041160 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No sistema constitucional vigente o Governo continua a ser o órgão superior da Administração Pública, a quem cabe dirigir os serviços e a administração directa do Estado (artigos 182º e 199º alíneas d) e e) da C.R.P.).

II- O Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo quando determina o embargo de obras de construção exerce uma competência própria mas não exclusiva (artigo 14º do D. Lei 93/90, de 19/03, com a redacção que lhe foi dada pelo D. Lei 213/92, de 12/X, e artº 17º do D. Lei 190/93, de 24/5).

Acordam, no Pleno, da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 A..., com sede na Rua ..., nº ..., Colina do Sol, Amadora, com fundamento em oposição de julgados recorre para este Pleno do Acórdão da Secção, de 11-2-03, que rejeitou o recurso contencioso por si interposto do despacho, de 12-8-96, do Secretário de Estado dos Recursos Naturais (SERN), que homologou o despacho do Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo (DRARN), que embargou uma obra da Recorrente. 1.2 No Acórdão, de fls. 330/333, foi ordenado o prosseguimento do recurso, por se ter entendido existir a invocada oposição de julgados.

1. 3 Nas alegações que apresentou, tendentes a demonstrar o desacerto da pronúncia contida no Acórdão da Secção, a Recorrente vem sustentar a doutrina que dimana do Acórdão fundamento, nela se baseando para obter a almejada revogação do Acórdão recorrido.

Para o efeito argumenta nos termos que seguidamente se resumem:

- A ordem de demolição dada pelo DRARN não é imediatamente recorrível, apenas o sendo a ulterior decisão do SERN;

- Com efeito o DRARN não detém competência própria e exclusiva em tal matéria;

- O DRARN está hierarquicamente dependente do SERN;

- Nem do DL 93/90, de 19-3 nem, tão pouco, no DL 190/93, de 24-5, é possível fazer radicar a atribuição de competência própria e exclusiva ao DRARN no âmbito em causa, pelo que sendo ele um órgão subalterno se deve entender que a lei lhe atribuiu apenas uma competência própria mas não exclusiva.

1. 4 Não foram apresentadas contra-alegações.

1. 5 No seu Parecer de fls. 354-358, a Magistrada do M. Público pronuncia-se pelo provimento do recurso jurisdicional, considerando ser de aderir à tese afirmada no Acórdão fundamento.

1. 6 Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

No Acórdão recorrido deu-se como provado o seguinte:

“a) O Director Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais do Alentejo, proferiu o despacho nº 15/96, que se transcreve: «Ao abrigo do disposto no artº 14º do DL 93/90, de 19-03, com a redacção que lhe é dada pelo DL nº 213/92, de 12 de Outubro, conjugado com o art. 17º do DL nº 190/93, de 24-05, determino o embargo com a consequente suspensão da obra que está a ser efectuada no lote nº 231 (cujo Alvará de licenciamento de construção foi concedido a A...). Incluído no Núcleo C1, do loteamento da empresa ...,..., situado na Península de Tróia, freguesia do Carvalhal, concelho de Grândola, titulado pelo Alvará de loteamento nº 6/90, de 8 de Junho, emitido pela Câmara Municipal de Grândola, porquanto: - a referida obra, consistindo em trabalhos de construção civil que, pela sua localização implicam necessariamente a alteração do relevo dunar e da respectiva cobertura vegetal natural, está implantada em solo das REN, tal como incluído no anexo II, do Decreto Lei nº 93/90, que dele faz parte integrante (art. 17º);

- consequentemente, infringe a citada edificação o regime estatuído no mencionado diploma legal, que proíbe, em solos de REN, a construção de edifícios, a realização de escavações e aterros e a destruição do coberto vegetal, em violação do seu conteúdo;

- infringe, ainda, a sempre referida obra, a delimitação cartográfica da REN constante do Alvará nº 6/90 e que serviu de base à sua atribuição.

Em face do que antecede, proceda-se em conformidade com o determinado e efectue-se a correspondente notificação. DRARN Alentejo, 09/Agosto/96,

O Director Regional,

...» – doc. fls. 20

b) No rosto deste despacho, foi exarado pelo Secretário de Estado do Ambiente e dos Recursos Naturais o seguinte despacho, ora sob recurso:

«Homologo

96.05. 12» - doc. fls. 20.

c) No dia 13 de Agosto de 1996, em cumprimento do despacho do Director Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais do Alentejo, referido em a), foi lavrado o auto de embargo de fls. 21, onde consta, além do mais, que: «Pelo presente fica (...) notificado da ordem de embargo que se anexa, exarado pelo Senhor Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo, em que é determinada a suspensão dos trabalhos e a proibição de prosseguir a obra, a qual se encontra em fase de conclusão (...).

