0788/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Um despacho do Inspector-Geral do Trabalho que ordenou a devolução a um particular de um contrato de trabalho por este apresentado para ser informado, nos termos do disposto no artigo 55.º, n.º 1, alínea a) do DL 244/98, de 8/8, na redacção dada pelo DL 4/2 001, de 10/1, deve ser considerado, para efeitos de pedido de autorização de permanência de estrangeiros em território nacional, para cuja apreciação é competente o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (n.º 3 do mesmo preceito legal), como uma informação negativa, e não como um acto autónomo, definitivo e executório.

II- De harmonia com o disposto no art. 98.º, n.º 2, do C.P.A., na falta de disposição expressa em sentido contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos.

III- Assim, não havendo qualquer norma que expressamente atribua carácter vinculativo aos pareceres da Inspecção Geral do Trabalho, previstos no referido artigo 55.º, n.º 1, alínea a), do mencionado DL n.º 244/98, relativos à concessão de vistos de permanência de estrangeiros em território nacional, eles têm de considerar-se de natureza não vinculativa.

IV- Não tendo esses pareceres natureza vinculativa, não podem considerar-se actos lesivos, por não produzirem, por si mesmos, qualquer efeito lesivo na esfera jurídica dos particulares nem determinarem o sentido da decisão final.

V- Assim sendo, é de rejeitar o recurso contencioso interposto do despacho referido em I (artigo 57.º, § 4.º do RSTA).

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa de 13/4/2003, que rejeitou o recurso contencioso nele interposto da "decisão do Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa que indeferiu o requerimento de depósito do contrato de trabalho", por a considerar um acto meramente preparatório, que não produziu efeitos negativos na esfera jurídica da recorrente.

Apresentou alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

1.ª - A questão essencial é esta: neste processo, como em muitos outros aferidos pela mesma chapa, os tribunais administrativos vêm concedendo provimento às posições do IDICT no sentido de que o parecer que esta entidade emite sobre os contratos com trabalhadores estrangeiros, por serem acto preparatório, não produz quaisquer efeitos negativos na esfera jurídica do trabalhador.

2.ª -Não se conhece um único caso em que o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras tenha concedido a algum trabalhador estrangeiro autorização de permanência desde que haja um parecer negativo do IDICT.

3.ª -É, assim, óbvio, que o parecer negativo do IDICT sobre contrato de trabalhador estrangeiro produz efeitos negativos na esfera jurídica do destinatário que, apenas porque tal parecer é negativo, sendo embora trabalhador por conta de outrem, não consegue que lhe seja deferido o pedido de autorização de permanência.

4.ª -A recorrente substituiu-se à entidade patronal no cumprimento da obrigação de depósito, cumprindo a formalidade do artigo 4° da Lei n° 20/98, de 12 de Maio.

5.ª -Entendeu o IDICT, por ofício n° 21512, de 27 de Junho de 2002, que não se respeitou, alegadamente, o disposto no n° 3 da Resolução do Conselho de Ministros n° 164/2001, conforme documento junto nos autos. E com esse fundamento procedeu à “devolução” do contrato de trabalho e de todos os documentos juntos ao requerimento.

6.ª - A ora recorrente não se conformando com tal decisão, interpôs recurso hierárquico para o Presidente do IDICT. Esta entidade proferiu novo despacho mantendo a decisão recorrida. O IDICT fundamenta da forma seguinte: “Toda a prova relevante junta ao processo permite apenas concluir que a supra mencionada cidadã começou a trabalhar em 2002”.

7.ª -Dispõe o referido normativo que o Governo resolveu, em Conselho de Ministros o seguinte:

“Determinar que, com a entrada em vigor da presente resolução e até 31 de Dezembro de 2001, só se dará início a novos processos de concessão de autorização de permanência nos termos do artigo 55° do Decreto-lei n° 244/98, de 8 de Agosto, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n° 4/2001, de 10 de Janeiro, em casos devidamente justificados, sem prejuízo da emissão de autorização de permanência que resulte de pedidos que já tenham dado entrada na Inspecção-Geral do Trabalho à data de publicação desta resolução.”

8.ª -Trata-se, objectivamente, de uma norma transitória e de aplicação situada no tempo, ou seja, “entre a entrada em vigor da resolução e 31 de Dezembro de 2001”, data em que, caducaram os efeitos do referido normativo.

