0500/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do art.º 51º, n.º 1, alínea h) do ETAF compete aos tribunais administrativos conhecer "Das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso."

II- O exercício desta competência é, assim, definido por referência a dois elementos: um, subjectivo (Estado e demais entes públicos e titulares dos seus órgãos ou agentes), o outro, objectivo (prejuízos decorrentes de actos de gestão pública).

III- Os Tribunais Administrativos são materialmente incompetentes para conhecer da acção de responsabilidade civil por actos ilícitos em relação a um empreiteiro particular, quando tal acção tenha sido intentada conjuntamente contra esse empreiteiro e a entidade pública que figura como dono da obra, e se funda em actos ilícitos praticados na execução da empreitada, designadamente se omite a sinalização das obras.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A Câmara Municipal de Gondomar veio recorrer da decisão do Senhor Juiz do Tribunal Administrativo do Porto (TAC) que julgou o tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido em relação à co-ré "B..., Ld.ª, e, com esse fundamento, a absolveu da instância, na acção emergente de responsabilidade civil extracontratual que A... lhes moveu.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1- Da conjugação do art. 51°, n° 1 als. h) e q), e art. 3° todos do ETAF e art. 212°, n° 3 da Constituição da República Portuguesa resulta que, os tribunais administrativos são competentes para julgar acções que têm como objecto a responsabilidade dos entes públicos, por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, não sendo a competência aferida em função dos sujeitos passivos, isto é dos Réus serem necessariamente entes públicos.

2. Por conseguinte, é o tribunal administrativo competente para julgar um empreiteiro que, através de um contrato de empreitada assumiu toda a responsabilidade por eventuais danos decorrentes da execução de uma obra pública, dado que a responsabilidade assumida é a que pertencia ao ente público, por prejuízos decorrentes de acto de gestão pública.

3. No presente caso, assumiu o empreiteiro através do contrato de empreita toda e qualquer responsabilidade por eventuais prejuízos provocados a terceiros pela execução da obra.

4- A responsabilidade que este assumiu, é a responsabilidade que pertencia ao ente público, por eventuais prejuízos decorrentes de acto de gestão pública, pelo que os tribunais administrativos são, manifestamente, competentes para julgar a presente acção, mesmo que esta apenas continuasse com o empreiteiro como réu.

5- Assim sendo, com o devido respeito andou mal o MM. Juiz a quo, quando decidiu absolver da instância o co-Réu "B..., Lda", alegando a incompetência do tribunal administrativo para julgar um eventual acto ilícito, por não ser ente público nem praticar actos de gestão pública.

6- O despacho proferido, salvo melhor opinião, viola o disposto nos artigos 26°, nºs 1 e 2 e 329° do CPC, art. 51°, al h) e q) e 3° todos do ETAF e art. 212°, n° 3 da Constituição da República Portuguesa.

A autora, ora recorrida, concluiu assim a sua:

1° Propôs a autora a presente acção contra a Câmara Municipal de Gondomar e contra B..., Lda, porquanto esta última a mando e por contrato efectuado com a primeira, realizou obras numa rua aberta ao público, sem que, no entanto, as mesmas tivessem sido sinalizadas, o que originou o sinistro sobre que versam os autos.

ORA,

2° A obrigação de sinalizar a realização de obras na via pública tanto pertence à Câmara Municipal, como àqueles que por sua delegação as efectuam. Por se tratar de uma responsabilidade comum, a ambas entidades devem ser assacadas as consequências da omissão praticada.

ASSIM,

3° Deverão ambas Rés ser chamadas na medida da sua responsabilidade. Sobre ambas recai a responsabilidade legal de sinalizar adequadamente a realização de obras na via pública. Se não o fazem, independentemente das relações contratuais que as unem, devem ambas, solidariamente responder pelos danos que com a sua omissão causaram. E nessa medida não pode a autora deixar de concordar com o que neste mesmo sentido vem vertido nas doutas alegações da Câmara Municipal de Gondomar.

ACRESCE QUE,

4° E como muito bem é referido nas alegações da Câmara Municipal de Gondomar, em virtude das relações contratuais estabelecidas entre dono da obra e empreiteiro, é sobre a esfera jurídica deste último que recaem as consequências dos danos causados pela e com a execução da obra. Carecia assim de lógica, propor a presente acção apenas contra o dono da obra, que veria assim a sua defesa enfraquecida e uma vez condenado, teria que propor uma acção contra o empreiteiro para obter o reembolso de todas as quantias em que fosse condenado. Danos que se podem evitar chamando todos os responsáveis conjuntamente à acção judicial.