A determinação supra citada é proferida com base no facto da obra ora embargada estar a ser edificada em solo de REN, em área incluída no anexo II, do DL nº 93/90, de 19 de Março, que dele faz parte integrante, com infracção ao regime estabelecido no mencionado DL (art. 17º), bem como em violação da demarcação de REN considerada no Alvará de loteamento nº 6/90, atribuído pela Câmara Municipal de Grândola (...)» - doc. fls. 21.

d) A Recorrente interpôs recurso contencioso do acto do Director Regional referido em a), o qual veio a ser rejeitado no TAC, por extemporâneo, decisão confirmada em recurso, pelo STA, por acórdão de 24-02-2000, rec. 6060/97 – cfr. doc. fls. 245 e segs.”.

3- O DIREITO

3. 1 Como já atrás se assinalou, no Acórdão de fls. 330-333, foi ordenado o prosseguimento do presente recurso, uma vez que se teve por verificada a invocada oposição de julgados, decisão que aqui se reitera, atentos os fundamentos que constam do dito aresto.

3. 2 Ora, para se dirimir o presente recurso urge apurar se é ou não imediatamente recorrível na via contenciosa o acto do Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais que ordenou o embargo de uma obra, nos termos dos artigos 14º do DL 93/90, de 19-3 (com a redacção dada pelo DL 213/92, de 12-10) e 17º do DL 190/93, de 24-5.

3.2. 1 Neste contexto, no Acórdão recorrido decidiu-se que o acto do DRARN era passível de recurso contencioso, não o sendo, consequentemente, o despacho de homologação de autoria do SERN, diversamente, no Acórdão fundamento entendeu-se que do acto do DRARN não cabia recurso contencioso imediato.

3.2. 2 Importa agora enunciar, ainda que sumariamente, a argumentação aduzida nos Acórdãos em confronto.

Vejamos, então.

A tese acolhida no Acórdão recorrido baseia-se no seguinte quadro discursivo:

- O acto contenciosamente recorrível é o despacho do Director Regional, que é quem detém competência própria e exclusiva nesta matéria;

- É o que resulta do regime legal que dimana dos já citados preceitos e da finalidade da desconcentração e da autonomia administrativa de que gozam as DRARN, assumindo-se o Director Regional como um órgão deliberativo com competência decisória superior, encontrando-se habilitado a definir autoritária e unilateralmente a situação da Recorrente contenciosa no concernente à questão do embargo da obra, o que, de resto aconteceu, através da prática de um acto administrativo com as características definidas no artigo 120º do CPA;

- A apontada competência própria e exclusiva é única que não colide com a especifica natureza do acto de embargo, que se assume como medida cautelar, com carácter preventivo e urgente, que visa impedir a continuação de obra lesiva da legalidade, impondo-se, por isso, a sua execução imediata.

Já no Acórdão fundamento se concluiu que o DRARN detém na matéria em causa competência própria mas não exclusiva.

E, isto, pelas seguintes razões:

- Apesar de gozarem de autonomia administrativa as Direcções Regionais estão subordinadas ao respectivo Ministro, sendo os respectivos Directores equiparados a Subdirectores Gerais;

- Sucede que, de acordo com a jurisprudência do STA, a competência dos Directores-Gerais é, em regra, própria mas não exclusiva, pelo que os respectivos actos são contenciosamente irrecorríveis, só assim não acontecendo quando a lei for expressa na atribuição de competência exclusiva;

- A referenciada regra geral é a única que se concilia com o facto de, em termos constitucionais, o Governo ser o órgão superior da Administração, não sendo aceitável a sua demissão destas funções, a não ser em face de uma norma clara nesse sentido;

- Daí que, em princípio, se não pudesse entender que o Legislador atribuísse a uma entidade equiparada a Subdirector-Geral poderes exclusivos que não atribui aos próprios Directores-Gerais;

- Por outro lado, o conceito de autonomia administrativa não implica, necessariamente, que a entidade que dela goze possa praticar “actos administrativos definitivos e executórios” em todas as suas aéreas de actuação.