9.ª -Não há qualquer norma que altere o regime jurídico da entrada e permanência de estrangeiros em Portugal para além de 31/12/ 2001, por relação ao que vigorava antes da norma transitória acima citada, pelo que a caducidade do normativo da referida Resolução n° 164/2001 repristina em toda a sua plenitude o regime vigente antes da mesma.

10.ª - Estamos no âmbito de direitos fundamentais, cujos normativos são de aplicação directa e imediata, por força do disposto no artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa. Nos termos do disposto no artigo 13°, n° 1 da CRP, “todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei”. O n° 2 da mesma disposição dispõe que “ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, ou condição social”.

11.ª -O artigo 15°, n° 1 da mesma lei fundamental estabelece que “os estrangeiros e os apátridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português”, exceptuando-se do quadro desse normativo apenas os direitos políticos, e o exercício das funções públicas referidas no n°2 do mesmo dispositivo.

12.ª - O respeito pela Constituição obriga a que se lance mão do dispositivo do artigo 88° do Decreto-Lei n° 244/98, de 8 de Agosto, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 4/2001, de 10 de Janeiro.

13.ª - O recurso a tal medida justifica-se plenamente, tanto mais que se tornou de rotina pacífica a afirmação de que o artigo 55° da mesma lei foi “suspenso” em 30 de Novembro de 2001, atenta a publicação da Resolução do Conselho de Ministros n° 164/2001, de 30 de Novembro.

14.ª - Dispõe o referido artigo 55° que “até à aprovação do relatório previsto no artigo 36° e em casos devidamente fundamentados pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as condições referidas” no mesmo artigo. Salvo melhor opinião, o hiato de tempo referido no caput do n°1 reporta-se ao período entre o fim de cada ano e a publicação da previsão para o ano seguinte e não se esgotou com a publicação do primeiro relatório. Anota-se que o relatório relativo a 2001 foi publicado apenas em 30/11/2001e que o de 2002 ainda não foi publicado.

15.ª - Sendo certo que a recorrente é trabalhadora por conta de outrem, com uma relação laboral estável, que não pode ser destruída senão por despedimento com justa causa, afigura-se-nos ente que o IDICT não pode, sem agir contra legem produzir informação desfavorável ao depósito, sob pena de violação dos normativos constitucionais que protegem o direito ao trabalho, nomeadamente os dos art°s 53° e seguintes.

16.ª -Verdade é que o IDICT desconsiderou esses normativos constitucionais e, mais do que isso, invocou norma caduca para indeferir o depósito, recusando a informação indispensável à outorga de autorização de permanência à ora recorrente. O IDICT não poderia deixar de constatar que a recorrente:

Está validamente vinculada por um contrato de trabalho à entidade patronal acima identificada;

Não pode ser despedida excepto no quadro de processo disciplinar em que se apure justa causa.

17.ª - A recorrente está vinculada à entidade patronal por um vínculo laboral com carácter duradouro, que não pode ser posto em crise sem justa causa (art° 53° da Constituição).

18.ª - A lei não prejudica a eficácia dos contratos de trabalho celebrados por cidadãos estrangeiros que tenham entrado legalmente no País (art° 3°, n° 3 da Lei n° 20/98, de 12 de Maio, aliás concordante com o disposto no art° 15° da Constituição).

19.ª - De outro lado, ainda no plano dos direitos fundamentais, dispõe o art° 53° da mesma Constituição que “é garantida aos trabalhadores a segurança no emprego, sendo proibidos os despedimentos sem justa causa”, declarando o art° 58° que “todos têm direito ao trabalho”. O regime dos direitos, liberdades e garantias previsto no art° 18° da Constituição não prejudica o disposto na lei ordinária e no direito internacional (art° 16° da CRP).

20.ª - Tendo os efeitos da Resolução do Conselho de Ministros caducado em 31 de Dezembro de 2001, é forçosa a conclusão de que o artigo 55° do DL n° 244/98, de 8 de Agosto, retomou todo o seu vigor no dia 1 de Janeiro de 2002 até que seja aprovado o relatório referido no artigo 36°, n° 2 relativo aos contingentes de imigração para o ano de 2002.

21.ª - É assim forçosa a conclusão de que o despacho notificado carece de fundamento legal e, mais do que isso, ofende a lei, maxime o artigo 55° do DL n° 244/98, de 8 de Agosto e o n° 3 da Resolução n° 164/2001, cuja vigência foi delimitada no tempo e o dito despacho intenta em prolongar.

