09/23 - Tribunal dos Conflitos

Compete aos tribunais administrativos conhecer de litígio respeitante a uma questão de responsabilidade civil contratual decorrente da execução de um contrato de arrendamento outorgado entre um senhorio privado e um inquilino pessoa colectiva de direito público, sujeito a um procedimento administrativo de formação previsto na lei – o DL nº 280/2007 - e, por isso, subsumível na alínea e) do nº 1 do art. 4º do ETAF.

Conflito nº 9/23

Acordam no Tribunal dos Conflitos

1. Relatório

A. .. - FUNDO DE INVESTIMENTO IMOBILIÁRIO FECHADO, identificado nos autos, intentou no Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, Juízo Central Cível de Lisboa, acção contra o Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP, formulando os seguintes pedidos:

“a) Deve a Cláusula 5ª, em conjugação com o ponto 9 do Regulamento de Condomínio, ser interpretada no sentido inequívoco de que a Ré está obrigada a proceder ao reembolso dos encargos que o Autor teve e terá até ao termo do Contrato de Arrendamento com o IMI e demais taxas que recaiam sobre as fracções arrendadas, nomeadamente a TMPC, ou outras que venham a ser criadas em substituição, ou não, das existentes, por se considerar que foi esta a vontade real das Partes no momento em que firmaram o Contrato de Arrendamento;

b) Deve a Ré ser condenada a pagar ao Autor a quantia de € 1.570.944,42, correspondente aos encargos que o Autor já suportou, até à presente data, com o IMI, conforme facturas que já enviadas à Ré, acrescida de juros de mora à taxa legal prevista para juros comerciais, vencidos e vincendos, desde a data do vencimento das respectivas facturas até efectivo e integral pagamento, os quais na presente data ascendem a € 376.722,84;

c) Deve a Ré ser condenada a pagar ao Autor a quantia de € 53.591,62, correspondente aos encargos que o Autor já suportou, até à presente data, com a TMPC, conforme facturas que já enviadas à Ré, acrescida de juros de mora à taxa legal prevista para os juros comerciais, vencidos e vincendos, desde a data do vencimento das respectivas facturas até efectivo e integral pagamento, os quais na presente data ascendem a €2.837,64;

d) Deve a Ré ser condenada no reembolso de todos os encargos que o Autor vier a ter com o IMI e com a TMPC até ao final do Contrato de Arrendamento, acrescido de juros de mora à taxa legalmente prevista para os juros comerciais, caso se verifique atraso no respectivo pagamento, a liquidar em momento posterior;

e) Deve a Ré ser condenada nas custas do processo e demais legal.

f) Em consequência, deve a Ré ser citada para, querendo, contestar, seguindo a acção ulteriores termos até final.”

Em síntese, o Autor alega que em 03.06.2008 celebrou com o Instituto de Gestão Financeira e de Infraestruturas da Justiça - entretanto extinto e ao qual sucedeu nas respectivas atribuições o Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, IP - um «Contrato de Arrendamento para Instalação de Serviços Públicos», através do qual deu de arrendamento ao Réu o conjunto de espaços que integram o A..., tendo a celebração do contrato sido aprovada pelo Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, na sequência de Resolução de Conselho de Ministros. Sustenta, ainda, que o Réu não tem cumprido com a obrigação de reembolsar o Autor dos encargos que este tem com o IMI e demais taxas, obrigação que no seu entender decorre da cláusula quinta do referido contrato e do regulamento do condomínio.

O Réu contestou e apresentou pedido reconvencional.

Notificadas as partes para se pronunciarem quanto à excepção de incompetência material do tribunal, sustentaram que a competência material cabe aos tribunais judiciais.

Em 13.11.2017, o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa – Juízo Central Cível – Juiz 7 [Proc. n.º 26873/16.7T8LSB] proferiu sentença a julgar verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta do tribunal e absolveu o Réu da instância.

Remetido o processo ao Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por decisão de 16.03.2021 foi julgado incompetente em razão da matéria aquele Juízo de Contratos Públicos e competente para apreciar o litígio o Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal.

Por sentença de 17.05.2021 também o Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa se declarou incompetente para conhecer a presente acção, tendo os autos sido remetidos ao Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente do Tribunal Central Administrativo Sul para resolução do conflito.

