579/21.3T8PVZ-A.P1.S1 - Supremo Tribunal de Justiça

I- De acordo com o disposto no art. 134.º, n.º 1, do antigo CPA, aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15-11, “o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade”, resultando do art. 137.º, n.º 1, do mesmo código que “não são susceptíveis de ratificação, reforma e conversão os actos nulos ou inexistentes.”

II- Estando aquele diploma em vigor à data em que a DUP de 2002, foi declarada nula pelo acórdão de 07-02-2006 do STA, por falta de parecer prévio favorável da Comissão Regional Agrícola, o que implica que a declaração da expropriação por utilidade pública de 04-09-2002 não produziu quaisquer efeitos jurídicos desde o seu início, atenta a retroactividade da nulidade, sendo este um vício insanável, insusceptível de reabilitação do acto, mesmo quando esteja em causa um vício de natureza forma, como no caso vertente, mercê da falta daquele prévio parecer favorável.

III- Tendo a nulidade da DUP efeitos retroactivos, incide a mesma em todo o processo de expropriação, desde o seu início, ou seja sobre todos os actos já praticados quer no procedimento administrativo de expropriação, quer no processo judicial de expropriação litigiosa, incluindo o despacho de adjudicação do direito de propriedade, não sendo passível de qualquer aproveitamento ou sanação, extinguindo-se a sujeição à expropriação que impendia sobre o bem por ela atingido e desaparecendo o direito à indemnização contravalor dos bens a expropriar.

IV- Tendo o Secretário de Estado Adjunto da Obras Públicas e Comunicações, na sequência da declaração de nulidade da DUP pelo STA, proferido despacho de declaração de utilidade pública da referida parcela, com natureza urgente, em 20-03-2007, despacho este que foi publicado no Diário da República, referindo ter sido já obtido o parecer prévio favorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola, relativa à construção das áreas de serviço de Vila do Conde do IC1, agiu de harmonia com o art. 173.º, n.º 1, do CPTA, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22-02, na redacção em vigor na data dos factos acima descritos, segundo o qual “Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.”.

V- De onde decorre expressamente da lei que perante uma decisão judicial que anule ou declare nulo um acto administrativo, a Administração pode praticar um novo acto administrativo de conteúdo semelhante ao anulado, desde que respeitados os limites ditados pela autoridade do caso julgado da decisão anulatória, ou seja, a emissão de nova declaração de utilidade pública, com idêntico núcleo decisório, mas expurgada do vício que a inquinou, iniciando-se novo processo expropriativo para fixação da justa indemnização.

VI- Embora no referido art. 173.º, n.º 1, do CPTA seja feita alusão apenas à “anulação de um acto administrativo”, pretendeu o legislador igualmente abarcar as declarações de nulidade ou de inexistência jurídica desses actos, deixando aquele acto de produzir quaisquer efeitos jurídicos desde o seu início.

VII- Tendo o acto anulado conteúdo positivo e sendo renovável, a jurisprudência do STA tem defendido de forma consistente, com base no referido art. 173.º, n.º 1, do CPTA que “a eficácia do caso julgado anulatório encontra-se circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do ato, nada obstando, nos casos em que o ato é renovável, a que a Administração emita novo ato com idêntico conteúdo decisório, mas liberto dos referidos vícios”.

VIII- Estas considerações prévias acerca da execução da decisão judicial que decretou a nulidade da declaração da utilidade pública de 2002 têm inteira relevância para o processo interpretativo do art. 13.º do CExp que nos cumpre aqui realizar, e bem assim quanto ao procedimento que deveria ter sido seguido pela expropriante após a emissão da nova declaração de utilidade pública em 20-03-2007.

IX- A DUP de 2007 referida no nº 6 deste sumário é “uma nova DUP”, ainda que se possa adoptar a terminologia de “renovação” do acto nulo, tal tendo o significado da prática de um novo acto, de conteúdo idêntico ao anterior, mas sem se confundir com o mesmo, expurgado do vício precipitante da nulidade.

X- A “renovação da declaração da utilidade pública” prevista no n.º 6 do art. 13.º do CExp refere-se única e exclusivamente à declaração de utilidade pública caducada nos termos previstos nos anteriores n.ºs 3 a 5 do mesmo normativo, surgindo claramente no seu seguimento, e não à renovação de DUP declarada nula, surgindo aquele normativo, atendendo à letra da lei, em claro prolongamento dos números anteriores, reportando-se à DUP caducada pelo decurso de algum dos prazos previstos no n.º 3 do mesmo normativo.

XI- No n.º 4 do art. 10.º do anterior CExp, o legislador, ao reportar-se ao reinício do processo de expropriação mediante nova declaração de utilidade pública, aproveitando-se os actos anteriormente praticados respeitantes à determinação da indemnização, previa expressamente que esse regime se aplicava “em caso de caducidade” da DUP, enquanto que no actual regime, ao invés do reinício do processo de expropriação com a prolação de nova declaração de utilidade pública, permite-se a renovação da declaração de utilidade pública caducada em casos devidamente fundamentados e no prazo máximo de um ano, a contar do termo dos prazos fixados no n.º 3, seguindo-se o processo previsto no actual n.º 6 do art. 13.º, notificando-se o expropriado, nos termos do n.º 1 do art. 35.º, para optar pela fixação de nova indemnização ou pela actualização da anterior, nos termos do art. 24.º, aproveitando-se neste caso os actos praticados.

XII- Mas tanto o art. 10.º, n.º 4, do anterior CExp, como o actual art. 13º nº 6 do CExp, reportam-se, exclusivamente, ao caso de uma DUP caducada, o que exclui a aplicação do normativo a casos de declaração de nulidade da DUP.

XIV- Declarada nula a DUP de 2002, não é aplicável o regime constante do art. 13.º do CExp, pelo que, como conclui a Relação no acórdão recorrido, “expurgado o vício de que padecia (falta do parecer) e, tendo sido publicada nova DUP em 2007, era necessário que se iniciasse novo processo expropriativo para fixação da justa indemnização devida aos expropriados.”

XV- Assim, não tendo sido promovida a constituição da arbitragem no prazo de um ano, nem tendo o processo de expropriação sido remetido ao tribunal competente no prazo de 18 meses, a contar da data da publicação da DUP de 2007, deu-se a caducidade dessa DUP.

XVI- A invocação pela recorrente do art. 13.º, n.º 7, do CExp,, alegando que a caducidade da DUP está vedada porque está em causa “obra contínua” (aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, é susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente), quando não suscitou tal questão aquando da contestação, constitui uma questão de facto nova, tendente a impedir o exercício da caducidade, questão que não foi invocado nos articulados, constituindo dessa forma uma questão nova, não abordada junto do Tribunal de 1ª instância.

XVII- A invocação da existência de uma obra contínua para impedir a verificação da caducidade consiste numa contra-excepção, ou seja, um facto ou conjunto de factos que permitem concluir pela existência dessa obra contínua de acordo com a definição prevista no n.º 3 do art. 5.º do CExp, que impede a verificação da excepção de caducidade, não se tratando de mero argumento jurídico, pelo que cabia aos réus, interessados em paralisar essa excepção de caducidade, alegar os factos constitutivos da respectiva contra-excepção, resultante da previsão do referido n.º 7 do art. 13.º do CExp, por forma a paralisar o efeito extintivo do direito que, normalmente, decorreria do esgotamento dos prazos previstos no nº 3 do mesmo normativo legal

XVIII- O momento processualmente adequado para a alegação de tal factualidade seria a sua contestação, atento o princípio da concentração da defesa ínsito no art. 573.º do CPC, pelo que, não o tendo sido, ficou precludida a possibilidade da sua alegação posterior, consubstanciando a sua alegação em sede de recurso de apelação uma questão nova, que não podia a Relação apreciar e decidir por não ser de conhecimento oficioso.

AA e BB, intentaram acção administrativa, no TAF do Porto, contra o Ministério do Planeamento e das Infraestruturas e a Euroscut Norte- Sociedade Concessionária da SCUT do Norte Litoral, SA, formulando os seguintes pedidos:

i. Ser declarada a caducidade da declaração de utilidade pública de 23-05-2007.

ii. Devem os RR. ser condenados a indemnizar os AA. pelos danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos no valor de 916.200,00€ (novecentos e dezasseis mil duzentos euros), acrescidos de juros vencidos e vincendos até seu efetivo e integral pagamento.

iii. Caso assim não se entenda, devem os RR. ser condenados a indemnizar nos termos do CE os AA. Em montante nunca inferior a 189.380€ (cento e oitenta e nove mil, trezentos e oitenta euros), acrescidos de juros que à data perfazem a quantia de 116.274,13€ (cento e dezasseis mil, duzentos e setenta e quatro euros e treze cêntimos), perfazendo um total de 305.604,13€ (trezentos e sessenta e cinco mil, seiscentos e quatro euros e treze cêntimos).

iv. Ainda no âmbito o pedido em iii., deve ser atribuída uma indemnização referente à desvalorização da parte sobrante por causa da expropriação e construção efectuadas, devendo os AA. ser ressarcidos no pagamento de uma indemnização de 456.640,00€ (quatrocentos e cinquenta e seis mil, quatrocentos e sessenta euros) crescidos de juros desde 30.10.2002.

Como fundamento da referida pretensão, os Autores alegaram, em síntese que, constitui objecto da presente acção a condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime e responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos, porquanto sofreram prejuízos devido à conduta ilícita e culposa do R. que levou a cabo uma expropriação ilegal, ocupando uma parcela de terreno da propriedade dos AA, com base numa DUP de 4/9/2002 que veio a ser declarada nula por Acórdão prolatado pelo STA a 7/2/2006 por não ter sido precedida de parecer favorável da Comissão Regional da Reserva Agrícola, que por sua vez fez findar, por inutilidade superveniente da lide o processo nº 207/14.1... no qual se havia decidido que a compensação a pagar aos AA pela expropriação se cifraria em €189.454,49.

Acontece que em 20/3/2007 voltou a ser emitida nova DUP da mesma parcela de terreno, já com parecer favorável da Comissão Regional da Reserva Agrícola Nacional, todavia a entidade expropriante não promoveu a constituição e realização da arbitragem, no prazo de um ano, nem remeteu o processo de expropriação ao tribunal competente no prazo de 18 meses, continuando tal parcela a ser ocupada pela Ré AENL, tendo aí contruído uma estação de serviço, tendo aquela DUP de 2007 caducado, inexistindo qualquer título válido que legitime a expropriação, pelo que, à luz do princípio da intangibilidade da obra pública ali construída, a restituição do bem deve ser substituída por uma justa indemnização, atenta a inércia dos RR em promover o processo expropriativo.

Os Réus deduziram contestação separadamente, invocando, entre outras, as excepções da incompetência em razão da matéria, de ilegitimidade passiva, prescrição no âmbito do pedido da responsabilidade civil, a falta de interesse em agir por parte dos AA.

A Ré AENL deduziu pedido reconvencional, peticionando que lhe seja reconhecida a propriedade das parcelas de terreno objecto desta acção, nos termos e para os efeitos do previsto no art. 51º nº 5 do CE, ou caso assim não se entenda, o reconhecimento do direito de propriedade por usucapião.

Tendo sido indicadas como contra-interessadas I..., S.A. e G..., S.A.., apenas a primeira deduziu contestação.

Os AA apresentaram réplica, respondendo à matéria de excepção e pugnaram pela absolvição do pedido reconvencional, bem como peticionaram a ampliação do pedido e da causa de pedir, imputando á Ré AENL o dever de indemnizar a título de responsabilidade contratual.

