0991/17 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Constituem créditos laborais do IMT, as quantias que foram indevidamente recebidas pelos trabalhadores a título de remuneração do trabalho, no âmbito da relação laboral que mantinham com esse Instituto.

II- Quando esses créditos se traduzem na reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente abonadas, a título de remuneração, aos trabalhadores em funções públicas, estão sujeitos ao prazo de prescrição previsto na norma especial do artº. 40º, nº. 1, do D.L. nº. 155/92, de 28/07, que, neste âmbito, prevalece sobre o artº. 245º, nº.1, do RCTFP, aprovado pela Lei nº. 59/2008, de 11/09, aplicável aos créditos laborais que não se consubstanciam na reposição de dinheiros públicos.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

1. O Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado e de Entidades com Fins Públicos, em representação dos associados identificados no requerimento inicial, requereu, no TAC de Lisboa, providência cautelar, contra o Instituto de Mobilidade e dos Transportes (IMT), IP, formulando os seguintes pedidos:

“A) Deve, nos termos do art.º 120.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, por se considerar que é, por manifesta ilegalidade da deliberação do CD do IMT, I.P., evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal (anulação da referida deliberação), ser concedida a ora requerida providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo (deliberação) do Conselho Directivo do IMT, I.P., datada de 30 de Junho de 2014, que determinou aos trabalhadores representados do Requerente a reposição de quantias alegadamente e indevidamente recebidas, o que se justifica que seja feito sem necessidade de atender nem aos critérios da alínea b) do n.º 1 do citado art.º 120.º do CPTA, nem ao disposto no seu n.º 2;

B) Para o caso de assim se não vir a entender, deve ser concedida a requerida providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo (deliberação) do Conselho Directivo do IMT, I.P., datada de 30 de Junho de 2014, por se mostrarem satisfeitos não só o requisito constante do art.º 120.º, n.º 1, alínea b), 1.ª parte, do CPTA, traduzido no receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (“periculum in mora”), como também o requisito constante da alínea b), 2.ª parte, da mesma disposição legal, uma vez que, antes pelo contrário, não é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento de mérito (Fumus non malus iuris”);

C) Deve ser decretada a presente providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo (deliberação) do Conselho Directivo do IMT, I.P., datada de 30 de Junho de 2014, uma vez que, ao contrário da situação prevista no art.º 120.º, n.º 2, do CPTA, se ela viesse a ser recusada, o que não se espera, os danos que resultariam para os trabalhadores a quem foi ordenada a reposição se mostrariam incomensuravelmente muito superiores aos que poderão resultar da sua concessão;

D) Atento o disposto no art.º 121.º do CPTA, e porque considera o Requerente que, dada a sua natureza, a questão não se mostra complexa, e, ainda, que o Tribunal está na posse de todos os elementos necessários para tal, requer-se, por se entender estarem reunidas as respectivas condições, que seja antecipada a decisão sobre a causa principal, anulando-se, em consequência, a deliberação do Conselho Directivo do Instituto de Mobilidade e dos Transportes, I.P., datada de 30 de Junho de 2014, que determinou aos trabalhadores representados do Requerente a reposição das quantias que constam da notificação que cada um deles recebeu;

E) Devendo, caso venha a ser, como se pede na alínea D), antecipada a decisão sobre a causa principal, ser o IMT, I.P. condenado no restabelecimento da situação que, relativamente aos associados do Requerente, existiria se aquela sua deliberação não tivesse sido praticada, o que passa pela devolução aos mesmos das quantias que, por força daquela deliberação e em pagamento das guias de reposição que contra eles foram emitidas, por eles forem pagas (repostas), a liquidar em execução de sentença;

F) Que, em caso de antecipação da decisão sobre a causa principal, e para o caso, que se não concede, não vir a ser anulada a deliberação do Conselho Directivo do IMT, de decida, relativamente aos representados do Requerente identificados no art.º 1.º sob os nºs. 40 a 53 e também referidos no art.º 86.º, todos já aposentados havia mais de um ano à data da notificação para repor, seja declarada prescrita, nos termos do art.º 245.º, n.º 1, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP), aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, então em vigor, a obrigação de reposição;

G) Que, ainda na situação do peticionado na alínea D), e para o caso de a deliberação em causa não vir a ser anulada, seja, em todo o caso, o IMT, I.P., condenado a abster-se de exigir aos trabalhadores representados do Requerente a reposição das quantias ilíquidas dos descontos obrigatórios para a CGA, Segurança Social e ADSE”.