22.ª - Ao contrário do que entendeu o tribunal recorrido, a decisão do IDICT é daquelas que produzem efeitos negativos na esfera jurídica do destinatário, pelo que é recorrível, à luz do disposto no art° 268°, 4 da CRP.

O recorrido contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

1.ª - A informação/parecer desfavorável proferida pelo Delegado de Lisboa, em 27/06/2 002, no âmbito da apreciação do processo de legalização de estrangeiros, com a finalidade de obter informação favorável sobre o contrato de trabalho sem termo da cidadã ucraniana, A..., não constitui um acto administrativo lesivo.

2.ª - Esta informação/parecer considera-se de emissão obrigatória para a Inspecção-Geral do Trabalho, no âmbito do processo de legalização, mas de conteúdo não vinculativo para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras;

3.ª - Sendo um acto preparatório sem carácter vinculativo, o parecer emitido pela Inspecção-Geral do Trabalho, por si só, não produz efeitos na esfera jurídica da Recorrente, como acaba por o admitir ao reconhecer que o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras pode não conceder autorização de permanência a estrangeiros cujos contratos de trabalho possuam informação favorável da Inspecção-Geral do Trabalho.

4.ª - A autorização de permanência, a emitir pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, é o acto final que culmina o presente “processo” de concessão de autorização de permanência e que pode afectar, de forma lesiva, a esfera jurídica da interessada.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos, que se não mostram controvertidos e se apresentam suficientes para a decisão do presente recurso:

a) - A Recorrente, de nacionalidade ucraniana, entrou na Alemanha em 21-01-2002;

b) - Em 1-04-2002, a Recorrente, como trabalhadora, e ... e ..., como entidade empregadora, assinaram o contrato de trabalho de serviço doméstico junto ao processo instrutor que se dá por transcrito;

c) - Em 2-04-2002, a Recorrente requereu a primeira inscrição nas Finanças para efeito de atribuição de número de identificação fiscal;

d) - Em 28-05-2002, o seu pedido de inscrição deu entrada na Segurança Social;

e) - Na sequência do pedido de concessão de autorização de permanência para trabalhadores estrangeiros formulado pela Recorrente, o Delegado do Instituto do Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa comunicou à ora Recorrente, com data de 27-06-2002, o seguinte:

«Assunto. Concessão de autorização de permanência para trabalhadores estrangeiros

Relativamente ao solicitado (..), informa-se que a partir da entrada em vigor da Resolução do Conselho de Ministros em 30 de Novembro de 2001, a concessão da autorização de permanência reveste-se de natureza excepcional e só em casos devidamente justificados com prova de entrada em Portugal antes da data acima indicada nos seguintes documentos:

- Carimbo de controlo de entrada na fronteira externa aérea ou marítima aposta no passaporte

- Inscrição na Segurança Social;

- Inscrição nas Finanças (n.º de contribuinte)

Em conformidade com o informado, devolve-se os contratos de A... trabalhadora da entidade patronal ... e ... que deram entrada nestes serviços com data posterior a 2001/11/30 e por não constar nenhum dos itens acima indicados»;

f) - Em 8-8-2002, a Recorrente interpôs recurso hierárquico desta comunicação para o Inspector-Geral do trabalho;

g) - O Sub-Inspector Geral do Trabalho, em substituição do Inspector-Geral nos termos do art. 41° do CPA, manteve, em 5-09-2002, a «decisão do Delegado do IDICT de Lisboa que indeferiu o requerimento para obtenção de informação sobre o contrato de trabalho relativo a A..., por falta de prova relevante anterior a 30/11/2001.»

1. 2. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls 139, no qual se pronunciou pelo não provimento do recurso, em virtude do acto recorrido não ser vinculativo para a decisão final do Serviço de Estrangeiros e, como tal, sendo a autorização de residência a conceder por este Serviço a pretensão final da recorrente, não afectar a sua esfera jurídica.

1. 3. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. 2. O DIREITO:

A sentença recorrida rejeitou o recurso contencioso, com base na sua ilegalidade, por ter considerado que o acto recorrido não produziu "efeitos negativos na esfera jurídica da sua destinatária, uma vez que, por si mesmo, não produz qualquer efeito nem determina o sentido da decisão final."

