048283 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O artº 15º da CRP, ao estabelecer no seu nº 1, que os estrangeiros e os apátridas que se encontrem ou residam em Portugal, gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português (princípio da equiparação), pressupõe que estejam ou residam legalmente em território nacional, segundo as leis de entrada e permanência dos estrangeiros, sem o qual não poderão gozar do acervo dos direitos sociais e até políticos, para alguns nacionais de outros Estados, pelo que o acto administrativo que declara extinto o procedimento administrativo de concessão do pedido excepcional de residência, por, entretanto, ter sido emitida autorização de permanência ao requerente, ao abrigo do artº 8º, nº 1 do DL nº 4/2001, não é nulo por violação do núcleo essencial de um direito fundamental.

II- Com efeito, por força do disposto no artº 8º, nº1 do DL nº 4/2001, de 10.1 a concessão de autorização de permanência dada nos termos do artigo 55º do DL nº 244/98, não prejudica os pedidos de autorização de residência que se encontrem pendentes à data da entrada em vigor daquele primeiro diploma, salvo quando formulados ao abrigo do regime excepcional de concessão de autorização de residência.

III- Tendo o recorrente formulado concessão de autorização de residência ao abrigo do regime excepcional, tal pedido ficou prejudicado pela concessão de autorização de permanência que lhe foi emitida nos termos do artº 55º do DL nº 244/98, na redacção dada pelo artº 1º do DL nº 4/2001, pelo que à Administração apenas restava considerar extinto o procedimento administrativo relacionada com a concessão da referida autorização de residência, nos termos do nº 1 do artº 112º do CPA.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo,

I. Relatório

A. .., cidadão de nacionalidade Indiana, solteiro, pedreiro, residente na Rua ..., Costa da Caparica, interpôs recurso contencioso de anulação, neste Supremo Tribunal Administrativo, do Despacho de 20/05/98, do Secretário de Estado Adjunto do Ministério da Administração Interna, no uso da competência que lhe foi delegada pelo Despacho nº 52/2001, publicado no D.R. II Série, nº 2, de 03/01/2001, que declarou extinto o seu pedido de autorização de residência, que havia formulado ao abrigo do artº 64º do DL nº 59/93, de 3/3, imputando-lhe vícios de violação de lei (artº 112º do CPA e artº 55º e 88º do DL 244/98, de 8.8) e ainda ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, pelo que é nulo nos termos do artº 134º, nº 1 do CPA.

A Autoridade recorrida apresentou a resposta de fls. 19 a 26, na qual sustenta a legalidade do acto recorrido, por se não verificar qualquer dos vícios de violação de lei assacados ao acto recorrido, o qual, aliás, foi proferido em 13 de Setembro de 2001 e não em 20/5/98, como por lapso refere o recorrente na sua petição.

O recorrente apresentou as alegações de fls. 34, nas quais remeteu para a sua petição, esclarecendo que se devia dar provimento ao recurso contencioso, dando por reproduzidas as suas alegações da petição, conclusões e pedido nela formulados.

São as seguintes as conclusões que então apresentou:

I. O acto administrativo ora recorrido é incorrecto e errado, porque diz que o processo de Autorização de Residência deixou de se justificar pelo facto de já lhe ter concedida Autorização de Permanência, quando um procedimento nada tem a ver com o outro, oferecendo direitos e garantias muitos diferentes.

II. A decisão em questão é ilegal porque violou o art. 112 do Código do Procedimento Administrativo e os arts 55 e 88 do Dec-Lei 244/98, de 08/08, com a interpretação que fez e a forma como os aplicou, ao declarar extinto o processo de Autorização de Residência do recorrente quando este apenas possui uma Autorização de Permanência, ao equiparar a Autorização de Permanência à Autorização de Residência.

III. A decisão recorrida ofende mesmo o conteúdo essencial de um direito fundamental, o direito de o recorrente, um cidadão estrangeiro a viver em Portugal, querer obter Autorização de Residência em território nacional, e possuir todos os direitos e garantias que esse estatuto lhe concederia.

IV. Estamos assim perante um acto administrativo nulo.

V. O acto administrativo nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, de acordo com o art. 134, nº 1, do mesmo Código do Procedimento Administrativo, pelo que terá o mesmo de ser substituído por outro, que respeite a lei.