Em 13.12.2021 foi proferida decisão pelo Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente do Tribunal Central Administrativo Sul a atribuir competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Seguidamente, no Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi suscitada oficiosamente a incompetência material do Tribunal tendo as partes emitido pronúncia no sentido de a competência material caber aos tribunais judiciais. Por decisão proferida em 16.01.2023, aquele Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa considerou-se materialmente incompetente e absolveu o Réu da instância.

Suscitada a resolução do conflito negativo de jurisdição, foram os autos remetidos a este Tribunal dos Conflitos.

Neste Tribunal dos Conflitos as partes foram notificadas para efeitos do disposto no nº 3 do art. 11º da Lei nº 91/2019.

A Exma. Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer no sentido de dever ser atribuída competência material à jurisdição administrativa para apreciar e decidir a acção.

2. Os Factos

Os factos relevantes para a decisão são os enunciados no Relatório.

3. O Direito

O presente Conflito Negativo de Jurisdição vem suscitado entre o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, Juízo Central Cível de Lisboa, e o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa.

Entendeu o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa que “(…) o contrato em causa nos autos foi celebrado na sequência de uma pré-contratação administrativa.

Conforme resulta do documento junto pela A. a fls 35 v, os termos do contrato foram aprovados em Resolução do Conselho de Ministros aprovada em 30 de Abril de 2008.

Estamos perante um procedimento que devia ter seguido e seguiu normas de direito público. (…)

Consta expressamente da Cláusula Segunda do Contrato que o mesmo se destina à instalação e funcionamento de Serviços Públicos.

Não restam dúvidas que o contrato celebrado com o A. o foi na sequência da prossecução de actividades de interesse público, sendo o R., bem como o anterior Instituto de Gestão Financeira e de Infraestruturas da Justiça, IP, pessoas colectivas públicas.

Está em causa a interpretação de um contrato celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública e por uma pessoa colectiva de direito público, pelo que, salvo melhor opinião, competentes para o conhecimento dos autos são os tribunais administrativos.

Não colide com o que fica dito, o facto das partes terem acordado que o arrendamento se regerá pelo regime aplicável aos arrendamentos para fins não habitacionais de prazo certo previsto nos artigos 1108º e ss do C. Civil.

Por outro lado, as normas de competência em razão da matéria, não podem ser afastadas por vontade das partes – artº 95º, nº 1, do C.P.Civil pelo que o pacto de aforamento estabelecido por A. e R. na Cláusula Décima Sétima do contrato não é válido.”.

Por sua vez o, Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa considerou que “(…) a causa de pedir da presente ação e que a decorre do incumprimento do referido «Contrato de Arrendamento para Instalação de Serviços Públicos» referido (mais concretamente, do acordado na «Cláusula 5ª do Contrato conjugado como o ponto 9º do Regulamento do Condomínio, que é seu anexo e parte integrante do mesmo» – veja-se que o Autor, em suma, peticiona a condenação do Réu no pagamento da quantia de EUR 1.570.944,42,a título de encargos suportados com o IMI até à data da propositura de ação, a quantia de EUROS 53.591,62, a título de encargos suportados com o TMPC até à data da propositura de ação, quantias a que acrescem os juros de mora à taxa legal prevista para os juros comerciais, vencidos e vincendos, desde a data do vencimento das respetivas faturas até efetivo e integral pagamento, bem como nos encargos que o Autor vier a suportar com o IMI e com a TMPC até ao final do contrato de arrendamento).

Assim, a questão em dissídio na presente ação administrativa prende-se com a interpretação da cláusula 5.ª do Contrato de Arrendamento para Instalação de Serviços Públicos celebrado entre o Autor e o Réu em 03.08.2008, bem como do ponto 9.º do Regulamento do Condomínio, que é seu anexo e parte integrante do mesmo. Ou seja, dos termos relacionados com a execução do contrato de arrendamento e da eventual responsabilidade civil contratual o Réu.

