um processo legislativo complexo direccionado para a reorganização do sector de abastecimento de água e saneamento” e introduzindo opções inovadoras (cf. citado Ac. deste STA de 29/07/2015), é manifesta a verificação da excepção da incompetência da jurisdição administrativa para conhecer do pedido de suspensão de eficácia”.

Em 31/07/2015, protestando juntar procuração passada pelo Município de Baião, os mandatários dos requerentes solicitaram a correcção do requerimento inicial de forma a aí incluir, como requerente, este Município.

Após terem sido deferidos sucessivos pedidos de prorrogação do prazo de junção dessa procuração, só em 31/12/2015 – já depois de ter decorrido o último prazo que havia sido concedido – veio esta a ser apresentada.

Não tendo sido requerida a prorrogação do último prazo concedido para a junção da procuração, não sendo invocado, nem existindo como facto notório, uma situação de justo impedimento (cf. arts. 139.º, n.º 4 e 140.º, ambos do CPC), é manifesto que a falta verificada não se poderia considerar suprida.

Assim sendo, teria de se aplicar, como aplicou o despacho reclamado, o disposto no art.º 48.º, n.º 2, do CPC, dando sem efeito o requerimento a solicitar a aludida correcção.

No que concerne à incompetência da jurisdição administrativa para conhecer do pedido de suspensão de eficácia, os reclamantes contestam a sua verificação, alegando que os actos suspendendo são materialmente administrativos por estarem contidos num decreto-lei que se limita a concretizar opções já constantes de diplomas anteriores e que produz efeitos na esfera individual e concreta da A……….., não tendo, por isso, as características de generalidade e abstracção próprias dos actos legislativos, devendo considerar-se violador do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva o entendimento que permite que, através do processo legislativo, venham a ser emanados e se consolidem actos de natureza individual e concreta susceptíveis de restringirem direitos, liberdades e garantias.

Analisemos esta argumentação.

Como resulta do despacho reclamado que ficou transcrito, para que um acto formalmente legislativo seja qualificado como materialmente administrativo, não lhe basta ser individual e concreto, visando destinatários determinados, tendo ainda de proceder do exercício da função administrativa, a qual, tendo carácter secundário, encontra fundamento nas funções primárias (política e legislativa) que têm em comum a realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade. Porém, a circunstância de o DL n.º 93/2015 respeitar as opções contidas em diplomas legislativos anteriores não significa que ele tenha sido emanado do exercício da função administrativa, por poder conter prescrições inovadoras que exprimem opções fundamentais da colectividade em virtude de aqueles não terem esgotado a decisão política primária.

Assim, o facto de os actos suspendendos estarem contidos num decreto-lei que respeita opções já contidas em diplomas anteriores e serem individuais e concretos não é suficiente para os qualificar como materialmente administrativos.

Para que tal se possa concluir é necessário que eles tenham sido emanados do exercício da função administrativa.

Ora, como também se referiu no despacho reclamado, para além de o DL n.º 93/2015 ter sido emitido pelo Governo actuando na veste de legislador que lhe fora atribuída pelo DL n.º 92/2013, de 11/07, não se limitou a concretizar uma decisão previamente tomada em lei anterior que encerrava e assumia todas as opções políticas primárias, pois se este diploma possibilitou que a exploração e gestão do sistema multimunicipal fosse atribuída em regime de concessão e que a sua criação resultasse da agregação de sistemas multimunicipais existentes, não impôs essa solução, tendo sido o DL n.º 93/2015 que o decidiu. Por isso, os actos suspendendos, integrando-se “no âmbito de um processo legislativo complexo direcionado para a reorganização do sector de abastecimento de água e saneamento” e introduzindo na ordem jurídica opções primárias inovadoras, não são actos administrativos (cf. citado Ac. de 29/07/2015 que decidiu um caso idêntico ao dos presentes autos).

Finalmente, quanto à violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva também não assiste razão aos reclamantes, pois a qualificação dos actos em crise como legislativos não obsta ao seu controlo judicial junto do Tribunal Constitucional (cf. Ac. do Pleno de 19/03/2015 – Proc. n.º 914/14).

Nestes termos, improcede também a reclamação para a conferência do despacho de indeferimento liminar.

3. Pelo exposto, acordam em indeferir as reclamações, mantendo os despachos reclamados.

Sem custas, sem prejuízo do disposto nos nºs. 6 e 7 do art.º 4.º do RCP.

Lisboa, 7 de Abril de 2016. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Jorge Artur Madeira dos Santos.