Decidindo antecipar a decisão sobre o mérito da causa principal, o TAC proferiu sentença a julgar a acção parcialmente procedente, condenando a entidade demandada a abster-se “de exigir directamente aos Representados os montantes das contribuições obrigatórias para a CGA, ADSE e Segurança Social”.

Na sequência de recursos interpostos por ambas as partes, o TCA-Sul proferiu acórdão a julgar improcedente o interposto pelo IMT e a conceder parcial provimento ao interposto pelo referido Sindicato, tendo, em consequência, declarado prescrita a obrigação de reposição dos representados deste que, à data da deliberação impugnada, se encontrassem aposentados há mais de um ano.

Deste acórdão foi interposto recurso de revista pelo IMT, o qual, na respectiva alegação, formulou as seguintes conclusões:

“1) A presente revista vem interposta do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul em 22 de junho de 2017, que decidiu “conceder parcial provimento ao recurso interposto pelo Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado e de Entidades com Fins Públicos, declarando prescrita a obrigação de reposição dos representados do referido Sindicato que à data da deliberação impugnada se encontrassem aposentados há mais de um ano”;

2) Estando apenas em discussão a questão de direito relativa à natureza jurídica das quantias cuja reposição foi determinada por parte do conselho diretivo do IMT e, em virtude da resposta a dar a essa questão, aplicar o correspondente prazo de prescrição;

3) Em primeira instância, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa pronunciou-se no sentido de que “a situação sub judice não se insere no âmbito de uma relação obrigacional entre a entidade pública empregadora e o trabalhador, estando antes em causa atuações que traduzem o exercício do poder administrativo. A Administração atuou enquanto poder público, munida do ius imperii, tendo em vista a reposição da legalidade”;

4) Em sede de recurso de Apelação, o Tribunal Central Administrativo Sul refere que “é de concluir que à devolução das quantias em questão, respeitantes aos suplementos remuneratórios, é de aplicar o disposto no art.º 40.º do D.L. n.º 155/92, preceito que, tal como a alínea a) do art.º 140.º do CPA, não foi violado pela deliberação visada nos autos”, mas acaba por concluir, em contrariedade com esta afirmação, pela prescrição da obrigação de reposição para os Representados do Autor que se encontravam aposentados há mais de um ano face à data da deliberação (por aplicação do prazo de prescrição de um ano previsto na Lei do Trabalho em Funções Públicas);

5) A decisão que declara a prescrição para estes casos decorre, com o devido respeito, de uma errada interpretação do direito que leva aquele tribunal a afirmar que estamos perante “créditos laborais” com a consequente aplicação do regime prescritivo aplicável a estes casos;

6) Nos termos da lei (art.º 245.º LTFP, na versão anterior) consideram-se créditos laborais “todos os créditos resultantes do contrato e da sua violação ou cessação, pertencentes à entidade pública ou ao trabalhador”, os quais “extinguem-se por prescrição, decorrido um ano a partir do dia seguinte àquele em que cessou o contrato”;

7) Sucede que as quantias que foram determinadas repor aos Representados do Autor não têm natureza de “créditos laborais” porque não resultam do “contrato, da sua violação ou cessação”, ou seja, estas quantias não decorrem de uma relação juslaboral estabelecida entre a entidade empregador público e o trabalhador, de natureza obrigacional, no âmbito da autonomia privada;

8) Tais quantias resultam de um ato administrativo do conselho diretivo do IMT – deliberação de 27 de outubro de 2007 – que aprovou um projeto de regulamento retributivo interno que previa o pagamento de um “suplemento remuneratório”, posteriormente convertido em “diferencial a absorver” na remuneração, e cujo pagamento foi realizado, com o consentimento dos que o receberam, sob condição de aprovação do regulamento interno por parte da tutela como era, à data, exigência legal;

9) As quantias determinadas repor têm natureza administrativa e assim é porque tiveram origem numa deliberação do conselho administrativo do IMT que se materializou num projeto de regulamento interno que veio prever o pagamento de um adicional a título de “suplemento remuneratório”, decorrendo esses créditos de atos típicos da função administrativa;