Nestes termos, e nos melhores de direito (...) deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, e o acto administrativo ora recorrido, a decisão que declarou extinto o seu processo pedido de autorização de residência formulado pelo recorrente, ser julgado, declarado, nulo e destituído de qualquer efeito jurídico, sendo substituído por outro, devidamente fundamentado, assim se fazendo a costumada Justiça”.

Contra-alegou a Autoridade recorrida a fls. 37 a 39, pedindo o não provimento do recurso e formulando as seguintes conclusões:

a) É manifesto que o acto recorrido não é incorrecto nem errado; e não padece do alegado vicio de violação de lei, por ofensa dos artigos 112.º do CPA e 55.º e 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, nem de qualquer outro gerador de nulidade;

b) Ao declarar extinto o procedimento atinente o pedido de autorização de residência em Portugal, formulado pelo Recorrente ao abrigo do “Regime excepcional” consagrado no artigo 64.º do Decreto-Lei n.º 59/93, de 3 de Março", o autor do acto recorrido interpretou a aplicou correctamente a norma vertida no artigo 8.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro;

c) À data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, encontrava-se pendente um pedido de autorização de residência formulado pelo Recorrente ao abrigo do regime excepcional de concessão de autorização de residência;

d) Foi emitida ao Recorrente, em 29 de Março de 2001, a autorização de permanência n.º P01045154, válida até 4 de Junho de 2002;

e) Preenchidos que estavam os pressupostos de aplicação do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, a Administração estava vinculada a praticar o acto recorrido.”

Neste Supremo Tribunal Administrativo o Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu a fls. 42 e 43, o seguinte parecer:

“O recurso vem interposto do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, datado de 13 de Setembro de 2.001, nos termos do qual foi declarado, extinto o procedimento relativo ao pedido de autorização de residência formulado pelo ora recorrente ao abrigo do disposto no artigo 64 do DL 59/93, de 03-03.

Fundamentou-se o despacho impugnado no disposto no artigo 112.º do CPA, conjugado com o n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 4/2.001 de 10 de Janeiro, uma vez que o recorrente era titular de uma Autorização de Permanência emitida em 29-03-2001.

Defendendo que o procedimento de autorização de residência nada tinha a ver com o de autorização de residência, salientando para o efeito as diferenças de direitos e garantias conferidas pelos respectivos estatutos, o recorrente assaca ao despacho vício decorrente da violação dos artigos 112.º do CPA e 55.º e 88.º do DL n.º 244/98, de 08-08, o qual, por ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, seria nulo nos termos do artigo 134, n.º1 do CPA.

Acompanhando o alegado pela autoridade recorrida, de igual modo se me afigura que nenhuma razão assiste ao recorrente.

Com efeito, apresenta-se pacífico que o recorrente formulou o pedido de autorização de residência ao abrigo do regime excepcional previsto no artigo 64.º do DL n.º 59/93, de 03-03.

Assim sendo, a situação do recorrente é expressamente abrangida pela estatuição constante do artigo 8.º, n.º 1 do DL n.º 4/2.001, de 10-01, de acordo com o qual:” A concessão de autorização de permanência dada nos termos do art. 55.º não prejudica os pedidos de autorização de residência que se encontrem pendentes á data da entrada em vigor do presente diploma, salvo quando formulados ao abrigo do regime excepcional de concessão de autorização de residência “.

A autoridade recorrida ao proferir o despacho impugnado limitou-se, pois, a aplicar o invocado dispositivo legal, donde que o mesmo não enferme de qualquer vício invalidante, sendo ainda certo que não se descortina que ofenda o conteúdo essencial de direito fundamental, que o recorrente tão pouco demonstra e identifica.

Termos em que se é de parecer que o recurso não merece provimento.”