3.2. 3 Enunciada que foi, ainda que sinteticamente, o cerne da estrutura argumentativa adoptada nos Acórdãos (recorrido e fundamento) cumpre, agora, optar por uma das teses em confronto.

Chegados a este ponto desde já se antecipa que se adere ao entendimento acolhido no Acórdão fundamento, o que se faz pelos motivos que, de seguida, se explicitam.

Na esteira da jurisprudência constantemente afirmada por este STA, temos que a regra no direito português, no que respeita aos actos dos subalternos, é a de que estes praticam actos não verticalmente definitivos.

Ou seja, a regra no nosso sistema é de que a competência própria do subalterno é uma competência separada e não uma competência reservada ou exclusiva, sendo esta última excepcional, só existindo quando uma disposição legal a estabeleça.

Se assim não fosse, então, o vértice do actividade administrativa deixaria de ser o Governo e os seus membros para passarem a ser os Directores-Gerais, aos quais caberia, em regra, a última palavra em nome da Administração, ao arrepio do preceituado no artigo 182º e nas alineas d) e e), do artigo 199º da CRP, de onde resulta que, no figurino constitucional, o Governo é o órgão superior da administração pública, a ele lhe incumbindo dirigir os serviços e actividades da administração directa do Estado e praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado.

Temos, assim, que na Administração Pública portuguesa vigora, em regra, o princípio da competência separada. Só quando a lei o disser, é que o acto do subalterno cabe imediatamente apreciação jurisdicional, seja por atribuição expressa de recurso, seja porque este decorrerá de competência exclusiva.

A competência exclusiva é, assim, excepcional, só o Legislador podendo criar uma competência desse tipo.

Importa, aqui, salientar que a jurisprudência que temos vindo a acompanhar se reporta, essencialmente, à questão da competência dos Directores-Gerais, em especial, no âmbito dos poderes que lhes são conferidos pelo DL 323/89, de 26-9, sendo que, contudo, se trata de jurisprudência particularmente pertinente para a solução do presente pleito, como se verá oportunamente.

Dentro deste enquadramento tem afirmado este STA que o dito Diploma Legal, apesar de ter atribuído competências especificas aos titulares de cargos dirigentes, não extinguiu, por si só, a hierarquia e a direcção do Governo, ao que acresce a circunstância de as razões atinentes com as preocupações da modernização da Administração e da Função Pública e da eficiência da gestão dos serviços sob a responsabilidade dos Directores-Gerais, que estão na génese da mencionada fonte normativa, não passam, necessária e inelutavelmente, pela atribuição a estes de um vasto leque de competências exclusivas, sendo perfeitamente compatíveis com a atribuição de competências próprias mas não exclusivas, daí que a integração dessas competências no estatuto desse pessoal dirigente apenas signifique que as mesmas se assumem como competências próprias deste pessoal.

A título meramente exemplificativo da jurisprudência acabada de enunciar podemos indicar os Acs. de 25-11-93 – AD 395, de 1-3-95 – AD 403, de 9-7-96 – Rec. 39983, de 15-1-97 (Pleno)- Rec. 37428, de 30-4-97 – Rec. 35259, de 4-6-97 – Rec. 40440, de 9-7-97 (Pleno) – AD 431, de 9-12-98 (Pleno) – Rec. 37185, de 15-12-98 – Rec. 44073, de 28-4-99 (Pleno) – Rec. 40256, de 12-5-99 – Rec. 44684, de 17-6-99 – Rec. 41820, de 9-11-99 (Pleno) – Rec. 45085, de 13-4-00 – Rec. 45398, de 19-6-01 – Rec. 43961, de 29-11-01 – Rec. 40865, de 29-5-01 – Rec. 47237, de 25-4-01 – Rec. 46794, de 20-5-02 – Rec. 442, de 9-5-02 – Rec. 48272, de 8-5-02 – Rec. 47279, de 2-5-02 – Rec. 47947, de 5-2-02 – Rec. 47841, de 18-12-02 – Rec. 1318/02, de 20-12-02 – Rec. 467/02.

Este mesmo entendimento tem sido reafirmado naqueles casos em que a Entidade Recorrida detém uma categoria igual ou hierarquicamente inferior à de Director-Geral.