10) A natureza jus-pública dos créditos cuja reposição foi exigida não é alterada pelo facto de tais suplementos terem sido gradualmente integrados na remuneração dos trabalhadores como “diferencial a absorver” na medida em que se mantém a sua origem “não obrigacional” decorrente de uma deliberação unilateral de um órgão administrativo que se materializou num regulamento interno;

11) A deliberação determinativa da reposição consubstancia uma atuação que traduz o exercício de um poder administrativo, não estando a administração, nesta situação, a atuar no âmbito de uma relação paritária como o particular, mas sim ao abrigo de poderes de autoridade, dotado de ius imperii para conformação da situação com a legalidade;

12) Daí que o regime geral previsto na Lei do Trabalho em Funções Públicas esteja “in casu” prejudicado pelo regime especial previsto no DL n.º 155/92, de 28 de julho (regime da administração financeira do Estado), que prevê um prazo de prescrição de cinco anos para estas situações (art.º 40.º deste diploma), prazo que foi cumprido pelo IMT;

13) Verifica-se também que a decisão impugnada consubstancia uma violação do princípio da igualdade (art.º 13.º da Constituição da República Portuguesa), uma vez que introduz um critério de desigualdade entre trabalhadores no ativo (para os quais aplica o prazo de prescrição de cinco anos) e trabalhadores aposentados (para os quais aplica a prescrição de um ano) que não tem qualquer fundamento jurídico na medida em que a origem e natureza do crédito é exatamente a mesma para ambos os casos de trabalhadores;

14) O acórdão do TCA Sul consubstancia uma evidente violação do princípio da igualdade, criando uma situação de desigualdade entre os visados ao mandar aplicar prazos de prescrição distintos para situações que são em tudo idênticas, e, como tal, a decisão que vem impugnada, para além de fazer uma errada interpretação do direito quanto à natureza dos créditos e respetivo prazo de prescrição aplicável, está ainda em clara violação do princípio da igualdade”.

O mencionado Sindicato não contra-alegou.

Pela formação a que alude o art.º 150.º, do CPTA, foi proferido acórdão a admitir a revista.

O digno Magistrado do MP, notificado nos termos do art.º 146.º, do CPTA, não emitiu parecer.

Sem vistos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Nos termos do n.º 6 do art.º 663.º do CPC, dá-se aqui por reproduzida a matéria de facto considerada provada pelo acórdão recorrido.

3. Objecto da presente revista, é o acórdão do TCA-Sul, na parte em que declarou prescrita a obrigação de reposição das quantias indevidamente recebidas pelos representados do Sindicato que à data de 30/6/2014 se encontravam aposentados há mais de um ano.

Para assim decidir, o acórdão entendeu que, em relação aos referidos associados, se verificava, por aplicação do disposto no art.º 245.º, n.º 1, do RCTFP, aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11/9, a prescrição do crédito, dado que o montante a repor se reportava a um suplemento remuneratório que veio a ser integrado na remuneração base e que, portanto, era um crédito laboral.

Contra este entendimento, o recorrente alega que as quantias cuja reposição foi determinada resultavam da deliberação do conselho directivo do IMT de 27/10/2007, tendo, por isso, uma natureza jus-pública e não de “créditos laborais”, motivo por que a aplicação do citado art.º 245.º, n.º 1, estava prejudicada pela existência do regime especial previsto no DL n.º 155/92, de 28/7, que previa um prazo de prescrição de 5 anos para essas situações. Considera ainda que o acórdão recorrido consubstancia uma violação do princípio da igualdade, por introduzir um critério de desigualdade entre trabalhadores no activo e trabalhadores aposentados que não tem qualquer fundamento jurídico, por a origem e natureza do crédito em questão ser exactamente igual para ambas as categorias.

Vejamos se lhe assiste razão.