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

I. Fundamentação

1. Matéria de Facto

Resultam dos autos e do processo administrativo anexo, provados os seguintes factos, relevantes para apreciação do mérito do recurso:

a) O recorrente, de nacionalidade indiana, requereu ao Ministro da Administração Interna, em requerimento entrado em 20 de Janeiro de 1998, ao abrigo do artº 64º do DL nº 59/93, de 3 de Março, autorização de residência em Portugal, com os fundamentos constantes de fls. 10 a 12 do processo administrativo anexo aos autos, e que aqui se dão por reproduzidos;

b) Em 28.10.99 requereu ao Ministro da Administração Interna (fls. 41 do PA), a passagem de certidão sobre a indicação do número do seu processo de autorização de residência, bem como a situação em que o mesmo se encontrava;

c) Tal declaração foi emitida em 9.11.1999, tendo nela sido consignado que o processo em causa tinha o nº 176/98, o qual se encontrava em fase de instrução, sendo que a admissão do pedido não dispensava o requerente do cumprimento das disposições legais relativas à entrada e permanência em território nacional -cfr. fls. 40 do PA;

d) Por ofício de 12/7/99 (fls. 38 do PA), do SEF (Coordenador do GREI), dirigido ao recorrente, foi este informado que, após a análise da requerida autorização de residência, ao abrigo do artº 88º do DL nº 244/98, de 8 de Agosto, verificou-se não estar preenchido nenhum dos requisitos previstos no artº 88º do referido diploma, ou seja, o reconhecido interesse nacional e/ou razões humanitárias.

Mais se informou o recorrente que os factos descritos demonstram que se está perante interesses meramente individuais, não podendo assim, beneficiar do regime excepcional previsto no referido artigo, pelo que deveria, no prazo de 10 dias, e por escrito, dizer o que se lhe oferecia no termos do nº 1 do artº 100º e do artº 101º do CPA.

e) Em resposta apresentada em 19.7.99 nos termos do artº 100º, nº 1 e 101º do CPA, o recorrente, através do seu Advogado, refutou o facto de se não estar preenchido nenhum dos requisitos previstos no artº 88º do DL nº 244/98, com os fundamentos constantes do requerimento de fls. 21 a 26 do PA, que aqui se dão por integralmente reproduzidos, finalizando no sentido de que “ por reunir todas as condições legalmente exigidas, sendo o pedido de autorização de residência formulado pelo requerente um caso de reconhecido interesse nacional, existindo também razões humanitárias, se requer (...) se digne conceder-lhe autorização de residência em Portugal, ao abrigo do artº 88º do Dec.Lei nº 244/98, de 08/08”;

f) Em 05 de Setembro de 2001, foi pelo Director-Geral do SEF ( fls. 13 do PA) elaborada a seguinte proposta de decisão:

“1- O(a) cidadã(o) supra identificado(a) apresentou no Departamento de Operações do Serviço de Estrangeiros e Fronteira, no ano de 2000, um pedido de autorização de residência ao abrigo do art.º 88.º do DL n.º 244/88 de 08 de Agosto (Regime Excepcional).

2- No decurso da instrução referido pedido, constatou aquele Departamento que o requerente regularizou a sua situação em território nacional território nacional, pelo que o procedimento em causa deixou de se justificar.

3- Com efeito o referido cidadão(a) é titular de Autorização de Permanência n.º P01045154, emitida em 29.03.2001 e válida até 04.06.2002.

4- Assim sendo, proponho que o procedimento seja declarado extinto, nos termos do artº 112º do Código do Procedimento Administrativo, conjugado com o n.º 1 do art. 8.º do Decreto-Lei n.º 4/2001 de 10 de Janeiro.”

g) Pelo Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, foi proferido em 13 de Setembro de 2001, o seguinte despacho, ( fls. 6 do PA):

“Em conformidade com a proposta apresentada pelo Exm.º Director do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), a qual se considera parte integrante da presente decisão e respectivos fundamentos, no uso da competência que me foi delegada pelo Despacho n.º 52/2001 do Ministro da Administração Interna, publicado no Diário da República, II Série, n.º 2 de 03 de Janeiro de 2001, declaro extinto o procedimento, nos termos previstos no art. 112,º do Código do Procedimento Administrativo.”

h) O despacho em causa, que constitui objecto do presente recurso contencioso, foi notificado ao recorrente, por ofício 1529DO/01, de 21.09.2001 (fls. 11 do PA).

2. O Direito

À luz do disposto no nº 1 do artº 57º da LPTA, começaremos por apreciar a arguição constante das conclusões III, IV e V das alegações, nas quais o recorrente sustenta que o despacho recorrido ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental, o direito de o recorrente, um cidadão estrangeiro a viver em Portugal, querer obter autorização de residência em território nacional, e possuir todos os direitos e garantias que esse estatuto lhe concederia, pelo que estaríamos assim perante um acto administrativo nulo, de acordo com o art. 134, nº 1, do mesmo Código do Procedimento Administrativo.