Vide, em especial, os Acs. de 9-12-93 – Rec. 31893, de 9-7-96 – Rec. 38827, de 1-10-96 – Rec. 40022 e de 21-4-99 – Rec. 43002.

Já atrás se realçou não ser descabido chamar à colação, para a decisão do presente litígio, a jurisprudência construída por este STA fundamentalmente à volta da questão da natureza das competências dos Directores-Gerais.

Com efeito, tratando-se no caso dos autos de aferir da natureza da competência atribuída a um Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais é patente que também quanto a esta Autoridade Administrativa se podem convocar as razões que legitimam o entendimento jurisprudêncial afirmado no que concerne aos Directores-Gerais, desde que, como é óbvio, tal entendimento se concilie com o regime legal aplicável, designadamente, se, como sucede na situação em análise, se considerar que o Legislador não atribuiu uma competência própria e exclusiva ao Director Regional.

Ora, como bem se assinala no Acórdão fundamento, do disposto nos artigos 14º do DL 93/90, de 19/3 e 17º do DL 213/92, de 12-10, não decorre que o Director Regional ao determinar o embargo da obra da Recorrente contenciosa tenha agido no exercício de uma competência exclusiva, antes se tratando de competência própria mas não exclusiva.

A isso não obsta a circunstância de as DRARN’s serem dotadas de autonomia administrativa e se apresentarem como serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente, nos termos do artigo 3º, nº 4 do DL 187/93, de 24/5 e do artigo 1º, nº , do DL 190/93, de 24-5.

Na verdade, tal não significa que os respectivos Directores-Regionais tenham de deter competência própria e exclusiva para decretar o embargo de obras de construção.

É que a atribuição de autonomia administrativa às Direcções Regionais do Ambiente e Recursos Naturais visou a aplicação a essas Direcções da reforma da contabilidade pública, levada a efeito pela Lei 8/90, de 20-2 e regulamentada pelo DL 155/92, de 28-7.

Tal é o que se pode retirar do artigo 2º, nº 1 da citada Lei, de onde resulta que os actos administrativos “definitivos e executórios” aí previstos respeitam à vertente financeiro-contabilitistica, neles se não incluindo a competência própria e exclusiva para a prática de actos de embargo de obras de construção, por violação do regime constante do DL 93/90, de 19-3.

Vemos, assim que não se pode ligar, sem mais, o conceito de autonomia administrativa à prática de actos administrativos passíveis de imediato recurso contencioso.

Cfr., nesta linha, entre outros, os Acs. deste STA, de 21-12-95 – Rec. 37213, de 7-11-96 – Rec. 39388, de 21-4-99 – Rec. 43002, de 19-01 (Pleno) – Rec. 43961, de 29-11-01 – Rec .40865 de 2-5-02 – Rec. 47947

Importa, ainda, salientar que o apelo que no Acórdão recorrido se pretende fazer ao Ac. deste Pleno, de 6-6-02 – Rec. 39553 não deixa de ser irrelevante para a solução do presente pleito.

De facto, a situação contemplada no dito aresto do Pleno tinha a ver com um acto praticado por um instituto público, dotado de personalidade jurídica, o que, manifestamente, se não verifica no caso dos autos em que estamos em face de Serviços do Estado que integram o Ministério do Ambiente, ainda que desconcentrados.

Por outro lado, importa não esquecer que as Direcções Regionais se integram na orgânica do Ministério do Ambiente (cfr. o artigo 1º, n º 1, do DL 190/93, de 24-5), estando directamente dependentes do Ministro do Ambiente (ver o artigo 1º, nº 2, do mesmo Diploma).

Acresce que o facto de as DRARN’s serem órgãos desconcentrados não contribuiu decisivamente para a tese que aponte para a existência de uma competência própria e exclusiva dos Directores-Regionais.

Com efeito, tal como assinalam Gomes Canotilho e Vital Moreira, a desconcentração administrativa prevista no nº 2, do artigo 267º da CRP “traduz-se simplesmente numa deslocação de competência no âmbito da própria organização administrativa do Estado, dos órgãos centrais para os órgãos periféricos, dos órgãos superiores parar os órgãos inferiores”, sendo que o citado preceito constitucional expressamente refere que a desconcentração se fará “sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção e dos poderes de direcção e superintendência do Governo”.