5° Acção essa que deverá ser proposta no Tribunal Administrativo de Círculo competente. Construir e manter ruas e estradas públicas é tarefa dos entes públicos, entre eles as Autarquias Locais, a exercer no âmbito dos seus poderes de ius imperium, sendo manifesta e indubitavelmente um acto de gestão pública - visam o exercício de um poder público, integrando numa função pública do ente administrativo.

SENDO QUE,

6° As relações jurídico-administrativas são da competência dos Tribunais Administrativos - a quem caberá julgar a presente acção, muito embora a mesma seja igualmente proposta contra um particular e vise controlar a actividade deste. Actividade que se insere num acto de gestão pública, porque actua em delegação directa de poderes do ente público dono da obra, que optou por contratar uma empresa em detrimento da utilização dos seus próprios funcionários e agentes. E por essa decisão, não pode a autora ser responsabilizada ou prejudicada.

7° Na sua contestação, veio a Câmara Municipal de Gondomar levantar o problema da sua ilegitimidade, porquanto havia, por contrato realizado com a segunda ré, transferido para esta a responsabilidade civil extracontratual por danos causados pela execução da obra em causa - excepção julgada improcedente no douto despacho ora em crise.

PELO QUE,

8° À cautela, sempre cabe à autora afirmar que não obstante o referido contrato, não pode a Câmara Municipal de Gondomar "descartar-se" das suas responsabilidades. Uma vez que, a obrigação de sinalizar a execução de obras na via pública cabe não só ao empreiteiro que a realiza, como ao dono da obra. Semelhante obrigação, decorre da lei e por isso não pode ser afastada por contrato. E a esta (Câmara) que cabe efectuar as obras como acto de gestão pública que são, apenas delegou a feitura das mesmas para uma entidade particular. Se contratualmente, ficou estabelecido que o empreiteiro assumiria toda a responsabilidade por danos ocorridos durante a execução da obra, tal é matéria que apenas interessa às partes que outorgaram o respectivo contrato e não a terceiros.

SENDO QUE,

9° Sempre caberia à Câmara Municipal fiscalizar o regular andamento das obras e o cumprimento por parte do empreiteiro das regras de segurança, entre elas se insere a sinalização adequada da zona em obras. Obrigação essa descurada pela Câmara Municipal e daí igualmente decorre a sua responsabilidade pelos danos causados à autora e a sua legitimidade na presente acção.

O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:

"Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento.

O pedido de condenação solidária, deduzido pela ora agravada contra a Câmara Municipal de Gondomar e o empreiteiro "B..., Lda, a título de responsabilidade civil extracontratual pelos danos resultantes da omissão negligente do dever de sinalização de obras ou obstáculos na via pública durante a execução da empreitada, colide com a competência material dos tribunais administrativos, nesta matéria, relativamente ao R. particular.

Nos termos dos art.ºs 32 e 512, n.º 1, alínea b) do ETAF, essa competência restringe-se à responsabilidade do Estado e demais entes públicos ou titulares dos seus órgãos ou agentes, por um lado, e a prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, por outro.

Ora, constitui entendimento jurisprudencial dominante que na execução da empreitada de obras públicas o empreiteiro não pratica actos de gestão pública, como tal entendendo "os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, isto é, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção" (cfr. Acórdão deste STA, de 27/02/02, rec. 047980) - mas sim actos de gestão privada, que não relevam da actividade do ente público adjudicante.

Neste sentido, entre outros, os Acórdãos do STA - 1.ª Secção, de 5/6/03, rec. 0620/03; de 27/5/03, rec. 545/03 e de 11/2/03, rec. 127/02.

Improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá, em consequência, ser negado provimento ao recurso."

Colhidos os vistos importa decidir.

II Direito

1. Vejamos o que se decidiu no despacho recorrido:

"Nos termos do disposto no art.º 212°-3 da CRP compete aos tribunais administrativos o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.

Por outro lado, segundo o enunciado pelo artº 51°-1-h) do ETAF, compete aos Tribunais Administrativos de Círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do estado e dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, entendendo-se por actos de gestão pública os praticados por órgãos da Administração pública no exercício de uma função pública.