A Ré AENL apresentou tréplica, peticionado a condenação dos AA como litigantes de má-fé e pugnando pela inadmissibilidade do pedido de ampliação do pedido e da causa de pedir.

Por decisão proferida a 22.01.2021, o TAF declarou-se absolutamente incompetente para conhecer do mérito da lide, em razão da matéria, absolvendo os Réus da instância.

Os autos foram remetidos ao tribunal comum, a requerimento dos Autores, tendo aí sido proferida decisão pelo tribunal a quo em 23.03.2022 a absolver da instância o Réu Ministério do Planeamento e das Infraestruturas e as contrainteressadas I..., S.A. e G..., S.A., bem como a admitir a intervir como Réu o Estado.

Realizada a audiência prévia, foi elaborado despacho saneador, com conhecimento parcial do pedido, tendo sido proferida a seguinte decisão:

Decisão:

Pelo exposto, decide o Tribunal declarar a caducidade da declaração de utilidade pública de 20/03/2007, emitida pelo Sr. Secretário de Estado Adjunto da Obras Públicas e Comunicações, publicado no DR II Série, nº99, de 23/05 e relativa à construção das áreas de serviço de Vila do Conde do IC1.

…”.

Mais definindo o objecto do litígio, com vista à prossecução da acção em relação aos demais pedidos.

APELAÇÃO

Inconformados, ambas as Rés, Ministério do Planeamento e das Infraestruturas e Euroscut Norte- Sociedade Concessionária da SCUT do Norte Litoral, SA, interpuseram recurso de apelação da referida decisão, formulando aquela primeira as seguintes conclusões:

1- A única questão a dilucidar no presente recurso é a de saber se o Tribunal a quo

agiu em conformidade com os factos assentes e o direito aplicável ao declarar a caducidade da 2.ª DUP, constante do Despacho n.º 9347/2007 do SEAOPC, de 20 de março de 2007;

2- Com a presente ação os AA pretendem ser indemnizados por terem ficado privados da parcela 4 identificada nas Declarações de Utilidade Pública emitidas em 04-09-2002 e 20-03-2007 em que os AA estavam identificados como expropriados, bem como pela desvalorização verificada na parcela sobrante do imóvel;

3- Realizada Audiência Prévia foi proferido Despacho Saneador, tendo a Mmª Juíza

dado como assentes os factos sobre os quais há acordo entre os quais:

- Por despacho do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas de 04/09/2002, publicado no DR II Série, nº233, de 26/09,cujo teor aqui se considera reproduzido, declarou, com carácter de urgência a utilidade pública da parcela de terreno com o art. 4 da inscrição matricial de ..., com a área de 9469 metros, conferindo-lhe a posse administrativa, confrontando o prédio a norte CC, a sul com DD, a nascente com o limite da freguesia de ...3 a poente com estrada velha, necessária à construção das áreas de serviço de Vila do Conde do IC1.

- Por Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07/02/2006 proferido naquele

processo, foi declarada a nulidade do despacho de declaração de utilidade supra referido, por não ter sido precedido de parecer prévio favorável da respetiva Comissão Regional Agrícola.

- Em 20/03/2007, o Sr. Secretário de Estado Adjunto da Obras Públicas e

Comunicações proferiu despacho de declaração de utilidade pública da referida parcela, com natureza urgente, publicado no DR II Série, nº99, de 23/05, cujo teor aqui se considera reproduzido, conferindo-lhe a posse administrativa, referindo ter sido já obtido o parecer prévio favorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola, relativa à construção das áreas de serviço de Vila do Conde do IC1.

- A expropriante aqui R. Auto-Estradas proferiu despacho a ordenar a notificação dos aqui As. para, nos termos do art. 13º, nº 6, do C. das Expropriações declararem se pretendiam optar pela fixação de uma nova indemnização ou pela atualização da anterior.

- Os aqui As. nada disseram.

- Os aqui As. não pediram ao Tribunal a avocação deste processo administrativo.

-O processo expropriativo não foi remetido ao Tribunal.

-No âmbito do processo de expropriação 207/04.1... os As. receberam a quantia de 27.504,00 euros.

- Foi intentada nova ação, incluindo pelos aqui As., tendo em vista a declaração de nulidade da declaração de utilidade pública de 2007, que correu termos sob o nº1890/07.1

- A ação foi julgada improcedente em 22/03/2011, tendo a decisão sido confirmada em 20/04/2012, não tendo sido admitido o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo por Acórdão de 31/10/2012.”

4- O Tribunal decidiu declarar a caducidade da declaração de utilidade pública de 20/03/2007, emitida pelo Sr. Secretário de Estado Adjunto da Obras Públicas e Comunicações, publicado no DR II Série, nº99, de 23/05 e relativa à construção das áreas de serviço de Vila do Conde do IC1, com custas, nesta parte, pelos RR. Estado e Auto-Estradas, em proporção a fixar a final.

É com esta decisão que não nos podemos conformar e daí o presente Recurso

5- declarar ou não a caducidade da DUP é absolutamente determinante para a sorte dos autos que poderão prosseguir com vista à almejada indemnização (com a caducidade da DUP) ou terminar desde já (caso se entenda que a DUP não caducou), remetendo-se os interessados para o processo expropriativo;

6- A fundamentar a sua decisão a Mmª Juíza considera que a declaração de utilidade pública de 2007 não constitui uma renovação da declaração de utilidade pública declarada nula e que era inaplicável à situação em apreço o art. 13º, nº 6 do C. das Expropriações mas mesmo que se considerasse aplicável, a R. Auto-Estradas devia ter remetido o processo para o Tribunal e não o tendo feito deixou caducar a declaração de utilidade pública de 2007.

7- Atentos os factos assentes, afigura-se-nos que é imperioso concluir que houve uma 1.ª DUP (Despacho n.º 20983/2002 do Secretário de Estado das Obras Públicas, de 4 setembro de 2002) e um procedimento expropriativo e judicial para apurar o quantum indemnizatório devido aos AA., a título de justa indemnização devida por expropriação.

8- Porque a 1.ª DUP enfermava de uma invalidade procedimental ou extrínseca _ faltava o Parecer prévio da Comissão Regional de Reserva Agrícola _que permitia a sua renovação (ato renovável), houve a necessidade de emitir uma 2.ª DUP (o Despacho n.º 9347/2007 do SEAOPC, de 20 de março de 2007), que não reincidisse no vício “original”, aliás em consonância com o Acórdão do Pleno do STA, proferido no processo nº1815/02.

9- A Administração tinha o dever de, em execução de sentença que anulou um ato ilegal, definir de novo a situação jurídica, mas agora de harmonia com a lei. Ponto é que seja praticado um ato administrativo legal, que resolva a questão que o primeiro tivera por objeto, e que, por conseguinte, substitua, com efeitos retroativos, o acto anulado - cfr. na doutrina, o Professor Diogo FREITAS DO AMARAL (A execução das sentenças dos tribunais administrativos, 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 1997, pág. 91 e segs.) a propósito dos atos renováveis.

10- Conforme se assinala no douto acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 6 de março de 2015 (CARLOS MADEIROS DE CARVALHO), Proc. n.º 01387/04.1BEBRG-A, estávamos perante um “acto cuja nulidade a sentença recorrida declarou e é susceptível de ser renovado já que a nulidade não é intrínseca ao mesmo, mas antes uma nulidade de procedimento por falta da referida desanexação da REN, que pode ser suprida a qualquer momento” [no mesmo sentido, vd. o acórdão do TCA Norte de 20 de abril de 2012 (MARIA ROSA DAS NEVES), Proc. n.º 01890/07.1BEPRT.

11- Por outro lado, após a emissão da 2.ª DUP, não era exigível que fosse promovida a constituição de arbitragem, nos termos e ao abrigo do artigo 13.º, n.º 3, do CE.

12- Não estava em causa a eventual aplicação do artigo 13.º, n.º 3, mas sim do artigo 13.º, n.º 6, do CE, segundo o qual “renovada a declaração de utilidade pública, o expropriado é notificado nos termos do n.º 1 do artigo 35.º para optar pela fixação de nova indemnização ou pela actualização da anterior, nos termos do artigo 24.º, aproveitando-se neste caso os actos praticados.” - cfr. Conselheiro SALVADOR DA COSTA (Código das Expropriações e estatuto dos peritos avaliadores anotados e comentados, Almedina, Coimbra, 2010, anotação ao artigo 13.º, ponto 6., pág. 91).

13- Foi exatamente isso o que fez a R. Euroscut Norte, S.A., (AENIL) na qualidade de beneficiária da expropriação e de entidade responsável pela condução do procedimento expropriativo tendo notificado os A.A. para que “nos termos do artigo 13.º, n.º 6 do Código das Expropriações e num prazo de quinze dias úteis, virem declarar se pretendem optar pela fixação de uma nova indemnização ou pela actualização da anterior”, mas sem resposta.

14- Acresce que os expropriados poderiam ter lançado mão do incidente de avocação do processo expropriativo (artigo 42.º do CE) mas mais uma vez quedaram-se inertes.

15- Por outro lado, consta dos factos provados e vem alegado na petição inicial que a expropriação da parcela de terreno dos AA se destinava à construção da área de serviço de Vila do Conde do IC1 (Porto-Viana do Castelo) que está integralmente executada e em funcionamento.

16- Tal factualidade, cuja alegação pelas partes nos articulados e inclusão pelo tribunal “a quo” no elenco dos factos assentes na decisão recorrida é inegável, é a necessária e suficiente para permitir concluir, em sede de fundamentação de direito, pela natureza contínua da obra e, consequentemente – não tendo sido alegado nem provado que os trabalhos, antes da respetiva conclusão, tivessem estado suspensos ou interrompidos por prazo superior a três anos (parte final do nº 7 do artº 13º do CE99) – pela inadmissibilidade de invocação da caducidade da DUP.

17- Consequentemente, atento o disposto no citado artigo 13.º, n.ºs 6 e 7, do CE e a Jurisprudência e Doutrina acima referidas, não pode, nem deve ser declarada a caducidade da 2.ª DUP, constante do Despacho n.º 9347/2007 do SEAOPC, de 20 de março de 2007.

18- Pelo exposto, a douta decisão recorrida violou a Lei, nomeadamente o disposto no art. 13º, nº6 e 7 do CE aprovado pela Lei nº168/99, de 18 de setembro pelo que deve ser revogada e substituída por outra que declare a não caducidade da DUP constante do Despacho n.º 9347/2007 do SEAOPC, de 20 de março de 2007 com todas as consequências legais.

Por seu turno, a recorrente Autoestradas Litoral Norte concluiu assim as suas alegações:

1º O Tribunal a quo incorreu em vários erros de julgamento ao ter decidido declarar, no âmbito do Despacho Saneador, a caducidade da DUP, em clara violação do disposto no artigo 13.º, n.º 6 e 7 do Código das Expropriações.

2º Esta decisão partiu de um pressuposto errado, assente no entendimento de que a DUP de 2007 constitui uma nova DUP e não a renovação da DUP anterior (de 2002), declarada nula, por não ter sido precedida de parecer prévio favorável da Comissão Regional Agrícola (cf. Acórdão STA de 07/02/2006).

3º Não obstante o efeito repristinatório resultante da execução de julgado que declara a nulidade de ato administrativo, entende-se que este pode ser limitado à reposição da legalidade afetada pelo ato nulo, podendo esse ser renovado, desde que esteja em causa um vício de forma, como aconteceu no caso.

4º Com efeito, e por razões de segurança jurídica, o procedimento deverá ser encetado através do cumprimento da formalidade anteriormente omitida, mas com aproveitamento e todos os atos adequados e necessários que sejam adequados e cuja repetição seja impossível ou até inviável.