A recorrente, nas suas alegações, defende que esse acto produziu efeitos, produção essa que apenas tenta caracterizar nas conclusões 1.ª a 3.ª e 22.ª. As restantes destinam-se a demonstrar a ilegalidade do acto contenciosamente impugnado, legalidade essa que não foi conhecida na sentença recorrida, pelo que, visando os recursos jurisdicionais afrontar as decisões recorridas, através do confronto dos pontos de vista dos recorrentes com os expendidos nessas decisões, procurando desmontar os argumentos em que as decisões se alicerçam e caracterizar as ilegalidades de que padecem, a falta de conhecimento, na decisão recorrida, das questões tratadas nessas conclusões determina a necessária improcedência das mesmas.

Apenas havendo, por isso, que conhecer do alegado pela recorrente consubstanciado nas referidas conclusões, vejamos o que nelas defende a recorrente.

A conclusão 22.ª é meramente conclusiva, no sentido do acto recorrido produzir efeitos negativos na esfera jurídica da recorrente. Nas conclusões 1.ª, 2.ª e 3.ª, a recorrente defende, em síntese, que não se conhece um único caso em que um trabalhador estrangeiro tenha obtido autorização de residência desde que haja um parecer desfavorável do IDICT, donde parte para considerar ser óbvio que o indeferimento dessa autorização se deve apenas ao facto de tal parecer ser negativo.

Apreciando a sentença recorrida, verifica-se que a decisão tomada se fundamenta, em síntese, no facto do parecer do IDICT não ser vinculativo, apesar de obrigatório, pelo que não o sendo, não afecta a esfera jurídica da recorrente, que só com a decisão final do Serviço de Estrangeiros pode ser afectada.

Confrontando a decisão com as alegações de recurso não se compreende muito bem se a recorrente defende que a lesão que invoca depende de considerar que o parecer é vinculativo, caso em que atacaria frontalmente a sentença recorrida, ou se defende que o indeferimento, embora não necessário perante um parecer negativo, constitui uma prática corrente dos Serviços.

Perante a referência a ser óbvio que o indeferimento se deve apenas ao facto do parecer do IDICT ser negativo, entendemos, não obstante a dúvida suscitada, e tendo em conta o princípio pro actione e pro hablitate instantiae, ser de conhecer da questão levantada nessas conclusões, pois que, no fundo, manifesta discordância quanto ao decidido sobre a lesividade de direitos da recorrente, na sentença recorrida.

E conhecendo, desde já adiantamos que a decisão recorrida não merece censura, como demonstraremos.

A sentença recorrida seguiu de perto o acórdão deste STA de 14/1/2004, proferido no recurso n.º 1 575/04, que versou sobre uma situação em tudo idêntica à dos presentes autos, com cuja doutrina concordamos inteiramente e que, por isso, passamos a transcrever:

"(...) O Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, regulamentou a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.

Na alínea f) do seu art. 27.º e no art. 36.º (A redacção do Decreto-Lei n.º 244/98 a considerar é a resultante do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, vigente à data em que ocorreram os factos) prevê-se a possibilidade de concessão de vistos de trabalho, que se destinam a permitir ao seu titular a entrada em território português a fim de exercer temporariamente uma actividade profissional, subordinada ou não, que conste de uma lista de oportunidades de trabalho e sectores de actividade elaborada anualmente pelo Governo através de um relatório, mediante parecer do Instituto do Emprego e Formação Profissional e ouvidas as associações patronais e sindicais, visto esse válido para múltiplas entradas em território português e que pode ser concedido para permanência até um ano.

A concessão de vistos de trabalho para exercício de uma actividade profissional subordinada, que não se insira no âmbito dos do desporto ou dos espectáculos, como era o caso da referida nos autos ( O contrato de trabalho refere-se a serviço doméstico, como se vê pelo processo instrutor ), carece de consulta prévia ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras [art. 37.º, alíneas a), b) e d) e 40.º, alínea a), daquele diploma].

De harmonia com o disposto no art. 55.º, n.º 1, do mesmo diploma, até à aprovação do relatório governamental previsto no artigo 36.º e em casos devidamente fundamentados, pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as condições aí indicadas, entre as quais se inclui a de serem «titulares de proposta de contrato com informação da Inspecção-Geral do Trabalho [alínea a) deste número].

No caso em apreço, foi de uma informação emitida no âmbito desta alínea a) pelo Senhor Delegado do instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa que a Recorrente interpôs recurso hierárquico em que veio a ser proferido o acto recorrido, praticado pelo Senhor Sub-inspector Geral do Trabalho.

Na sentença recorrida, entendeu-se que esta informação, que é obrigatória, não tem carácter vinculativo para a decisão final a proferir pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras sobre a autorização de permanência em território nacional.