No caso sub judice, estamos perante uma acção pela qual a A. pede a condenação dos RR., no pagamento de uma determinada quantia a título de ressarcimento de danos causados por acto de gestão pública, obras não sinalizadas na via pública, sendo dono da obra a co-R. "câmara Municipal de Gondomar" e empreiteiro a co-R. "B..., Lda".

Assim, independentemente das relações existentes entre as RR., consubstanciando-se a causa de pedir em acto de gestão pública da autoria de pessoa colectiva de direito público, "Câmara Municipal de Gondomar" entendemos não haver entre as RR. um caso de litisconsórcio necessário passivo.

Assim sendo, em face do estatuído pelos preceitos legais atrás citados e atento quer o pedido quer a causa de pedir desta acção, entendemos ser este TAC materialmente competente apenas com referência à co-R. "Câmara Municipal de Gondomar" e incompetente, em razão da matéria, com relação à co-R. "B..., Lda , a qual, por isso, se absolve da instância."

2. O Objecto do recurso jurisdicional é, portanto, esta absolvição da instância, decidida no âmbito de uma acção emergente de responsabilidade civil extracontratual, proposta, contra a Câmara Municipal de Gondomar (seria mais correcto contra o Município) e outro, com fundamento em actos ilícitos - essencialmente falta de sinalização de obras em via pública camarária a serem executadas por empreiteiro em execução de um contrato de empreitada.

3. Este tribunal tem-se pronunciado reiteradamente sobre a matéria sustentando que "O tribunal administrativo é materialmente incompetente para conhecer de acção de responsabilidade civil extracontratual em relação a um empreiteiro particular, quando tal acção tenha sido intentada conjuntamente contra esse empreiteiro e a entidade pública que figura como dono da obra e se funda actos ilícitos praticados na execução da empreitada" (acórdão STA de 26.11.96, proferido no recurso 41222, podendo ver-se ainda, como meros exemplos, os acórdãos de 2.2.00 no recurso 44920, de 6.12.01 no recurso 48027, de 23.10.03 no recurso 48415, de 5.6.03 no recurso 629/03, e também, embora no contexto de pedidos de intervenção principal provocada, mas para situações substancialmente idênticas, os acórdãos de 11.2.03 no recurso 127/02, de 15.5.03 no recurso 543/03 e de 27.5.03 no recurso 545/03).

Esta jurisprudência decorre, com naturalidade, do regime previsto no art.º 51, n.º 1, alínea h) do ETAF, segundo o qual compete aos tribunais administrativos conhecer "Das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso." O exercício desta competência é, assim, definido por referência a dois elementos: um, subjectivo (Estado e demais entes públicos e titulares dos seus órgãos ou agentes), o outro, objectivo (prejuízos decorrentes de actos de gestão pública). Logo, apenas estas entidades podem figurar como Rés em acções de responsabilidade civil da competência dos Tribunais Administrativos. Mesmo nas acções de regresso – conf. o art.º 2, n.º 2, do DL n.º 48051, de 21/11/67. E esta situação em nada se altera, possibilitando-se a acção de responsabilidade de um particular contra outro particular, pela circunstância de o empreiteiro estar a executar um contrato administrativo, já que, a relação de natureza jurídico-administrativa entre o contratante público e o contratante privado não se extravasa, por regra, para a relação entre o contratante privado e um particular exterior ao contrato.

Por outro lado, os trabalhos executados pelo empreiteiro à luz do contrato de empreitada de obras públicas obedecem às regras técnicas aplicáveis a qualquer contrato dessa natureza, público ou privado, não se assumindo como actos de gestão pública, não se integrando, por isso, nas relações jurídicas a que alude o art.º 3 do ETAF.

Finalmente, e como se escreveu no sumário do acórdão deste STA de 21.6.94, proferido no recurso 33444, "O facto de um dos devedores, que segundo a lei devem considerar-se solidários, não poder ser demandado no mesmo Tribunal, por incompetência absoluta deste (dada a natureza dos actos por que concorre na responsabilidade pelos danos), não destrói o vínculo de solidariedade. Esta circunstância apenas impede o funcionamento integral das regras do litisconsórcio voluntário, nos termos do art.º 27 do CPC, aplicáveis à responsabilidade solidária (art.ºs 512 e 517 do CC), dada a prevalência das regras sobre incompetência absoluta do Tribunal (art.ºs 101 e seguintes e 31 do CPC)".

Improcedem assim todas as conclusões da alegação da recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o despacho recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 8 de Julho de 2004.

Rui Botelho – Relator – Freitas Carvalho – Santos Botelho