5º Tendo por base este pressuposto houve renovação da declaração de utilidade pública e reinstrução do procedimento em conformidade, fazendo-se menção ao facto de a DUP ser precedida do parecer prévio favorável em falta e promovendo-se o procedimento de renovação previsto no artigo 13º, n.º 6 do CE.

6º Note-se que, o artigo 13.º, n.º 6 não pode nem deve ser lido (restritivamente) no sentido em que o procedimento de renovação aí plasmado só possa ser usado nos casos de declaração de caducidade, porque deve aplicar-se também noutros casos de renovação, resultantes, por exemplo de declaração de nulidade da DUP por preterição de formalidades essenciais.

7º Caso o expropriado não concordasse com o procedimento de renovação da DUP adotado, poderia (e deveria) ter requerido a avocação do processo de expropriação (o que nunca fez).

8º Até porque, bem se compreenderá que a renovação da DUP e consequente aproveitamento dos atos também é adequada para casos distintos da declaração de caducidade, porque há atos típicos do processo de expropriação cuja repetição é impossível ou inútil, como é o caso da vistoria ad perpetuam rei memoriam.

9º Assim, mal andou o Tribunal ao entender que não tinha aplicação no caso o procedimento de renovação previsto no artigo 13.º n.º 6 do CE.

10º Por outro lado, também incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento ao entender que, no caso, o Recorrente, perante o silêncio dos Recorridos, devia ter promovido a expropriação litigiosa ao abrigo do artigo 35.º, n.º 3 do CE.

11º Na verdade, nos casos de renovação da DUP, não tem aplicação a cominação prevista no mencionado artigo para a falta de resposta dos expropriado, só nos casos de emissão de nova DUP, devendo o silêncio dos Recorridos ser lido como conformação face ao valor indemnizatório fixado no processo.

12º Perante o absoluto silêncio e inércia do expropriado face à missiva que recebeu nos termos do artigo 13º nº 6, a entidade expropriante não podia lançar mão de nova arbitragem (sempre dependente de opção expressa do expropriado de que pretendia fixação de nova indemnização), e acabou por arquivar o procedimento de expropriação que conduziu por falta de impulso do expropriado.

13º Tendo a anterior arbitragem ficado consolidada na ordem jurídica com a falta de resposta do expropriado, não se impunha à entidade expropriante nova arbitragem e sequer remessa de processo de expropriação para tribunal, já que esse processo já tinha sido tramitado, objeto de ato judicial de adjudicação de propriedade e com montante depositado (que a entidade expropriante não iria depositar novamente para recebimento duplicado pelo expropriado).

14º Em qualquer caso, sempre se dirá que a invocação da caducidade da DUP não é admissível, nos termos do disposto no artigo 13.º, n.º 7 do CE, uma vez que se trata de obra contínua e não foi alegado nem provado que as obras estiveram suspensas ou interrompidas antes da sua conclusão, em prazo superior a três anos.

15º Em face do exposto, conclui-se que o Tribunal a quo incorreu em manifestos os erros de julgamento quanto a apreciação dos pressupostos de caducidade da DUP, motivo pelo qual deve ser revogado o Despacho Saneador nesta parte.

Concluiu, pedindo que seja o presente recurso de apelação julgado procedente, por provado, revogando-se o Despacho Saneador na parte em que decidiu declarar a caducidade da DUP.

Os Autores/Apelados ofereceram contra-alegações, pugnando pela confirmação do julgado.

Veio a ser proferido Acórdão que julgou “improcedentes os recursos interpostos pelos Apelantes/Réus, mantendo-se o saneador/ sentença recorrido”.

REVISTA

Novamente inconformada veio a recorrente AUTOESTRADAS NORTE LITORAL – SOCIEDADE CONCESSIONÁRIA, AENL, S.A. interpor a presente revista excepcional, ao abrigo do art. 672.º, n.º 1, alíneas a) e b) do CPC, invocando a relevância jurídica e social da questão que se discute no processo, oferecendo as suas alegações, que culminam com as seguintes conclusões:

1º O presente recurso de revista excecional vem interposto nos termos do artigo 672.º, n.º 1, alíneas a) e b) do Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 28 de fevereiro de 2023 e tem por objeto a apreciação da caducidade da Declaração de Utilidade Pública de 2007 e, assim, a regularidade do procedimento adotado pela Recorrente ao abrigo do artigo 13.º, n.º 6 do CE, questões que se revestem de relevância jurídica, importando claramente para uma melhor aplicação do direito e de relevância social.

2º O recurso assume relevância jurídica na medida em que não vislumbramos na jurisprudência emanada por este Supremo Tribunal tenham sido apreciadas e decididas as questões objeto do presente recurso, além de estas configurarem, em termos jurídicos, questões complexas, cuja apreciação superior se impor.

3º Confrontamo-nos com uma matéria complexa, referente ànulidade deuma DUP, consequências dessa nulidade e encruzilhada nos procedimentos expropriativos e nos atos praticados, e bem assim a interpretação teleologicamente correta do artigo 13.º, n.º 6 do CE, face também à articulação com as demais normas do diploma.

4º Este recurso assume ainda relevância social, na medida em que a sua decisão não terá efeitos apenas para as partes, mas importará também para casos futuros, uma vez que contende com o direito de propriedade privada e com a relação entre a Entidade Expropriante e os particulares no âmbito do processo de expropriação.

5º O Tribunal a quoincorreu em vários erros de julgamento ao terdecidido manter a decisão de 1.ª instância que declarou a caducidade da DUP, em clara violação do disposto no artigo 13.º, n.ºs 6 e 7 do Código das Expropriações.

6º Esta decisão partiu de um pressuposto errado, assente no entendimento de que a DUP de 2007 constitui uma nova DUP e não a renovação da DUP anterior (de 2002), declarada nula, por não ter sido precedida de parecer prévio favorável da Comissão Regional Agrícola (cf. Acórdão STA de 07/02/2006).

7º Não obstante o efeito repristinatório resultante da execução de julgado que declara a nulidade de ato administrativo, entende-se que este pode ser limitado à reposição da legalidade afetada pelo ato nulo, podendo esse ser renovado, desde que esteja em causa um vício de forma, como aconteceu no caso.

8º Com efeito, e por razões de segurança jurídica, o procedimento deverá ser encetado através do cumprimento da formalidade anteriormente omitida, mas com aproveitamento de todos os atos adequados e necessários que sejam adequados e cuja repetição seja impossível ou até inviável.

9º Tendo por base este pressuposto, houve renovação da declaração de utilidade pública e reinstrução do procedimento em conformidade, fazendo-se menção ao facto de a DUP ser precedida do parecer prévio favorável em falta e promovendo-se o procedimento de renovação previsto no artigo 13º, n.º 6 do CE.

10º Note-se que, o artigo 13.º, n.º 6 não pode nem deve ser lido (restritivamente) no sentido em que o procedimento de renovação aí plasmado só possa ser usado nos casos de declaração de caducidade, porque deve aplicar-se também noutros casos de renovação, resultantes, por exemplo de declaração de nulidade da DUP por preterição de formalidades essenciais.

11º O expropriado esteve sempre salvaguardado, porque caso não concordasse com o procedimento de renovação da DUP adotado, poderia ter disso dado nota à entidade expropriante (o que nunca fez), e poderia (e deveria) ter requerido a avocação do processo de expropriação (o que nunca fez).

12º Até porque, bem se compreenderá que a renovação da DUP e consequente aproveitamento dos atos também é adequada para casos distintos da declaração de caducidade, porque há atos típicos do processo de expropriação cuja repetição é impossível ou inútil, como é o caso da vistoria ad perpetuam rei memoriam.

13º E mesmo que não se tratasse de uma renovação, a circunstância em causa nos autos deveria ser tratada como situação análoga à da renovação, impondo procedimento idêntico, que se encontra previsto no artigo 13.º, n.º 6.

14º Assim, mal andou o Tribunal ao entender que não tinha aplicação no caso o procedimento previsto no artigo 13.º n.º 6 do CE e que por isso deveria ter sido promovida a arbitragem pela Recorrente.

15º Por outro lado, também incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento ao entender que, no caso, o Recorrente, perante o silêncio dos Recorridos, devia ter promovido a expropriação litigiosa ao abrigo do artigo 35.º, n.º 3 do CE, porquanto nos casos de renovação da DUP, não tem aplicação a cominação prevista no mencionado artigo para afalta de resposta dos expropriado, mas apenas noscasos de emissão de nova DUP, devendo o silêncio dos Recorridos ser lido como conformação face ao valor indemnizatório fixado no processo.

16º Perante o absoluto silêncio e inércia do expropriado face à missiva que recebeu nos termos do artigo 13º nº 6, a entidade expropriante não podia lançar mão de nova arbitragem (sempre dependente de opção expressa do expropriado de que pretendia fixação de nova indemnização), e acabou por arquivar o procedimento de expropriação que conduziu por falta de impulso do expropriado.

17º Tendo a anterior arbitragem ficado consolidada na ordem jurídica com a falta de resposta do expropriado, não se impunha à entidade expropriante nova arbitragem e sequer remessa de processo de expropriação para tribunal, já que esse processo já tinha sido tramitado, objeto de ato judicial de adjudicação de propriedade e com montante depositado (que a entidade expropriante não iria depositar novamente para recebimento duplicado pelo expropriado).

18º Por outro lado, é certo que estamos perante uma causa de nulidade da DUP que não é imputável à Recorrente e que, confrontada com essa circunstância, adotou o procedimento queera adequadoao caso,dentro do quadrolegal aplicável, não prejudicando qualquer direito dos expropriados.

19º O tribunal a quo incorreu ainda em erro de julgamento ao reconduzir a invocação do artigo 13.º, n.º7 a uma questão de factoe, assima uma questão nova, quando o que está em causa não é uma questão nova (pois a questão da caducidade foi inicialmente invocada pelos Autores), mas antes um argumento jurídico, a que o Tribunal a quo deveria necessariamente ter atendido pois obstava à declaração de caducidade, que assim tem-se por ilegal.

20º Com efeito, importará atender ao disposto no artigo 13.º, n.º 7 do CE, uma vez que, no caso, se trata de obra contínua e não foi alegado nem provado que as obras estiveram suspensas ou interrompidas antes da sua conclusão, em prazo superior a três anos, pelo que que não ocorreu a caducidade.

21º Em face do exposto, é forçoso concluir pela existência de manifestos erros de julgamento, quanto a apreciação dos pressupostos de caducidade da DUP, motivo pelo qual deve ser revogado o Acórdão recorrido.

Notificado do Recurso de revista interposto pela co-ré Autoestradas Norte Litoral – Sociedade Concessionária, AENL, S.A., veio o Ministério Público, em representação do Estado Português, apresentar alegações, assim concluindo:

1.º Verificam-se os pressupostos da revista excecional previstos no art.º 672.º, n.º1, al. a), do Código de Processo Civil, pelas razões a propósito alegadas pela recorrente Autoestradas Norte Litoral–Sociedade Concessionária, AENL, S.A. - a que aderimos e acompanhamos, para os legais efeitos.

2.º Por isso, deverá a Formação de Juízes Conselheiros do STJ a que alude o n.º 3 daquele artigo admitir a revista como excecional, ao abrigo do disposto naquela alínea a), para dilucidar as relevantes questões jurídicas decorrentes da caducidade da Declaração de Utilidade Pública de 2007 e da regularidade do procedimento adoptado pela recorrente ao abrigo do disposto no art.º 13.º, n.º6, do Código das Expropriações.

3.º Também acompanhamos as doutas alegações e conclusões da recorrente quanto aos fundamentos da revista interposta.