Do exposto se pode concluir que não é seguramente com base no fenómeno da desconcentração que se pode ver um argumento decisivo para a tese da existência de competência própria e exclusiva dos Directores-Regionais, não sendo a desconcentração, nos moldes em que ela se verificou no caso em discussão, suficiente para, por si só, transformar um órgão subalterno em órgão dotado da competência exclusiva, tanto mais que não decorre do já citado diploma legal uma desconcentração absoluta susceptível de fazer cessar a relação hierárquica com o Governo.

Ora, como decorre do antes exposto as DRARN’s não constituem pessoas colectivas distintas e individualizadas em relação ao Estado, mas, apenas, serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais, dotados de autonomia administrativa e financeira, tratando-se de serviços regionais do Estados, dependentes directamente do Governo, pertencendo à administração estadual directa.

Sucede que, ex vi da alínea a), do artigo 199º da CRP, a administração directa do Estado está sujeita ao poder de direcção do Governo. Por força desse poder de direcção, típico da hierarquia, toda a administração estadual directa é, em princípio, subordinada, presumindo-se que todos os órgãos e agentes que a prosseguem estão hierarquicamente subordinados ao Governo.

A este nível, a lei não é necessária para estabelecer a hierarquia, mas apenas para a limitar (cfr., o Ac. deste Pleno, de 15-10-02 – Rec. 45917 e de 3-3-04 – Rec. 871/03 e Paulo Otero, in “Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa”, a págs. 381).

No modelo que se tem vindo a descrever a regra, é como já se viu, a da mera desconcentração relativa, com persistência de hierarquia e poderes de controlo do Governo, devendo considerar-se excepcionais os casos em que a lei retira ao Governo toda a possibilidade de rever os actos dos órgãos locais investidos de competência própria (ver, Afonso Queiró, in “Desconcentração”, in DJAP, III, a págs. 577 e sgts.).

Não se pode, por isso, aderir à tese acolhida no Acórdão recorrido, no que concerne à natureza dos poderes atribuídos ao Director Regional para embargar obras, não se tratando, aqui, de uma competência exclusiva, sendo que, os preceitos ao abrigo dos quais foi decretado o embargo no caso em análise, não excluem o aludido modelo de descontracção relativa.

E a essa tese também se não pode pretender chegar através da invocação da natureza urgente de que, eventualmente, se revestiu o embargo.

De facto, contra o que parece decorrer da posição assumida no Acórdão recorrido, não é pela circunstância de o acto de embargo ser ou não praticado no uso de uma competência própria e exclusiva que se chega a uma melhor defesa do interesse público que se visa tutelar com a atribuição do poder de decretar embargos.

É que, em qualquer das situações, se não põe em causa a obrigatoriedade que dimane do acto de embargo e sua coercibilidade, sendo que, como é sabido, a competência exclusiva tem a ver, fundamentalmente com a denominada definitividade vertical.

Temos, assim, que, tal como se afirma mo Acórdão fundamento e diversamente do decidido no Acórdão recorrido, a competência dos Directores-Regionais do Ambiente e dos Recursos Naturais a que alude o nº 1, do artigo 14º do DL 93/90 (na redacção dada pelo DL 213/92, de 12-10) e o artigo 17º do DL 190/93, de 24-5, é própria mas não exclusiva, tratando-se de actos de subalternos directamente dependentes do Ministro do Ambiente e Recursos Naturais (cfr. o artigo 1º, nº 2, do DL 190/93).

No sentido de os Directores Regionais do Ambiente não deterem competência exclusiva vide, entre outros, os Acs. deste STA, de 29-5-01 – Rec. 47237, de 29-11-01 – Rec. 40865, de 5-2-02 – Rec. 47841, de 2-5-02 – Rec. 47947, de 8-5-02 – Rec. 47729, de 9-5-02 – Rec. 48272, de 5-6-02 – Rec. 442/02, de 20-11-02 – Rec. 467/02. de 18-12-02 – Rec. 1318/02, de 22-5-03 – Rec. 506/03 e de 3-3-04.

4- DECISÃO

Nestes termos decide-se conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando o Acórdão recorrido, com a consequente remessa dos autos à Secção tendo em vista o prosseguimento dos autos, se a isso nada obstar.

Sem custas.

Lisboa, 1 de Abril de 2004

Santos Botelho – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Abel Atanásio – Angelina Domingues – Pais Borges – Adérito Santos – Rosendo José (vencido, considero que a decisão da Subsecção é a que corresponde à lei)