Mas não lhe assiste razão.

Na verdade, de entre os direitos que os cidadãos estrangeiros gozam de acordo com o disposto no artº 15º da CRP, não figura o direito de fixar a sua residência em território nacional, mas apenas o de requerer, segundo os condicionalismos e pressupostos da lei ordinária, autorização para residir ou permanecer em Portugal.

Tal normativo constitucional, ao estabelecer no seu nº 1, que os estrangeiros e os apátridas que se encontrem ou residam em Portugal, gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português (princípio da equiparação), pressupõe que estejam ou residam legalmente em território nacional, segundo as leis de entrada e permanência dos estrangeiros, sem o qual não poderão gozar do acervo dos direitos sociais e até políticos, para alguns nacionais de outros Estados (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira in Constituição da República Portuguesa anotada, 3ª edição, pag. 134 e 135).

É o que resulta com clareza do regime das autorizações de residência e permanência fixado no DL nº 244/98, de 8.8, com as alterações introduzidas pela Lei nº 97/99, de 26.7 e pelo DL nº 4/2001, de 10 de Janeiro, com vista a assegurar, conforme se realça no preâmbulo do primeiro diploma,” um controlo eficaz das fronteiras externas, a adopção de um regime de vistos adequado aos interesses de Portugal (...) a simplificação do regime de residência através da limitação dos tipos de autorização e o reforço dos direitos de cada um dos respectivos títulos”.

É o que decorre também da linha jurisprudencial corrente deste Supremo Tribunal Administrativo, segundo a qual a concessão de autorização excepcional de residência ao abrigo do artigo 88º do DL 244/98,de 8 de Agosto, consubstancia um poder discricionário da Administração, como tal apenas sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, aos pressupostos de facto e à adequação ao fim prosseguido e, quanto aos "limites internos" do exercício desse poder, designadamente o respeito pelos princípios da igualdade, justiça e imparcialidade (cfr. Ac. do TP de 7.2.2001, Recurso nº 44852).

Inexiste assim a invocada nulidade do acto recorrido, nos termos do artº 134º, nº 1 do CPA, por ofensa ao núcleo essencial de qualquer direito fundamental do recorrente de residir em Portugal.

O recorrente imputa ainda ao despacho recorrido (conclusões I e II ) violação do disposto no art. 112º do Código do Procedimento Administrativo e nos arts 55º e 88º do Dec-Lei 244/98, de 08/08, com a interpretação que fez e a forma como os aplicou, ao declarar extinto o processo de Autorização de Residência do recorrente.

Para tanto aduz que o acto administrativo ora recorrido é ilegal, porque diz que o processo de autorização de residência deixou de se justificar pelo facto de já lhe ter concedida autorização de permanência, quando um procedimento nada tem a ver com o outro, oferecendo direitos e garantias muitos diferentes.

Vejamos se lhe assiste razão.

Como vimos no relato da matéria de facto, o despacho recorrido declarou extinto o procedimento administrativo, relativo ao pedido de autorização de residência, uma vez que ao recorrente foi emitida, em 29 de Março de 2001, autorização de permanência, válida até 4 de Junho de 2002, nos termos previstos no art. 112,º do Código do Procedimento Administrativo.

Dispõe, com efeito, este preceito do CPA que o procedimento extingue-se quando o órgão competente para a decisão verificar que a finalidade a que ele se destinava ou o objecto da decisão tornaram impossíveis ou inúteis (nº 1).

Em anotação a esse artº 112º escrevem Esteves de Oliveira e Outros, in Código de Procedimento Administrativo, 2ª edição, pag. 506 que “ na formulação do preceito não estão claramente incluídas as situações em que a finalidade ou efeito que o acto administrativo (que iria concluir o procedimento) visava produzir haja sido entretanto atingida por outra via. Mas trata-se, obviamente, de casos nele abrangidos, subsumíveis no conceito de inutilidade da decisão”.

No caso em apreço, como se descreve na matéria de facto, o Recorrente havia formulado, em 20 de Janeiro de 1998, um pedido de autorização de residência, ao abrigo do disposto no artigo 64.º do Decreto-Lei n.º 59/93, de 3 de Março, diploma que estabelecia o regime de entrada, permanência, saída e expulsão de estrangeiros do território nacional.

