01322/16.4BEPRT.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se admitir a revista atentas as divergências das instâncias relativamente à questão de direito relativa ao cumprimento da audiência prévia na cessação de comissões de serviço e em relação ao cumprimento do dever de fundamentação, no âmbito do regime que aprova o Estatuto do Pessoal Dirigente, perante os regimes da “prévia audição” e da “audiência prévia dos interessados”, com relevo jurídico e passível de se projetar para outros casos.

Acordam em Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO INSTITUTO DO EMPREGO E DA FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P. (IEFP) , Entidade Demandada e ora Recorrente, na ação administrativa que foi instaurada pelos Autores, AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG e HH , todos melhor identificados nos autos, contra o IEFP e ainda contra o MINISTÉRIO DO TRABALHO, EMPREGO E SEGURANÇA SOCIAL e o ESTADO PORTUGUÊS , notificado do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo (TCA) Norte, datado de 20/02/2026, que concedeu parcial provimento ao recurso, vem, nos termos do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA). A Autora, CC , ora Recorrida, apresentou contra-alegações em que defende a não admissão da revista, por falta de verificação dos necessários pressupostos legais previstos no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA e, se assim não se entender, a improcedência do recurso. OS FACTOS Os factos dados como provados e não provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. O DIREITO O n.º 1 do artigo 150.º do CPTA prevê que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excecionalmente , revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. Como resulta expressamente do texto legal e a jurisprudência deste STA tem repetidamente afirmado, o recurso de revista consiste num recurso excecional . Nesse sentido foi também destacado pelo legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n.ºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma “ válvula de segurança do sistema ”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos. Os Autores vieram instaurar ação administrativa em que pediram a declaração de nulidade dos atos impugnados ou, se assim não se entender, a sua anulação, sendo destruídos todos os seus efeitos com eficácia retroativa, designadamente: Ordenando-se a reintegração dos Autores nos postos de trabalho onde se encontravam com vínculo de comissão de serviço; Condenando-se os Réus ao pagamento dos danos patrimoniais dos Autores, acrescidos de juros de mora à taxa legal desde a citação até efetivo e integral pagamento, nos valores que à data se cifram em: Do Autor AA: 1.715,30€; Do Autor BB: 2.845,76€; Da Autora CC: 2.349,50€; Do Autor DD: 1.892,82€; Do Autor EE: 2.820,04€; Do Autor FF: 1.892,82€; Do Autor GG: 1.804,08€; Do Autor HH: 2.077,28€, Sendo que as diferenças mensais apuradas deverão pagar-se com os devidos juros de mora até à data de termo da comissão de serviço ou até à reintegração, caso esta ocorra antes, e sem prejuízo do respetivo apuramento em sede de liquidação de sentença. Condenando-se ainda os Réus ao pagamento aos Autores de danos não patrimoniais no valor de 5.300,00€ por cada Autor, acrescidos de juros de mora à taxa legal desde a citação até efetivo e integral pagamento. Caso assim não se entenda , pediram a condenação dos Demandados ao pagamento de uma indemnização nos termos dos n.ºs 2 e 3 do artigo 26.º da Lei n.º 2/2004 , nos valores a liquidar em sede de execução de sentença, acrescidos de juros de mora à taxa legal desde a citação até efetivo e integral pagamento, bem como, ao pagamento aos Autores de danos não patrimoniais no valor de 5.300,00€ por cada Autor, acrescidos de juros de mora à taxa legal desde a citação até efetivo e integral pagamento e, ainda, caso assim não se entenda, a condenação dos Demandados ao pagamento de uma indemnização mínima correspondente ao período de aviso prévio em falta, ou seja, o valor correspondente a um mês de retribuição e despesas, acrescidos de juros de mora à taxa legal desde a citação até efetivo e integral pagamento, bem como, ao pagamento a cada um dos Autores de uma compensação por danos não patrimoniais no valor de 5.300,00€ por cada Autor, acrescidos de juros de mora à taxa legal desde a citação até efetivo e integral pagamento. Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto foi decidido julgar procedente a exceção dilatória da ilegitimidade processual passiva do Ministério do Trabalho, Emprego e Segurança Social e do Estado Português, os quais foram absolvidos da instância e, no demais, julgar a ação parcialmente procedente e condenar o IEFP a indemnizar os Autores no pagamento de montante correspondente ao período de aviso prévio em falta, acrescido de juros de mora desde a data da citação até integral pagamento. Da sentença proferida interpuseram recurso alguns Autores, nos termos constantes dos autos e o IEFP requereu a ampliação do objeto do recurso. O TCA Norte, por meio do acórdão ora recorrido, decidiu alterar o julgamento da matéria de facto, aditando outros factos, e concedeu parcial provimento ao recurso, revogando a sentença na parte afetada, anulando as deliberações impugnadas, por vício de preterição do direito de audiência prévia e de falta de fundamentação e condenando o IEFP a ter em consideração, no cômputo da indemnização pelo período correspondente ao aviso prévio que incumpriu, as despesas de representação; no demais, decidiu não conhecer do pedido de ampliação do âmbito do recurso formulado pelo Demandado. Não aceitando o decidido pelo TCA Norte, vem o IEFP interpor recurso de revista, invocando a verificação dos requisitos de admissão do recurso de revista, nos termos do artigo 150.º do CPTA, por considerar estarem em causa questões que, pela sua relevância jurídica e social, se revestem de importância fundamental, e por ser claramente necessária a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para uma melhor aplicação do direito. Sustenta que o acórdão recorrido “ interpreta e aplica de forma incorreta o artigo 25.º n.º 1 Alínea e) subalínea iv) da Lei n.º 2/2004 , de 15 de janeiro, alterada pela Lei n.º 51/2005 , de 30 de agosto, pela Lei n.º 64-A/2008 , de 31 de dezembro, pela Lei n.º 3-B/2010 , de 28 de abril, pela Lei n.º 64/2011 , de 22 de dezembro, pela Lei n.º 68/2013 , de 29 de agosto, e pela Lei n.º 128/2015 , de 3 de setembro, que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado (adiante designada apenas por Estatuto do Pessoal Dirigente) ”, pois não distingue os regimes da “prévia audição” e da “audiência prévia dos interessados”, interpretando e aplicando incorretamente os artigos 121.º a 125.º , todos do CPA e ainda o n.º 2 do artigo 25.º da referida Lei, além de aplicar incorretamente o regime do dever de fundamentação, constante dos artigos 151.º a 153.º do CPA e no que tange ao conceito de “despesas de representação”. Como invocado no recurso, nos autos mostram-se objeto de discussão as questões da distinção entre os regimes jurídicos da “prévia audição” e da “audiência prévia dos interessados” e a questão da suficiência da fundamentação do despacho referente à necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, id est , a suficiência da fundamentação dos atos administrativos de cessação de comissões de serviço de dirigentes ao abrigo do artigo 25.º n.º 1 alínea e) subalínea iv) do Estatuto do Pessoal Dirigente, questões que as instâncias adotaram entendimentos diferentes. Por isso, está em causa saber se à “prévia audição”, prevista no n.º 2 do artigo 25.º do Estatuto do Pessoal Dirigente, se deve aplicar o regime da audiência prévia dos interessados, inclusivamente as exigências do cumprimento do prazo de notificação com o projeto de decisão, o que para o Recorrente, constitui uma questão jurídica relevante, sobre cuja matéria este Supremo Tribunal ainda não teve o ensejo de se pronunciar, referente à cessação das comissões de serviço. Decidiu-se no acórdão sob recurso que: ficou provado que os Autores foram convocados por telefone, nuns casos no dia 16.02.2016, noutros, no dia 17.02.2016, para uma reunião a realizar-se no mesmo dia ou no dia seguinte. E que foram, nessa própria reunião, informados que estavam a ser ouvidos em audiência prévia. Portanto, foi incumprida a regra da notificação prévia e consequentemente, a regra do prazo de 10 dias de antecedência relativamente à efetivação da audiência, como previsto no artigo 122º do CPA . Os Autores não foram notificados para comparecerem em reunião destinada ao exercício do direito oral de audiência prévia, uma vez que não lhes foi comunicada qualquer ordem de trabalhos da referida reunião com a antecedência de 10 dias relativamente à mesma, pelo que os mesmos foram surpreendidos e confrontados com os projetos de decisão que viriam a integrar as deliberações impugnadas e foram imediatamente instados para, nessa mesma reunião se pronunciarem sobre os mesmos, sem que tivessem tido oportunidade de preparar, suficiente e adequadamente, o exercício do direito de audiência prévia. Acresce que, ao conceder-se aos Autores um prazo de alguns minutos para resposta à proposta de decisão, para além de se violar de forma flagrante a imposição de um prazo que a lei impõe como mínimo de dez dias, impediu-se que os mesmos pudessem requerer diligências complementares (artigo 125.