De harmonia com o disposto no art. 98.º do C.P.A., «os pareceres são obrigatórios ou facultativos, consoante sejam ou não exigidos por lei; e são vinculativos ou não vinculativos, conforme as respectivas conclusões tenham ou não de ser seguidas pelo órgão competente para a decisão» e, «salvo disposição expressa em contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos».

Como resulta do preceituado no corpo do n.º 1 daquele art. 55.º, ao estabelecer que «pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as seguintes condições», o preenchimento de todas as condições arroladas nas cinco alíneas seguintes é indispensável para viabilizar a autorização de permanência. Por isso, a obtenção do referido parecer da Inspecção Geral do Trabalho tem de ser considerada obrigatória.

No entanto, não se faz depender esta viabilidade de a informação da Inspecção-Geral do Trabalho ser favorável à pretensão de permanência, nem nada se refere quanto ao carácter vinculativo ou não do referido parecer para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, quer ele seja favorável quer seja desfavorável.

Assim, na falta de qualquer disposição expressa que revele tal carácter vinculativo, por força do preceituado no n.º 2 do art. 98.º do C.P.A. tem de entender-se que aquele parecer é obrigatório, mas não vinculativo.

Isto é, o interessado não pode obter a autorização de permanência sem que tal parecer seja proferido, mas o facto de ele ser desfavorável não vincula o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras a uma decisão de indeferimento do pedido de autorização.

Nestas condições, é manifesto que o referido parecer não afecta a esfera jurídica de qualquer dos interessados na concessão da autorização de permanência, pois só a decisão final do procedimento tem tal potencialidade."

Esta doutrina, que consideramos inquestionável, leva, sem margem para dúvidas, à rejeição do recurso contencioso, face à falta de lesividade do acto impugnado, que é, em face da actual estatuição constitucional (artigo 268.º, n.º 4), o critério aferidor da impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos.

Assinala-se, em face da posição sustentada pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público na 1.ª instância, no seu parecer de fls 38 dos autos, segundo o qual o despacho impugnado "não configura um parecer ou informação, mas sim uma decisão ordenando a devolução, à ora recorrente, do contrato de trabalho por esta apresentado para ser informado (...), o que lhe atribui carácter de definitividade e executoriedade (...)", posição a que a recorrente parece aderir, que não é de subscrever esse entendimento

Na verdade, de acordo com o estabelecido no n.º 3 do artigo 55.º do Decreto-Lei n.º 244/98, o pedido de autorização de permanência, que era a verdadeira pretensão da recorrente e à qual se destinava o parecer do IDICT, deve ser apresentado junto da Direcção Regional dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras, devendo ser instruído, além do mais, com proposta de contrato de trabalho com informação da Inspecção-Geral do Trabalho (alínea b) do mesmo preceito).

Ora, tendo a recorrente apresentado no IDICT (entidade sucessora daquela Inspecção-Geral) o contrato de trabalho para a mesma prestar a respectiva informação, a devolução desse contrato, nos termos e com os fundamentos em que foi feita, não pode deixar de ser vista como uma informação negativa, o que permitia à recorrente instruir o seu processo no Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, pois que não só ficou detentora do contrato de trabalho, como dessa informação negativa, que era obrigatória para essa instrução, embora não vinculativa para a decisão final.

De assinalar, ainda, que o facto de alegadamente (mas não comprovadamente, salienta-se) não ter sido deferido nenhum pedido de autorização de permanência no país a estrangeiros com parecer negativo do IDICT é absolutamente irrelevante. Com efeito, conforme se demonstrou, esse parecer não é, em face da lei, vinculativo, o que sempre permitiria ao Serviço de Estrangeiros indeferir a pretensão mesmo com esse parecer negativo, sendo certo que não foi demonstrado que esses alegados indeferimentos tivessem sido determinados por esses pareceres negativos (o que, mesmo assim, também não impedia a Administração de alterar a sua anterior posição, desde que a fundamentasse), o que não permite extrair qualquer lesividade, per se, desses pareceres.

Impõe-se, assim, concluir, que, tal como decidiu a sentença recorrida, o acto contenciosamente impugnado não produziu qualquer efeito lesivo na esfera jurídica da recorrente, pelo que não era contenciosamente recorrível, não merecendo, por isso, qualquer censura a decisão de rejeição do recurso contencioso dele interposto.

Improcedem, assim, todas as conclusões das alegações da recorrente.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 100 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 15 de Fevereiro de 2005. - António Madureira – (relator) – São Pedro – Fernanda Xavier.