Já na sua parte preambular dizia esse diploma legal, que se previa igualmente, a concessão e renovação da autorização de residência com dispensa dos requisitos exigidos nesse diploma, mas apenas em casos excepcionais, de reconhecido interesse nacional.

E assim sob a epigrafe “Regime excepcional” o n.º 1 do artigo 64.º do referido Decreto-Lei n.º 59/93, de 3 de Março, dispunha o seguinte:

“Em casos excepcionais de reconhecido interesse nacional verificados por despacho do Ministro da Administração Interna pode ser concedida ou renovada autorização de residência a estrangeiros com dispensa dos requisitos exigidos no presente diploma.”

Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, veio alterar o referido regime de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, revogando expressamente o Decreto-Lei n.º 59/93, de 3 de Março (cfr. o artigo 162.º, alínea a), pelo que, o regime excepcional, que permitia a concessão de autorização de residência a cidadãos estrangeiros, que não preenchiam os requisitos normalmente exigidos por lei, passou a reger-se pelo disposto no artigo 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, que passou a dispôr o seguinte:

“1. Em casos excepcionais de reconhecido interesse nacional ou por razões humanitárias, o Ministro da Administração Interna pode conceder a autorização de residência a cidadãos estrangeiros que não preencham os requisitos exigidos no presente diploma.

2. A autorização de residência referida no número anterior é emitida nos termos do artº 83º”.

Segundo este último preceito legal, a autorização de residência temporária é válida pelo período de dois anos a partir da data da emissão do respectivo título e é renovável por períodos iguais (nº 1).

Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, ao alterar o Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, veio determinar, no seu artº 8º, nº 1, que “A concessão de autorização de permanência dada nos termos do artigo 55. º não prejudica os pedidos de autorização de residência que se encontrem pendentes à data da entrada em vigor do presente diploma, salvo quando formulados ao abrigo do regime excepcional de concessão de autorização de residência.”

Ao Recorrente foi emitida, em 29 de Março de 2001, como aceita, a autorização de permanência n.º P01045154, válida até 4 de Junho de 2002.

Ou seja, à data da entrada em vigor do citado Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, o recorrente tinha pendente um pedido de autorização de residência formulado ao abrigo do regime excepcional de concessão de autorização de residência, quer no âmbito do DL nº 59/93 (artº 64º), quer no domínio do DL nº 244/98 (artº 88º)

Contrariamente ao que sustenta nas suas alegações, ao pedido de autorização de residência feita pelo recorrente e que ainda não havia sido decidido, e porque se mostravam preenchidos, na sua situação, os pressupostos de aplicação do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, a Administração estava vinculada a dar-lhe cumprimento e, consequentemente, a praticar o acto recorrido.

Com efeito, o disposto no citado artº 8º, nº 1 do DL nº 4/2001, retira qualquer razão de ser ou fundamentação válida ao argumento do recorrente de que a ilegalidade do acto recorrido radica no facto de se equiparar a autorização de permanência à autorização de residência, para assim declarar extinto o procedimento atinente ao pedido de autorização de residência em Portugal, formulado ao abrigo do artigo 64.º do Decreto-Lei n.º 59/93, de 3 de Março.

Estipula na verdade, o citado artº 8º, nº1 do DL nº 4/2001, que a concessão de autorização de permanência dada nos termos do artigo 55. º não prejudica os pedidos de autorização de residência que se encontrem pendentes à data da entrada em vigor do presente diploma, salvo quando formulados ao abrigo do regime excepcional de concessão de autorização de residência ( sublinhado nosso).

Dito de outro modo, por força desse normativo, porque o recorrente sempre havia formulado concessão de autorização de residência ao abrigo do regime excepcional, tal pedido ficou prejudicado pela concessão de autorização de permanência que lhe foi emitida nos termos do artº 55º do DL nº 244/98, na redacção dada pelo artº 1º do DL nº 4/2001, pelo que à Administração apenas restava considerar extinto o procedimento administrativo relacionada com a concessão da referida autorização de residência , nos termos do nº 1 do artº 112º do CPA.

Improcedem, deste modo, todas as conclusões das alegações do recorrente.

III. Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao presente recurso contencioso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria em, respectivamente, 200 e 100 euros.

Lisboa, 2 de Maio de 2002

A. Macedo de Almeida - Relator - Rui Botelho - Vítor Gomes