4.º O Acórdão recorrrido, ao manter a decisão que declarou a caducidade da DUP de 2007, partiu de um pressuposto errado, assente no entendimento de que a declaração de utilidade pública (DUP) de 2007 constituia uma nova DUP, e não a renovação da anterior DUP, de 2002.

5.º Tal como conclui a recorrente, o Acórdão recorrido padece dos alegados erros de julgamento; e fez erradas interpretação do art.º 13º nº 6 e 7, do Código das Expropriações e subsunção jurídica dos factos provados.

6.º Por isso, o co-Réu Estado Português acompanha, no essencial, as conclusões da recorrente Autoestradas Norte Litoral – Sociedade Concessionária, AENL, S.A., e defende a procedência da revista excecional.

Os Autores recorridos AA e BB contra-alegaram, sendo as seguintes as respectivas conclusões:

Veio o Recorrente Estado Português, em 15.05.2023, apresentar um requerimento de “resposta a recurso”, no qual prima pela mera adesão às alegações da Recorrente “Autoestradas”, aproveitando também para, ainda que muito resumidamente, apresentar as suas alegações de recurso.

2.

Como é evidente, o prazo para serem apresentadas as Alegações de Recurso, como o fez a Ré “Autoestradas”, terminou em 14/04/2023.

3.

Assim, as alegações de recurso apresentadas pelo Réu “Estado Português”, em 15.05.2023, disfarçado de “resposta a recurso”, no qual adere às alegações do Réu “Auto Estradas”, são extemporâneas, devendo, por via disso, serem consideradas como não apresentadas.

4.

Na sequência do acórdão proferida em 01.03.2023, que julgou improcedente o recurso interposto pela Apelante/Ré, mantendo, na íntegra, o saneador/sentença recorrido, que declarou, e muito bem, a caducidade da declaração de utilidade pública de 20/03/2007, emitida pelo Sr. Secretário de Estado Adjunto da Obras Públicas e Comunicações, publicado no DR II Série, nº99, de 23/05 e relativa à construção das áreas de serviço de Vila do Conde do IC1., veio a Ré apresentar as suas alegações de recurso.

5.

Em face das alegações apresentadas pela Ré, aqui recorrente, cumpre transmitir que não poderão os Autores, ora Recorridos, aceitar o conteúdo do recurso apresentado, porquanto não passa de um articulado onde se enviesa por completo as mais elementares regras de direito.

6.

Como melhor se perceberá adiante, a decisão proferida pelo Tribunal da Relação resulta de uma análise criteriosa, devidamente sustentada, que não merece qualquer censura ou reparo.

7.

Os recorridos entendem ser ponto assente o facto de estarmos perante um caso de dupla conforme, para efeitos do disposto no nº 3 do artigo 671º do CPC, uma vez que a decisão da 1ª instância quanto à matéria em causa foi, como se disse, mantida na íntegra pelo Tribunal da Relação a quo, sem qualquer voto de vencido.

8.

Restringem-se, por essa via, os casos em que, havendo embora coincidência de decisões, estas assentem em quadros ou interpretações normativas no fundamental diferentes dos 2 utilizados pela 1ª Instância para alcançara mesma solução jurídica da lide.

9.

Ocorrendo a dupla conformidade de decisões, o recurso fica, em regra, vedado, salvo se o requerente da impugnação demonstrar, com êxito, concorrer alguma das três exceções ou pressupostos acolhidos pelas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do art. 672º

10.

Importa, assim, analisar se, de facto, se verificam os pressupostos da admissão do recurso de revista excecional, nos termos do artigo 672º do CPC, e se estes foram demonstrados com êxito pela Recorrente

11.

A revista excecional não configura uma nova ou autónoma espécie de recurso, continuando a inserir-se no recurso ordinário de revista, apenas com a admissibilidade condicionada à verificação de certos pressupostos específicos, a avaliar pela formação de juízes a que se refere o n.º 3 do artigo 672º.

12.

Se o recurso de revista nos termos gerais não for admissível, tendo em consideração os critérios gerais de recorribilidade, a espécie da decisão impugnanda e o elenco das hipóteses enunciadas no art. 671º, a revista excecional, porque pressupõe que seja a dupla conforme o único obstáculo à admissão do recurso nos termos gerais, também o não poderá ser.

13.

Assim, quanto ao conteúdo do conceito vertido na alínea a) do referido artigo 671º do CPC - estar em causa uma questão cuja apreciação, pela sua relevância jurídica, seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, vem-se sedimentando o entendimento de que a relevância jurídica de uma questão, apresentando-se como autónoma, deve revelar-se pelo elevado grau de complexidade que apresenta, pela controvérsia que gera na doutrina e/ou na jurisprudência ou ainda quando, não se revelando de natureza simples, se revista de ineditismo ou novidade que aconselhem a respetiva apreciação pelo Supremo, com vista à obtenção de decisão suscetível de contribuir para a formação de uma orientação jurisprudencial, tendo em vista, tanto quanto possível, a consecução da sua tarefa uniformizadora.

14.

Subsumindo ao caso em concreto, ao contrário do que alega a Recorrente, não estamos perante qualquer controvérsia, respeitante ao procedimento que deve ser adotado pela Entidade Expropriante nos casos em que seja declarada a nulidade da DUP, porque, o procedimento que deve ser adotado pela Entidade Expropriante nos casos de nulidade da DUP, já decorre, não só da Lei, como da jurisprudência. Vejamos, a título de exemplo, o disposto no Acórdão do STA, de 19-06-2007.

O acórdão que declarou nula a DUP aqui citado foi claro quanto à não produção de efeitos, ainda que colaterais, do ato administrativo de expropriação nulo.

15.

No caso de impossibilidade de expurgação do vício, a solução passa pela atribuição de uma indemnização aos expropriados, não estando prevista a admissibilidade de recurso às disposições consagradas para as hipóteses de renovação da DUP- art. 13º nº 5 e 6 do CE- aos casos em que a DUP foi declarada nula.

16.

Nestes termos e sem nos alongarmos em demasia, cremos não existir, in casu, qualquer controvérsia respeitante ao procedimento a adotar pela Entidade Expropriante em casos de declaração de nulidade da DUP, já que, como se demonstrou pela jurisprudência ora apresentada, decorre da lei que os atos nulos não produzem efeitos jurídicos (artº.134º., nº. 1, do Cód. Proc. Adm.), não podendo consequentemente ser objecto de sanação (artº. 137º., nº. 1, do mesmo diploma). Assim, crê-se, neste ponto, não poder a revista ser admitida.

17.

Quanto à alegada existência de interesse de particular relevância social (alínea b) do art.º 671º do CPC), sempre se dirá que não cumpre estes ónus quem se limita a referir meras generalidades, pois de acordo com a doutrina mais relevante e a jurisprudência consolidada do STJ o requerente tem de concretizar, com argumentos concretos e objetivos, o relevo jurídico e social das questões em causa.

18.

Ora, estamos em crer que a Recorrente se limita a tecer meras generalidades sobre os interesses de particular relevância social, sendo certo que é a esta sobre quem recai o ónus de indicar, na sua alegação, sob pena de rejeição, nos termos do n.º 2 a) e b), do mesmo preceito, as razões pelas quais a apreciação da questão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito e as razões pelas quais os interesses são de particular importância – o que convenhamos, não faz nas suas alegações.

19.

Para além disso, estamos perante um caso de direitos de propriedade, que influi, outrossim, na esfera jurídica do Recorrido, e, pese embora o seja no âmbito das expropriações, que é um procedimento administrativo, o aqui lesado é o proprietário, ou seja, é este quem sofre um maior e invulgar impacto na sua esfera jurídica. Nestes termos, demonstrado fica que, também neste ponto, não deve a revista apresentada ser admitida.

20.

Os Recorrentes invocam a validade da segunda DUP, a de 2007, invocando para tanto que não era exigível que, após a emissão da 2ª DUP, fosse promovida a constituição da arbitragem, nos termos e ao abrigo do artigo 13º, n.º 3 do CE. E que não estava em causa a eventual aplicação do artigo 13º, n.º 3, mas sim do artigo 13º, nº 6, do CE, segundo o qual “renovada a declaração de utilidade pública, o expropriado é notificado nos termos do nº 1 do artigo 35.º para optar pela fixação de nova indemnização ou pela actualização da anterior, nos termos do nº 1 do artigo 24.º, aproveitando-se neste caso os actos praticados.”.

21.

O acórdão que declarou nula a DUP aqui citado foi claro quanto à não produção de efeitos, ainda que colaterais, do ato administrativo de expropriação nulo. A DUP de 2002 foi declarada nula, por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07 de fevereiro de 2006, por falta de parecer prévio favorável da respetiva Comissão Regional Agrícola.

22.

E como bem referiu o despacho saneador, a declaração de utilidade pública de 2007 não constitui uma renovação da declaração de utilidade pública declarada nula. Como dela se retira, está em causa uma nova declaração e não uma renovação da anterior.

23.

Ainda do mesmo Ac. do Supremo Tribunal Administrativo, que declarou a nulidade da DUP de 2002, resulta que, não tendo o ato de declaração de utilidade pública da expropriação da parcela sido precedido de parecer favorável da comissão regional da RAN, é o mesmo nulo.

24.

E, sendo nulo, não produziu quaisquer efeitos jurídicos, nos termos do artº 134º nº 1 do Código de Procedimento Administrativo, não podendo ser, por tal razão, objeto de sanação, sendo passível de sanação, não pode, naturalmente, considerar-se que existiu uma renovação da DUP, por substituição do ato administrativo, sem repetição do vício que determinou a sua anulação. E não se pode aqui confundir atos administrativos nulos e anuláveis.

25.

O art.º 34º Decreto-lei 196/89, de 14 de junho, que estabelece o novo regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional (RAN), e que à data se encontravaem vigor, refere expressamente que sãonulos todos os actos administrativos praticados em violação do disposto no n.º 1 do artigo 9.º

26.

Remetendo assim para o artigo 9º do mesmo diploma, este diz-nos que carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN. E foi esta a motivação do Supremo Tribunal Administrativo, quando declarou nula a DUP de 2002, seguindo, desta forma, a legislação aplicável ao caso.

27.

Os atos administrativos anuláveis são suscetíveis de ratificação, reforma ou conversão, nos termos do disposto no artigo 137.º, do CPA. A ratificação, a reforma e a conversão são formas de convalidação que se destinam a tornar um ato inválido num ato válido.

28.

Inversamente, o ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade. Uma sentença que declare a nulidade de um ato administrativo não é mais do que o reconhecimento da situação de nulidade do ato.Contrariamente ao ato anulável, o ato nulo não é suscetível de ratificação, reforma ou conversão, ou seja, não é suscetível de se tornar em ato válido por qualquer forma de convalidação.

29.

Isto posto, nunca poderia a 2º DUP – a de 2007 – ser uma renovação da DUP anterior – a de 2002, pois o ato nulo não é passível de ser sanado. É o que resulta da lei e do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07 de fevereiro de 2006, caindo assim por terra a tese dos RR., de que a DUP de 2007 é uma renovação da DUP de 2002.

30.

Alegam também os Rs. que teria aplicação ao caso o disposto no art. 13º, nº6, do C. das Expropriações.

31.

Ora, tendo em conta o raciocínio anterior, não é necessário ir muito longe para se ter o entendimento de que não existe uma renovação da DUP de 2002, pelo que, desde logo, não é aplicável ao caso aqui em discussão o nº 6 do art.º 13º do Código das Expropriações.

32.