Resulta da matéria de facto provada, que os associados do A., antigos trabalhadores da Direcção-Geral de Viação (DGV), onde auferiam o suplemento remuneratório previsto no n.º 5 do art.º 41.º da Lei Orgânica dessa direcção-geral, aprovada pelo DL n.º 484/99, de 10/1, após transitarem para o R. continuaram a recebê-lo até 31/10/2013. O Conselho Directivo do IMT aprovou um regulamento retributivo, que remeteu à Secretária de Estado dos Transportes para aprovação, onde se previa que o referido suplemento continuaria a ser auferido pelos mencionados trabalhadores, sendo “integrado na sua totalidade na remuneração base”, a qual ficaria “congelada até que a diferença entre esta e a remuneração indiciária seja totalmente absorvida por aumentos decorrentes das actualizações salariais gerais”. Em obediência ao previsto neste regulamento e apesar de ele não ter sido objecto de aprovação, o aludido suplemento foi integrado na remuneração dos trabalhadores oriundos da DGV. Na sequência de uma auditoria financeira da Inspecção-Geral das Finanças, o Conselho Directivo do R., por deliberação de 30/6/2014, determinou a reposição das quantias recebidas a título do suplemento remuneratório em questão, desde Junho de 2009.

Está, assim, em causa a reposição de montantes apelidados de “suplementos remuneratórios” que foram pagos aos representados do A., e vieram a ser integrados na respectiva remuneração mensal como diferencial a absorver de modo a serem progressivamente extintos por via de futuros aumentos salariais, ao abrigo de um regulamento interno que nunca entrou em vigor.

O n.º 1 do art.º 245.º, do RCTFP, em vigor à data da deliberação impugnada, dispunha que “todos os créditos resultantes do contrato e da sua violação ou cessação, pertencentes à entidade empregadora pública ou ao trabalhador, extinguem-se por prescrição, decorrido um ano a partir do dia seguinte àquele em que cessou o contrato”.

A prescrição a que se refere este preceito reporta-se aos créditos que são conexionados ou emergem da relação jurídica laboral e de que são titulares o trabalhador ou a entidade empregadora pública, estabelecendo-se que ela não corre enquanto se mantém o contrato de trabalho em funções públicas.

Ao estabelecer que o prazo de prescrição apenas inicia o seu curso com a cessação do contrato, o legislador visou principalmente a defesa dos interesses do trabalhador subordinado que só depois dessa cessação readquire a sua independência e fica a salvo de eventuais represálias no trabalho.

O DL n.º 155/92, de 8/6, que contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado, refere-se à reposição de dinheiros públicos na secção VI, onde se incluem os artºs. 36.º, sobre as formas de reposição e o 40.º, n.º 1, que estabelece que “a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento”.

Como vimos, a deliberação impugnada determinou a devolução de montantes que haviam sido indevidamente abonados aos trabalhadores e dirigentes do IMT oriundos da ex-DGV.

Essas quantias tinham sido recebidas pelos trabalhadores a título de remuneração do trabalho, no âmbito da relação laboral que mantinham com o IMT, configurando, por isso, um crédito laboral. Porém, porque a sua devolução se traduz na reposição de dinheiros públicos é-lhe aplicável o regime especial do DL n.º 155/92 que contém as regras a que esta deve obedecer, designadamente as formas de reposição (cf. art.º 36.º), a reposição em prestações e a prescrição.

Assim, ainda que o crédito do IMT tenha natureza laboral, a circunstância de ele se consubstanciar na reposição de dinheiros públicos implica a obediência ao preceituado no DL n.º 155/92 e, em consequência, ao prazo prescricional de cinco anos a contar da data em que os trabalhadores os haviam recebido.

Entendemos, pois, que, quando os créditos laborais correspondem à reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente abonadas, a título de remuneração, aos trabalhadores em funções públicas, estão sujeitos ao prazo de prescrição previsto na norma especial do art.º 40.º, n.º 1, do DL n.º 155/92 que, neste âmbito, prevalece sobre o art.º 245.º, n.º 1, do RCTFP, aplicável aos créditos laborais que não se traduzam na reposição de dinheiros públicos.

Nestes termos, o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento quando considerou aplicável ao caso o prazo de prescrição previsto no art.º 245.º, n.º 1, do aludido RCTFP, impondo-se, por isso, a sua revogação nessa parte.

4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e mantendo a sentença do TAC.

Custas nas instâncias e neste STA pelo A. e pela entidade demandada em partes iguais, sem prejuízo da isenção de que aquele beneficia.

Lisboa, 30 de Novembro de 2017. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – António Bento São Pedro.