Da concatenação da factualidade vertida supra com as normas jurídicas supra transcritas, considerando, além do mais, que o Réu surge na relação contratual ora em apreço despido de ius imperium, que os imóveis arrendados em questão não são bens de domínio público e que o escopo do referido contrato não é dirigido à realização de um interesse público, que o regime contratual acordo entre os Outorgantes, ora Partes, é intrinsecamente de natureza civil, resulta que a relação jurídica estabelecida entre o Autor e o Réu por força do «Contrato de Arrendamento para Instalação de Serviços Públicos» subjacente ao presente litígio é de natureza privatística (vide, neste sentido, o Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 27.04.2021, processo n.º 036/16, disponível em www.dgsi.pt, que decidiu não existir fundamento para atribuir a competência para o conhecimento da ação aos tribunais administrativos, atento o disposto nas várias alíneas do art.º 4.º, n.º 1, do ETAF, estando em causa o incumprimento das obrigações emergentes de dois contratos de mútuo integralmente submetidos a um regime de direito privado).

Ou seja, a relação material controvertida, tal como é caraterizada pelo Autor, não se inscreve em nenhuma das alíneas do artigo 4.º, n.º 1, do ETAF.”.

Vejamos.

A jurisdição dos tribunais judiciais é constitucionalmente definida por exclusão, sendo-lhe atribuída em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais [artigos 211º, nº 1, da CRP, 64º do CPC e 40º, nº 1, da Lei nº 62/2013, de 26/8 (LOSJ)].

Por seu turno, a jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais é genericamente definida pelo nº 3 do artigo 212º da CRP, em que se estabelece que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

A competência dos tribunais administrativos e fiscais é concretizada no art. 4º do ETAF com delimitação do “âmbito da jurisdição” mediante uma enunciação positiva (nºs 1 e 2) e negativa (nºs 3 e 4).

O Autor fundamenta a obrigação de indemnizar do Réu em responsabilidade civil contratual emergente do incumprimento do “contrato de arrendamento para instalação de serviços públicos”, entre ambos celebrado, nomeadamente da cláusula 5.ª conjugada com o ponto 9.º do Regulamento do Condomínio, e peticiona a condenação do Réu no pagamento das quantias correspondentes aos encargos com o IMI e com a TMPC que o Autor já suportou e que virá a suportar até final do contrato.

O contrato de arrendamento junto aos autos esclarece-nos que o local arrendado se destina à instalação e funcionamento de serviços públicos (Cláusula segunda). É certo que as partes estipularam que o contrato se rege pelo regime aplicável aos arrendamentos para fins não habitacionais, no entanto este contrato está regulado pelo DL nº 280/2007, quanto ao respectivo procedimento de celebração, sendo a aplicação de tal diploma legal expressamente prevista nas Cláusulas oitava e nona.

Nos termos do DL nº 280/2007, de 7 de Agosto (Regime Jurídico do Património Imobiliário Público - RJPIP), o Estado e os institutos públicos podem tomar de arrendamento bens imóveis para a instalação ou funcionamento de serviços públicos ou para a realização de outros fins de interesse público, com sujeição às regras de competência para autorizar despesas com arrendamento previstas no regime de realização de despesa pública, ficando, ainda, dependente de autorização prévia do membro do Governo responsável pela área das finanças a revogação, denúncia ou resolução dos contratos de arrendamento (cfr. arts. 31º e 42º).

O procedimento pré-contratual aplicável à celebração destes contratos de arrendamento é por regra a consulta ao mercado e, excepcionalmente, o ajuste directo (art. 43º que remete para artigos 33º a 36º).

O contrato de arrendamento em causa, embora podendo considerar-se tipicamente um contrato de direito privado, foi celebrado por uma pessoa colectiva pública, com fins de interesse público (instalação e funcionamento de serviços públicos), foi precedido de negociações entre as partes e entre os Ministérios envolvidos e, na sequência de Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2008 (DR, 1.ª série, de 27.0.2008) que autorizou este arrendamento “nos termos previstos nos artigos 42.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 280/2007”, e o Secretário de Estado Adjunto e da Justiça aprovou a minuta do contrato.

Nos termos da alínea e) do art. 4º do ETAF compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto: “Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes”.

apesar de os contratos de compra e venda, de doação, de permuta e de arrendamento de bens imóveis ou contratos similares se encontrarem excluídos do âmbito de aplicação do CCP (art. 4º, nº 2), eles não deixam de ser celebrados na sequência de procedimentos de direito público previstos no DL nº 280/2007, de 7 de Agosto (RJPIP) e, por isso, são abrangidos pela previsão daquela alínea do ETAF que atribui à jurisdição administrativa a competência para dirimir os litígios emergentes dos contratos que a lei submeta a regras de contratação pública.