º CPA) e juntar documentos, já que o tempo não lhes permitiu qualquer ponderação. Deste modo, sob vestes de audiência prévia, o Réu incluiu na ata das reuniões a menção de que fora realizada tal audiência, sem que tivesse garantido que os destinatários efetivamente puderam ponderar e pronunciar-se sobre as razões que lhes foram aí apresentadas. Por outro lado, as deliberações impugnadas foram tomadas, de acordo com a matéria dada como provada, em reunião do IEFP ocorrida em 19/02/2016. Assim sendo, é ostensivo que os Autores não puderam exercer o direito de audiência prévia tal como gizado na lei. Pelo que discordamos da sentença na parte em que refere que“(…) notificados para comparecer em reunião destinada ao exercício do direito de audiência prévia, e pretendendo exercer esse direito, podiam/deviam os autores ter elaborado alegações orais e/ou escritas, para as fazer constar da ata ou juntando as, durante a diligência ou posteriormente (cfr. artigo 123º , nº 4 do CPA )” e que “(…) 6 dos Autores exerceram o seu direito de audição prévia, constando a sua motivação das correspondentes atas”) ”. No entanto, segundo o Recorrente, a matéria foi já objeto de múltiplas decisões, umas no sentido propugnado no Acórdão recorrido (Sentença do TAF de Penafiel de 30/12/2016, Processo n.º 754/16.2BEPNF ; Sentença do TAF de Almada de 27/11/2018, Processo n.º 1212/16.0BELSB ; Sentença do TAF de Coimbra de 28/04/2020, Processo n.º 203/16.6BECBR ), outras no sentido decidido na Sentença proferida nos presentes autos (Sentença do TAF de Mirandela de 25/02/2021, Processo n.º 158/16.7BEMDL ; Sentença do TAF do Porto de 31/01/2022; Sentença do TAF de Castelo Branco de 02/02/2022, Processo n.º 219/16.2BECTB ; Sentença do TAF de Braga de 17/02/2022, Processo n.º 989/16.8BEBRG ; Sentença do TAF de Loulé de 24/03/2025, Processo n.º 164/16.1BELLE ; Sentença do TAF de Loulé de 27/032025, Processo n.º 313/16.0BELLE ; Acórdão do TCA Norte de 23/05/2019, Processo n.º 00838/16.7BEPRT ; Acórdão do TCA Norte de 19/06/2020, Processo n.º 01976/16.1BEBRG , Acórdão do TCA Norte de 05/022021, Processo n.º 754/16.2BEPNF (não publicado). Assim, atenta a divergência de sentidos interpretativos nas decisões judiciais proferidas pelas instâncias, é possível concluir pela complexidade da questão jurídica colocada acerca do cumprimento da audiência prévia na cessação de comissões de serviço, além de a existência de uma multiplicidade de decisões revelar, não apenas a sua respetiva relevância jurídica e social, como a necessidade de admissão da revista para melhor aplicação do direito. E do mesmo modo em relação ao cumprimento do dever de fundamentação, sobre o qual as instâncias também divergiram, existindo dúvidas sobre o acerto do acórdão recorrido ao admitir a fundamentação dos atos impugnados, mas depois concluir pela falta de fundamentação, nos seguintes termos: “ Tendo em conta a fundamentação dos atos impugnados consideramos que não basta, para permitir que os destinatários dos atos possam fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor, a enunciação genérica e abstrata das novas prioridades que devem ser prosseguidas pelo IEFP ou a menção da necessidade de uma nova abordagem no desempenho das suas competências e atribuições, sem que se explique em que medida a implementação dessas novas estratégias exige a alteração dos cargos dirigentes dos serviços de coordenação regional e das respetivas unidades orgânicas. Sendo a expressão “por forma a conferir uma nova dinâmica à prossecução das prioridades consideradas para esta área”, manifestamente genérica e conclusiva .”, reconhecendo que as deliberações de cessação de comissões de serviço de titulares de cargos dirigentes, proferidas ao abrigo da alínea e) do n.º 1 do art.º 25.º do EPD, comportam o exercício de faculdades discricionárias e contêm zonas de avaliação subjetiva. Nestes termos, é de concluir pela verificação dos pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA para a admissão da revista. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em admitir a revista. Sem custas. Lisboa, 09 de setembro de 2026. - Ana Celeste Carvalho (relatora) - Fonseca da Paz - Suzana Tavares da Silva.