A norma do nº 6 é clara quando restringe a renovação da DUP à sua aplicação. Ou seja, apenas seria aplicável o nº 6 do art.º 13º do Código das Expropriações, caso tivesse de facto ocorrido a renovação da 1ª DUP (2002) - o que, conforme supra demonstrado, não ocorreu.

33.

Veja-se o Ac. do Tribunal da Relação de Lisboa, datado de 10/12/2009, no âmbito do processo, 228/2002.L1-8, que refere que, o artº13º do mesmo diploma, soba epígrafe de “Declaração de utilidade pública” estabelece no seunº 3 que a declaração de utilidade pública caduca se não for promovida a constituição da arbitragem no prazo de um ano ou se o processo de expropriação não for remetido ao tribunal competente no prazo de 18 meses, em ambos os casos a contar da data da publicação da declaração de utilidade pública.

34.

No prazo de um ano após a publicação do ato de declaração de utilidade pública, teria de ser solicitada pela expropriante ao Presidente do Tribunal da Relação a designação dos árbitros (artigo 42.º, n.º 1) ou, e a contar da mesma data, o processo ser, no prazode 18 meses, remetido por aquela ao tribunal competente (artigo51.º, n.º 1), tudo competência dos expropriantes – o que não sucedeu.

35.

Decorre dos factos provados que a constituição de arbitragem não foi promovida nem o processo expropriativo foi remetido ao Tribunal. Atenta a inércia dos RR., não temos assim qualquer dúvida que a Recorrente “Auto-Estradas” deixou caducar a declaração de utilidade pública de 2007, como bem declarou o Tribunal a quo, o que pretende ver agora confirmado.

36.

Mais alegam os Recorrentes que o silêncio dos expropriados não deve impor à Entidade Expropriante a promoção da expropriação litigiosa e os seus trâmites.

37.

Verificou-se já, que não seria possível a aplicação do nº 6 do art.º 13 do Código das expropriações, por este apenas ser aplicável no caso da caducidade e renovação e não decorrente de uma nulidade (como é o presente caso).

38.

Dispõe o nº 1 do art.º 35º do Código das Expropriações, para o qual remete o nº 6 do art.º 13, que no prazo de 15 dias após a publicação da declaração de utilidade pública, a entidade expropriante, através de carta ou ofício registado com aviso de recepção, dirige proposta do montante indemnizatório ao expropriado e aos demais interessados cujos endereços sejam conhecidos, bem como ao curador provisório.

39.

Mais dispõe o mesmo normativo, no ponto 3, que na falta de resposta ou de interesse da entidade expropriante em relação à contraproposta, esta dá início à expropriação litigiosa, nos termos dos artigos 38.º e seguintes, notificando deste facto o expropriado e os demais interessados que tiverem respondido.

40.

Resulta claro deste nº 3, que a entidade expropriante, na falta de resposta, tem a obrigação de dar início à expropriação litigiosa – que, como acima mencionamos, nunca fez. Primeiro, porque não é -conforme já referido – aplicável o nº 6 do art.º 13 do CE, e segundo, porque o silêncio dos expropriados, segundo o artº 35º, obriga a Entidade Expropriante a dar início à expropriação litigiosa e não nada fazerem (como lhes convinha).

41.

Ademais, é desprovido de qualquer sentido o alegado pela Recorrente Autoestradas que “mesmo que o artigo 35º, nº 3 leve a crer que a Entidade Expropriante teria que dar início à expropriação litigiosa (…) o que é certo é que esse pressuposto só se verifica quando não tenha havido uma DUP anterior no âmbito da qual, não obstante a declaração de nulidade do ato, foi já constituída a arbitragem e arbitrado o montante a título de indemnização.”

42.

Como de resto resulta de todo o alegado antecedente, não estamos perante uma renovação da DUP de 2002, antes sim de uma nova DUP – a de 2007.

43.

E se estamos perante uma nova DUP, dúvidas não restam que a entidade expropriante teria de promover nova arbitragem, com nova e JUSTA indemnização aos expropriados, que – como bem sabia a Recorrente e foi referido no Despacho Saneador – os mesmos não concordavam com o valor da indemnização anteriormente fixado. Ainda que o valor tenha sido levantado pelos expropriados, não se poderá nunca subentender que estes se conformaram com o (pobre) valor – ou então, não estaríamos aqui hoje a discutir os presentes autos…

44.

É assim forçoso concluir que, a DUP de 2007 se encontra caduca, pelo que bem andou o Tribunal a quo ao declarar a referida caducidade, como se impunha.

45.

Assim, dúvidas não restam de que o Tribunal da Relação a quo não incorreu em quaisquer erros notórios erros de julgamento, decidindo de forma clara e concisa.

46.

Quanto à existência de uma questão nova na invocação da situação mencionada no nº 8 do artigo 13º do Código das Expropriações, entendemos que é clara a decisão do Tribunalda Relação a quo (e queserá tambémclara para os Venerandos Conselheiros), que esta questão, disfarçada de “argumento jurídico adicional”, é uma questão nova da qual o Tribunal da Relação a quo, por Lei, não se poderia debruçar nem dela conhecer.

47.

Conforme referido pelo Tribunal da Relação, esta questão sequer foi abordada nos articulados pelos Recorrentes (nem na contestação nem em qualquer um dos articulados posteriores), tentando agora de forma esgueira introduzir, pela primeira vez, a referida questão nas alegações que elaborou para o Tribunal da Relação, com o fito único de tentar, por todas as formas, que a DUP não seja declarada nula.

48.

Por conseguinte, entendemos que, da mesma forma que o Tribunal da Relação, também não poderá o Supremo Tribunal de Justiça apreciar ou dela conhecer. Nesse sentido vai o Ac. do Supremo Tribunal de Justiça no processo nº 156/12.0TTCSC.L1.S1, datado de 07.07.2016: “Não é lícito invocar nos recursos questões que não tenham sido objecto de apreciação da decisão recorrida, pois os recursos são meros meios de impugnação das decisões judiciais pelos quais se visa a sua reapreciação e consequente alteração e/ou revogação.”

49.

Em face do exposto, impõe-se concluir que o Tribunal da Relação a quo andou bem ao não se pronunciar sobre a questão nova ora suscitada, pela primeira vez, pelos Recorrentes – decisão essa que, consequentemente, não poderá também o Supremo Tribunal de Justiça pronunciar-se sobre ela.

Termos em que, requerem a V. Exas. que as alegações apresentadas pelos Recorrentes sejam consideradas totalmente improcedentes, mantendo-se o acórdão proferido pelo Tribunal a quo nos exatos termos em que foi proferido, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!

Notificado o Ministério Público para se pronunciar sobre a alegada (pelos recorridos) extemporaneidade das suas alegações, veio o Ilustre Magistrado pronunciar-se no sentido da sua tempestividade.

Tratando-se de revista excepcional e verificados os requisitos gerais de admissibilidade da mesma, determinou-se a remessa dos autos à Formação, para apreciação da admissibilidade da revista excecional interposta, nos termos e para os efeitos do art. 672º nº 3 do CPC.

Foi proferido Acórdão pela Formação, que entendendo que “A resolução do caso, implicando reflexão sobre a figura da caducidade da declaração de utilidade pública e o âmbito da sua renovação, orbita em torno da interpretação do artigo 13.º do Código das Expropriações (em especial, dos seus n.ºs 5 e 6). Trata-se esta de uma matéria que, contendendo com interesses de ordem pública e apresentando uma complexidade jurídica não despicienda, se encontra ausente da jurisprudência mais recente do STJ - pelo que beneficiará do seu olhar liderante e clarificador.

Concluindo no sentido da “admissibilidade da revista excecional ao abrigo da alínea a), do n.º 1, do artigo 672.º, do Código de Processo Civil.”

Corridos os vitos, cumpre, pois, decidir, considerando que são as conclusões das alegações recursivas que delimitam o objeto do recurso, estando vedado ao tribunal de recurso conhecer de matérias ou questões nelas não incluídas, com excepção daquelas que são de conhecimento oficioso (cfr. art. 635º nº 4, 639º nº 1, 608º nº 2, ex vi art. 679º, todos do CPC).

Apreciemos num primeiro momento a questão da tempestividade do requerimento apresentado pelo Ministério Público após ser notificado das alegações do referido recurso de revista:

Importa, para tanto, ter presente o disposto no art. 634.º, n.º 2, do CPC que assim dispõe: “Fora do caso de litisconsórcio necessário, o recurso interposto aproveita ainda aos outros:

a) Se estes, na parte em que o interesse seja comum, derem a sua adesão ao recurso;

b) Se tiverem um interesse que dependa essencialmente do interesse do recorrente;

c) Se tiverem sido condenados como devedores solidários, a não ser que o recurso, pelos seus fundamentos, respeite unicamente à pessoa do recorrente.”

Como o Ministério Público afirma no requerimento que apresentou nos autos em resposta

à alegada extemporaneidade das suas alegações, os interesses do Estado e da recorrente AENL são, ainda que parcialmente, comuns. Com efeito, ambos pretendem afastar a responsabilidade que lhes é assacada na produção dos danos e consequente pagamento de indemnização peticionada – a qual tem como pressuposto a procedência do pedido de declaração de caducidade da DUP de 20-03-2007, sustentando quer a Recorrente, quer o Estado, para tanto e em primeira linha, a inexistência de caducidade daquela DUP.

Analisada a resposta apresentada pelo Ministério Público ao recurso de revista, claramente se conclui que as considerações nele tecidas se limitam a uma mera reprodução da argumentação apresentada pela recorrente AENL SA, quer quanto à verificação dos pressupostos de admissibilidade do recurso de revista excecional, quer quanto aos respectivos fundamentos do recurso, não tendo sido alegados quaisquer argumentos novos.

Assim, concorda-se com o Ministério Público quando afirma que o requerimento em causa apresentado em 15-05-2023, pese embora ter sido apelidado de resposta a recurso/contra-alegações, consubstancia uma adesão ao recurso de revista interposto pela recorrente AENL,SA, para dele beneficiar, nos termos da al. a) do n.º 2 do art.º 634.º do CPC, podendo a errada qualificação do meio processual utilizado ser objeto de correção oficiosa, como resulta do estatuído no n.º 3 do art.º 193.º do mesmo diploma legal.

Por outro lado, de acordo com o n.º 3 do referido art. 634.º do CPC, a adesão ao recurso pode ter lugar até ao início do prazo referido no n.º 1 do artigo 657.º, o qual estabelece que decididas as questões que devam ser apreciadas antes do julgamento objeto do recurso, se não se verificar o caso previsto no artigo anterior (decisão sumária pelo relator), o relator elabora o projeto de acórdão no prazo de 30 dias.

No caso dos autos, em que os autos deram entrada no STJ em 12-06-2023, tendo aquele requerimento do MP sido apresentado em 15-05-2023, é manifesto que esse prazo não foi ultrapassado.

Em conclusão, entendemos que a resposta do Ministério Público apresentada em 15-05-2023 ao recurso de revista interposto nos autos deve ser convolada para um requerimento de adesão a esse mesmo recurso, nos termos previstos no art. 634º nº 2 al. a) e nº 3 do CPC, sendo tal adesão tempestiva, improcedendo dessa forma o alegado pelos autores recorridos.

Objecto do recurso

Atendendo às conclusões do recurso de revista e ao conteúdo do acórdão da Formação que admitiu a revista, o objecto do recurso assenta na apreciação das seguintes questões:

a. Efeitos da declaração de nulidade da declaração de utilidade pública de 04-09-2002 pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido em 07-02-2006 e execução dessa decisão anulatória pela Administração;

b. Interpretação do disposto no art. 13.º do Código das Expropriações (doravante CExp), em especial as normas previstas nos n.ºs 51 e 62 daquele artigo e consequente apreciação do procedimento realizado pela ré AENL,SA após a emissão da declaração de utilidade pública de 2007;

c. Caso improceda a argumentação dos recorrentes, importa apreciar se a invocação do disposto no art. 13º nº 7 do CExp3 constitui uma questão nova que não pode ser objecto de conhecimento pela Relação, tal como foi entendido no acórdão recorrido.

Para plena compreensão e autonomia desta peça decisória, reproduzamos aqui os factos julgados provados pelas instâncias:

1. Através do DL 234/2001, de 28/08, o Governo Português aprovou as bases de concepção, projeto, construção, financiamento, conservação, exploração dos lanços de auto-estrada e conjuntos vários associados, designada por Concessão SCUT do Norte-Litoral.

2. No âmbito desse diploma, cujo teor aqui se considera reproduzido, a concessão foi atribuída mediante a celebração do respetivo contrato com o agrupamento de sociedades denominado Euroscut Norte -Sociedade Concessionária de Scut do Norte Litoral SA, atualmente Autoestradas Norte Litoral -Sociedade Concessionária - AENI SA.

3. Por despacho do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas de 04/09/2002, publicado no DR II Série, nº233, de 26/09,cujo teor aqui se considera reproduzido, declarou, com carácter de urgência a utilidade pública da parcela de terreno com o art. 4 da inscrição matricial de ..., com a área de 9469 metros, conferindo-lhe a posse administrativa, confrontando o prédio a norte CC, a sul com DD, a nascente com o limite da freguesia de ... a poente com estrada velha, necessária à construção das áreas de serviço de Vila do Conde do IC1.

4. A área a expropriar foi retificada para 9.168 m2 por despacho de 15 de janeiro de 2003, publicado no DR IIª Série, nº38, de 14/02/2003.

5. Foi realizada a vistoria ad perpetuam rei memoriam a esta parcela.

6. Em 31/10//2002 a R. Auto-estradas tomou posse da parcela.

7. A R. Auto-estradas passou a ocupar a parcela com obras de construção de uma estação de serviço e respetivos acessos na referida área, à vista de toda a gente e sem oposição dos aqui As.

8. Os As. têm conhecimento que essa ocupação se verifica desde essa data.

9. O Acórdão Arbitral proferido no processo de expropriação fixou em 32.088,00 euros a indemnização a atribuir aos expropriados, aí identificados como sendo os aqui As., em 12/12/2002.

10. A propriedade da parcela foi adjudicada à entidade expropriante Euroscut Norte - Sociedade Concessionária da Scut Litoral Norte SA por despacho proferido em 10/01/2004.

11. Tendo sido interposto recurso pelos expropriados, foi-lhes atribuído o montante sobre o qual existia já acordo - 32.088,00 euros.

12. A arbitragem realizada nesses autos fixou a indemnização devida aos aqui A. em 189.380,00 euros, considerando que a área a expropriar era de 9469 m2.

13. Nesses autos - processo 207/04.1... - e em 14/08/2006, foi proferida decisão que fixou o montante da indemnização em 182.458,49 euros, considerando que a área a expropriar era de apenas 9.168 m2, a atualizar desde a data da declaração de utilidade pública e até à decisão final com trânsito em julgado, nos termos definidos no art. 24ª do C. das Expropriações.

14. Os As. e a aqui R. Auto-estradas interpôs recurso dessa decisão.

15. Um conjunto de expropriados onde se incluía a aqui A., interpor recurso de anulação daquela declaração de utilidade pública, que correu termos sob o nº...15/02.

16. Por Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07/02/2006 proferido naquele processo, foi declarada a nulidade do despacho de declaração de utilidade supra referido, por não ter sido precedido de parecer prévio favorável da respetiva Comissão Regional Agrícola.

17. Na sequência desta decisão, em 11/12/2006, na sequência de requerimento apresentado pelos aqui As., foi proferida decisão que declarou extinta a instância do processo 207/04.1... por impossibilidade superveniente da lide.

18. Na data em que foi declarada a nulidade da declaração de utilidade pública de 2002 a obra que ela pressupunha estava já integralmente executada.

19. Em 20/03/2007, o Sr. Secretário de Estado Adjunto da Obras Públicas e Comunicações proferiu despacho de Declaração de Utilidade Pública da referida parcela, com natureza urgente, publicado no DR II Série, nº99, de 23/05, cujo teor aqui se considera reproduzido, conferindo-lhe a posse administrativa, referindo ter sido já obtido o parecer prévio favorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola, relativa à construção das áreas de serviço de Vila do Conde do IC1.

20. A expropriante aqui R. Auto-Estradas proferiu despacho a ordenar a notificação dos aqui As. para se pronunciarem sobre a sua proposta de indemnização de 32.088,00 euros, datado de 13/06/2007.

21. A expropriante aqui R. Auto-Estradas proferiu despacho a ordenar a notificação dos aqui As. para, nos termos do art. 13º, nº 6, do C. das Expropriações declararem se pretendiam optar pela fixação de uma nova indemnização ou pela atualização da anterior.

22. Os aqui As. nada disseram.

23. Os aqui As. não pediram ao Tribunal a avocação deste processo administrativo.

24. O processo expropriativo não foi remetido ao Tribunal.

25. No âmbito do processo de expropriação 207/04.1... os As. Receberam a quantia de 27.504,00 euros.

26. Foi intentada nova ação, incluindo pelos aqui As., tendo em vista a declaração de nulidade da declaração de utilidade pública de 2007, que correu termos sob o nº1890/07.1

27. A ação foi julgada improcedente em 22/03/2011, tendo a decisão sido confirmada em 20/04/2012, não tendo sido admitido o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo por Acórdão de 31/10/2012.

Apreciando

Resulta dos autos que o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 07-02-2006 proferido no processo n.º 1815/02, declarou nulo o despacho do Senhor Secretário de Estado das Obras Públicas, de 04-09-2002, publicado no DR II Série, n.º 233, de 26/09, que declarou, com carácter de urgência, a utilidade pública da parcela de terreno com o art. 4.º da inscrição matricial de ..., com a área de 9469 metros, conferindo a posse administrativa, confrontando o prédio a norte CC, a sul com DD, a nascente com o limite da freguesia de ... a poente com estrada velha, necessária à construção das áreas de serviço de Vila do Conde do IC1.

Resulta desse Acórdão que a nulidade da declaração da utilidade pública (DUP) se deveu à falta de obtenção de parecer prévio favorável da respetiva Comissão Regional Agrícola, nos termos do disposto nos arts. 9.º, n.º 1 e 34.º do DL nº. 169/89.

Antes do mais, importará ponderar os efeitos de tal declaração de nulidade e a execução pela Administração da decisão anulatória desse acto administrativo.

Pode ler-se na fundamentação do referido acórdão do STA o seguinte:

“Sendo nulo, o mesmo não produziu quaisquer efeitos jurídicos (artº. 134º., nº. 1, do Cód. Proc. Adm.), não podendo consequentemente ser objecto de sanação (artº. 137º., nº. 1, do mesmo diploma).

Mas tendo sido tal acto praticado e sendo de admitir como plausível, no domínio dos factos, atento o tempo entretanto decorrido desde a sua prática (4/9/2002), que as obras cuja pública necessidade de execução ditou a respectiva prática, se encontram já consumadas, e assim integradas no objecto da concessão, não poderá para essa hipótese defender-se estarmos perante uma situação em que os valores da segurança e da confiança autorizam atribuir efeitos jurídicos à mera situação de facto entretanto operada, tudo ao abrigo do nº. 3 do artº. 134º. do Cód. Proc. Adm…?

Tanto mais, não se esqueça, como resulta da matéria de facto apurada, que posteriormente ao acto impugnado contenciosamente foi pedido e obtido o parecer favorável da respectiva comissão regional da RAN?

Desde já se adianta que semelhante interrogação merece resposta negativa.

Na verdade, aquele acto, como acto expropriativo, levando à extinção do direito de propriedade dos recorrentes sobre as respectivas parcelas de terreno, é um acto eminentemente agressivo da esfera jurídica daqueles.

E se, nas circunstâncias do caso, a lei exige, como vimos, que o mesmo só possa ser praticado quando precedido de parecer prévio favorável de um órgão independente, como é a comissão regional respectiva, isto só pode significar que tal formalidade funciona também como garantia do particular expropriado.

Pois não são expropriáveis terrenos integrados na RAN sem parecer favorável daquela Comissão ou contra o mesmo.

É caso para dizer que os valores da segurança e da confiança, a poderem ser invocados no caso, postulam antes que um acto expropriativo com a configuração acabada de referir, sendo legalmente nulo como vimos que é, não produza quaisquer efeitos jurídicos.”

De acordo com o disposto no art. 134º nº 1 do antigo Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15 de Novembro, vigente na data em que a DUP de 2002 foi declarada nula pelo STA, “o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade.”

Por sua vez, nos termos do disposto no art. 137º nº1 do mesmo Código reza que “não são susceptíveis de ratificação, reforma e conversão os actos nulos ou inexistentes.”

Face ao acima exposto, torna-se manifesto que a declaração da expropriação por utilidade pública de 04-09-2002, declarada nula, não produziu quaisquer efeitos jurídicos desde o seu início, atenta a retroactividade da nulidade.

Como se afirma no sumário do acórdão do STJ de 15-04-2015 (Revista n.º 100/10.0TBVCD.P1.S1 – ABRANTES GERALDES, “a nulidade da declaração de utilidade pública de um prédio produz efeitos retroactivos que se projectam em todo o processo de expropriação, sem exclusão sequer do despacho de adjudicação do direito de propriedade, embora tais efeitos possam ser impedidos ou atenuados em determinadas circunstâncias, designadamente quando seja convocado o princípio geral da intangibilidade da obra pública.”

Por outro lado, decorre do regime legal acima referido que o vício da nulidade é insanável, não podendo existir reabilitação do acto, mesmo que esteja em causa um vício formal decorrente da falta de obtenção de um parecer favorável (nesse sentido veja-se o acórdão do STJ de 04-06-2013, Revista n.º 705/08.8TBVCD.P2.S1.

A retroactividade da declaração de nulidade da declaração de utilidade pública acarreta também a falta de produção de efeitos de todos os actos já praticados quer no procedimento administrativo de expropriação, quer no processo judicial de expropriação litigiosa, extinguindo-se a sujeição à expropriação que impendia sobre o bem por ela atingido e desaparecendo o direito à indemnização contravalor dos bens a expropriar(neste sentido os acórdãos do STJ de 29-04-2008 (Agravo n.º 841/08) e de 28-10-1997 (Processo n.º 560/97).

No caso dos autos, como já se referiu, a nulidade do despacho de declaração de utilidade pública de 2002 foi declarada por acórdão do STA de 07-02-2006, tendo como fundamento o facto de não ter sido precedido de parecer prévio favorável da respetiva Comissão Regional Agrícola.

Na sequência dessa decisão, em 20-03-2007, o Sr. Secretário de Estado Adjunto da Obras Públicas e Comunicações proferiu despacho de declaração de utilidade pública da referida parcela, com natureza urgente, publicado no DR II Série, nº99, de 23/05, referindo ter sido já obtido o parecer prévio favorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola, relativa à construção das áreas de serviço de Vila do Conde do IC1.

De acordo com o disposto no art. 173º nº 1 do CPTA, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, na redacção em vigor na data dos factos acima descritos: “Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.”

Como se pronunciou o acórdão do STA de 21-02-2008 (Processo n.º 0805A/03), a respeito deste normativo, embora de aludir apenas à “anulação de um acto administrativo”, “embora o Código refira anulação de actos administrativos, ele pretende igualmente abarcar as declarações de nulidade ou de inexistência jurídica desses actos, pelo que o regime da execução de sentenças de anulação de actos administrativos, constante dos arts. 173º e segs., é aplicável a todas as decisões anulatórias hoc sensu (neste sentido, vd. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina, 2005, pág. 858)”.

Decorre, assim, expressamente da lei que perante uma decisão judicial que anule ou declare nulo um acto administrativo, a Administração pode praticar um novo acto administrativo de conteúdo semelhante ao anulado, desde que respeitados os limites ditados pela autoridade do caso julgado da decisão anulatória.

Tendo o acto anulado conteúdo positivo e sendo renovável, a jurisprudência do STA tem defendido de forma consistente, com base no referido art. 173.º, n.º 1, do CPTA que “a eficácia do caso julgado anulatório encontra-se circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do ato, nada obstando, nos casos em que o ato é renovável, a que a Administração emita novo ato com idêntico conteúdo decisório, mas liberto dos referidos vícios” (cfr. Acórdão do STA de 05-07-2018, processo 01082/16). No mesmo sentido, vejam-se os acórdãos do STA de 21-02-2008 (Processo n.º 0805A/03, acima citado), de 03-12-2008 (Processo n.º 047824), de 23-10-2012 (Processo n.º 0262/12) e de 21-11-2019 (Processo n.º 0277/12.9BECBR).

Como se refere no citado acórdão do STA de 23-10-2012: “os limites objectivos do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos, seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determinam-se pelo vício que fundamenta a decisão (causa de pedir), pelo que a eficácia de caso julgado anulatório se encontra circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto nada obstando, pois, a que a Administração, emita novo acto com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios.”

No mesmo sentido, vejam-se Diogo Freitas do Amaral (A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2.ª Edição, Coimbra, Almedina, 1997, págs. 90 e segs.), Vasco Pereira da Silva (Para um contencioso administrativo dos particulares (esboço de uma teoria subjectivista do recurso directo de anulação), Coimbra, 1997, págs. 211 e segs) e Mário Aroso de Almeida (Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, Coimbra, 2002, págs. 565 e segs.).

Sobre o caso específico de execução de decisão judicial que declare nulo ou anule o acto administrativo de declaração de utilidade pública da expropriação por algum vício que o inquine (nomeadamente, falta de parecer), veja-se a posição dos autores Francisco Calvão e Fernando Jorge Silva, citados no acórdão recorrido, que admitem a prática de novo acto administrativo, ou seja, a emissão de nova declaração de utilidade pública, expurgada daquele vício, iniciando-se novo processo expropriativo para fixação da justa indemnização (Código das Expropriações, Coimbra Editora, 2013, págs. 103 a 105).

Como realça Mário Aroso de Almeida (op. cit., pág. 565), a hipótese de substituição do acto anulado com conteúdo positivo “só se coloca nos casos em que o acto era renovável – isto é, nos casos em que os fundamentos que determinaram a anulação do acto não impedem a Administração de praticar um outro acto, de conteúdo igual ao do primeiro”.

É o que sucede no caso dos autos em que o despacho de declaração de utilidade pública de 2002 foi declarado nulo por não ter sido precedido de parecer prévio favorável da respetiva Comissão Regional Agrícola.

Assim, de acordo com o regime legal acima referido e a jurisprudência e doutrina acima citadas, nada impedia a Administração de emitir nova declaração de utilidade pública do mesmo prédio, com idêntico núcleo decisório, mas liberto do referido vício formal, ou seja, com a obtenção prévia de parecer favorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola, relativa à construção das áreas de serviço de Vila do Conde do IC1.

E foi isso que sucedeu com a prolação em 20-03-2007, de novo despacho do Sr. Secretário de Estado Adjunto da Obras Públicas e Comunicações de declaração de utilidade pública da referida parcela, com natureza urgente, publicado no DR II Série, nº99, de 23/05, referindo ter sido já obtido o referido parecer prévio favorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola.

A renovação do acto anulado pela Administração de acordo com o acima exposto encerra sempre a prática de um novo acto administrativo e não o aproveitamento, ainda que parcial, do acto anterior objecto de anulação.

Como acima vimos, a declaração de nulidade da anterior declaração de utilidade pública de 2002 acarreta a não produção de quaisquer efeitos desse acto administrativo. Como se salienta no acórdão do STA de 12/6/2007 (Proc. Nº 0349/07, “nos casos de nulidade (…) são os próprios fundamentos do sistema que são postos em crise por esse “vício absoluto.” A atribuição de quaisquer efeitos jurídicos, ainda que colaterais, ao acto nulo representaria uma entorse intolerável na estrutura normativa do Estado de Direito.”

Assim, a renovação do acto nulo liberto do vício formal que motivou a anulação implica a prática de um acto novo e não o aproveitamento ainda que parcial do acto anulado que, como acima vimos, deixou de produzir quaisquer efeitos jurídicos desde o seu início.

Como defende Diogo Freitas do Amaral (ob. cit, pág. 93), a propósito da execução de sentenças anulatórias de actos renováveis: “(…) a Administração tem o dever de, em execução da sentença, definir de novo a sua situação jurídica ou a do particular interessado, mas agora de harmonia com a lei. Não importa que o acto a praticar seja idêntico ou não ao acto anulado, pois já se sabe que este é renovável desde que não se repita o vício que determinou a sua anulação. Essencial é, apenas, que a Administração reintegre a ordem jurídica, resolvendo o caso concreto considerado pelo primeiro acto administrativo, que seja legal.”

A doutrina e a jurisprudência discutem também se este novo acto praticado pela Administração em renovação do acto nulo pode ou não ter efeitos retroactivos, mas trata-se sempre de efeitos do novo acto, ainda que reportados a uma data anterior à sua emissão, e não à produção de efeitos do acto anulado que, repetimos uma vez mais, uma vez anulado no caso dos autos, nos termos em que o foi mediante a decisão judicial acima referida, não é passível de qualquer aproveitamento ou sanação.

Estas considerações prévias acerca da execução da decisão judicial que decretou a nulidade da declaração da utilidade pública de 2002 têm inteira relevância para o processo interpretativo do art. 13.º do Código das Expropriações que nos cumpre aqui realizar, e bem assim quanto ao procedimento que deveria ter sido seguido pela expropriante após a emissão da nova declaração de utilidade pública em 20-03-2007.

Ao contrário do que é alegado pela recorrente no seu recurso de revista, a DUP de 2007 é “uma nova DUP”, não tendo o acórdão recorrido partido de qualquer pressuposto errado ao considerar que se trata de um novo acto administrativo. Ainda que, como acima expusemos, se possa adoptar a terminologia de “renovação” do acto nulo, tal tem o significado da prática de um novo acto, de conteúdo idêntico ao anterior, mas sem se confundir com o mesmo.

Dispõe o art. 13.º do Código das Expropriações o seguinte, sob a epígrafe “Declaração de utilidade pública:

1- A declaração de utilidade pública deve ser devidamente fundamentada e obedecer aos demais requisitos fixados neste Código e demais legislação aplicável, independentemente da forma que revista.

2- A declaração resultante genericamente da lei ou de regulamento deve ser concretizada em acto administrativo que individualize os bens a expropriar, valendo esse acto como declaração de utilidade pública para os efeitos do presente diploma.

3- Sem prejuízo do disposto no n.º 6, a declaração de utilidade pública caduca se não for promovida a constituição da arbitragem no prazo de um ano ou se o processo de expropriação não for remetido ao tribunal competente no prazo de 18 meses, em ambos os casos a contar da data da publicação da declaração de utilidade pública.

4- A declaração de caducidade pode ser requerida pelo expropriado ou por qualquer outro interessado ao tribunal competente para conhecer do recurso da decisão arbitral ou à entidade que declarou a utilidade pública e a decisão que for proferida é notificada a todos os interessados.

5- A declaração de utilidade pública caducada pode ser renovada em casos devidamente fundamentados e no prazo máximo de um ano, a contar do termo dos prazos fixados no n.º 3 anterior.

6- Renovada a declaração de utilidade pública, o expropriado é notificado nos termos do n.º 1 do artigo 35.º para optar pela fixação de nova indemnização ou pela actualização da anterior, nos termos do artigo 24.º, aproveitando-se neste caso os actos praticados.

7- Tratando-se de obra contínua, nos termos do n.º 3 do artigo 5.º, a caducidade não pode ser invocada depois de aquela ter sido iniciada em qualquer local do respectivo traçado, salvo se os trabalhos forem suspensos ou estiverem interrompidos por prazo superior a três anos.”

Ao contrário do que alega a recorrente, a “renovação da declaração da utilidade pública”, prevista no nº 6 do art. 13º, refere-se única e exclusivamente à declaração de utilidade pública caducada nos termos previstos nos anteriores nºs 3 a 5 do mesmo normativo, surgindo claramente no seu seguimento, e não à renovação de DUP declarada nula.

Afigura-se-nos, pois, manifesto, atendendo à letra da lei, que o referido nº 6 do art 13º do CExp vem, em claro prolongamento dos números anteriores, reportar-se à DUP caducada pelo decurso de algum dos prazos previstos no n.º 3 do mesmo normativo, e não a uma DUP inquinada de vício que afecta a sua validade, como é o caso dos autos em que a mesma foi declarada nula por decisão do STA transitada em julgado, por falta de obtenção de parecer prévio favorável da respetiva Comissão Regional Agrícola.

Também atendendo ao espírito da lei e fazendo apelo a uma interpretação sistemática, como acima vimos, a DUP declarada nula não produz quaisquer efeitos jurídicos desde a data da sua emissão, atento o efeito retroactivo da declaração de nulidade de um acto administrativo, o que seria claramente contrariado com a interpretação legal proposta pela recorrente de incluir na previsão do nº 6 do referido art. 13º do CExp, a renovação de DUP declarada nula por decisão judicial, pois que, tal inclusão implicaria o reconhecimento de efeitos jurídicos a actos administrativos declarados nulos.

Igual conclusão é alcançada pela comparação do actual regime com o previsto no anterior Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91 de 9 de Novembro. Previa-se no art. 10º nº 3 e 4 desse Código o seguinte:

“3- A declaração de utilidade pública caduca se a entidade expropriante não tiver promovido a constituição de arbitragem no prazo de um ano ou o processo de expropriação não for remetido ao tribunal competente no prazo de dois anos, em ambos os casos a partir da data da publicação do acto de declaração.

4- Em caso de caducidade, o processo de expropriação deverá ser reiniciado mediante nova declaração de utilidade pública, aproveitando-se os actos anteriormente praticados respeitantes à determinação da indemnização, sem prejuízo do disposto no artigo 23º”.

Neste n.º 4 do art. 10º do anterior Código das Expropriações, o legislador, ao reportar-se ao reinício do processo de expropriação mediante nova declaração de utilidade pública, aproveitando-se os actos anteriormente praticados respeitantes à determinação da indemnização, previa expressamente que esse regime se aplicava “em caso de caducidade” da DUP.

No actual regime, ao invés do reinício do processo de expropriação com a prolação de nova declaração de utilidade pública, permite-se a renovação da declaração de utilidade pública caducada em casos devidamente fundamentados e no prazo máximo de um ano, a contar do termo dos prazos fixados no nº 3, seguindo-se o processo previsto no actual nº 6 do art. 13º, notificando-se o expropriado, nos termos do nº 1 do artigo 35º, para optar pela fixação de nova indemnização ou pela actualização da anterior, nos termos do artigo 24º, aproveitando-se neste caso os actos praticados.

Mas tanto o art. 10º nº 4 do anterior Código das Expropriações, como o actual art. 13º nº 6 do CExp, reportam-se, exclusivamente, ao caso de uma DUP caducada, o que exclui a aplicação do normativo a casos de declaração de nulidade da DUP.

Como se afirma no acórdão recorrido: “resulta evidente, no nosso quadro legal, que caducidade e nulidade não se confundem, nem têm o mesmo tratamento, desde logo porque a declaração de nulidade da DUP tem necessariamente efeitos retroactivos, ficando sem efeito tudo o praticado depois do acto declarado nulo, o que não acontece com a caducidade, o que bem se compreende se pensarmos que um vício de que enferme a DUP implica a emissão de nova DUP com sanação desse vício, enquanto que a caducidade ocorrerá, em regra, com uma DUP perfeitamente válida, isenta de qualquer ilegalidade, mas cujos trâmites subsequentes não ocorreram nos timings previstos na lei e, nesse caso apenas implicará a renovação da DUP caducada.

O art. 13º nº 5 do CE prevê expressamente essa situação, permitindo que a declaração de utilidade caducada possa ser renovada em casos devidamente fundamentados e no prazo máximo de 1 ano, a contar do termo dos prazos fixados no nº 3 do mesmo preceito legal.

As consequências não devem ser equiparadas, justificando-se que a declaração da nulidade da DUP implique considerar-se sem efeito todos os actos subsequentes, designadamente os actos do processo de expropriação, como foi o caso, processo expropriativo que, assim que conhecida a nulidade da DUP, foi julgado extinto por impossibilidade superveniente da lide, apesar de já estar proferida decisão que fixara o valor da indemnização em € 182.458,49.”

No sentido de que o nº 6 do art. 13º do CExp se reporta à DUP caducada pelo decurso de algum dos prazos previstos no n.º 3 do mesmo art. 13º pronunciaram-se, nomeadamente, os seguintes autores: Francisco Calvão e Fernando Jorge Silva (Código das Expropriações, cit., pág. 106), João Pedro de Melo Ferreira (Código das expropriações: anotado e legislação complementar, 3ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 2005, pág. 101), Pedro Cansado Paes, Ana Isabel Pacheco e Luís Alvarez Barbosa (Código das Expropriações Anotado, Coimbra, 2000, págs. 84 e 85), Victor Sá Pereira/ António Proença Fouto, (Código das Expropriações Anotado, Lisboa, Editora Reis dos Livros, 2002, págs. 55 e 56) e Salvador da Costa (Código das expropriações e estatuto dos peritos avaliadores / anotado e comentado, Coimbra, Almedina, 2010, pág. 91).

A propósito da notificação ao expropriado prevista no n.º 6 do art. 13º do CExp para optar pela fixação de nova indemnização ou pela actualização da anterior, Salvador da Costa defendeu ali que “esta notificação ao expropriado com vista à referida opção só faz sentido se ao tempo da declaração da caducidade da declaração de utilidade pública da expropriação já tiver sido fixada a indemnização” (negrito e sublinhado nossos).

Não merece, assim, reparo, a conclusão alcançada no acórdão recorrido, que não é aplicável à DUP de 2002 declarada nula o regime constante do art. 13º do CExp, pelo que, como aí se conclui, “expurgado o vício de que padecia (falta do parecer) e, tendo sido publicada nova DUP em 2007, era necessário que se iniciasse novo processo expropriativo para fixação da justa indemnização devida aos expropriados.”

Assim, não tendo sido promovida a constituição da arbitragem no prazo de um ano, nem tendo o processo de expropriação sido remetido ao tribunal competente no prazo de 18 meses, a contar da data da publicação da declaração de utilidade pública de 2007, essa DUP caducou, tal como foi decidido por ambas as instâncias.

Como se defende no Acórdão recorrido, “o processo de expropriação em tribunal fora extinto por impossibilidade superveniente da lide por força da declaração de nulidade da DUP de 2002, não persistindo qualquer acto ali determinado, havendo inegável necessidade de ser promovido novo processo de expropriação em função da nova DUP de 2007, pois que a entidade expropriante não obteve o acordo expresso dos expropriados para o pagamento da indemnização proposta e os expropriados não têm de se sujeitar ao valor que a Apelante lhes pretendia pagar. Arquivar pura e simplesmente o processo, sabendo que aos Apelados/expropriados apenas pagara €27.504,00 de indemnização devida pela expropriação da parcela do terreno que lhes pertencia e, que estes não deram o seu acordo expresso ao valor proposto - não valendo o silêncio como assentimento, pelo contrário, conforme decorre do art. 35º nº 3 CE a falta de resposta equivale a desacordo, não constando sequer tal cominação na comunicação de 24/10/2007 - não consubstancia uma actuação de boa fé, postura séria, leal e correcta que se exige da entidade expropriante”. (sublinhado e realce nosso, que aqui queremos destacar, por absoluta concordância e lamento).

Face à finalidade do regime previsto no art. 13º nº 6 do CExp, e à interpretação dessa norma legal nos termos acima expostos, também consideramos descabida a argumentação da recorrente de que, “mesmo que não se tratasse de uma renovação, a circunstância em causa nos autos deveria ser tratada como situação análoga à da renovação, impondo procedimento idêntico, que se encontra previsto no artigo 13º nº 6.”

Improcede, assim, a argumentação tecida pela recorrente e também, mais uma vez, pelo Estado Português que aderiu a esse recurso no sentido de que é aplicável à situação dos autos o disposto no nº 6 do art. 13º do CExp, ficando, assim, prejudicadas todas as considerações tecidas nas alegações a propósito da aplicação desse normativo.

Sobre a aplicação do art. 13º nº 7 do CExp. – Questão Nova:

Alega ainda a recorrente que “o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao reconduzir a invocação do artigo 13.º, n.º 7 a uma questão de facto e, assim a uma questão nova, quando o que está em causa não é uma questão nova (pois a questão da caducidade foi inicialmente invocada pelos Autores), mas antes um argumento jurídico, a que o Tribunal a quo deveria necessariamente ter atendido pois obstava à declaração de caducidade, que assim tem-se por ilegal.”

Conclui a recorrente que importará atender ao disposto no artigo 13º nº 7 do CExp, uma vez que, no caso, se trata de obra contínua e não foi alegado nem provado que as obras estiveram suspensas ou interrompidas antes da sua conclusão, em prazo superior a três anos, pelo que que não ocorreu a caducidade, pelo que é forçoso concluir pela existência de manifestos erros de julgamento, quanto à apreciação dos pressupostos de caducidade da DUP, motivo pelo qual deve ser revogado o acórdão recorrido.

A Relação considerou que a situação mencionada no n.º 7 do art. 13º do CExp foi apenas suscitada em sede de recurso de apelação, traduzindo-se na alegação de um facto tendente a impedir o exercício da caducidade, que não foi invocado nos articulados, constituindo dessa forma uma questão nova, não abordada junto do Tribunal de 1ª instância.

Considerou-se no acórdão recorrido que “o facto de constar do elenco dos factos provados que na data em que foi declarada a nulidade da declaração de utilidade pública de 2002 a obra que ela pressupunha estava já integralmente executada, não substitui a necessária alegação pelas partes de se tratar de uma “obra contínua” nos termos definidos no art. 5º nº 3 do CEXP, com as características exigidas pelo referido preceito legal, o que não ocorreu.”

Concluiu que “enquanto questão nova, dela não pode tomar conhecimento este Tribunal, que se limita a reapreciar decisões proferidas pelo tribunal recorrido, não podendo conhecer de questões não antes conhecidas, a não ser que sejam de conhecimento oficioso, o que não é o caso”.

A recorrente não nega que apenas invocou o disposto no nº 7 do art. 13º do CEXP em sede de recurso de apelação, alegando que se trata de um argumento jurídico e não de uma questão nova, sendo a questão em causa nos autos a caducidade que foi inicialmente invocada pelos autores, pelo que deveria a Relação ter atendido a esse argumento pois obstava à declaração de caducidade.

Vejamos:

Dispõe o art. 13.º, n.º 7, do CExp que: “Tratando-se de obra contínua, nos termos do n.º 3 do artigo 5.º, a caducidade não pode ser invocada depois de aquela ter sido iniciada em qualquer local do respectivo traçado, salvo se os trabalhos forem suspensos ou estiverem interrompidos por prazo superior a três anos.”

Nos termos do n.º 3 do art. 5º do mesmo código: “Para efeitos do disposto no número anterior entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, é susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente.”

A invocação da existência de uma obra contínua para impedir a verificação da caducidade consiste numa contra-excepção, ou seja, um facto ou conjunto de factos que permitem concluir pela existência dessa obra contínua de acordo com a definição prevista no n.º 3 do art. 5º do CExp, que impede a verificação da excepção de caducidade.

Tendo os autores invocados a caducidade da DUP de 2007 como fundamento do seu pedido, alegando os respectivos factos constitutivos, cabia aos réus, interessados em paralisar essa excepção de caducidade, alegar os factos constitutivos da respectiva contra-excepção, resultante da previsão do referido n.º 7 do art. 13.º do CExp, por forma a paralisar o efeito extintivo do direito que, normalmente, decorreria do esgotamento dos prazos previstos no nº 3 do mesmo normativo legal.

Sobre o ónus de alegação e de prova de factos constitutivos de contra-excepção às excepções de caducidade ou de prescrição, pronunciaram-se os acórdãos do STJ de 09-03-2017 (Revista n.º 759/14.8TBSTB.E1.S1), de 05-06-2018 (Revista n.º 65/14.8T8FAF.G1.S1) e de 17-12-2019 (Revista n.º 5838/16.4LSB.L1.S1), de 09-07-2015 (Revista n.º 46/12.6TBAVV.G1.S1) e de 20-06-2017 (Revista n.º 440/12.2TBBCL.G1.S1).

O momento processualmente adequado para que os réus alegassem tal factualidade seria a sua contestação, atento o princípio da concentração da defesa ínsito no art. 573.º do CPC.

Em conclusão, ao contrário do que é alegado pela recorrente, não se trata de um argumento jurídico, mas de uma verdadeira questão consubstanciada na referida contra-excepção à excepção de caducidade invocada pelos autores, pelo que deveria ter sido alegada no momento para tanto processualmente adequado, ou seja na contestação.

Não o tendo sido, ficou precludida a possibilidade da sua alegação posterior, consubstanciando a sua alegação em sede de recurso de apelação uma questão nova de que, em boa verdade não podia a Relação apreciar e decidir por não ser de conhecimento oficioso.

Pelo que também nesta parte não merece reparo a decisão recorrida, devendo a revista improceder.

DECISÃO

Por todo o exposto, Acordam os Juízes que integram esta 7ª Secção do Supremo Tribunal de Justiça em rejeitar a revista, por improcedente, confirmando-se o Acórdão recorrido.

Custas pelos recorrentes.

Relator: Nuno Ataíde das Neves

1º Juiz Adjunto - Senhor Conselheiro Sousa Lameira

2ª Juíza Adjunta – Senhora Conselheira Fátima Gomes

1. 5. A declaração de utilidade pública caducada pode ser renovada em casos devidamente fundamentados e no prazo máximo de um ano, a contar do termo dos prazos fixados no n.º 3 anterior.

2. 6. Renovada a declaração de utilidade pública, o expropriado é notificado nos termos do n.º 1 do artigo 35.º para optar pela fixação de nova indemnização ou pela actualização da anterior, nos termos do artigo 24.º, aproveitando-se neste caso os actos praticados.

3. 7. Renovada a declaração de utilidade pública, o expropriado é notificado nos termos do n.º 1 do artigo 35.º para optar pela fixação de nova indemnização ou pela actualização da anterior, nos termos do artigo 24.º, aproveitando-se neste caso os actos praticados