No que concerne ao critério do contrato submetido a regras de contratação pública, explica Mário Aroso de Almeida que “(…) O critério não é, aqui, na verdade, o do contrato administrativo, mas o do contrato submetido a regras de contratação pública: desde que um contrato esteja submetido a regras procedimentais de formação de Direito Administrativo, todas as questões que dele possam vir a emergir devem ser objecto de uma acção a propor perante os tribunais administrativos, e não perante os tribunais judiciais - e isto, independentemente da sua qualificação ou não como contrato administrativo, nos termos do CCP.” (cfr. Manual de Processo Administrativo, 3.ª ed., Almedina, 2017, p. 169).

Também Jorge Pação refere a propósito desta norma do artigo 4º do ETAF que “(…) a sujeição a normas de direito público como critério de delimitação da competência material contratual inclui como critério autónomo a submissão a normas pré-contratuais, isto é, bastará que o procedimento pré-contratual seja regulado por normas de direito público para que a competência da jurisdição administrativa deva ser reconhecida, não apenas para a resolução dos litígios sobre a validade doa atos pré-contratuais, mas também quanto aos que incidem sobre a interpretação, validade e execução dos contratos. Importa, tão-somente, a natureza do procedimento pré-contratual, pelo que, quando ela seja pública – por decorrente da submissão “a regras procedimentais de formação de Direito Administrativo” -, cabe aos tribunais administrativos a apreciação dos litígios, mesmo que relativos a contratos de direito privado da administração. (…) Os contratos sobre bens do domínio privado, ainda que não estejam abrangidos pelo âmbito de aplicação do Código os Contratos Públicos (artigo 4.º, n.º 2, alínea c), do CCP), não deixam de ser celebrados na sequência de procedimentos pré-contratuais regulados por normas de direito administrativo constantes do regime jurídico do património imobiliário público, que visam garantir a prossecução finalidades públicas relevantes, tais como a publicidade e concorrência dessa contratação.” (cfr. Contencioso dos Bens Públicos, in Contencioso Administrativo Especial, p. 154).

Assim, no presente caso, trata-se de uma questão de responsabilidade civil contratual decorrente da execução de um contrato de arrendamento outorgado entre um senhorio privado e um inquilino pessoa colectiva de direito público, sujeito a um procedimento administrativo de formação previsto na lei – o DL nº 280/2007 - e, por isso, subsumível na alínea e) do nº 1 do art. 4º do ETAF onde se atribui à jurisdição administrativa a competência para conhecer dos litígios que tenham por objecto questões relativas a “Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes”.

No mesmo sentido decidiu este Tribunal em situação similar, embora na vigência da redacção do ETAF anterior a 2015, que “é de concluir que no caso se trata de uma questão de responsabilidade civil contratual decorrente da execução de um contrato de arrendamento outorgado entre um senhorio e o inquilino Estado, sujeito a um procedimento administrativo de formação previsto na lei – o Decreto nº 38202 – e, por isso, subsumível na alínea e) do nº 1 do art. 4º do ETAF (na versão vigente à data) onde se atribui à jurisdição administrativa a competência para conhecer dos litígios que tenham por objecto “questões relativas à (…) execução de contratos a respeito dos quais haja lei especial que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público” (Acórdão de 22.03.2023, Proc. n.º 020/21, disponível em www.dgsi.pt).

Finalmente, como se disse no Acórdão deste Tribunal de 12.11.2015, Proc. 029/15, disponível em www.dgsi.pt, “a estipulação do foro do Tribunal Cível da Comarca de Lisboa para resolução das questões emergentes do contrato em causa não pode ter a virtualidade de afastar a competência dos tribunais administrativos, que é de ordem pública e decorre da aplicação da lei (cf. Ac. deste TC de 18/01/2006 – Conflito nº. 020/03)”.

Deste modo, a competência material para conhecer a presente acção cabe aos tribunais administrativos.

Pelo exposto, acordam em julgar competente para apreciar a presente acção o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa.

Sem custas.

Lisboa, 15 de Novembro de 2023. - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza.